［摘 要］ 駐村第一書記制度作為中國共產黨堅持走群眾路線的頂層制度設計，以其獨特的治理優(yōu)勢為鄉(xiāng)村治理拓展了新的道路。以嵌入式治理、雙重角色身份和任期化為主要特征的駐村第一書記受到鄉(xiāng)村社會復雜性的影響，使得僅憑剛性的制度嵌入無法產生良好的治理效果，駐村第一書記需將國家治理與基層治理交互的通道打開。合理的任期與階段性目標劃定能夠在一定程度上緩解壓力型體制帶給駐村第一書記的工作負擔，充足且持續(xù)性的外部資源補充是駐村第一書記制度推進鄉(xiāng)村治理的重要保障。駐村第一書記不僅要推動村莊的基礎建設，還應培養(yǎng)村莊治理的內生力量，從而形成善治的治理格局。

［關鍵詞］ 鄉(xiāng)村治理 駐村第一書記 嵌入式治理 基層政府

［中圖分類號］ D63 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1008—3642（2024）03—0088—07

一、問題的提出

2015年，中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》；2021年，中央印發(fā)了《關于持續(xù)選派鄉(xiāng)村振興駐村第一書記和駐村干部的通知》。兩次通知的印發(fā)旨在向黨組織渙散村、貧困村、集體經濟薄弱村選派駐村第一書記，加強黨對推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領導；而通知的先后印發(fā)也印證了駐村第一書記制度作為我國在新時代推動鄉(xiāng)村治理的新形式所發(fā)揮的重要作用。2022年，我國完成了全面脫貧的重要攻堅任務，鄉(xiāng)村治理又邁進了一個新的歷史時期，守護好脫貧攻堅成果，繼續(xù)加快鄉(xiāng)村振興建設，已然成為目前我國基層治理所要重點展開的工作。

駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理過程中扮演著四重角色，即監(jiān)督者、協(xié)調者、引導者和協(xié)助者[1]，這就意味著駐村第一書記不具有完全的主導性地位，只是在必要的時候發(fā)揮其影響力。雙軌治理框架[2]、雙軌雙層貧困治理機制[3]為駐村第一書記與村級干部的合作治理模式提供了新的思路?；鶎诱c鄉(xiāng)村治理運行機制不應被刻意分離，基層政府與鄉(xiāng)村進行有效互動才能真正解決鄉(xiāng)村存在的問題，駐村第一書記代表基層政府向鄉(xiāng)村傳遞政策精神，代表鄉(xiāng)村向基層政府表達訴求期望，成為基層政府與鄉(xiāng)村互動的重要橋梁。

目前，學界關于駐村第一書記的研究結論多從扶貧實踐中探索得出，而駐村第一書記制度的推行不僅僅是要完成扶貧任務，更要多維度、全方位地推動鄉(xiāng)村治理，因而不能僅從駐村第一書記這一具體個體中找出問題，更要從駐村第一書記制度層面發(fā)現(xiàn)問題。本文意在通過對駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的內涵和特征的解析，抓住現(xiàn)階段影響駐村第一書記制度全面推動鄉(xiāng)村治理中的主要問題，總結出駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑。

二、駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的內涵及特征

（一）基本內涵

鄉(xiāng)村治理要對村莊布局、生態(tài)環(huán)境、基礎設施等資源進行合理配置，目的是提升鄉(xiāng)村經濟和社會的發(fā)展水平。鄉(xiāng)村治理的內容包括環(huán)境治理、人文治理、基礎設施配套、公共服務配套和基層干部培訓等，需通過各方面的綜合整治使鄉(xiāng)村變得更加美麗宜居、產業(yè)得到發(fā)展、村民生活更加幸福，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。對鄉(xiāng)村的治理不能僅限于簡單的招商引資、完善基礎設施建設或是單純地解決生態(tài)問題，而要強化鄉(xiāng)村的全方位建設，及時填補鄉(xiāng)村所存在的短板，縮短城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村的整體生活水平。

駐村第一書記制度是中國共產黨堅持走群眾路線、到基層干實事的重要治理機制，與我國早期的農村工作隊具有很高的相似性；而就干部下鄉(xiāng)而言，駐村第一書記制度與我國1986年開始的黨政機關選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度十分相像，以下派干部或者農村工作隊的形式推動鄉(xiāng)村治理工作幾乎貫穿于我國社會主義改革建設時期。駐村第一書記制度可以說是以農村工作隊與干部下鄉(xiāng)制度的經驗為基礎演化而來的；但不同于以往工作隊等形式的下鄉(xiāng)，駐村第一書記制度并非“大包大攬”的鄉(xiāng)村治理干預者，也不是下鄉(xiāng)只指揮、不干活的領導，而是作為一個“幫扶者”的角色進入到鄉(xiāng)村社會中，在保證鄉(xiāng)村自治權的同時發(fā)揮其資源、知識等優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理輸入新鮮血液[4]。

2001年，安徽省將第一書記以制度的形式派駐進鄉(xiāng)村，加強農村的基層組織建設。在取得成效后，各地也紛紛效仿，開始向“薄弱村”派駐第一書記。直至2015年中央發(fā)布文件，駐村第一書記制度被納入國家頂層制度設計。根據(jù)職責任務的劃定，駐村第一書記的首要任務是解決村黨組織的渙散問題，幫助村兩委成為能夠有效推動鄉(xiāng)村建設的堅強力量，真正做到想作為、能作為、敢作為；再者是緊扣鄉(xiāng)村振興提出的任務，促進鄉(xiāng)村產業(yè)、精神文明和生態(tài)文明等建設的高質量發(fā)展，提升整個鄉(xiāng)村治理水平，凝聚各類組織的力量，形成推動鄉(xiāng)村發(fā)展的主要動力，全面推進鄉(xiāng)村的自治、法治和德治；同時，還要促進干群關系，使黨員干部真正走進群眾生活中，幫助解決群眾的“急難愁盼”問題，不能只治標而不治本。

駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理是基層政府、駐村第一書記、村干部和村民多方良好互動的結果。剛性制度嵌入以及固化的政策推行無法取得良好效果，駐村第一書記的嵌入打通了基層政府與鄉(xiāng)村的溝通渠道，使得鄉(xiāng)村能夠順暢地向上反映存在的問題，基層政府能夠及時地了解鄉(xiāng)村的需求并合理地向下分配資源，促進鄉(xiāng)村階段性問題的解決。目前，駐村第一書記制度推進鄉(xiāng)村治理的核心問題是明晰各參與治理的主體以何種角色參與到治理過程中，各方遵從怎樣的行動邏輯，有哪些因素影響著各主體的行動，所取得的成效如何延續(xù)。上述問題是許多駐村第一書記在進入鄉(xiāng)村之后所面臨的、亟須解決的問題，也是影響駐村第一書記制度推行效果的重要難題。

（二）主要特征

一是駐村第一書記的嵌入式治理特征。駐村第一書記不同于代表鄉(xiāng)村自治力量的村兩委，并非由村民選舉產生，而是由機關或企事業(yè)單位指定派駐。作為一名“空降”的官員，駐村第一書記不僅要以政治嵌入的方式打造基層黨組織的良好形象，提升基層黨組織的治理能力，還要以情感融入的方式促進與村民的溝通交流，宣傳民主科學的先進文化思想，摒棄鄉(xiāng)村根深蒂固的落后習俗和觀念[5]。

二是駐村第一書記的雙重代理身份。駐村第一書記不僅要向下進行治理工作，也要代表基層民眾的利益向上反映訴求，這也是區(qū)別于以往農村工作隊等下鄉(xiāng)形式的主要特點，在推行政策的同時反映民意也成為駐村第一書記的工作要求。身份的復雜性決定了駐村第一書記必須同時處理好對上和對下的雙重關系，發(fā)揮好自身的橋梁作用。

三是駐村第一書記的任期化特征。不同于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的駐村聯(lián)系人，多數(shù)駐村第一書記的任職時間為兩年左右，這也意味著駐村第一書記制度屬于短期的嵌入式治理制度，要求駐村第一書記在較短的時間內做出成績，這無形間為其工作帶來了壓力。但也正因為任職時間較短，且能夠對以后的晉升提供幫助，駐村第一書記也成為一些官員晉升的“跳板”，通過曾任職駐村第一書記身份為自身政績加分。

四是鄉(xiāng)村社會的復雜性。不同于官僚體制內的剛性處理方式，鄉(xiāng)村社會的非正式因素影響頗重。鄉(xiāng)村社會在事件或事務的處理過程中受到人情關系、宗族觀念等柔性因素的影響要多于城市社會，在習慣了鄉(xiāng)村“熟人社會”的特征之后，駐村第一書記與村民的理性與感性的交鋒可能成為鄉(xiāng)村治理工作推進中面臨的主要困難與挑戰(zhàn)。

（三）構成要素及分析框架

“雙軌政治”這一概念解釋了中國傳統(tǒng)社會中的兩條運行軌道，國家治理與基層自治是一種雙軌的結構，一條是自上而下的科層體制內部運行軌道，另一條則是自下而上的地方自治團體反映民意的運行軌道[6]。盡管“雙軌政治”以維系專制制度為背景，但其內涵仍對我國當下的基層治理有很大的參考價值。在“雙軌政治”的基礎上又衍生出了“雙軌治理”這一概念，“雙軌治理”與“雙軌政治”的不同之處在于兩點：一是“雙軌治理”不僅分析了國家治理與基層治理各自的邏輯，還看到了國家治理與基層治理的“嵌入式”關系；二是“雙軌治理”認為“雙軌政治”中可能隱含著對鄉(xiāng)村社會治理能力的削弱，難以取得良好的成效①。作為代表基層治理力量的駐村第一書記的嵌入并與作為內生力量的村兩委開展合作式的治理，能夠有效增強鄉(xiāng)村治理的效果。本文基于上述研究包含的概念及所得出的結論，將構成要素包含了上行軌道與下行軌道兩條運行軌道，而駐村第一書記制度則成為聯(lián)結兩條軌道、保證兩條軌道有效互動的重要橋梁，并形成如圖1所示的駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的分析框架。

1.治理過程中的上行軌道

一是行政機關。在治理過程中，行政機關既要保證治理決策的可行性和科學性，又要做到治理工作監(jiān)督考核的規(guī)范性和嚴謹性。合理的決策能夠有效降低治理工作開展的門檻，確保治理工作能夠持續(xù)推行；規(guī)范嚴謹?shù)谋O(jiān)督與考核能夠及時地發(fā)現(xiàn)治理工作中出現(xiàn)的問題，填補治理工作中的缺陷，對考核結果良好的人員給予激勵也能夠進一步激發(fā)其動力。同時，行政機關也應積極地在職責范圍內為鄉(xiāng)村治理提供幫助，為鄉(xiāng)村治理保駕護航。

二是駐村第一書記的派駐機構。駐村第一書記多是從省或市縣級機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位等進入到鄉(xiāng)村中開展工作，無論是哪一級機關還是哪一類組織，都要嚴把用人關，在向鄉(xiāng)村選派駐村第一書記時要進行嚴謹?shù)目己伺c評判，確保駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理的過程中有能力開展工作，有建設好鄉(xiāng)村的責任心。派駐機構作為駐村第一書記的“靠山”，也要給予駐村第一書記足夠的支持，能夠提供的資源要向駐村第一書記傾斜，給予充分的保障。

2.治理過程中的橋梁

駐村第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導下，依靠村黨組織，帶領村兩委開展治理工作。其主要職責包括：幫助加強基層黨組織的建設，增強基層黨組織的政治功能，提升其組織力；幫助加快農業(yè)農村現(xiàn)代化建設，推動精準幫扶，加快鄉(xiāng)村產業(yè)建設、精神和生態(tài)文明建設，深化農村改革，促進農村的高質量發(fā)展；幫助推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村治理水平，完善村民自治、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等機制，實行精細化服務；幫助保障和改善民生，密切聯(lián)系群眾，了解群眾需求，付諸有針對性的行動。駐村第一書記作為“幫扶者”嵌入鄉(xiāng)村治理中，要利用自身優(yōu)勢充分發(fā)揮支持和幫助作用，抓住村莊的階段性主要矛盾，明確目標，整合資源，逐步推動鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步進行。同時，駐村第一書記也應明確自身的職責定位，幫助村兩委推進工作而非代替其位置，做好自身的“代理人”角色，充分調動村兩委的工作積極性和主動性，改善村兩委的工作作風，堅決履行監(jiān)督檢查職責，將其打造成有能力、能辦事的“當家人”。

3.治理過程中的下行軌道

一是村兩委。村黨支部委員會是農村組織和工作的領導核心，其職責有：組織制訂本村經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對本村存在的問題和亟須解決的事項做出決策和建議，領導村委會和其他村級組織開展工作的同時履行監(jiān)督和檢查職責，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的問題和缺陷。村兩委作為由村民選舉產生的群眾性自治組織，代表的是村民的利益，因而有責任和義務向村黨支部和駐村第一書記及時、充分地反饋村民的訴求，運用村中文化價值、關系紐帶、非正式權威等非正式資源幫助完善治理政策的制定，強化村民參與治理的意識。在履行職責過程中，村兩委與駐村第一書記要做好配合，遇到困難共同協(xié)商解決，運用集體智慧進行決策，始終帶頭走在治理工作的第一線。

二是村民。村民是鄉(xiāng)村的主人，鄉(xiāng)村的善治無法離開村民的參與。村民是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量最多的主體，是推動鄉(xiāng)村治理最根本的利益相關者、執(zhí)行者和最終受益者，因而，村民要積極參與到鄉(xiāng)村治理的決策和監(jiān)督過程中，通過村民大會等議事制度行使自己的合法權利，從而保證決策的科學性和公平性，提高治理工作的質量。村民不應將駐村第一書記看作“從上面下來指導工作的領導”，而應把其看作是自己的“話筒”，當作為自己謀求合法利益的“話事人”，積極配合駐村第一書記和村兩委的工作，全身心投入到鄉(xiāng)村振興建設中。

以駐村第一書記制度為表現(xiàn)形式的嵌入式治理將政黨和國家治理與基層治理聯(lián)結起來，政府以政策和制度的形式調解矛盾[7]，形成良性的治理互動結構，作為代理人的駐村第一書記呈現(xiàn)出一端向下執(zhí)行黨和國家治理任務，另一端向上表達村民需求的治理樣態(tài)。作為外部力量的國家行政機關及駐村第一書記派駐機構若不能給予駐村第一書記充足的支持，或是對駐村第一書記施以額外壓力，則可能出現(xiàn)推進治理的難題，生成治理的困境，這也使得駐村第一書記很難有能力幫助村莊強化自身的內部力量。要注意的是，分析框架沒有將駐村第一書記這一個體歸為外部力量中。駐村第一書記的資源分為兩類：一是“顯性資源”，即國家直接用于扶貧的資源；二是“隱性資源”，即駐村第一書記的派駐單位擁有的資源。村莊所得到的外部資源幫扶歸根結底來源于國家和駐村第一書記派駐單位，駐村第一書記作為“代理人”直接使用這些資源推進鄉(xiāng)村治理，因而，分析框架沒有將駐村第一書記歸類于外部力量中。

三、駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境及成因分析

我國將駐村第一書記制度作為頂層設計正式推進已有近十年的時間，伴隨著制度的推行，鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)諸多問題，這也是駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理主要特征的外化。本文對駐村第一書記制度推進鄉(xiāng)村治理存在的現(xiàn)實困境研究是基于2023年9月對S省駐村第一書記的問卷調查以及對S省B市三個村的調研訪談開展的。本次問卷調查共收集有效問卷239份，調查對象包含省派、市派及縣派駐村第一書記，有近90%的駐村第一書記原單位為黨政機關和事業(yè)單位，如表1所示。調查內容主要包括S省駐村第一書記的年齡分布、選派機構級別及性質、駐村工作開展的相關情況和駐村第一書記個人的想法及建議等。通過對調查結果的統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在三方面。

（一）角色沖突和政績壓力導致目標偏離

駐村第一書記的職責賦予了其雙重角色身份。駐村第一書記是帶有推進鄉(xiāng)村治理使命的國家權力代理人，同時也是村民向上反映問題和訴求的代理人，這是駐村第一書記的雙重角色屬性，也是嵌入式治理形式在鄉(xiāng)村治理中的體現(xiàn)。駐村第一書記雙重角色良序轉換能夠實現(xiàn)國家政策執(zhí)行與鄉(xiāng)村自治的有效聯(lián)動；但是，在現(xiàn)實工作中，雙重角色很有可能會產生身份自身的沖突。黨和國家出臺的政策，會因適配性問題難以得到所有村民的支持，政府與村民很可能會產生矛盾。此時，作為國家權力代理人，駐村第一書記應去說服村民接受、認可政策；作為村民利益代理人，應替村民向上反映訴求。在多數(shù)情況下，駐村第一書記受制于上級權力壓力、晉升期望等原因，會傾向于國家權力代理人角色，即代表政府強行向下宣傳、落實政策，這便會影響駐村第一書記在村民中的地位和形象，結果可能降低村民對駐村第一書記的信任度，對后續(xù)工作的開展產生阻礙。

調查問卷結果顯示，有51.05%的駐村第一書記表示有較大壓力來自工作開展評定方面，這表明現(xiàn)階段仍有很多駐村第一書記頂著很大的政績評定壓力在開展工作。

目標責任制也存在于駐村第一書記的工作體系中。工作目標能否完成與駐村第一書記的晉升存在著關聯(lián)，在這種“壓力型體制”的管理制度下便會產生政績壓力，如何在有限時間內做出政績就成為駐村第一書記考慮如何開展工作的重點；加之駐村第一書記制度具有的任期化特征，使其往往會選擇實施那些可被量化的和短期的“政績工程”，對于難以被量化或者需要長期發(fā)展才能帶來的政績則會選擇忽視[8]，這與推行駐村第一書記制度的目標產生了偏離（圖2）。推行這一制度的目的是建立鄉(xiāng)村治理長效機制，而非實現(xiàn)短期內的個人政績。

（二）財政資源供給不足使得動能缺失

戰(zhàn)場上作戰(zhàn)的士兵需要武器作為勝利的支撐，在鄉(xiāng)村的“治理戰(zhàn)場”上，政府和派駐單位能夠提供的資源便成為駐村第一書記打贏“治理戰(zhàn)爭”的“武器”。駐村第一書記在推進治理工作時面臨的最大挑戰(zhàn)在于資金的匱乏，且這一困境隨著派駐級別的降低而更加明顯（表2）。

嵌入式治理與鄉(xiāng)村治理的適配性在于嵌入式治理能夠在資源以及理念等方面給予鄉(xiāng)村一定程度的改善和補充。駐村第一書記進駐鄉(xiāng)村作為典型的嵌入式治理形式，不僅需要駐村第一書記將科學的治理理念引入村莊內，還需要自上而下的資源嵌入對治理工作的推進提供保障。“工欲善其事，必先利其器。”資金作為駐村第一書記開展工作的“基礎工具”難以得到保障，治理的成效就很難得到提升。盡管省派駐村第一書記在資金上能夠得到相較于其他兩個層級更多的支持，但資金仍然是駐村第一書記工作中的最大障礙。

駐村第一書記得到的支持多為地方政府和派駐機構提供的政策性資金供給。駐村第一書記從任一渠道獲得財政資源供給，便可以采取行動，將財政資源轉化為治理行動，完成從動能到勢能的能量轉換；但是，現(xiàn)實反映的情況是，資金的支持往往得不到充分的保障，資金支持的層級差異也十分明顯。省派駐村第一書記往往能在資金上得到省級層面更加優(yōu)厚的支持，而到了市派和縣派層面，就很難得到上級的大力支持。這種差異化對待不僅使得治理成效得不到全面的改善，也會消磨部分駐村第一書記的工作積極性。能量不會憑空產生。駐村第一書記一旦接收不到來自財政資源的“動能”，就無法轉換為治理行動的“勢能”，在這種情況下可能會出現(xiàn)“借用”其他資金來彌補空缺的現(xiàn)象，若資金支持始終不能到位，將形成“拆了東墻補西墻”的惡性循環(huán)。

（三）短暫任職期限與資源難以接續(xù)，無法實現(xiàn)長效治理

駐村第一書記的任期化特征決定了其具有“幫扶者”的角色屬性，而非“空降下來的領導”；但通過訪談發(fā)現(xiàn)，短暫的任期使得駐村第一書記的時間變得緊張。駐村第一書記在進入一個陌生的環(huán)境后，需要迅速了解村莊的治理情況，發(fā)現(xiàn)治理短板，利用有限的時間使村莊治理得到有效改變，最后還要接受工作考核，這就使得駐村第一書記能做出的改善工作無形間被壓縮。這不僅是村莊的損失，也會讓真正想為村莊做實事的駐村第一書記留下遺憾。

“來到村里之后，第一年肯定要熟悉一下村里的情況，要融入村里，走訪調研一下發(fā)現(xiàn)問題，然后就要開始做事了。例如，給村里修路，要向縣里上報需求，工程招標，做好建設工作的前期鋪墊，過程中監(jiān)督一下確保工程的質量。能做實事的時間實際上只有一年，到最后要整理材料來接受上面的考核?！保?0231107-M村駐村第一書記訪談資料）

駐村第一書記帶著來自國家政策或是派駐機構的資源進入村莊，能夠彌補一部分村莊的資源短板。他們所擁有的資源不同，能帶來的改善也不同。駐村第一書記能夠對派駐單位的注意力配置產生影響，相對應的治理工作能得到優(yōu)先對待。

“駐村第一書記的派駐單位不一樣，能做的事肯定也會有差異，有一個村的駐村第一書記是交通廳派下來的，他想要為村里修路，他的派駐單位能提供的支持肯定是要更大的，這樣也能節(jié)省很多的精力和時間。”（20231107-M村駐村第一書記訪談資料）

鄉(xiāng)村治理應當尤其強調自下而上的政治軌道，地方自治能夠避免政府決策的失誤。民意反映需要一定的時間，政府決策可能會出現(xiàn)“治標不治本”的情況，政府的干預治理與鄉(xiāng)村自治相比具有一定的滯后性，因而，推動鄉(xiāng)村治理需要鄉(xiāng)村內生動力的支持。資源的流動性和不穩(wěn)定性使得村莊在其對應的治理上很難得到長效保障，村莊仍然需要依靠外界“輸血”提供治理力量，無法形成足夠的內生動力來促進鄉(xiāng)村自治。駐村第一書記在任期內固然可以為村莊帶來資源補充，但在到達任期后必然要退出治理場域，其所攜帶的資源也很難轉換為村莊所擁有的固定資源。在訪談過程中，M村村主任也表示希望該村目前的駐村第一書記能多駐村幫扶一段時間，繼續(xù)為村莊提供資源保障。

四、駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑

（一）提高駐村第一書記的派駐質量

在選派駐村第一書記時，除了要審核政治覺悟和道德品行外，還要重點考察派駐人選的政治素質與工作能力。第一，提高駐村第一書記的政治素質。派駐人員之間的工作能力存在著短時間內無法彌補的差異，但是都要具備敢做事、做實事的決心。駐村第一書記制度是我國現(xiàn)階段為鞏固脫貧成果、做好脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要制度設計，而并非官員快速獲得提拔的“跳板”。駐村第一書記要對自身角色有清晰認知，扮演好自己的“幫扶者”角色，杜絕官僚主義思想。在選派前要充分地考察駐村第一書記人選的政治思想和政治覺悟，派駐之后也要周期性地進行政治思想教育，開展駐村第一書記培訓活動，確保選派的駐村第一書記思想上不出現(xiàn)問題，更好地推進鄉(xiāng)村治理。第二，提高駐村第一書記的工作能力。對于駐村第一書記個體而言，彼此之間存在著能力上的差異，因而會產生不同的工作效果，所以，在派駐時要因人而異。例如，組織建設能力強的駐村第一書記應派駐到村黨組織建設薄弱的鄉(xiāng)村，產業(yè)建設能力強的駐村第一書記應派駐到經濟建設薄弱的鄉(xiāng)村。同時，要打通駐村第一書記之間的交流渠道，使其互相借鑒治理經驗，提高治理工作的成效。

（二）合理規(guī)劃駐村第一書記任期與階段性目標

合理規(guī)劃駐村第一書記的任職期限與目標，能夠最大程度地發(fā)揮駐村第一書記制度對鄉(xiāng)村治理的改善作用。對于治理工作開展情況優(yōu)良的駐村第一書記，可在雙方達成共識的基礎上適當延長其派駐期限，使其能夠為村莊治理作出更多的貢獻。由于駐村第一書記的任期化特征，使得許多周期較長的治理工作難以有效推行。短期的目標要實現(xiàn)，長效的治理更要實現(xiàn)。因此，派駐機構應與地方政府進行有效溝通，共同制訂出科學合理的發(fā)展規(guī)劃。對于周期較長的治理工作，將其分解成多個容易實現(xiàn)的階段性目標，由多任駐村第一書記先后開展，做好治理成效的銜接，提高治理工作效率，避免駐村第一書記疲于應付上級檢查而遺留下“豆腐渣工程”。

（三）提升鄉(xiāng)村精英的治理能力和村民參與治理的意識

村民是推動鄉(xiāng)村治理的最終受益者，也應是鄉(xiāng)村治理的積極參與者。鄉(xiāng)村建設若要取得成效，不能僅依靠駐村第一書記單打獨斗，需要駐村第一書記、村干部和村民等多方主體的共同努力，改“輸血式治理”為“造血式治理”，提高鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力。第一，以村干部和新鄉(xiāng)賢為代表的鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村治理的內部主引擎。鄉(xiāng)村精英相較于普通村民擁有更多的資源、學識及能力[9]，對村莊內的問題也有更為全面的認知，在鄉(xiāng)村社會中具有一定地位。提升鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的意識，引導更多鄉(xiāng)村精英進入鄉(xiāng)村治理過程中，不僅能夠減輕對駐村第一書記的資源依賴和能力依賴，還能通過發(fā)揮其動員作用吸引更多村民參與其中。因此，要加強駐村第一書記與鄉(xiāng)村精英之間的交流，進一步提升鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村自治上的能力。第二，村民是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量最龐大的主體，是村莊的主人。提升村民參與治理的意識，尤其是使其掌握如何按照科學的方法參與到治理過程中，能夠使治理工作更有效地推行。例如，通過宣講解讀等方式讓村民更具體、更清楚地了解政府制定的政策，明確政策能夠給他們帶來的好處，村民自然就更愿意參與并幫助政策的推行，同時也能提高政府在村民心中的公信力。

（四）完善駐村第一書記的保障機制和考核激勵機制

良好的保障機制是駐村第一書記沖在治理前線時的堅實后盾，合理的激勵考核機制是駐村第一書記維持工作動力的重要來源。第一，駐村第一書記的派駐機構及駐地所屬政府要保障好他們的薪資福利待遇，落實好專項資金等資源的調配使用，夯實駐村第一書記的“作戰(zhàn)工具”，通過對村莊實際需求所做的針對性考量，對資金進行科學、高效的調配而非機械性的逐層分配，作好駐村第一書記的堅實后盾，使其能夠大膽做事。第二，考核工作不能僅由某一方進行，應采取多主體的考核方式。例如，參考派駐單位、地方政府和村民三方意見，對駐村第一書記階段性的工作成效進行考評，盡可能地保證考核結果正確反映工作成效，避免因考核不全面使得駐村第一書記取得的良好工作成效未能呈現(xiàn)，或因考核不認真使得駐村第一書記為應付檢查所做的“面子工程”蒙混過關。同時，也要健全考核后的激勵機制，對駐村第一書記在任期內取得的良好工作成效給予精神激勵以及適當?shù)奈镔|激勵，對優(yōu)秀的駐村第一書記在卸任后構建明確的晉升指標加成，并將其列為基層治理人員的學習榜樣，以提高駐村第一書記的工作熱情。

結語

駐村第一書記制度是我國在新的治理形勢下，根據(jù)我國具體國情而設計出的制度。經過精準扶貧階段的檢驗，證明駐村第一書記制度是能夠有效推動我國鄉(xiāng)村治理的重要制度，是我國現(xiàn)階段必須堅持和發(fā)展的優(yōu)良制度設計。本文梳理了駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理的基本內涵和構成要素，揭示了現(xiàn)階段駐村第一書記制度在推行過程中表現(xiàn)出的主要特征，分析了駐村第一書記制度在推行時面臨的困境及其成因，最后有針對性地提出了其路徑選擇。駐村第一書記制度推動鄉(xiāng)村治理不僅對駐村第一書記的個體提出了要求，針對駐村第一書記制度的配套“硬件”和“軟件”也要加強和完善。鄉(xiāng)村治理不能依靠某方的單打獨斗，需要多方主體共同參與、協(xié)調合作，形成善治的良好治理格局。

備注：

① “雙軌治理”對“雙軌政治”的政權穩(wěn)固作用提出了質疑，認為雙軌的合作能夠帶來良好的扶貧效果，但其中存在的競爭也可能會直接弱化扶貧效果。

參考文獻：

[1] 孔德斌.嵌入式扶貧的悖論及反思[J].理論與改革，2018（2）：67-76.

[2] 謝小芹.“雙軌治理”：“第一書記”扶貧制度的一種分析框架[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2017，17（3）：53-62.

[3] 劉建生，涂琦瑤，施晨.“雙軌雙層”治理：第一書記與村兩委的基層貧困治理研究[J].中國行政管理，2019（11）：138-144.

[4] 何陽.政黨下鄉(xiāng)、角色建構與鄉(xiāng)村振興：基于駐村第一書記制度的考察[J].暨南學報（哲學社會科學版），2022，44（12）：37-48.

[5] 李丹陽，鐘楚原.差序嵌入、雙軌并行與干群關系重塑：基于A省B鎮(zhèn)駐村幫扶的田野實踐[J].農村經濟，2022（6）：70-78.

[6] 費孝通.鄉(xiāng)土中國[M]，上海：上海人民出版社，2006：280-281.

[7] 梅因.東西方鄉(xiāng)村社會[M].北京：知識產權出版社，2016：81-84.

[8] 伊剛.從費孝通的雙軌政治理論看我國社會管理的困境[J].學術探索，2014（12）：65-69.

[9] 杜贊奇.文化、權利與國家[M].南京：江蘇人民出版社，2010：20-21.

責任編輯：賀曉麗

*本文系山東省社會科學規(guī)劃重點項目（服務決策咨詢專項）“‘鄉(xiāng)村振興’戰(zhàn)略下山東省農村公共環(huán)境治理研究”（項目編號：19BJCJ29）階段性研究成果。

收稿日期：2024-01-12

作者簡介：呂建華，中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授，博士；王瑜，中國海洋大學國際事務與公共管理學院碩士研究生。