〔提"""要〕"美日菲三邊合作機制化及其向全方位戰(zhàn)略協(xié)作升級，被認為是三國關(guān)系的一個歷史轉(zhuǎn)折點。三邊合作機制化旨在通過對接美日、美菲同盟和日菲戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，加強三國戰(zhàn)略協(xié)同，以打造“印太戰(zhàn)略”和“一體化威懾”新前沿。但三邊合作機制化的深入發(fā)展面臨諸多制約，主要來自三國國內(nèi)政治因素和彼此優(yōu)先事項分歧。盡管如此，三邊合作機制化的網(wǎng)絡越織越密，輔以美日菲澳四邊機制，正成為企圖阻止中國向海圖強的軍事協(xié)調(diào)中心。這將使中國運籌海上形勢、統(tǒng)籌維權(quán)維穩(wěn)及中國—東盟關(guān)系面臨更多干擾因素。

〔關(guān)"鍵"詞〕美日菲、三邊合作機制化、南海、軍事威懾、經(jīng)濟安全

〔作者簡介〕鄭先武，南京大學國際關(guān)系研究院副院長、教授

薛""""亮，南京大學國際關(guān)系研究院博士研究生

〔中圖分類號〕D871.22

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452"8832（2024）4期0037-22

2024年4月，美日菲三國領導人在美國白宮會晤，共同宣布將三邊關(guān)系提升為所謂印太地區(qū)和平、穩(wěn)定與繁榮最前沿的伙伴關(guān)系，并決心推進三邊防務和經(jīng)濟安全合作。此次峰會試圖深化涵蓋外交、軍事和經(jīng)濟等領域的印太總體戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，力促美日菲三邊合作機制化，被認為是“歷史性的創(chuàng)舉”。美日菲力求將原有的三邊合作活動整合到機制化的三邊全方位戰(zhàn)略協(xié)調(diào)中，并通過深化經(jīng)濟、社會等領域的合作促使該機制企穩(wěn)發(fā)展。隨著美國“印太戰(zhàn)略”的大步推進及相關(guān)小多邊安全機制的接連更新，其劍指南海和臺海、強化對華威懾、修正區(qū)域秩序的意圖昭然若揭。在此情況下，美日菲三邊合作機制愈益扮演“內(nèi)引外聯(lián)”的關(guān)鍵角色，即一方面將美日引向南海和菲律賓群島，重塑“第一島鏈”，另一方面與印太其他小多邊機制和域外行為體聯(lián)動，以此全面強化所謂“印太安全架構(gòu)”。因此，探究美日菲三邊合作機制化的表現(xiàn)、原因、影響和制約，有助于研判美國聯(lián)盟體系攪動亞太安全格局的新動向和未來走向。

一、美日菲三邊合作機制化的表現(xiàn)

拜登政府力促美日菲三邊合作機制化，試圖匯聚三方預期，形成一套原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，以便其可以在中長期內(nèi)相對穩(wěn)定地圍繞以中國臺灣地區(qū)為中心的所謂“潛在沖突的前線”，打造“印太戰(zhàn)略”的新前沿。

（一）全面融會三國的印太愿景，打造三邊合作機制化的規(guī)范引領

美日菲三邊合作機制化的深層次基礎在于三國區(qū)域安全觀的趨同。在美國的主導下，南海問題的升溫提供了實現(xiàn)此種趨同的現(xiàn)實條件。冷戰(zhàn)結(jié)束后，域內(nèi)國家多認同和平、繁榮、穩(wěn)定與安全的亞太區(qū)域秩序，其中，部分美國盟國更傾向于“美國治下的和平”，包括美國聯(lián)盟體系主導下的所謂法治以及關(guān)鍵航道的“自由航行”等。21世紀初，恐怖主義一度成為美日菲所認知的共同威脅。因此，當時的三邊合作主要集中在反恐、執(zhí)法和情報收集等事務上，形態(tài)相對松散。然而，面對中國的快速崛起，美國亞太聯(lián)盟體系逐步以南海、臺海和東海等議題為抓手，生產(chǎn)和擴散“中國威脅論”“自由開放的印太”“基于規(guī)則的國際秩序”等二元對立的話語體系，試圖以此動員域內(nèi)國家一道制衡中國。尤其是自奧巴馬執(zhí)政以來，美國聯(lián)盟體系利用南海問題“自我實現(xiàn)”其威脅認知與秩序愿景，使南海問題成為構(gòu)建小多邊安全機制的主要動能。在此背景下，菲律賓阿基諾三世政府確立了應對“南海威脅”和將南海問題提交國際法庭的國策。隨之，美日菲的合作主題開始從應對恐怖主義轉(zhuǎn)向在中菲南海爭端中支持菲律賓，三國涉南海和中國的區(qū)域安全觀開始趨同。

杜特爾特時期，盡管特朗普政府通過一系列舉措回調(diào)了一度受到?jīng)_擊的美菲關(guān)系，但由于菲律賓推行專注解決國內(nèi)安全問題和謹慎對待南海爭端的內(nèi)外政策，兩國戰(zhàn)略對接有限。即便如此，這一階段的美日對菲安全援助已使得三國就南海議題和三邊合作積累起一定的政治共識。繼而，在菲律賓國內(nèi)安全形勢趨于穩(wěn)定和小馬科斯政府掌權(quán)后，南海問題得以與所謂“中國威脅”、“基于規(guī)則的國際秩序”和“自由開放的印太”等觀念全面綁定。以美日菲聯(lián)合少數(shù)域外國家不斷炒作非法無效的南海仲裁案裁決為標志，南海問題成為擴散和強化上述區(qū)域安全觀、為之披上法治外衣和推動三邊合作機制化的關(guān)鍵抓手。2023年8月，小馬科斯政府出臺《2023—2028年國家安全政策》。該戰(zhàn)略文件關(guān)于南海問題、臺灣問題及“基于規(guī)則的國際秩序”等表述與美國2022年《國家安全戰(zhàn)略》、《美國國防戰(zhàn)略》及日本“安保三文件”相關(guān)表述如出一轍，標志著三國共享的區(qū)域安全觀正式形成。三國區(qū)域安全觀的趨同，為三邊合作機制化奠定了規(guī)范基礎。

在共同的原則和規(guī)范引領下，三國尋求在國內(nèi)動員更廣泛的支持，在國家間調(diào)動更多協(xié)同精神，并在全球和區(qū)域范圍內(nèi)獲取更廣泛的認可。為此，三邊討論并不局限于南海，而是不斷擴展到印太地區(qū)，宣示三邊合作對促進“基于規(guī)則的國際秩序”和“自由開放的印太”愿景的重要性。2024年4月召開的系列高層會議，一方面在南海和東海問題上對中國在仁愛礁和釣魚島的正當維權(quán)行動表達關(guān)切，宣稱三國與“志同道合”的國家合作對于維護包括東海和南海在內(nèi)的海洋自由和促進國際法至關(guān)重要。另一方面，其聲明范圍遠遠超越南海和東海，甚至共同強調(diào)烏克蘭危機和朝鮮半島的“威脅”，重申“臺海和平與穩(wěn)定的重要性”，無端指責中國在南海和東海的行動以及對臺姿態(tài)繼續(xù)“對印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序構(gòu)成威脅”。這也表明，美日菲三邊合作的指向絕不局限于南海，而是覆蓋東海、臺海、日菲本土島群等“第一島鏈”及與澳大利亞和“第二島鏈”聯(lián)動，作為“印太戰(zhàn)略”和“一體化威懾”的重要一環(huán)。在此意義上，2024年4月美日菲峰會的召開及其對三國共同區(qū)域安全觀的全面表述，標志著主要圍繞南海的三邊防務政策對話正式升級為全方位“印太戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)機制。

（二）基于共同原則和規(guī)范引領，打造三邊多層次決策協(xié)調(diào)機制

與三國共享的區(qū)域安全觀的形成過程相一致，早期的三邊合作活動集中在美日協(xié)調(diào)對菲發(fā)展援助、協(xié)助棉蘭老島反恐以及開展人道主義救援等方面。在南海爭端發(fā)酵后，協(xié)調(diào)對菲海事能力建設援助、提高菲海域感知能力以及在南海舉行聯(lián)合軍事演習成為重點事項。特朗普時期，三國舉行“海上訓練活動”“海上戰(zhàn)士合作”“肩并肩”聯(lián)合軍演，并在其他多國軍演中參與交流。直至小馬科斯執(zhí)政后，三國于2022年9月召開三邊防務政策對話，并敲定在海洋安全保障、海域感知、網(wǎng)絡安全、信息共享以及人道主義援助等領域合作，使三邊合作進入新的機制化階段。

具體而言，三邊合作的機制化主要體現(xiàn)在由三邊峰會、部長級和副部長級會議、國家安全委員會會議、軍方參謀長和參謀部會談、防務政策對話、三邊海事對話及立法機構(gòu)協(xié)商等組成的多層決策協(xié)調(diào)機制的逐步建立。這一機制負責協(xié)調(diào)部隊訪問和互惠準入、國防裝備和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、海域感知和情報共享、“灰色地帶”行動及三軍聯(lián)合演習、聯(lián)合巡邏和海警演訓等防務合作。同時，其涵蓋供應鏈安全、基礎設施發(fā)展、網(wǎng)絡安全和數(shù)字經(jīng)濟、能源轉(zhuǎn)型及糧食安全等經(jīng)濟安全合作，兼顧人道主義救援和科教合作等議題。其中，除2024年4月的三邊峰會外，2023年9月美國副總統(tǒng)哈里斯與小馬科斯和岸田文雄的會議及相關(guān)雙邊會議都在領導人層面審議了加強三邊合作的重點事項；在國家安全委員會層面，2023年6月和12月的國家安全顧問三邊會議確立了三邊防務與經(jīng)濟安全合作的領域并制定了行動計劃；在部長級和副部長級會議層面，分別在2023年7月和9月舉行的三邊外長會議商議了合作議題并提出了工作計劃，而2024年3月的首次三邊副外長會議側(cè)重于執(zhí)行層面的優(yōu)先事項磋商。與此同時，三國軍方的會議更多地與澳大利亞聯(lián)合，實現(xiàn)雙邊、三邊和構(gòu)建中的美日菲澳四邊機制密切聯(lián)動。例如，三國在2022年12月舉行了首次三邊陸軍高層會議、2023年4月的三邊陸軍及海軍陸戰(zhàn)隊高層會議、2023年6月的三邊武裝部隊參謀長會議。隨之取得進展的是，三國聯(lián)合澳大利亞，舉行了2023年6月的首次四國防長會議、2023年8月的四國指揮官會議、2023年11月的四國聯(lián)合參謀部會談、2023年12月的四國陸軍參謀長會議以及2024年5月的第二屆四國防長會議。在這些部署下，三國及與澳方的聯(lián)合軍事演訓行動也不斷更新和擴容，近期更是以多國聯(lián)合南海演訓為標志，增強在關(guān)鍵海域的操練和對華威懾。

（三）三邊合作活動更加規(guī)范化，愈益在“第一島鏈”扮演關(guān)鍵角色

最為直接的動向是，在南海展開協(xié)調(diào)性攻勢并使其常態(tài)化，合力對中國強加更高的軍事、外交和聲譽成本。一方面，通過增強菲武裝部隊海空力量和海警的綜合能力及多方聯(lián)合部署，維持南海攻勢常態(tài)化和“國際化”。為此，美國向菲海警援建了技術(shù)教培中心、海岸監(jiān)視系統(tǒng)和船舶交通管理系統(tǒng)的擴展設備，并加大對外軍事融資，為菲提供用于南海的雷達、無人機、軍用運輸機以及沿海和防空系統(tǒng)。日本為菲海警提供主要船只，構(gòu)成對抗中國的主力，并更新菲衛(wèi)星數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)，預計在2027年向菲再交付5艘大型船舶。在提供防務設備基礎上，美日定期為菲海警組織聯(lián)合訓練，并舉行三邊海警演習，提升三國海警間的互操作性。同時，通過以美日菲為主的多國聯(lián)合演習及南海聯(lián)合巡邏，增強在南海的軍事互操作性和集體威懾力。這包括美國航母參加的南?！昂Ｉ虾献骰顒印?、美國轟炸機參與的南海聯(lián)合空中巡邏、投入美日澳先進裝備在南海進行的四國海上演習、海軍和海軍陸戰(zhàn)隊的“齊心協(xié)力”演習以及操練通信和無人系統(tǒng)的“海上戰(zhàn)士合作”演習等。而正是在美日菲三邊合作機制化后，菲律賓才敢于將多國南海聯(lián)合巡邏和集體航行安排在巴拉望島西部12海里以外的爭議海域進行。其標志性事件是，美日菲聯(lián)合澳大利亞在南海開展四國演習，并從2023年8月將在所謂“領?！边M行的“海上再補給和取證”活動，升級為2024年4月在所謂“專屬經(jīng)濟區(qū)”進行的“海上合作活動”。該行動由四國防長集體背書，強調(diào)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》、“航行和飛越自由”、所謂南海仲裁案裁決等?；诖祟愐?guī)范引導和軍力展演，菲律賓試圖與域外大國共同推行覆蓋“全部領土和專屬經(jīng)濟區(qū)”的“全面群島防衛(wèi)概念”，以“與別國加強合作與互操作性”，借力推進菲律賓的擴張性訴求。

另一方面，美日菲進一步通過外交、輿論和法理手段在南海問題上對中國實施“成本強加戰(zhàn)略”。他們認為，應對中國的“灰色地帶”策略，不僅涉及務實行動，還取決于有效的信息共享與傳遞，以維持公眾支持、團結(jié)國際社會，并防范中國“分化三國”。因此，三國發(fā)表對國際法和《聯(lián)合國海洋法公約》的歪曲言論，通過加強立法做實所謂南海仲裁案裁決并操練“信息戰(zhàn)”。三國通過雙邊和三邊合作對菲海警執(zhí)法、通信、攝影和宣傳等方面進行培訓，再以輿論資源配合由菲國防、國安和外交部門組成的“西菲律賓海國家工作組”下設的信息工作組，制度化地處理和公布這些針對中國的信息；進而以聯(lián)盟和伙伴國家掌控的媒介為平臺，形成“污名化”中國的輿論攻勢。同時，在法律方面，美日通過立法機構(gòu)人員交流訪問和培訓支持菲國會和議員，企圖不斷合法化甚至復刻2016年“南海仲裁案裁決”。在“輿論和法理優(yōu)勢”加持下，菲大力推進“灰色地帶”行動，更新國內(nèi)法和相關(guān)政令，命令海警和漁業(yè)水產(chǎn)資源局船只在黃巖島等島礁附近定期輪換部署，向菲漁船供應物資、部署人員闖灘登島，并計劃在美日支持下掌控“專屬經(jīng)濟區(qū)”。

比在南海的籌劃更為隱蔽的是，三國著重改善以中國臺灣島為中心的防御態(tài)勢。美國認為，日菲兩國的基地和準入?yún)f(xié)議使美軍能夠在該地區(qū)投射力量，并提供關(guān)鍵的美軍集結(jié)地。日本在“協(xié)防臺灣”方面發(fā)揮核心作用，而“在臺海沖突初期擊退中國軍隊的場景中，能夠使用菲律賓的跑道和飛機燃料至關(guān)重要”。由于擔心菲律賓無力應對沖突，美日著力于“保障從菲領土的對臺行動能力”。一方面，共同加強菲律賓的防御體系，提升其指揮和控制、區(qū)域拒止、海域感知、防空和網(wǎng)絡安全等方面的能力。近年來，美菲敲定了《安全部門援助路線圖》，通過“超額防務用品計劃”為菲海軍提供長55米以上的巡邏炮艇，資助菲發(fā)展本土軍工業(yè)，并洽談“海馬斯”系統(tǒng)及先進戰(zhàn)斗機的援菲計劃。此外，美菲正快速推進“軍事信息總體安全協(xié)議”簽署，為雙邊和三邊的技術(shù)情報合作建立框架，這將有助于加強美國海上情報監(jiān)偵能力，執(zhí)行監(jiān)測移動導彈目標及組織反潛戰(zhàn)巡邏等動態(tài)任務，并強化“三海聯(lián)動”的情報基礎。日本自2023年7月放寬國防裝備出口規(guī)定后，迅即于11月首次啟動官方安全援助，向菲提供海岸雷達系統(tǒng)，同時通過日本國際協(xié)力事業(yè)團和官方發(fā)展援助，提高菲海事執(zhí)法機構(gòu)和“漁民”監(jiān)測巴士海峽等咽喉要道的能力。美日正加快推進在?？樟α恳约昂笄谂c維修等方面的聯(lián)合軍工項目，菲律賓將從中受益。由此，菲得以實施“新地平線Ⅲ”國防現(xiàn)代化計劃，提高領域感知、連通性、情報監(jiān)偵能力。在三邊合作機制化的推動下，菲日益對標中國臺灣地區(qū)的“豪豬戰(zhàn)略”，企圖對中國形成“非對稱威懾”。

另一方面，優(yōu)化“第一島鏈”整體軍事部署、戰(zhàn)備狀態(tài)和對臺灣的有利前沿態(tài)勢。美國致力于擴大對日菲的準入，增強美軍機動性、分散性和韌性，更新“第一島鏈”總體指揮與控制體系。為此，美日計劃發(fā)展聯(lián)合軍工、高超聲速、空間感知等能力，在2025年建立日本統(tǒng)合作戰(zhàn)司令部，并實現(xiàn)美日“無縫指揮控制鏈”。同時，在日本西南諸島附近強化防御，并擬在沖繩增派“濱海作戰(zhàn)團”和部署防御系統(tǒng)和戰(zhàn)備物資，以提高針對中國的海上拒止能力。與此相一致，美國將在關(guān)島部署“濱海作戰(zhàn)團”，使之成為對抗中國、防衛(wèi)日菲的威懾力量。三方還通過美國主導、日本贊助、菲政府和軍方內(nèi)應的方式，大幅加強關(guān)涉臺灣行動的菲基地建設和軍事部署。重點是強化《加強防務合作協(xié)議》下的菲?？栈貙ε_行動的后勤支持能力，包括后勤、運輸、補給、維護及安全通信等方面的能力。此外，接近中國臺灣島的拉爾洛、拉瓦格、巴丹島等呂宋島北部相關(guān)基地建設正快速推進。

美日菲還通過大規(guī)模、常態(tài)化和各有側(cè)重的軍演練兵備戰(zhàn)，企圖在西太平洋建立強韌的補給線和指揮控制網(wǎng)。為此，美軍將太平洋多國聯(lián)合戰(zhàn)備中心遷往菲律賓，作為盟國聯(lián)合培訓的移動基地。其中，作為旗艦項目的“肩并肩”聯(lián)合軍事演習正從戰(zhàn)術(shù)層面演變?yōu)樽鲬?zhàn)層面，其2024年的演練科目包括海上安全、傳感和瞄準、防空和導彈防御、動態(tài)導彈打擊、網(wǎng)絡防御和信息戰(zhàn)等，地點擇定靠近中國臺灣島的菲巴丹省馬武里斯島。其他重要聯(lián)合演習有：三國參與的關(guān)涉海岸偵查、反潛、水面和空中作戰(zhàn)及海域感知的“海上訓練活動”和“齊心協(xié)力”演習，主要在菲律賓克拉克、巴薩和其他空軍基地及北呂宋島軍事區(qū)舉行的“雷霆對抗”空軍演習以及美國首次在呂宋島北部部署“堤豐”中導系統(tǒng)的“堅盾”陸軍演習等?；诖?，在2024年7月日菲《互惠準入?yún)f(xié)定》簽署后，美日菲澳將在各自領土范圍內(nèi)集體訓練，提振聯(lián)合演習及作戰(zhàn)訓練的深度和密度。借此，美國謀圖削弱中國的反介入/區(qū)域拒止能力，并強化“一體化威懾”戰(zhàn)略。

二、美日菲三邊合作機制化的動因

美日菲三邊合作機制的成形，既是三國政府在國際和地區(qū)格局變化下基于所謂威脅認知作出的政策調(diào)整，也是三國彼此間雙邊關(guān)系長期發(fā)展的結(jié)果。

對于美國而言，這是其發(fā)起“印太安全架構(gòu)”和對華威懾舉措的最新延伸。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國在亞太地區(qū)基于雙邊聯(lián)盟先后構(gòu)建起美日韓、美日澳、美日印澳、美英澳等小多邊安全機制，謀求以網(wǎng)絡化的安全架構(gòu)實現(xiàn)分攤戰(zhàn)略成本、穩(wěn)固聯(lián)盟體系、施加集體威懾等目標。這在奧巴馬政府時期體現(xiàn)為“亞太有原則的安全網(wǎng)絡”，即超越既有聯(lián)盟，將以美國為中心的“雙邊、三邊和多邊關(guān)系編織在一起，以在更遠的距離、更省力的情況下做更多的事情”。隨著對華戰(zhàn)略遏制的升級，美國政府確立了要“抵消中國在‘第一島鏈’的空海主導地位并統(tǒng)治‘第一島鏈’外的所有領域”的戰(zhàn)略目標。特朗普政府和拜登政府遂進一步將亞太安全網(wǎng)絡發(fā)展為“印太安全架構(gòu)”，并將美日菲三邊機制打造為其重要組成部分。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”更加重視盟友和小多邊機制的作用，在外交、經(jīng)濟、軍事乃至區(qū)域治理議題上多管齊下，對華展開全面戰(zhàn)略競爭。

具體到美日菲三邊合作機制，美國有意通過該機制利用日本在區(qū)域安全事務中的自主能力，影響菲律賓關(guān)涉關(guān)鍵海域的立場，并將其徹底納入“印太安全架構(gòu)”。美國企圖借此優(yōu)化在“第一島鏈”威懾中國的“成本—效益”結(jié)構(gòu)。美國認為，日本可以成為有力參與者，因為日菲伙伴關(guān)系相對于美菲聯(lián)盟更不容易受到政治沖擊。因此，三邊機制可以敦促日菲進一步發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和各自軍力，向中國施加集體政治、經(jīng)濟和軍事成本。鑒于“美日同盟已將臺海安全作為戰(zhàn)略目標”，而菲律賓仍存在不確定性，該機制可以進一步聯(lián)合“前線國家”，為臺?？赡馨l(fā)生的突發(fā)事件做好準備。

對于日本而言，這是其提升“正常和軍事大國”地位和制衡中國的重要一步。整體而言，戰(zhàn)后日本國家安全戰(zhàn)略從“重經(jīng)濟、輕軍備”的“福田主義”向“普通大國”、“軍事化”和積極強化自主防衛(wèi)、美日同盟及戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的方向演進。隨著中國軍事力量的發(fā)展和東北亞局勢的變化，日本認為其面臨的安全環(huán)境正不斷惡化，這一局面對于自安倍內(nèi)閣以來的日本政府全面改革防衛(wèi)態(tài)勢、調(diào)整“美矛日盾”的配置而言，既是風險也是機遇。在此背景下，自安倍內(nèi)閣始，日本便積極介入南海問題，成為影響南海事態(tài)的重要域外力量。在美國對華戰(zhàn)略競爭背景下，美日聯(lián)盟進一步“橫向發(fā)展”，以建立新的印太聯(lián)盟網(wǎng)絡。

早在2019年11月，時任日本防衛(wèi)大臣河野太郎便對菲律賓防長表示，“日本愿意推動船舶和飛機?？糠坡少e港口，自衛(wèi)隊參加菲美聯(lián)合演習等日菲美三邊合作和高層會談?！?022年12月，日本發(fā)布的《國防戰(zhàn)略》規(guī)定，以包括國防能力在內(nèi)的綜合國力提升和同盟國、“志同道合”伙伴等密切合作協(xié)調(diào)，加強威懾力和應對“前所未有的最大戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”。這包括與菲律賓等達成《互惠準入?yún)f(xié)定》、《物資勞務相互提供協(xié)定》、國防裝備與技術(shù)轉(zhuǎn)讓框架等。其《防衛(wèi)力整備計劃》特別強調(diào)與“志同道合”國家開展聯(lián)合訓練與演習、設備與技術(shù)合作、能力建設支持等事項。作為其延伸，美日菲三邊合作機制有助于日本鞏固其防衛(wèi)政策，進一步謀求正常和軍事大國地位及提升大國影響力。它還有助于穩(wěn)定美國對日本及“第一島鏈”的防衛(wèi)承諾和投入，增強日本干涉臺海事務的能力，并以“三海聯(lián)動”減輕單方面壓力和保障海上資源和能源要道。因此，岸田內(nèi)閣致力于在已有印太布局基礎上大力推進三邊合作，以此贏取新的政績。

對于菲律賓而言，這是其提升綜合國力和國際地位、試圖侵占南海島礁并穩(wěn)定內(nèi)政的一步險棋。早在冷戰(zhàn)時期，菲律賓總統(tǒng)費迪南德·馬科斯便對美國表示，在美國保持地區(qū)存在前提下，看好日本在地區(qū)軍事安全中的作用，支持日本提高軍事預算和修憲，但隨即遭到美國的否決。近年來，大國競爭的形勢給予菲律賓新“窗口期”，即通過不斷深化的美日雙邊和迅速升級的三邊關(guān)系提升自身國力和謀取在南海所謂“領土和專屬經(jīng)濟區(qū)”。于是，自2011年起，菲律賓政府出于內(nèi)外多重政治考慮，對南海爭端的態(tài)度日趨強硬。其間，盡管認識到南海局勢日益緊張，杜特爾特政府仍將國內(nèi)安全問題視為“最高安全關(guān)切”。因此，其任內(nèi)的三邊合作較為有限，主要是從菲海岸警衛(wèi)隊和海域感知能力建設、菲軍隊現(xiàn)代化和聯(lián)合演習以及菲南部自治區(qū)治理等方面展開。

然而，小馬科斯政府繼承了杜特爾特的國家安全遺產(chǎn)，強勢推行“捍衛(wèi)領土主權(quán)和主權(quán)權(quán)利”、加速菲武裝部隊現(xiàn)代化并實施《2023—2028年菲律賓發(fā)展計劃》等政策。實施這些遠超菲自身能力的系列政策亟需美日等國的共同支持。具體而言，菲律賓有意通過三邊合作機制獲得以美日為首的更為制度化和深入的國際支持，以進一步落實“全面群島防衛(wèi)概念”，實施“新地平線III”軍事現(xiàn)代化計劃，并“利用集體威懾來應對潛在生存威脅”。同時，小馬科斯政府強調(diào)，“志同道合”國家應在國防和安全事務及經(jīng)貿(mào)和投資等多方面加強伙伴關(guān)系。因此，在戰(zhàn)略和關(guān)鍵基礎設施、網(wǎng)絡安全、能源、關(guān)鍵礦產(chǎn)等領域減少菲律賓的脆弱性，成為三邊合作的必要組成部分。

綜合來看，美日菲三邊合作機制既是三國出于各自安全利益而構(gòu)建對華威懾體系新的一環(huán)，也是三國規(guī)避同盟“被牽連”和“被拋棄”風險的戰(zhàn)略選擇。其中，在南海問題上，三國的立場和預期趨于一致。在臺灣問題上，美日一致性更高，并試圖共同塑造菲律賓的預期。當然，美日菲三邊合作機制成形離不開三國彼此間原有雙邊關(guān)系發(fā)展的穩(wěn)固基礎。尤其是，日菲戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和美菲同盟取得突破性進展，為三邊合作開辟了空間并確立了初步的合作規(guī)范、程序和領域。

其中，美菲同盟關(guān)系總體上呈現(xiàn)螺旋上升的發(fā)展形態(tài)。冷戰(zhàn)后，美菲同盟先后圍繞反恐、南海和領土防御等主題形成愈益深入的安全合作關(guān)系。在美國推行“亞太再平衡”以來，以美國對菲防務承諾的加強、各級對話機制的創(chuàng)建、《21世紀美菲伙伴關(guān)系聯(lián)合愿景》等重要戰(zhàn)略文件的簽署、《加強防務合作協(xié)議》下軍事基地的建設以及高頻度軍事接觸等重大進展為標志，美菲同盟全面強化并決心“將兩國合作納入多邊網(wǎng)絡”。因此，拜登和小馬科斯在2023年5月會晤時，強調(diào)對南海和臺海的共同立場，并展望美日菲和美澳菲的三邊合作模式。兩位領導人宣布的《雙邊防務指針》優(yōu)先考慮基于共同關(guān)心問題的三邊和多邊合作。其中，美菲正快速推進的“軍事信息總體安全協(xié)議”，也是美日韓、美日澳等美國主導的三邊安全機制得以有效運作的情報支柱，這將為深化雙邊和三邊軍事情報技術(shù)合作建立框架。

其實，日菲關(guān)系自21世紀日本突破“福田主義”以來便穩(wěn)步發(fā)展。2001年9月，日本首相小泉純一郎和菲律賓總統(tǒng)阿羅約借“9·11”事件將安全磋商納入提升伙伴關(guān)系軌道。翌年，菲海警開始定期接待日本同行訪問和對菲展開培訓。2006年12月，安倍首相和阿羅約總統(tǒng)決定建立“近鄰間全面合作伙伴關(guān)系”，推進關(guān)于安全和海事問題的政策對話。在南海問題發(fā)酵后，日菲安全合作加速，于2011年宣布建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系并設立討論南海問題的工作組。此后，日菲于2016年強化戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，同意深化海上安全合作，并達成防務裝備與技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。據(jù)此，菲獲得日制多用途快速反應艇和空中監(jiān)視雷達。同時，日菲在2015年至2021年期間舉行了17次聯(lián)合海軍演習，并于2021年舉行首次雙邊空軍演習和訓練。

作為雙邊合作制度化的標志，日菲于2022年4月首次舉行外交和國防部長“2+2”會談，宣布將締結(jié)《互惠準入?yún)f(xié)定》和《物資勞務相互提供協(xié)定》，持續(xù)深化軍事接觸。日本表示，將繼續(xù)支持菲加強海域感知、更新國防裝備和技術(shù)、管理日益復雜的安全環(huán)境，包括對臺海潛在危機的謀劃。同年12月，日菲副部長級國防對話召開。這標志著日菲從工作層到部長級防務對話平臺的全貫通。更為重要的是，該會談“提出了加強菲日美三邊防務合作的潛在想法”。這一想法在2023年2月的日菲領導人會晤后得到推進，兩國宣布，致力于在經(jīng)濟、安全及地區(qū)和國際問題上加強雙邊戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并通過與美國的三邊對話加強防務合作。同時，促進經(jīng)濟安全合作，以抵制“經(jīng)濟脅迫”。同年11月，日菲首腦會談就締結(jié)《互惠準入?yún)f(xié)定》及加強與美國的三邊合作達成一致。其中，被視為“準部隊訪問協(xié)議”的《互惠準入?yún)f(xié)定》在簽署后將可以實現(xiàn)在各自領土上集體訓練，從而為美日菲軍事合作的升級注入新的動力。這些雙邊層面的進展為三邊合作機制化奠定了制度性基礎。

三、美日菲三邊合作機制化的影響及制約

當前，美日菲正在防務合作基礎上快速推進在經(jīng)濟安全、涉臺協(xié)調(diào)和區(qū)域接觸上的綜合性合作，以服務于在中長期內(nèi)威懾和“競贏”中國的戰(zhàn)略目標。這將在短期內(nèi)產(chǎn)生多重影響。

第一，在軍事安全領域“內(nèi)引外聯(lián)”，推動筑牢印太“一體化威懾”架構(gòu)。一方面，三邊合作機制化有助于將美日力量引入南海和菲律賓群島，加固以中國臺灣島為中心的“第一島鏈”。這將增強對華前沿軍事威懾和“規(guī)鎖”，并基于三邊軍事情報合作推動“三海聯(lián)動”常態(tài)化。另一方面，由于美日菲與澳大利亞先前已有深厚的軍事安全合作關(guān)系，三邊合作機制化有望帶動美日菲澳四邊機制在軍事領域快速發(fā)展。隨著2024年5月第二屆美日菲澳四國防長會議的召開，這一機制被正式命名為“SQUAD”以突出其軍事威懾屬性。美日菲三邊合作機制也將基于雙邊聯(lián)盟和小多邊機制，密切聯(lián)合其他伙伴，強化和鏈接“第一島鏈”與“第二島鏈”。在此基礎上，其有望促成以美日、美澳同盟為基軸，美日韓“北翼”、美日菲“西翼”、美日澳“東翼”、美英澳“南翼”和美日菲澳“中翼”相協(xié)同的西太平洋總體戰(zhàn)備部署。

2022年3月，美軍印太司令部前任司令阿奎利諾曾公開確認，美軍將關(guān)島、日本、菲律賓和澳大利亞作為印太戰(zhàn)區(qū)威懾中國和所謂“協(xié)防臺灣”的四大重心。同樣，美日菲澳在2024年7月至8月召開的多場“2+2”會談中，都將發(fā)展四國安全合作視為重點議題。由此，繼側(cè)重東北亞的美日韓三邊機制、側(cè)重銜接印度洋和太平洋的美日印澳“四邊機制”及側(cè)重先進技術(shù)合作的美英澳三邊機制之后，美日菲澳實際上正成為試圖阻止中國向海圖強的軍事協(xié)調(diào)中心。

第二，在經(jīng)濟安全領域打造“樣板工程”，以經(jīng)濟手段支持戰(zhàn)略和軍事目標。三國要走向戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，經(jīng)濟成果清單是關(guān)鍵而非次要。因此，三邊合作正著力加強其經(jīng)濟安全支柱，標志性舉措是“呂宋經(jīng)濟走廊”的啟動，被視為“拜登政府在印太地區(qū)最具有雄心和潛在影響力的經(jīng)濟舉措”。美日助力菲戰(zhàn)略和關(guān)鍵基礎設施項目，尋求抵消“中國在菲重要公共服務領域的影響力”。就此，美日以公私協(xié)調(diào)的方式，為菲律賓的鐵路、公路、機場、港口等交通基礎設施，電信設備等電力基礎設施以及開放網(wǎng)絡、通訊衛(wèi)星和“星鏈”、海底光纜等數(shù)字基礎設施聯(lián)合投資。美日計劃在網(wǎng)絡和關(guān)鍵技術(shù)等方面向菲分享信息和經(jīng)驗，以“反制錯誤信息、虛假信息和數(shù)字監(jiān)控”，與中國打“信息戰(zhàn)”。

在貿(mào)易與投資方面，美國考慮與日本共同撬動中菲經(jīng)濟“壓艙石”，以便菲領導人能夠“抵制中國的經(jīng)濟脅迫”。為此，美國派出總統(tǒng)貿(mào)易和投資代表團并與菲共同主辦“印太商業(yè)論壇”，表明菲是公共和私營部門投資的優(yōu)先對象。美日對菲投資多集中在制造業(yè)、核能和清潔能源、糧食安全、礦產(chǎn)和電池生產(chǎn)及半導體等供應鏈方面，以降低菲律賓在危機中的脆弱性。同時，“印太經(jīng)濟框架”發(fā)揮共享信息和建立供應鏈預警以排擠中國的影響，菲是其中一環(huán)。值得注意的是，這些投資不乏準軍事和戰(zhàn)備指向。例如，在美國政府主持和日本財團資助下，蘇比克和克拉克基地及附近設施成為美日重點投資對象，而連接它們的經(jīng)濟走廊也將在七國集團支持下不斷升級。為此，美國國防部長奧斯汀在2024年7月專程訪問了蘇比克灣的海軍基地和美國公司，評估其開發(fā)供美國海軍使用的船舶維修設施以及維護印太地區(qū)伙伴國家船只的工業(yè)能力，這標志著其經(jīng)濟舉措與戰(zhàn)略目標的高度掛鉤。

客觀而言，這一經(jīng)濟安全支柱有可能對“一帶一路”倡議、中菲合作項目造成沖擊，并推動菲加入所謂排華“供應鏈聯(lián)盟”。這將在主觀上減少菲配合域外大國與中國抗衡的顧慮。以往，美日澳牽頭的基礎設施投資項目多集中在南太，如今打造“呂宋經(jīng)濟走廊”，顯然要對東南亞和印太地區(qū)起到更多的示范效應。同時，菲律賓在其影響下愈益對美日等國取消特定行業(yè)外資所有權(quán)的限制但對中國投資加大安全審查，導致中國在菲企業(yè)不得不進行更多風險評估。

第三，發(fā)揮對東南亞和太平洋的外交合力，擴展美國聯(lián)盟體系的區(qū)域影響力。三邊合作機制化將使美國聯(lián)盟體系能夠進一步融入亞太尤其是東南亞區(qū)域的核心議程。除以一系列美化自身言論試圖贏得域內(nèi)的支持和諒解外，三邊合作亦重視通過話語策略和公共產(chǎn)品拉攏東盟及其成員國。為此，三國宣稱本著“共同致力于自由開放的印太”的精神支持東盟中心地位及《東盟印太展望》和《藍色太平洋2050戰(zhàn)略》。在以往的合作中，美日注重聯(lián)手加大對東南亞投入，并通過功能性合作重點誘拉海上東盟國家以南海問題牽制中國。作為其延伸，三邊合作機制化也通過聯(lián)合軍演及海警訓練向該區(qū)域尤其是印尼、馬來西亞、泰國和越南等開放觀察和釋放善意。同時，在2023年開始通過“國際觀察員計劃”邀請東盟國家作為觀察員參加“肩并肩”演習。2024年4月，美日菲三邊峰會借助“非法捕撈”等議題，宣稱將與區(qū)域國家推進多邊海域態(tài)勢感知合作計劃。

不應忽視，三邊合作機制強調(diào)的“海上安全、信息共享以及人道主義救援”及“經(jīng)濟韌性”等領域，都與東盟及其成員國的長期議程存在交集。在后續(xù)發(fā)展中，三邊合作機制很可能利用在國際法和國際規(guī)范、海洋安全議題及經(jīng)濟安全合作方面的交集，發(fā)揮對東盟影響的合力。加之，美日澳都在加快推進與東盟的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和戰(zhàn)略對接；菲律賓也將于2026年再次擔任東盟輪值主席國。美日菲澳有意借助支持東盟中心地位和推進《東盟印太展望》落實的名義，共同影響東盟及其部分成員國在南海甚至臺海等地區(qū)安全議題及“南海行為準則”談判上的立場，從而對中國管控南海的努力進一步施加壓力。通過三邊合作機制化，美國正試圖填補其在東南亞的“戰(zhàn)略缺口”，并對其他東盟國家產(chǎn)生示范效應。

與此同時，三邊合作機制化的一個內(nèi)在含義是三國愿意以相關(guān)原則、規(guī)則和規(guī)范約束行為并相信其他國家將予以回報，從而在主體間趨同預期。在此意義上，由于美日在臺灣問題上已達成深度共識，而菲律賓仍表現(xiàn)出不確定性，由美日主導的三邊合作機制化將愈益深入地對菲律賓關(guān)涉臺灣問題的角色和觀點施加影響。近年來，隨著三邊合作走向機制化，菲律賓的涉臺言論和實際行動已明顯有所改變。未來，在美日推動下，菲律賓的涉臺政策很可能構(gòu)成小馬科斯對阿基諾三世安全政策框架的最大突破之一。

此外，美日菲有意通過多層次多領域的機制化，使之能夠經(jīng)受政府和領導人的變動而持久發(fā)展。這包括有法律效力的條約的簽訂、政治層面下的官僚網(wǎng)絡互動、立法部門對話和游說行政部門、美國智庫引領的三邊“二軌”討論、深入到地方和社區(qū)層面的活動安排，以及與“志同道合”國家的緊密接觸。因此，在美日菲三邊峰會后，小馬科斯表示，相信與美國達成的協(xié)議超越了政治范疇，即便政府換屆，這些協(xié)議也將得到尊重。同樣，2024年7月美菲“2+2”會談后，美國國務卿布林肯和防長奧斯汀共同向菲律賓保證，無論誰在11月的大選中獲勝，馬尼拉都將繼續(xù)獲得美國兩黨的支持。8月，美國眾議院外委會主席麥考爾率兩黨代表團也向菲律賓保證了美國的戰(zhàn)略延續(xù)性。加之，美日菲三邊合作機制化鼓勵日本分攤戰(zhàn)略成本和發(fā)揮更大的作用，這一要旨與特朗普強調(diào)的“美國優(yōu)先”理念正相契合。

然而，在中長期內(nèi)，美日菲三邊合作機制化的推進勢必面臨一系列的制約，從而存在很大的不確定性。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是美日菲戰(zhàn)略訴求和優(yōu)先事項存在深刻分歧。其中，美日威懾的重心偏重中國臺灣島，而菲律賓側(cè)重南海。盡管小馬科斯政府不時關(guān)切“臺灣海峽和平與穩(wěn)定”，但亦屢次堅稱不允許將新增基地作為對臺進攻的行動基地，而美國將愈益強調(diào)“共同防御義務是雙向的”?？梢姡坡少e的優(yōu)先事項在于從美國的每一步戰(zhàn)略推進中攫取最大的利益，以此加強國力和維護自身安全，并在“大國競爭”而非“大國戰(zhàn)爭”局面下獲利。同樣，美日間也存在美國“一體化指揮控制”與日本戰(zhàn)略自主訴求的分歧。因此，日本否定“政府委托美軍指揮自衛(wèi)隊”，并宣稱根據(jù)國內(nèi)法規(guī)對自衛(wèi)隊負有主要決策責任，“日本自衛(wèi)隊聯(lián)合作戰(zhàn)司令部將不受美軍的指揮和控制”。顯然，上述張力將影響三邊機制的深度運行。

二是三國國內(nèi)政治經(jīng)濟和不對稱能力帶來制約。隨著三邊合作機制化的深入，其將面臨更多內(nèi)部政治力量的質(zhì)疑和反對，尤其是美國對自由貿(mào)易的政治顧慮，日本對相關(guān)法規(guī)的慎重考量，菲國內(nèi)對“獨立自主”和真正國家利益的深刻追求，以及彼此對他國內(nèi)政外交變動的疑慮。例如，美國對菲軍事援助和投資承諾，常常附加“須經(jīng)國會批準”條件，而受限于當前的內(nèi)政情況，其勢必大打折扣。菲律賓實際經(jīng)濟情況亦使許多投資計劃難以落地。相反，中菲之間的經(jīng)濟紐帶是在適應菲國情的情況下經(jīng)長期積淀而成，并非美日及聯(lián)盟的侵蝕可以取代。同時，三邊合作的“木桶效應”將日益浮現(xiàn)。例如，美國對日菲的情報安全與網(wǎng)絡安全能力及與之合作的潛在后果存有深刻疑慮，這并非朝夕可以解決，這些實際情況無疑將影響其集體決心。

三是域內(nèi)多數(shù)國家將合力限制其戰(zhàn)略成效。與菲律賓對“東南亞的兄弟們”會不顧原則支持菲方的希冀相反，新的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)東南亞國家都傾向于在中美間保持平衡，甚至在不得不“選邊站”時更多會選擇中國。同樣，印尼當選總統(tǒng)普拉博沃和馬來西亞總理安瓦爾都已明確表示，海上爭端必須在朋友之間進行協(xié)商，提倡在沒有外部勢力干涉下解決分歧。東盟既有意推進其所認可的南海規(guī)則與規(guī)范，亦秉持共識性決策原則等“東盟方式”，強調(diào)東南亞和平、自由與中立等重要規(guī)范。就此，中國與東盟及成員國堅定維護東盟中心地位及共同珍視的區(qū)域規(guī)范，主動加強海洋合作和為此酌情探討包括海警合作在內(nèi)的新倡議，并考慮加強戰(zhàn)略對接，勢必將對域外大國主導小多邊機制、推行排他性競爭，在功能和規(guī)范上形成有效的區(qū)域性制約。

四、結(jié)語

在美國主導下，美日菲三邊合作機制化不斷推進，試圖深化涵蓋安全、軍事和經(jīng)濟領域的總體戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，從而長久地打造“印太戰(zhàn)略”的新前沿。與“印太”作為地緣概念的特性一致，該三邊機制有志于打造囊括地緣經(jīng)濟、地緣政治和地緣戰(zhàn)略的復合架構(gòu)。應當看到，由于三國當前的國際安全和政權(quán)安全訴求存在一致性，雙邊聯(lián)盟升級、三邊合作機制化及與相關(guān)機制的聯(lián)結(jié)，將呈現(xiàn)一個長期化態(tài)勢，也是中國在亞太地區(qū)所面臨的更為長久、嚴峻的軍事和安全挑戰(zhàn)。隨著三邊合作機制化向縱深發(fā)展，美國將進一步優(yōu)化“島鏈遏華”戰(zhàn)略中的指揮、控制、軍情、戰(zhàn)備和保障結(jié)構(gòu)；菲律賓將進一步融入“印太安全架構(gòu)”并實施所謂“全面群島防衛(wèi)概念”；日本也將在重塑周邊環(huán)境的同時進一步謀求“普通大國”和“軍事大國”地位。在此過程中，三邊合作機制化將試圖促成南海協(xié)調(diào)性攻勢的長期化、臺島“協(xié)防”守勢的一體化、“三海聯(lián)動”態(tài)勢的常態(tài)化，甚至東盟南海議題的“印太化”，向中國強加外交、軍事、經(jīng)濟和聲譽成本。與此同時，三國在中長期內(nèi)關(guān)于成本與責任分攤、戰(zhàn)略自主性及優(yōu)先事項的分歧，以及美國主導的“一體化”指揮控制系統(tǒng)與威懾戰(zhàn)略的內(nèi)在張力也將持續(xù)發(fā)酵，勢必給三邊合作機制化的深入推行帶來不確定性。對此，中國宜放眼長遠，堅定在南海維權(quán)的同時，統(tǒng)籌外交、經(jīng)濟、法律、傳媒等手段，加強與東盟戰(zhàn)略對接，維護好有利于民族復興的外在環(huán)境。

【責任編輯：寧團輝】