〔提"""要〕"歐盟啟動新東擴(kuò)，決定向?yàn)蹩颂m、摩爾多瓦、格魯吉亞三國敞開大門，這是烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后歐盟作出的重大戰(zhàn)略決定。歐盟作出這一決定主要出于三方面考慮，即回應(yīng)地緣政治劇變，與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)；通過擴(kuò)員“強(qiáng)身”，推動歐洲實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主；著眼長遠(yuǎn)，對烏克蘭等三國實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)。然而，盡管歐盟開啟了與烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判，格魯吉亞也如愿獲得了歐盟候選國地位，但三國距離加入歐盟并非“一步之遙”。歐盟新一輪擴(kuò)大面臨準(zhǔn)入門檻高、極右翼民粹主義勢力崛起以及歐盟內(nèi)部分歧等挑戰(zhàn)，其進(jìn)程將漫長復(fù)雜。

〔關(guān)"鍵"詞〕歐盟東擴(kuò)、歐洲一體化、烏克蘭危機(jī)、歐洲戰(zhàn)略自主

〔作者簡介〕馮怡然，北京外國語大學(xué)區(qū)域與全球治理高等研究院講師

〔中圖分類號〕D814.1，D851.132

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452"8832（2024）4期0059-17

歐盟的擴(kuò)大進(jìn)程在2004年實(shí)現(xiàn)“大爆炸式”東擴(kuò)后幾乎一直陷入停滯。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟啟動接納烏克蘭、摩爾多瓦與格魯吉亞三國入盟的進(jìn)程。目前國內(nèi)外研究界對于歐盟新東擴(kuò)，特別是有關(guān)烏克蘭入盟進(jìn)程的關(guān)注相對較少。因此，有必要對歐盟新東擴(kuò)進(jìn)行跟蹤與評估，以更好地把握歐盟發(fā)展趨勢。

一、歐盟新東擴(kuò)的動因

2022年是歐盟擴(kuò)大進(jìn)程中的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2022年6月，歐盟宣布烏克蘭、摩爾多瓦為歐盟正式候選國。2023年12月，歐洲理事會即歐盟27國首腦會議原則上同意啟動與烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判，并給予格魯吉亞候選國地位。2024年6月，歐盟各成員國就烏克蘭和摩爾多瓦加入歐盟的談判框架達(dá)成一致，談判于6月25日正式開啟。歐盟開啟新東擴(kuò)進(jìn)程主要出于以下考慮。

（一）回應(yīng)地緣政治劇變，與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和影響力。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐俄關(guān)系明顯趨緩，盡管雙方還曾一度討論建立所謂四大“共同空間”，但雙方在地緣政治上的競爭一直存在。隨著歐盟和北約實(shí)施“雙東擴(kuò)”戰(zhàn)略，特別是波羅的海國家加入歐盟和北約，歐洲以及西方整體在該地區(qū)的影響力大增。這一時(shí)期，歐盟對烏克蘭以及高加索國家采取了旨在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和政治聯(lián)系的“東部伙伴關(guān)系”計(jì)劃，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞等國成為在歐俄之間搖擺不定的國家。在2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)之前，西方與俄羅斯已在該地區(qū)發(fā)生過兩次較大的地緣政治對抗。一是2008年美國總統(tǒng)小布什提議吸納烏克蘭、格魯吉亞加入北約，導(dǎo)致俄羅斯和西方矛盾尖銳化。最后在法國總統(tǒng)薩科齊和德國總理默克爾的勸阻下，小布什最終放棄了該提議。二是2014年克里米亞危機(jī)的爆發(fā)。這場危機(jī)的深刻背景同樣是西方與俄羅斯對烏克蘭影響力的角逐?？死锩讈單C(jī)后歐美與俄羅斯關(guān)系一直處于緊張狀態(tài)，但無論是歐盟還是北約均未與俄羅斯走向全面對抗。2022年俄烏沖突爆發(fā)之前歐盟及其成員國曾展開斡旋，但此時(shí)的歐盟并沒有計(jì)劃將烏克蘭接納為正式成員。

烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)改變了法、德及歐盟對待東擴(kuò)的立場。在2019年10月的歐盟峰會上，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)靡黄狈駴Q權(quán)阻止了歐盟開啟與阿爾巴尼亞和北馬其頓的入盟談判。但隨著烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)，法國等國意識到如果不采取行動，歐盟就會失去對烏克蘭的影響力。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)當(dāng)日，歐盟各成員國領(lǐng)導(dǎo)人舉行特別峰會并發(fā)表聯(lián)合聲明，“以最強(qiáng)烈的措辭譴責(zé)俄羅斯對烏克蘭前所未有的軍事侵略”，認(rèn)為俄羅斯的軍事行動“嚴(yán)重違反了國際法，破壞了歐洲和全球的安全與穩(wěn)定”，要求俄羅斯“立即停止軍事行動，無條件地從烏克蘭全境撤出所有部隊(duì)和軍事裝備，充分尊重烏克蘭的領(lǐng)土完整、主權(quán)和獨(dú)立”。在譴責(zé)俄羅斯的同時(shí)，歐盟及其成員國堅(jiān)定地站在烏克蘭一邊。馬克龍總統(tǒng)第一時(shí)間向?yàn)蹩颂m發(fā)出強(qiáng)烈的團(tuán)結(jié)信號，并提議創(chuàng)建“歐洲政治共同體”以便于同尋求加入歐盟的國家開展更緊密的合作。法國歐洲事務(wù)部長克萊芒·博納（Clement"Beaune）更是明確向?yàn)蹩颂m保證，雖然需要時(shí)間，但烏克蘭將成為歐盟的一部分。烏克蘭危機(jī)所引發(fā)的地緣政治變化同樣改變了德國對于烏克蘭入盟的態(tài)度。作為與法國共同扮演歐洲一體化“發(fā)動機(jī)”角色的德國雖然一直支持歐盟的擴(kuò)大，但在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前，烏克蘭從未在其考慮的候選國名單上。然而2022年5月19日朔爾茨總理在德國聯(lián)邦議會講話中明確表示烏克蘭是歐洲大家庭的一部分，支持烏克蘭加入歐盟。在朔爾茨看來，在烏克蘭危機(jī)這一地緣政治上的“時(shí)代轉(zhuǎn)折”出現(xiàn)后，吸收烏克蘭等國入盟事關(guān)歐盟的信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)以及歐洲的持久和平。"除了以法國和德國為代表的歐盟成員國對于沉寂已久的歐盟擴(kuò)大議題重燃熱情外，歐盟各成員國民眾的態(tài)度也在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。2022年夏天“歐盟晴雨表”調(diào)查顯示，近六成的歐盟民眾支持歐盟擴(kuò)員，相較半年前的調(diào)查，支持的民眾增加了10%。

歐盟及其成員國對歐盟擴(kuò)員議題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，表明影響歐盟擴(kuò)大的核心動因發(fā)生了改變。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟最重要的關(guān)切是在中東歐國家入盟全進(jìn)程中向其傳播民主、法治等價(jià)值觀與規(guī)范，故在歐洲學(xué)界“擴(kuò)大政策”也被理解為歐盟向鄰近地區(qū)轉(zhuǎn)移規(guī)范。然而，烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)使得地緣政治對抗成為決定接納烏克蘭的主要動因，“不擴(kuò)大具有巨大的戰(zhàn)略成本，并可能破壞安全和穩(wěn)定”，"“成功的擴(kuò)大將是西方確保俄羅斯不將其勢力范圍和歐洲安全秩序愿景強(qiáng)加給其他國家的重要組成部分”，歐盟擴(kuò)大進(jìn)程步入由地緣政治主導(dǎo)、與俄羅斯?fàn)帄Z主導(dǎo)權(quán)的階段。

（二）通過擴(kuò)員“強(qiáng)身”，推動歐洲實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主。歐盟首次提出戰(zhàn)略自主距今已十年有余。在此期間，戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵與范圍處于不斷豐富發(fā)展中。2013年，歐洲理事會圍繞歐盟的共同安全與防務(wù)政策進(jìn)行討論，提出歐洲需要建立一個更具綜合性、可持續(xù)性、創(chuàng)新性和競爭力的歐洲防務(wù)科技與工業(yè)基地，以增強(qiáng)歐洲的戰(zhàn)略自主性以及與合作伙伴共同行動的能力。這是歐盟首次在其官方文件中提及戰(zhàn)略自主。戰(zhàn)略自主被更為頻繁地使用則是在三年后歐盟發(fā)表的題為《共同愿景、共同行動：一個更強(qiáng)大的歐洲》的外交與安全政策全球戰(zhàn)略文件中。在該文件中，戰(zhàn)略自主依舊被限定在歐盟的安全防務(wù)領(lǐng)域，指出戰(zhàn)略自主權(quán)將對歐洲境內(nèi)外和平與安全至關(guān)重要，為此歐盟需要在建立國防工業(yè)的同時(shí)加強(qiáng)在國防、網(wǎng)絡(luò)、反恐、能源和戰(zhàn)略溝通方面的能力。2017年9月，有感于特朗普上臺、英國脫歐、中美戰(zhàn)略博弈加劇等變化，馬克龍?jiān)诜▏靼畲髮W(xué)發(fā)表講話表示，“民族主義、身份主義、保護(hù)主義與孤立主義”正在上升，為捍衛(wèi)歐洲的利益，歐盟有必要建立共同戰(zhàn)略文化。此后，歐盟戰(zhàn)略界對戰(zhàn)略自主的討論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、能源供應(yīng)等方面。新冠疫情、烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致歐盟經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈?zhǔn)艿骄薮鬀_擊，歐洲戰(zhàn)略自主又?jǐn)U展至醫(yī)療設(shè)備、關(guān)鍵資源供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域。2021年，歐盟委員會更是提出了“開放性戰(zhàn)略自主”（Open"Strategic"Autonomy）的貿(mào)易新戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)歐盟將“在最大限度地利用開放和全球參與機(jī)會的同時(shí)堅(jiān)定地捍衛(wèi)我們在內(nèi)部和外部的利益”，標(biāo)志著歐盟在貿(mào)易領(lǐng)域追求戰(zhàn)略自主的決心。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，盡管北約被重新激活，但歐盟并未放棄對戰(zhàn)略自主的追求。在歐盟外交與安全政策高級代表博雷利（Josep"Borrell）看來，歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主并非要與北約分手，相反，增強(qiáng)歐盟的戰(zhàn)略自主正是為了更好地承擔(dān)歐洲的安全，與北約更好地合作。歐洲理事會主席米歇爾將歐洲所追求的戰(zhàn)略自主定義為三大支柱，包括歐洲的價(jià)值觀、繁榮以及在戰(zhàn)略層面上共同行動的能力，強(qiáng)調(diào)只有在這三方面實(shí)現(xiàn)突破，歐盟才有可能在日趨復(fù)雜與充滿變革的國際環(huán)境中捍衛(wèi)自己的地位，成為具有國際影響力的行為體，而非淪為大國博弈的競技場。

由此可見，歐盟的戰(zhàn)略自主已經(jīng)突破了單一的防務(wù)領(lǐng)域，被歐盟視為在日益復(fù)雜和充滿不確定性的國際環(huán)境中提升自身實(shí)力與國際影響力、對沖風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟有必要推進(jìn)歐洲一體化的深化與擴(kuò)大，正如卡內(nèi)基國際和平基金會歐洲研究所的學(xué)者拉盧卡·切爾納托尼（Raluca"Csernatoni）所言，歐盟需要進(jìn)一步采取切實(shí)步驟推進(jìn)一體化，才能更接近成為一個更可信、更強(qiáng)大的參與者。實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略自主成為歐盟啟動新東擴(kuò)的另一大動因。

（三）通過嚴(yán)格的入盟談判對烏克蘭等國進(jìn)行制度重構(gòu)。在同意烏克蘭和摩爾多瓦作為候選國并開始正式的入盟談判之前，作為其“反俄挺烏”總體戰(zhàn)略的一部分，歐盟對烏克蘭采取了以援助為主的立場。自2022年2月起，歐盟在經(jīng)濟(jì)、金融、軍事、人道主義等方面向?yàn)蹩颂m提供了大量的援助，截至2024年6月，歐盟援烏總額高達(dá)990億歐元，超過了美國對烏克蘭的援助。但在歐盟看來，對烏克蘭最重要的援助是制度上的，即通過復(fù)雜的入盟談判來對其進(jìn)行根本性改造和重構(gòu)。歐盟委員會2020年對“擴(kuò)大方法”進(jìn)行修訂后，歐盟的入盟談判過程被認(rèn)為“比過去更具活力與針對性”。根據(jù)新修訂的“擴(kuò)大方法”，入盟談判議題被劃分為六大方向、35個專題章節(jié)。六大方向指的是：基本原則，內(nèi)部市場，競爭與包容性增長，綠色議程與可持續(xù)聯(lián)通，資源、農(nóng)業(yè)與凝聚力，對外關(guān)系。從中可以看出，一旦談判開啟，烏克蘭和摩爾多瓦全方位的國內(nèi)改革將被置于歐盟定期監(jiān)督之下；只有當(dāng)候選國滿足了各方面要求，并達(dá)到歐盟所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，談判才能夠順利完成。需要強(qiáng)調(diào)的是，按照歐盟的要求，談判首先圍繞第一大方向“基本原則”展開，涉及內(nèi)容包含民主機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、公共行政和司法以及基本權(quán)利，這被認(rèn)為是“所有談判中最核心的部分”，只有與歐盟候選國的“基本原則”談判取得足夠共識，其余各部分的談判方能開始。此外，歐盟委員會將定期評估候選國在談判中取得的成果和現(xiàn)狀，并提出建議。據(jù)此，歐洲議會在其一項(xiàng)決議中明確指出，“擴(kuò)大應(yīng)被視為追隨歐盟道路的國家的轉(zhuǎn)型過程”。

二、面臨的挑戰(zhàn)

烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞雖然以罕見的速度成為歐盟候選國，但其成為歐盟正式成員的進(jìn)程將面臨重重挑戰(zhàn)。

（一）烏克蘭等三國在短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到歐盟為吸納新成員而設(shè)定的門檻。歐盟在早期發(fā)展中，雖經(jīng)歷了多輪擴(kuò)大，但并沒有針對接納潛在成員而出臺明確的“擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)”。如《羅馬條約》《單一歐洲法案》主要強(qiáng)調(diào)了候選國的地理屬性，即候選國必須是歐洲國家。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著中東歐國家紛紛表達(dá)了加入歐盟的迫切愿望，歐盟意識到了確定“入盟標(biāo)準(zhǔn)”的重要性。1993年6月在丹麥哥本哈根舉行的歐洲理事會上，歐盟成員國就候選國（無論是否來自中東歐地區(qū)）加入歐盟應(yīng)當(dāng)具備的條件形成共識，被稱為“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)主要涉及三大方面：（1）政治上，擁有穩(wěn)定的民主機(jī)構(gòu)，保障民主、法治、人權(quán)，尊重和保護(hù)少數(shù)群體；（2）經(jīng)濟(jì)上，正常運(yùn)作的市場經(jīng)濟(jì)，并有能力應(yīng)對歐盟內(nèi)部的競爭壓力；（3）承擔(dān)成員國義務(wù)，有效執(zhí)行構(gòu)成歐盟法律體系的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和政策，遵循歐盟在政治、經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟領(lǐng)域的目標(biāo)。在哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再加上如前所述的歐盟于2020年出臺的新“擴(kuò)大方法”，歐盟事實(shí)上為候選國設(shè)置了很高的門檻，任何一個候選國要達(dá)到這些要求絕非易事。

除需要具備上述歐盟在政治經(jīng)濟(jì)各方面設(shè)置的條件外，烏克蘭入盟還面臨兩大突出挑戰(zhàn)。其一，烏克蘭國內(nèi)存在嚴(yán)重腐敗問題。安永會計(jì)師事務(wù)所2012年與2018年分別對世界部分國家和地區(qū)的大型企業(yè)高級決策者進(jìn)行抽樣訪談，詢問其對本國或本地區(qū)企業(yè)中廣泛存在賄賂、腐敗行為的看法。根據(jù)2012年安永進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果，烏克蘭的腐敗嚴(yán)重程度在全部被調(diào)查的43個國家或地區(qū)中位居第三，僅次于哥倫比亞與巴西。該機(jī)構(gòu)2018年的調(diào)查顯示，烏克蘭腐敗問題有所緩解，在53個被調(diào)查國家或地區(qū)中占據(jù)第九位，但約七成的受訪者認(rèn)為烏克蘭存在賄賂或腐敗行為。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行對歐洲、亞洲及北非地區(qū)部分國家可持續(xù)市場經(jīng)濟(jì)的六個關(guān)鍵特征——競爭力、治理能力、綠色、包容性、復(fù)原力、融合度逐年進(jìn)行評分。在治理能力一欄中，2016年烏克蘭的排名在歐盟9個候選國中墊底，盡管2021年與2022年其分?jǐn)?shù)有所提升，但也僅超過波黑一國。對于烏克蘭來說，其加入歐盟面臨的另外一大挑戰(zhàn)則是身處戰(zhàn)爭之中。歐盟自成立以來從未接納過一個與他國處于武裝沖突的國家。盡管《歐洲聯(lián)盟條約》第42條第7款規(guī)定了歐盟提供共同防務(wù)保障，即“如某一成員國領(lǐng)土遭到武力入侵，其他成員國依照《聯(lián)合國憲章》第51條，承擔(dān)盡其所能向其提供援助與協(xié)助的義務(wù)”。但由于自身在安全防務(wù)上主要還是依賴北約和美國，因此歐盟在接納新成員問題上特別謹(jǐn)慎，不愿接受與其他國家具有領(lǐng)土糾紛的國家。

（二）歐盟內(nèi)部極右翼民粹主義勢力崛起，反對“擴(kuò)大”的力量增強(qiáng)。歐債危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖襲擊、英國脫歐、新冠疫情以及烏克蘭危機(jī)等“內(nèi)憂外患”加劇了歐洲各國的經(jīng)濟(jì)和社會問題，在傳統(tǒng)中間政黨難以有效應(yīng)對的情況下，歐洲極右翼勢力趁機(jī)異軍突起，不斷坐大。歐洲民粹主義力量尤其是極右翼政黨主要表現(xiàn)為反建制、反精英，以疑歐和反歐立場為主要特征。不論是一體化的深化，還是歐盟成員國的增加，均受到極右翼政黨的抨擊。在意大利，極右翼政黨意大利兄弟黨在2022年大選中獲勝，其黨首梅洛尼成為意大利歷史上首位女總理；同年在瑞典，作為極右翼政黨的瑞典民主黨在選舉中躍居第二。作為極右翼政黨的法國國民聯(lián)盟、德國選擇黨也分別在法國和德國擁有廣泛的支持者。在2024年6月舉行的歐洲議會選舉中，歐洲極右翼政黨勢力進(jìn)一步壯大。以法國為例，瑪麗娜·勒龐（Marine"Le"Pen）領(lǐng)導(dǎo)的國民聯(lián)盟在2024年的歐洲議會選舉中獲得了超過30%的選票，是法國總統(tǒng)馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)興黨所獲選票的兩倍。盡管傳統(tǒng)中右和中左政黨——?dú)W洲人民黨黨團(tuán)、社民黨黨團(tuán)仍維持歐洲議會前兩大黨的地位，但隨著極右翼黨團(tuán)——?dú)W洲保守與改革黨團(tuán)、歐洲愛國者黨團(tuán)以及歐洲主權(quán)國家黨團(tuán)在議會席位的增多，歐洲議會以及歐洲政治向右轉(zhuǎn)的趨勢已是不爭事實(shí)。隨著民粹主義、疑歐主義勢力的崛起，歐盟擴(kuò)大必將遭到更大的質(zhì)疑和反對。

（三）歐盟內(nèi)部尤其是成員國之間在擴(kuò)大問題上存在激烈的爭論。歐盟內(nèi)部的討論集中在三方面。其一，為了準(zhǔn)備接受更多的成員，法國主張歐盟應(yīng)采取“多速歐洲”的建設(shè)方案，并接受成員國在參與歐盟一體化中的差異性。法國歐洲事務(wù)部長布恩（Laurence"Boone）強(qiáng)調(diào)，建設(shè)基于差異化的“多速歐洲”將有助于歐盟在保持其安全性、完整性和加快候選國入盟進(jìn)程上保持平衡。2023年9月，法國與德國組織的由12位專家組成的“歐盟體制改革工作組”公布了其對歐盟改革的建議報(bào)告。這份題為《公海航行：21"世紀(jì)歐盟的改革與擴(kuò)大》的報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)該允許歐盟分為四個層次、實(shí)行差異化一體化發(fā)展，即最內(nèi)層為深度一體化，包含歐元區(qū)、申根區(qū)等；第二層是現(xiàn)有歐盟成員國；第三層則包含準(zhǔn)成員國，其可參加歐盟共同市場但需遵守歐盟的原則；第四層即最外層為歐洲政治共同體，非歐盟國家的參與國不必受到歐盟法律的約束。

其二，為使歐盟適應(yīng)擴(kuò)大，德國提議對歐盟現(xiàn)有決策制度進(jìn)行改革。2022年8月，朔爾茨總理演講時(shí)指出，為了迎接新的擴(kuò)大，并使歐盟成為“能夠在國際舞臺上獨(dú)當(dāng)一面的地緣政治行為體”，歐盟內(nèi)部改革要與候選國改革齊頭并進(jìn)。他認(rèn)為，在歐盟理事會需要一致通過的決策中，成員國越多，使用否決權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)就會越大，而所需推進(jìn)的政策擱淺的概率也越高。因此，為提高可能的擴(kuò)大后包含30多個成員國的歐盟決策通過率，降低否決權(quán)被濫用的可能性，朔爾茨提出在共同外交政策、稅收等領(lǐng)域，歐盟應(yīng)該以多數(shù)表決通過來逐漸替代目前一致通過的決策制度。朔爾茨的改革意見得到了歐盟多國的積極響應(yīng)。2023年5月，比利時(shí)、芬蘭、法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、斯洛文尼亞、西班牙組成了在歐盟共同外交與安全政策領(lǐng)域“采取特定多數(shù)表決之友小組”，以期提高歐盟外交決策的效率，從而適應(yīng)未來的發(fā)展。但目前并非所有國家都支持?jǐn)U大多數(shù)決策的適用范圍?？紤]到投票規(guī)則將由全體一致的“一國一票”修改為特定多數(shù)的按人口權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，對于很多歐盟中小成員國來說，如果要阻止某一政策的出臺，需要與其他大國或許多小國結(jié)盟才可能實(shí)現(xiàn)，這將大大增加中小國家將自身利益上升為歐盟政策的難度。反過來說，法、德等人口大國的權(quán)力則相對增加了。受此影響最大的將是歐盟中經(jīng)常投反對票的國家。在脫歐之前，英國是投反對票最多的國家，英國脫歐后在2020年到2023年間，匈牙利、波蘭與保加利亞成為了“另類”，特別是匈、波兩國與歐盟整體意見相悖的情況在很多政策領(lǐng)域時(shí)有發(fā)生，投反對票的比例維持在超過6%的水平上。在外交與安全政策等領(lǐng)域失去一票否決權(quán)將意味著成員國無法在歐盟決策與自身意愿相違背時(shí)說“不”。顯然，改革歐盟決策規(guī)則需重新平衡國家利益與歐盟行動能力、大國與小國之間的關(guān)系。

其三，歐盟預(yù)算和資金分配問題亟待改革。根據(jù)歐洲理事會的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，如果不增加預(yù)算、修改預(yù)算有關(guān)程序規(guī)則，一旦烏克蘭等國加入，在現(xiàn)有預(yù)算總額與分配標(biāo)準(zhǔn)下，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞與西巴爾干6國將共同分配到2568億歐元，其中，烏克蘭一國就將超過1800億歐元，而歐盟現(xiàn)有凈收益國在擴(kuò)大后多數(shù)將轉(zhuǎn)為凈貢獻(xiàn)國。具體來講，歐盟預(yù)算中占比最大的兩類分別是共同農(nóng)業(yè)政策與凝聚力基金，二者占據(jù)歐盟七年預(yù)算的62%。預(yù)計(jì)烏克蘭僅從共同農(nóng)業(yè)政策一項(xiàng)中就可獲得965億歐元，而由于烏克蘭的農(nóng)業(yè)用地將占?xì)W盟整體農(nóng)業(yè)用地的五分之一，這也意味著歐盟現(xiàn)有成員國所獲得的每公頃農(nóng)田補(bǔ)貼將減少20.3%。類似的，根據(jù)歐盟凝聚力基金的發(fā)放規(guī)則，由于目前9個候選國中除了土耳其，其他所有國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（按購買力平價(jià)計(jì)算）都比歐盟內(nèi)最低的成員國保加利亞還要低，烏克蘭僅占保加利亞的三分之一左右，因此如果歐盟從27國增至36國，捷克、愛沙尼亞、立陶宛、斯洛文尼亞、塞浦路斯和馬耳他在現(xiàn)有規(guī)則下將不再有資格獲得歐盟凝聚力基金的資助。對此，歐盟委員會預(yù)算委員哈恩（Johannes"Hahn）認(rèn)為，減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與凝聚力基金在歐盟預(yù)算中的比例將面臨巨大阻力，最可行的方式是增加歐盟預(yù)算、突破目前預(yù)算不能超過各成員國國民總收入1%的限制。歐亞集團(tuán)（Eurasia"Group）歐洲董事總經(jīng)理拉赫曼（Mujtaba"Rahman）認(rèn)為，歐盟若要順利擴(kuò)大，其“預(yù)算制度必須進(jìn)行根本性的改革”。

綜上所述，歐盟尚未在圍繞擴(kuò)大而進(jìn)行的改革上統(tǒng)一意見，而改革的緊迫性一旦隨著擴(kuò)大進(jìn)程的推進(jìn)而增加，反對意見也勢必會隨之上升。為了達(dá)成妥協(xié)，歐盟必將經(jīng)歷耗時(shí)漫長的艱難的討價(jià)還價(jià)。

三、新東擴(kuò)前景及影響

2024年3月，歐盟27國首腦在峰會后發(fā)表的結(jié)論文件中寫道：“歐洲理事會歡迎烏克蘭和摩爾多瓦共和國在加入歐盟道路上推進(jìn)必要改革方面取得的進(jìn)展。繼烏克蘭和摩爾多瓦提交談判框架草案之后，歐洲理事會請歐盟理事會迅速通過這些草案，并毫不拖延地推進(jìn)工作。”如前所述，2024年6月21日，歐盟各成員國就談判框架達(dá)成一致，6月25日烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判正式宣告啟動。顯然，新東擴(kuò)已被納入現(xiàn)階段歐盟一體化軌道，“烏克蘭加入歐盟不可逆轉(zhuǎn)”。但未來烏克蘭等國何時(shí)入盟將充滿不確定性。

（一）歐盟新一輪東擴(kuò)大勢已定、難以逆轉(zhuǎn)，但不會一蹴而就。烏克蘭與摩爾多瓦從申請到獲得候選國地位僅等待了4個月的時(shí)間，但“光速”成為候選國并不意味著其與歐盟的入盟談判能夠繼續(xù)高速推進(jìn)。僅從技術(shù)角度來看，烏克蘭等國的談判程序?qū)⑹謴?fù)雜。正如德國總理朔爾茨所指出的，“入盟程序不是數(shù)月甚至數(shù)年的問題”。即使對烏克蘭入盟持最積極立場的中東歐國家亦采取了現(xiàn)實(shí)的態(tài)度。立陶宛總統(tǒng)瑙塞達(dá)（Gitanas"Naus?da）承認(rèn)，“我們并不天真，我們明白，從烏克蘭獲得歐盟候選國地位到正式加入歐盟，中間的時(shí)間不止一年、兩年，甚至可能超過八年?！笔聦?shí)上，在歐盟現(xiàn)有的27個成員國當(dāng)中，除法國、德國、意大利、比利時(shí)、荷蘭與盧森堡6個創(chuàng)始國之外，其余21個國家從申請到正式入盟平均時(shí)間為9年。2004年入盟的塞浦路斯與馬耳他從申請到加入戰(zhàn)線拉得最長，均接近14年之久?？傊蜻x國和歐盟面臨的各種挑戰(zhàn)和阻力，以及入盟談判所要求的程序均決定了烏克蘭等國還將需要較長的時(shí)間才會成為歐盟大家庭中的正式一員。

（二）烏克蘭危機(jī)前景的不明朗增大烏克蘭入盟的不確定性。歐盟在其擴(kuò)大歷史上從未接納過存在領(lǐng)土紛爭的國家。然而，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞都與俄羅斯存在領(lǐng)土爭議，烏克蘭更是與俄羅斯處于軍事沖突狀態(tài)。對于歐盟現(xiàn)有成員國來說，在烏克蘭與俄羅斯戰(zhàn)事沒有結(jié)束之前，接納烏克蘭加入歐盟的風(fēng)險(xiǎn)太高，這意味著歐盟將直接卷入與俄羅斯的軍事沖突，而這一結(jié)果是集體防御薄弱的歐盟所難以承受的。根據(jù)“戰(zhàn)略指南針”的規(guī)劃，歐盟將于2025年組建一支由5000名士兵組成的快速反應(yīng)部隊(duì)。而事實(shí)上早在20世紀(jì)末，歐盟就有建立快速反應(yīng)部隊(duì)的設(shè)想，并計(jì)劃組建5-6萬規(guī)模的特遣部隊(duì)，但受限于與北約的關(guān)系、國防軍費(fèi)開支等問題，歐盟僅在2007年成立了兩個各包含1500名士兵、至今從未參加行動的“歐盟戰(zhàn)斗群”。因此，對于現(xiàn)階段的歐盟來說，其在安全領(lǐng)域能夠?yàn)闉蹩颂m提供保障的意愿與能力值得懷疑。

考慮到歐盟缺乏共同防務(wù)能力，為保障歐盟境內(nèi)的安全，加入北約是絕大多數(shù)歐盟成員國的一項(xiàng)重要選擇。在歐盟擴(kuò)大過程中除中立國外，幾乎所有國家都遵循了同時(shí)加入歐盟和北約，或先入北約、后入歐盟（歐共體）的路線。換句話說，以往歐盟擴(kuò)大和北約擴(kuò)大大致是同步進(jìn)行的，或是選擇北約先行、歐盟跟進(jìn)的模式。

但對于處在戰(zhàn)爭之中的烏克蘭來說，先入北約、后入歐盟或者同時(shí)加入二者的可能性很小。隨著烏克蘭危機(jī)步入第三個年頭，戰(zhàn)場僵持狀態(tài)難以改變，?；鹫勁星熬昂懿幻骼?。盡管歐美國家向?yàn)蹩颂m提供了大量的人道主義、經(jīng)濟(jì)和軍事援助，但受到北約第五條款“對任何北約成員的攻擊將被視為對所有北約成員的攻擊”即集體防御條款的限制，沒有一個北約國家支持在現(xiàn)有情況下將烏克蘭吸納為北約成員。即使未來俄烏實(shí)現(xiàn)?；?，但領(lǐng)土邊界問題未必能夠得到解決，在此情況下，北約內(nèi)部在吸納一個仍與俄存在邊界爭端的烏克蘭加入北約的問題上能否達(dá)成共識也是未知數(shù)。

（三）歐盟啟動與烏克蘭、摩爾多瓦入盟談判的影響。首先，歐盟正式啟動與烏克蘭、摩爾多瓦的談判，將對烏、摩兩國的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。如前所析，蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束后，烏克蘭一直處于十字路口，在向東還是向西之間搖擺不定。歐盟正式啟動與烏克蘭的入盟談判意味著后者已被錨定在“歐洲化”的軌道上、徹底倒向了西方。其次，烏克蘭入盟進(jìn)程的正式啟動，對未來歐盟與俄羅斯的關(guān)系將產(chǎn)生重大和長遠(yuǎn)的影響。必須看到，烏克蘭危機(jī)的背后是俄羅斯與西方的角力。歐烏入盟談判的展開并不意味著俄羅斯已經(jīng)接受了未來烏克蘭的走向，特別是圍繞烏克蘭有可能申請加入北約的問題，西方與俄羅斯的地緣政治沖突將會更加激烈。再次，歐盟啟動?xùn)|擴(kuò)，不僅將給烏克蘭等國帶來長期的影響，同時(shí)也通過“倒逼”的方式將歐盟自身制度改革提到議事日程上來。烏克蘭等三國乃至西巴爾干國家的入盟進(jìn)程，一方面是對這些候選國的考驗(yàn)，另一方面也是歐盟改革的催化劑，要求歐盟以更具戰(zhàn)略性的方式適應(yīng)未來可能更多的成員國以及新形勢下的地緣政治挑戰(zhàn)。最后，歐盟新東擴(kuò)也使苦等入盟已久的西巴爾干地區(qū)國家重新回到歐盟的視線。2022年7月，歐盟正式啟動與阿爾巴尼亞、北馬其頓的入盟談判，對于以候選國身份分別等待了8年、17年的兩國來說，談判的開啟被認(rèn)為是“歷史性時(shí)刻”。同年12月，波斯尼亞和黑塞哥維那獲得歐盟候選國地位，西巴爾干地區(qū)國家加入歐盟的進(jìn)程被再一次激活。在2023年11月8日公布的新版《巴爾干地區(qū)增長計(jì)劃》中歐盟承諾，“擴(kuò)大”仍然是歐盟的一項(xiàng)關(guān)鍵政策，西巴爾干地區(qū)（國家）成為歐盟正式成員符合歐盟自身的政治、安全和經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)該增長計(jì)劃，到2028年，歐盟將向西巴爾干地區(qū)提供60億的贈款與貸款，以推動該地區(qū)與歐盟的經(jīng)濟(jì)融合。盡管與歐盟向?yàn)蹩颂m提供的援助相比，歐盟對西巴爾干增長計(jì)劃的撥款規(guī)模非常有限，但它將為西巴爾干地區(qū)國家融入更深層次的一體化甚至加入歐盟統(tǒng)一大市場奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

深化和擴(kuò)大是歐洲一體化不斷發(fā)展的一體兩翼，反映了歐洲聯(lián)合在質(zhì)和量兩個維度上的擴(kuò)張。新東擴(kuò)是歐盟在一個突發(fā)的地緣政治事件背景下做出的決定，既有與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和影響力的意圖，也有通過擴(kuò)大成員推進(jìn)戰(zhàn)略自主的考慮?？傮w上判斷，烏、摩加入歐盟已是大勢所趨。但同時(shí)也要看到，烏克蘭在與歐盟開展入盟談判的過程中還存在諸多不確定因素。其中，最大的不確定性源于烏克蘭危機(jī)的走向。烏克蘭何時(shí)入盟將直接受制于這場沖突。雖然不排除歐盟在與烏克蘭談判的過程中開辟政治捷徑吸納烏克蘭成為其正式成員，但這種可能性較小。統(tǒng)而言之，目前烏克蘭加入歐盟的時(shí)機(jī)和條件尚未成熟。就烏克蘭而言，在需要與俄羅斯達(dá)成停火并簽署和平協(xié)議的同時(shí)，還須持續(xù)不斷地推進(jìn)國內(nèi)改革，以滿足歐盟的入盟標(biāo)準(zhǔn)。對于歐盟而言，為適應(yīng)更多新成員的加入，其共同農(nóng)業(yè)政策、預(yù)算與財(cái)政政策乃至歐盟條約的改革與調(diào)整也很難回避。在不具備上述條件的情況下，烏、摩加入歐盟的前景并不樂觀。

【責(zé)任編輯：母耕源】