〔提"""要〕"歐盟啟動(dòng)新東擴(kuò)，決定向?yàn)蹩颂m、摩爾多瓦、格魯吉亞三國(guó)敞開(kāi)大門，這是烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后歐盟作出的重大戰(zhàn)略決定。歐盟作出這一決定主要出于三方面考慮，即回應(yīng)地緣政治劇變，與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)；通過(guò)擴(kuò)員“強(qiáng)身”，推動(dòng)歐洲實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主；著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)烏克蘭等三國(guó)實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)。然而，盡管歐盟開(kāi)啟了與烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判，格魯吉亞也如愿獲得了歐盟候選國(guó)地位，但三國(guó)距離加入歐盟并非“一步之遙”。歐盟新一輪擴(kuò)大面臨準(zhǔn)入門檻高、極右翼民粹主義勢(shì)力崛起以及歐盟內(nèi)部分歧等挑戰(zhàn)，其進(jìn)程將漫長(zhǎng)復(fù)雜。

〔關(guān)"鍵"詞〕歐盟東擴(kuò)、歐洲一體化、烏克蘭危機(jī)、歐洲戰(zhàn)略自主

〔作者簡(jiǎn)介〕馮怡然，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)區(qū)域與全球治理高等研究院講師

〔中圖分類號(hào)〕D814.1，D851.132

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452"8832（2024）4期0059-17

歐盟的擴(kuò)大進(jìn)程在2004年實(shí)現(xiàn)“大爆炸式”東擴(kuò)后幾乎一直陷入停滯。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟啟動(dòng)接納烏克蘭、摩爾多瓦與格魯吉亞三國(guó)入盟的進(jìn)程。目前國(guó)內(nèi)外研究界對(duì)于歐盟新東擴(kuò)，特別是有關(guān)烏克蘭入盟進(jìn)程的關(guān)注相對(duì)較少。因此，有必要對(duì)歐盟新東擴(kuò)進(jìn)行跟蹤與評(píng)估，以更好地把握歐盟發(fā)展趨勢(shì)。

一、歐盟新東擴(kuò)的動(dòng)因

2022年是歐盟擴(kuò)大進(jìn)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2022年6月，歐盟宣布烏克蘭、摩爾多瓦為歐盟正式候選國(guó)。2023年12月，歐洲理事會(huì)即歐盟27國(guó)首腦會(huì)議原則上同意啟動(dòng)與烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判，并給予格魯吉亞候選國(guó)地位。2024年6月，歐盟各成員國(guó)就烏克蘭和摩爾多瓦加入歐盟的談判框架達(dá)成一致，談判于6月25日正式開(kāi)啟。歐盟開(kāi)啟新東擴(kuò)進(jìn)程主要出于以下考慮。

（一）回應(yīng)地緣政治劇變，與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和影響力。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐俄關(guān)系明顯趨緩，盡管雙方還曾一度討論建立所謂四大“共同空間”，但雙方在地緣政治上的競(jìng)爭(zhēng)一直存在。隨著歐盟和北約實(shí)施“雙東擴(kuò)”戰(zhàn)略，特別是波羅的海國(guó)家加入歐盟和北約，歐洲以及西方整體在該地區(qū)的影響力大增。這一時(shí)期，歐盟對(duì)烏克蘭以及高加索國(guó)家采取了旨在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和政治聯(lián)系的“東部伙伴關(guān)系”計(jì)劃，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞等國(guó)成為在歐俄之間搖擺不定的國(guó)家。在2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)之前，西方與俄羅斯已在該地區(qū)發(fā)生過(guò)兩次較大的地緣政治對(duì)抗。一是2008年美國(guó)總統(tǒng)小布什提議吸納烏克蘭、格魯吉亞加入北約，導(dǎo)致俄羅斯和西方矛盾尖銳化。最后在法國(guó)總統(tǒng)薩科齊和德國(guó)總理默克爾的勸阻下，小布什最終放棄了該提議。二是2014年克里米亞危機(jī)的爆發(fā)。這場(chǎng)危機(jī)的深刻背景同樣是西方與俄羅斯對(duì)烏克蘭影響力的角逐。克里米亞危機(jī)后歐美與俄羅斯關(guān)系一直處于緊張狀態(tài)，但無(wú)論是歐盟還是北約均未與俄羅斯走向全面對(duì)抗。2022年俄烏沖突爆發(fā)之前歐盟及其成員國(guó)曾展開(kāi)斡旋，但此時(shí)的歐盟并沒(méi)有計(jì)劃將烏克蘭接納為正式成員。

烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)改變了法、德及歐盟對(duì)待東擴(kuò)的立場(chǎng)。在2019年10月的歐盟峰會(huì)上，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)靡黄狈駴Q權(quán)阻止了歐盟開(kāi)啟與阿爾巴尼亞和北馬其頓的入盟談判。但隨著烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)，法國(guó)等國(guó)意識(shí)到如果不采取行動(dòng)，歐盟就會(huì)失去對(duì)烏克蘭的影響力。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)當(dāng)日，歐盟各成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人舉行特別峰會(huì)并發(fā)表聯(lián)合聲明，“以最強(qiáng)烈的措辭譴責(zé)俄羅斯對(duì)烏克蘭前所未有的軍事侵略”，認(rèn)為俄羅斯的軍事行動(dòng)“嚴(yán)重違反了國(guó)際法，破壞了歐洲和全球的安全與穩(wěn)定”，要求俄羅斯“立即停止軍事行動(dòng)，無(wú)條件地從烏克蘭全境撤出所有部隊(duì)和軍事裝備，充分尊重烏克蘭的領(lǐng)土完整、主權(quán)和獨(dú)立”。在譴責(zé)俄羅斯的同時(shí)，歐盟及其成員國(guó)堅(jiān)定地站在烏克蘭一邊。馬克龍總統(tǒng)第一時(shí)間向?yàn)蹩颂m發(fā)出強(qiáng)烈的團(tuán)結(jié)信號(hào)，并提議創(chuàng)建“歐洲政治共同體”以便于同尋求加入歐盟的國(guó)家開(kāi)展更緊密的合作。法國(guó)歐洲事務(wù)部長(zhǎng)克萊芒·博納（Clement"Beaune）更是明確向?yàn)蹩颂m保證，雖然需要時(shí)間，但烏克蘭將成為歐盟的一部分。烏克蘭危機(jī)所引發(fā)的地緣政治變化同樣改變了德國(guó)對(duì)于烏克蘭入盟的態(tài)度。作為與法國(guó)共同扮演歐洲一體化“發(fā)動(dòng)機(jī)”角色的德國(guó)雖然一直支持歐盟的擴(kuò)大，但在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前，烏克蘭從未在其考慮的候選國(guó)名單上。然而2022年5月19日朔爾茨總理在德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)講話中明確表示烏克蘭是歐洲大家庭的一部分，支持烏克蘭加入歐盟。在朔爾茨看來(lái)，在烏克蘭危機(jī)這一地緣政治上的“時(shí)代轉(zhuǎn)折”出現(xiàn)后，吸收烏克蘭等國(guó)入盟事關(guān)歐盟的信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)以及歐洲的持久和平。"除了以法國(guó)和德國(guó)為代表的歐盟成員國(guó)對(duì)于沉寂已久的歐盟擴(kuò)大議題重燃熱情外，歐盟各成員國(guó)民眾的態(tài)度也在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。2022年夏天“歐盟晴雨表”調(diào)查顯示，近六成的歐盟民眾支持歐盟擴(kuò)員，相較半年前的調(diào)查，支持的民眾增加了10%。

歐盟及其成員國(guó)對(duì)歐盟擴(kuò)員議題態(tài)度的轉(zhuǎn)變，表明影響歐盟擴(kuò)大的核心動(dòng)因發(fā)生了改變。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐盟最重要的關(guān)切是在中東歐國(guó)家入盟全進(jìn)程中向其傳播民主、法治等價(jià)值觀與規(guī)范，故在歐洲學(xué)界“擴(kuò)大政策”也被理解為歐盟向鄰近地區(qū)轉(zhuǎn)移規(guī)范。然而，烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)使得地緣政治對(duì)抗成為決定接納烏克蘭的主要?jiǎng)右?，“不擴(kuò)大具有巨大的戰(zhàn)略成本，并可能破壞安全和穩(wěn)定”，"“成功的擴(kuò)大將是西方確保俄羅斯不將其勢(shì)力范圍和歐洲安全秩序愿景強(qiáng)加給其他國(guó)家的重要組成部分”，歐盟擴(kuò)大進(jìn)程步入由地緣政治主導(dǎo)、與俄羅斯?fàn)帄Z主導(dǎo)權(quán)的階段。

（二）通過(guò)擴(kuò)員“強(qiáng)身”，推動(dòng)歐洲實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主。歐盟首次提出戰(zhàn)略自主距今已十年有余。在此期間，戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵與范圍處于不斷豐富發(fā)展中。2013年，歐洲理事會(huì)圍繞歐盟的共同安全與防務(wù)政策進(jìn)行討論，提出歐洲需要建立一個(gè)更具綜合性、可持續(xù)性、創(chuàng)新性和競(jìng)爭(zhēng)力的歐洲防務(wù)科技與工業(yè)基地，以增強(qiáng)歐洲的戰(zhàn)略自主性以及與合作伙伴共同行動(dòng)的能力。這是歐盟首次在其官方文件中提及戰(zhàn)略自主。戰(zhàn)略自主被更為頻繁地使用則是在三年后歐盟發(fā)表的題為《共同愿景、共同行動(dòng)：一個(gè)更強(qiáng)大的歐洲》的外交與安全政策全球戰(zhàn)略文件中。在該文件中，戰(zhàn)略自主依舊被限定在歐盟的安全防務(wù)領(lǐng)域，指出戰(zhàn)略自主權(quán)將對(duì)歐洲境內(nèi)外和平與安全至關(guān)重要，為此歐盟需要在建立國(guó)防工業(yè)的同時(shí)加強(qiáng)在國(guó)防、網(wǎng)絡(luò)、反恐、能源和戰(zhàn)略溝通方面的能力。2017年9月，有感于特朗普上臺(tái)、英國(guó)脫歐、中美戰(zhàn)略博弈加劇等變化，馬克龍?jiān)诜▏?guó)索邦大學(xué)發(fā)表講話表示，“民族主義、身份主義、保護(hù)主義與孤立主義”正在上升，為捍衛(wèi)歐洲的利益，歐盟有必要建立共同戰(zhàn)略文化。此后，歐盟戰(zhàn)略界對(duì)戰(zhàn)略自主的討論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、能源供應(yīng)等方面。新冠疫情、烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致歐盟經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈?zhǔn)艿骄薮鬀_擊，歐洲戰(zhàn)略自主又?jǐn)U展至醫(yī)療設(shè)備、關(guān)鍵資源供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域。2021年，歐盟委員會(huì)更是提出了“開(kāi)放性戰(zhàn)略自主”（Open"Strategic"Autonomy）的貿(mào)易新戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)歐盟將“在最大限度地利用開(kāi)放和全球參與機(jī)會(huì)的同時(shí)堅(jiān)定地捍衛(wèi)我們?cè)趦?nèi)部和外部的利益”，標(biāo)志著歐盟在貿(mào)易領(lǐng)域追求戰(zhàn)略自主的決心。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，盡管北約被重新激活，但歐盟并未放棄對(duì)戰(zhàn)略自主的追求。在歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利（Josep"Borrell）看來(lái)，歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主并非要與北約分手，相反，增強(qiáng)歐盟的戰(zhàn)略自主正是為了更好地承擔(dān)歐洲的安全，與北約更好地合作。歐洲理事會(huì)主席米歇爾將歐洲所追求的戰(zhàn)略自主定義為三大支柱，包括歐洲的價(jià)值觀、繁榮以及在戰(zhàn)略層面上共同行動(dòng)的能力，強(qiáng)調(diào)只有在這三方面實(shí)現(xiàn)突破，歐盟才有可能在日趨復(fù)雜與充滿變革的國(guó)際環(huán)境中捍衛(wèi)自己的地位，成為具有國(guó)際影響力的行為體，而非淪為大國(guó)博弈的競(jìng)技場(chǎng)。

由此可見(jiàn)，歐盟的戰(zhàn)略自主已經(jīng)突破了單一的防務(wù)領(lǐng)域，被歐盟視為在日益復(fù)雜和充滿不確定性的國(guó)際環(huán)境中提升自身實(shí)力與國(guó)際影響力、對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟有必要推進(jìn)歐洲一體化的深化與擴(kuò)大，正如卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)歐洲研究所的學(xué)者拉盧卡·切爾納托尼（Raluca"Csernatoni）所言，歐盟需要進(jìn)一步采取切實(shí)步驟推進(jìn)一體化，才能更接近成為一個(gè)更可信、更強(qiáng)大的參與者。實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略自主成為歐盟啟動(dòng)新東擴(kuò)的另一大動(dòng)因。

（三）通過(guò)嚴(yán)格的入盟談判對(duì)烏克蘭等國(guó)進(jìn)行制度重構(gòu)。在同意烏克蘭和摩爾多瓦作為候選國(guó)并開(kāi)始正式的入盟談判之前，作為其“反俄挺烏”總體戰(zhàn)略的一部分，歐盟對(duì)烏克蘭采取了以援助為主的立場(chǎng)。自2022年2月起，歐盟在經(jīng)濟(jì)、金融、軍事、人道主義等方面向?yàn)蹩颂m提供了大量的援助，截至2024年6月，歐盟援烏總額高達(dá)990億歐元，超過(guò)了美國(guó)對(duì)烏克蘭的援助。但在歐盟看來(lái)，對(duì)烏克蘭最重要的援助是制度上的，即通過(guò)復(fù)雜的入盟談判來(lái)對(duì)其進(jìn)行根本性改造和重構(gòu)。歐盟委員會(huì)2020年對(duì)“擴(kuò)大方法”進(jìn)行修訂后，歐盟的入盟談判過(guò)程被認(rèn)為“比過(guò)去更具活力與針對(duì)性”。根據(jù)新修訂的“擴(kuò)大方法”，入盟談判議題被劃分為六大方向、35個(gè)專題章節(jié)。六大方向指的是：基本原則，內(nèi)部市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)與包容性增長(zhǎng)，綠色議程與可持續(xù)聯(lián)通，資源、農(nóng)業(yè)與凝聚力，對(duì)外關(guān)系。從中可以看出，一旦談判開(kāi)啟，烏克蘭和摩爾多瓦全方位的國(guó)內(nèi)改革將被置于歐盟定期監(jiān)督之下；只有當(dāng)候選國(guó)滿足了各方面要求，并達(dá)到歐盟所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，談判才能夠順利完成。需要強(qiáng)調(diào)的是，按照歐盟的要求，談判首先圍繞第一大方向“基本原則”展開(kāi)，涉及內(nèi)容包含民主機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、公共行政和司法以及基本權(quán)利，這被認(rèn)為是“所有談判中最核心的部分”，只有與歐盟候選國(guó)的“基本原則”談判取得足夠共識(shí)，其余各部分的談判方能開(kāi)始。此外，歐盟委員會(huì)將定期評(píng)估候選國(guó)在談判中取得的成果和現(xiàn)狀，并提出建議。據(jù)此，歐洲議會(huì)在其一項(xiàng)決議中明確指出，“擴(kuò)大應(yīng)被視為追隨歐盟道路的國(guó)家的轉(zhuǎn)型過(guò)程”。

二、面臨的挑戰(zhàn)

烏克蘭、摩爾多瓦和格魯吉亞雖然以罕見(jiàn)的速度成為歐盟候選國(guó)，但其成為歐盟正式成員的進(jìn)程將面臨重重挑戰(zhàn)。

（一）烏克蘭等三國(guó)在短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到歐盟為吸納新成員而設(shè)定的門檻。歐盟在早期發(fā)展中，雖經(jīng)歷了多輪擴(kuò)大，但并沒(méi)有針對(duì)接納潛在成員而出臺(tái)明確的“擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)”。如《羅馬條約》《單一歐洲法案》主要強(qiáng)調(diào)了候選國(guó)的地理屬性，即候選國(guó)必須是歐洲國(guó)家。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著中東歐國(guó)家紛紛表達(dá)了加入歐盟的迫切愿望，歐盟意識(shí)到了確定“入盟標(biāo)準(zhǔn)”的重要性。1993年6月在丹麥哥本哈根舉行的歐洲理事會(huì)上，歐盟成員國(guó)就候選國(guó)（無(wú)論是否來(lái)自中東歐地區(qū)）加入歐盟應(yīng)當(dāng)具備的條件形成共識(shí)，被稱為“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)主要涉及三大方面：（1）政治上，擁有穩(wěn)定的民主機(jī)構(gòu)，保障民主、法治、人權(quán)，尊重和保護(hù)少數(shù)群體；（2）經(jīng)濟(jì)上，正常運(yùn)作的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并有能力應(yīng)對(duì)歐盟內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)壓力；（3）承擔(dān)成員國(guó)義務(wù)，有效執(zhí)行構(gòu)成歐盟法律體系的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和政策，遵循歐盟在政治、經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟領(lǐng)域的目標(biāo)。在哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，再加上如前所述的歐盟于2020年出臺(tái)的新“擴(kuò)大方法”，歐盟事實(shí)上為候選國(guó)設(shè)置了很高的門檻，任何一個(gè)候選國(guó)要達(dá)到這些要求絕非易事。

除需要具備上述歐盟在政治經(jīng)濟(jì)各方面設(shè)置的條件外，烏克蘭入盟還面臨兩大突出挑戰(zhàn)。其一，烏克蘭國(guó)內(nèi)存在嚴(yán)重腐敗問(wèn)題。安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所2012年與2018年分別對(duì)世界部分國(guó)家和地區(qū)的大型企業(yè)高級(jí)決策者進(jìn)行抽樣訪談，詢問(wèn)其對(duì)本國(guó)或本地區(qū)企業(yè)中廣泛存在賄賂、腐敗行為的看法。根據(jù)2012年安永進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果，烏克蘭的腐敗嚴(yán)重程度在全部被調(diào)查的43個(gè)國(guó)家或地區(qū)中位居第三，僅次于哥倫比亞與巴西。該機(jī)構(gòu)2018年的調(diào)查顯示，烏克蘭腐敗問(wèn)題有所緩解，在53個(gè)被調(diào)查國(guó)家或地區(qū)中占據(jù)第九位，但約七成的受訪者認(rèn)為烏克蘭存在賄賂或腐敗行為。歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行對(duì)歐洲、亞洲及北非地區(qū)部分國(guó)家可持續(xù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的六個(gè)關(guān)鍵特征——競(jìng)爭(zhēng)力、治理能力、綠色、包容性、復(fù)原力、融合度逐年進(jìn)行評(píng)分。在治理能力一欄中，2016年烏克蘭的排名在歐盟9個(gè)候選國(guó)中墊底，盡管2021年與2022年其分?jǐn)?shù)有所提升，但也僅超過(guò)波黑一國(guó)。對(duì)于烏克蘭來(lái)說(shuō)，其加入歐盟面臨的另外一大挑戰(zhàn)則是身處戰(zhàn)爭(zhēng)之中。歐盟自成立以來(lái)從未接納過(guò)一個(gè)與他國(guó)處于武裝沖突的國(guó)家。盡管《歐洲聯(lián)盟條約》第42條第7款規(guī)定了歐盟提供共同防務(wù)保障，即“如某一成員國(guó)領(lǐng)土遭到武力入侵，其他成員國(guó)依照《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條，承擔(dān)盡其所能向其提供援助與協(xié)助的義務(wù)”。但由于自身在安全防務(wù)上主要還是依賴北約和美國(guó)，因此歐盟在接納新成員問(wèn)題上特別謹(jǐn)慎，不愿接受與其他國(guó)家具有領(lǐng)土糾紛的國(guó)家。

（二）歐盟內(nèi)部極右翼民粹主義勢(shì)力崛起，反對(duì)“擴(kuò)大”的力量增強(qiáng)。歐債危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖襲擊、英國(guó)脫歐、新冠疫情以及烏克蘭危機(jī)等“內(nèi)憂外患”加劇了歐洲各國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，在傳統(tǒng)中間政黨難以有效應(yīng)對(duì)的情況下，歐洲極右翼勢(shì)力趁機(jī)異軍突起，不斷坐大。歐洲民粹主義力量尤其是極右翼政黨主要表現(xiàn)為反建制、反精英，以疑歐和反歐立場(chǎng)為主要特征。不論是一體化的深化，還是歐盟成員國(guó)的增加，均受到極右翼政黨的抨擊。在意大利，極右翼政黨意大利兄弟黨在2022年大選中獲勝，其黨首梅洛尼成為意大利歷史上首位女總理；同年在瑞典，作為極右翼政黨的瑞典民主黨在選舉中躍居第二。作為極右翼政黨的法國(guó)國(guó)民聯(lián)盟、德國(guó)選擇黨也分別在法國(guó)和德國(guó)擁有廣泛的支持者。在2024年6月舉行的歐洲議會(huì)選舉中，歐洲極右翼政黨勢(shì)力進(jìn)一步壯大。以法國(guó)為例，瑪麗娜·勒龐（Marine"Le"Pen）領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民聯(lián)盟在2024年的歐洲議會(huì)選舉中獲得了超過(guò)30%的選票，是法國(guó)總統(tǒng)馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)興黨所獲選票的兩倍。盡管傳統(tǒng)中右和中左政黨——?dú)W洲人民黨黨團(tuán)、社民黨黨團(tuán)仍維持歐洲議會(huì)前兩大黨的地位，但隨著極右翼黨團(tuán)——?dú)W洲保守與改革黨團(tuán)、歐洲愛(ài)國(guó)者黨團(tuán)以及歐洲主權(quán)國(guó)家黨團(tuán)在議會(huì)席位的增多，歐洲議會(huì)以及歐洲政治向右轉(zhuǎn)的趨勢(shì)已是不爭(zhēng)事實(shí)。隨著民粹主義、疑歐主義勢(shì)力的崛起，歐盟擴(kuò)大必將遭到更大的質(zhì)疑和反對(duì)。

（三）歐盟內(nèi)部尤其是成員國(guó)之間在擴(kuò)大問(wèn)題上存在激烈的爭(zhēng)論。歐盟內(nèi)部的討論集中在三方面。其一，為了準(zhǔn)備接受更多的成員，法國(guó)主張歐盟應(yīng)采取“多速歐洲”的建設(shè)方案，并接受成員國(guó)在參與歐盟一體化中的差異性。法國(guó)歐洲事務(wù)部長(zhǎng)布恩（Laurence"Boone）強(qiáng)調(diào)，建設(shè)基于差異化的“多速歐洲”將有助于歐盟在保持其安全性、完整性和加快候選國(guó)入盟進(jìn)程上保持平衡。2023年9月，法國(guó)與德國(guó)組織的由12位專家組成的“歐盟體制改革工作組”公布了其對(duì)歐盟改革的建議報(bào)告。這份題為《公海航行：21"世紀(jì)歐盟的改革與擴(kuò)大》的報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)該允許歐盟分為四個(gè)層次、實(shí)行差異化一體化發(fā)展，即最內(nèi)層為深度一體化，包含歐元區(qū)、申根區(qū)等；第二層是現(xiàn)有歐盟成員國(guó)；第三層則包含準(zhǔn)成員國(guó)，其可參加歐盟共同市場(chǎng)但需遵守歐盟的原則；第四層即最外層為歐洲政治共同體，非歐盟國(guó)家的參與國(guó)不必受到歐盟法律的約束。

其二，為使歐盟適應(yīng)擴(kuò)大，德國(guó)提議對(duì)歐盟現(xiàn)有決策制度進(jìn)行改革。2022年8月，朔爾茨總理演講時(shí)指出，為了迎接新的擴(kuò)大，并使歐盟成為“能夠在國(guó)際舞臺(tái)上獨(dú)當(dāng)一面的地緣政治行為體”，歐盟內(nèi)部改革要與候選國(guó)改革齊頭并進(jìn)。他認(rèn)為，在歐盟理事會(huì)需要一致通過(guò)的決策中，成員國(guó)越多，使用否決權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大，而所需推進(jìn)的政策擱淺的概率也越高。因此，為提高可能的擴(kuò)大后包含30多個(gè)成員國(guó)的歐盟決策通過(guò)率，降低否決權(quán)被濫用的可能性，朔爾茨提出在共同外交政策、稅收等領(lǐng)域，歐盟應(yīng)該以多數(shù)表決通過(guò)來(lái)逐漸替代目前一致通過(guò)的決策制度。朔爾茨的改革意見(jiàn)得到了歐盟多國(guó)的積極響應(yīng)。2023年5月，比利時(shí)、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、斯洛文尼亞、西班牙組成了在歐盟共同外交與安全政策領(lǐng)域“采取特定多數(shù)表決之友小組”，以期提高歐盟外交決策的效率，從而適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展。但目前并非所有國(guó)家都支持?jǐn)U大多數(shù)決策的適用范圍?？紤]到投票規(guī)則將由全體一致的“一國(guó)一票”修改為特定多數(shù)的按人口權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，對(duì)于很多歐盟中小成員國(guó)來(lái)說(shuō)，如果要阻止某一政策的出臺(tái)，需要與其他大國(guó)或許多小國(guó)結(jié)盟才可能實(shí)現(xiàn)，這將大大增加中小國(guó)家將自身利益上升為歐盟政策的難度。反過(guò)來(lái)說(shuō)，法、德等人口大國(guó)的權(quán)力則相對(duì)增加了。受此影響最大的將是歐盟中經(jīng)常投反對(duì)票的國(guó)家。在脫歐之前，英國(guó)是投反對(duì)票最多的國(guó)家，英國(guó)脫歐后在2020年到2023年間，匈牙利、波蘭與保加利亞成為了“另類”，特別是匈、波兩國(guó)與歐盟整體意見(jiàn)相悖的情況在很多政策領(lǐng)域時(shí)有發(fā)生，投反對(duì)票的比例維持在超過(guò)6%的水平上。在外交與安全政策等領(lǐng)域失去一票否決權(quán)將意味著成員國(guó)無(wú)法在歐盟決策與自身意愿相違背時(shí)說(shuō)“不”。顯然，改革歐盟決策規(guī)則需重新平衡國(guó)家利益與歐盟行動(dòng)能力、大國(guó)與小國(guó)之間的關(guān)系。

其三，歐盟預(yù)算和資金分配問(wèn)題亟待改革。根據(jù)歐洲理事會(huì)的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，如果不增加預(yù)算、修改預(yù)算有關(guān)程序規(guī)則，一旦烏克蘭等國(guó)加入，在現(xiàn)有預(yù)算總額與分配標(biāo)準(zhǔn)下，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞與西巴爾干6國(guó)將共同分配到2568億歐元，其中，烏克蘭一國(guó)就將超過(guò)1800億歐元，而歐盟現(xiàn)有凈收益國(guó)在擴(kuò)大后多數(shù)將轉(zhuǎn)為凈貢獻(xiàn)國(guó)。具體來(lái)講，歐盟預(yù)算中占比最大的兩類分別是共同農(nóng)業(yè)政策與凝聚力基金，二者占據(jù)歐盟七年預(yù)算的62%。預(yù)計(jì)烏克蘭僅從共同農(nóng)業(yè)政策一項(xiàng)中就可獲得965億歐元，而由于烏克蘭的農(nóng)業(yè)用地將占?xì)W盟整體農(nóng)業(yè)用地的五分之一，這也意味著歐盟現(xiàn)有成員國(guó)所獲得的每公頃農(nóng)田補(bǔ)貼將減少20.3%。類似的，根據(jù)歐盟凝聚力基金的發(fā)放規(guī)則，由于目前9個(gè)候選國(guó)中除了土耳其，其他所有國(guó)家的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算）都比歐盟內(nèi)最低的成員國(guó)保加利亞還要低，烏克蘭僅占保加利亞的三分之一左右，因此如果歐盟從27國(guó)增至36國(guó)，捷克、愛(ài)沙尼亞、立陶宛、斯洛文尼亞、塞浦路斯和馬耳他在現(xiàn)有規(guī)則下將不再有資格獲得歐盟凝聚力基金的資助。對(duì)此，歐盟委員會(huì)預(yù)算委員哈恩（Johannes"Hahn）認(rèn)為，減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與凝聚力基金在歐盟預(yù)算中的比例將面臨巨大阻力，最可行的方式是增加歐盟預(yù)算、突破目前預(yù)算不能超過(guò)各成員國(guó)國(guó)民總收入1%的限制。歐亞集團(tuán)（Eurasia"Group）歐洲董事總經(jīng)理拉赫曼（Mujtaba"Rahman）認(rèn)為，歐盟若要順利擴(kuò)大，其“預(yù)算制度必須進(jìn)行根本性的改革”。

綜上所述，歐盟尚未在圍繞擴(kuò)大而進(jìn)行的改革上統(tǒng)一意見(jiàn)，而改革的緊迫性一旦隨著擴(kuò)大進(jìn)程的推進(jìn)而增加，反對(duì)意見(jiàn)也勢(shì)必會(huì)隨之上升。為了達(dá)成妥協(xié)，歐盟必將經(jīng)歷耗時(shí)漫長(zhǎng)的艱難的討價(jià)還價(jià)。

三、新東擴(kuò)前景及影響

2024年3月，歐盟27國(guó)首腦在峰會(huì)后發(fā)表的結(jié)論文件中寫道：“歐洲理事會(huì)歡迎烏克蘭和摩爾多瓦共和國(guó)在加入歐盟道路上推進(jìn)必要改革方面取得的進(jìn)展。繼烏克蘭和摩爾多瓦提交談判框架草案之后，歐洲理事會(huì)請(qǐng)歐盟理事會(huì)迅速通過(guò)這些草案，并毫不拖延地推進(jìn)工作。”如前所述，2024年6月21日，歐盟各成員國(guó)就談判框架達(dá)成一致，6月25日烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判正式宣告啟動(dòng)。顯然，新東擴(kuò)已被納入現(xiàn)階段歐盟一體化軌道，“烏克蘭加入歐盟不可逆轉(zhuǎn)”。但未來(lái)烏克蘭等國(guó)何時(shí)入盟將充滿不確定性。

（一）歐盟新一輪?wèn)|擴(kuò)大勢(shì)已定、難以逆轉(zhuǎn)，但不會(huì)一蹴而就。烏克蘭與摩爾多瓦從申請(qǐng)到獲得候選國(guó)地位僅等待了4個(gè)月的時(shí)間，但“光速”成為候選國(guó)并不意味著其與歐盟的入盟談判能夠繼續(xù)高速推進(jìn)。僅從技術(shù)角度來(lái)看，烏克蘭等國(guó)的談判程序?qū)⑹謴?fù)雜。正如德國(guó)總理朔爾茨所指出的，“入盟程序不是數(shù)月甚至數(shù)年的問(wèn)題”。即使對(duì)烏克蘭入盟持最積極立場(chǎng)的中東歐國(guó)家亦采取了現(xiàn)實(shí)的態(tài)度。立陶宛總統(tǒng)瑙塞達(dá)（Gitanas"Naus?da）承認(rèn)，“我們并不天真，我們明白，從烏克蘭獲得歐盟候選國(guó)地位到正式加入歐盟，中間的時(shí)間不止一年、兩年，甚至可能超過(guò)八年?！笔聦?shí)上，在歐盟現(xiàn)有的27個(gè)成員國(guó)當(dāng)中，除法國(guó)、德國(guó)、意大利、比利時(shí)、荷蘭與盧森堡6個(gè)創(chuàng)始國(guó)之外，其余21個(gè)國(guó)家從申請(qǐng)到正式入盟平均時(shí)間為9年。2004年入盟的塞浦路斯與馬耳他從申請(qǐng)到加入戰(zhàn)線拉得最長(zhǎng)，均接近14年之久?？傊?，候選國(guó)和歐盟面臨的各種挑戰(zhàn)和阻力，以及入盟談判所要求的程序均決定了烏克蘭等國(guó)還將需要較長(zhǎng)的時(shí)間才會(huì)成為歐盟大家庭中的正式一員。

（二）烏克蘭危機(jī)前景的不明朗增大烏克蘭入盟的不確定性。歐盟在其擴(kuò)大歷史上從未接納過(guò)存在領(lǐng)土紛爭(zhēng)的國(guó)家。然而，烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞都與俄羅斯存在領(lǐng)土爭(zhēng)議，烏克蘭更是與俄羅斯處于軍事沖突狀態(tài)。對(duì)于歐盟現(xiàn)有成員國(guó)來(lái)說(shuō)，在烏克蘭與俄羅斯戰(zhàn)事沒(méi)有結(jié)束之前，接納烏克蘭加入歐盟的風(fēng)險(xiǎn)太高，這意味著歐盟將直接卷入與俄羅斯的軍事沖突，而這一結(jié)果是集體防御薄弱的歐盟所難以承受的。根據(jù)“戰(zhàn)略指南針”的規(guī)劃，歐盟將于2025年組建一支由5000名士兵組成的快速反應(yīng)部隊(duì)。而事實(shí)上早在20世紀(jì)末，歐盟就有建立快速反應(yīng)部隊(duì)的設(shè)想，并計(jì)劃組建5-6萬(wàn)規(guī)模的特遣部隊(duì)，但受限于與北約的關(guān)系、國(guó)防軍費(fèi)開(kāi)支等問(wèn)題，歐盟僅在2007年成立了兩個(gè)各包含1500名士兵、至今從未參加行動(dòng)的“歐盟戰(zhàn)斗群”。因此，對(duì)于現(xiàn)階段的歐盟來(lái)說(shuō)，其在安全領(lǐng)域能夠?yàn)闉蹩颂m提供保障的意愿與能力值得懷疑。

考慮到歐盟缺乏共同防務(wù)能力，為保障歐盟境內(nèi)的安全，加入北約是絕大多數(shù)歐盟成員國(guó)的一項(xiàng)重要選擇。在歐盟擴(kuò)大過(guò)程中除中立國(guó)外，幾乎所有國(guó)家都遵循了同時(shí)加入歐盟和北約，或先入北約、后入歐盟（歐共體）的路線。換句話說(shuō)，以往歐盟擴(kuò)大和北約擴(kuò)大大致是同步進(jìn)行的，或是選擇北約先行、歐盟跟進(jìn)的模式。

但對(duì)于處在戰(zhàn)爭(zhēng)之中的烏克蘭來(lái)說(shuō)，先入北約、后入歐盟或者同時(shí)加入二者的可能性很小。隨著烏克蘭危機(jī)步入第三個(gè)年頭，戰(zhàn)場(chǎng)僵持狀態(tài)難以改變，?；鹫勁星熬昂懿幻骼省１M管歐美國(guó)家向?yàn)蹩颂m提供了大量的人道主義、經(jīng)濟(jì)和軍事援助，但受到北約第五條款“對(duì)任何北約成員的攻擊將被視為對(duì)所有北約成員的攻擊”即集體防御條款的限制，沒(méi)有一個(gè)北約國(guó)家支持在現(xiàn)有情況下將烏克蘭吸納為北約成員。即使未來(lái)俄烏實(shí)現(xiàn)?；穑I(lǐng)土邊界問(wèn)題未必能夠得到解決，在此情況下，北約內(nèi)部在吸納一個(gè)仍與俄存在邊界爭(zhēng)端的烏克蘭加入北約的問(wèn)題上能否達(dá)成共識(shí)也是未知數(shù)。

（三）歐盟啟動(dòng)與烏克蘭、摩爾多瓦入盟談判的影響。首先，歐盟正式啟動(dòng)與烏克蘭、摩爾多瓦的談判，將對(duì)烏、摩兩國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。如前所析，蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束后，烏克蘭一直處于十字路口，在向東還是向西之間搖擺不定。歐盟正式啟動(dòng)與烏克蘭的入盟談判意味著后者已被錨定在“歐洲化”的軌道上、徹底倒向了西方。其次，烏克蘭入盟進(jìn)程的正式啟動(dòng)，對(duì)未來(lái)歐盟與俄羅斯的關(guān)系將產(chǎn)生重大和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。必須看到，烏克蘭危機(jī)的背后是俄羅斯與西方的角力。歐烏入盟談判的展開(kāi)并不意味著俄羅斯已經(jīng)接受了未來(lái)烏克蘭的走向，特別是圍繞烏克蘭有可能申請(qǐng)加入北約的問(wèn)題，西方與俄羅斯的地緣政治沖突將會(huì)更加激烈。再次，歐盟啟動(dòng)?xùn)|擴(kuò)，不僅將給烏克蘭等國(guó)帶來(lái)長(zhǎng)期的影響，同時(shí)也通過(guò)“倒逼”的方式將歐盟自身制度改革提到議事日程上來(lái)。烏克蘭等三國(guó)乃至西巴爾干國(guó)家的入盟進(jìn)程，一方面是對(duì)這些候選國(guó)的考驗(yàn)，另一方面也是歐盟改革的催化劑，要求歐盟以更具戰(zhàn)略性的方式適應(yīng)未來(lái)可能更多的成員國(guó)以及新形勢(shì)下的地緣政治挑戰(zhàn)。最后，歐盟新東擴(kuò)也使苦等入盟已久的西巴爾干地區(qū)國(guó)家重新回到歐盟的視線。2022年7月，歐盟正式啟動(dòng)與阿爾巴尼亞、北馬其頓的入盟談判，對(duì)于以候選國(guó)身份分別等待了8年、17年的兩國(guó)來(lái)說(shuō)，談判的開(kāi)啟被認(rèn)為是“歷史性時(shí)刻”。同年12月，波斯尼亞和黑塞哥維那獲得歐盟候選國(guó)地位，西巴爾干地區(qū)國(guó)家加入歐盟的進(jìn)程被再一次激活。在2023年11月8日公布的新版《巴爾干地區(qū)增長(zhǎng)計(jì)劃》中歐盟承諾，“擴(kuò)大”仍然是歐盟的一項(xiàng)關(guān)鍵政策，西巴爾干地區(qū)（國(guó)家）成為歐盟正式成員符合歐盟自身的政治、安全和經(jīng)濟(jì)利益。根據(jù)該增長(zhǎng)計(jì)劃，到2028年，歐盟將向西巴爾干地區(qū)提供60億的贈(zèng)款與貸款，以推動(dòng)該地區(qū)與歐盟的經(jīng)濟(jì)融合。盡管與歐盟向?yàn)蹩颂m提供的援助相比，歐盟對(duì)西巴爾干增長(zhǎng)計(jì)劃的撥款規(guī)模非常有限，但它將為西巴爾干地區(qū)國(guó)家融入更深層次的一體化甚至加入歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

深化和擴(kuò)大是歐洲一體化不斷發(fā)展的一體兩翼，反映了歐洲聯(lián)合在質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)維度上的擴(kuò)張。新東擴(kuò)是歐盟在一個(gè)突發(fā)的地緣政治事件背景下做出的決定，既有與俄羅斯?fàn)帄Z地區(qū)主導(dǎo)權(quán)和影響力的意圖，也有通過(guò)擴(kuò)大成員推進(jìn)戰(zhàn)略自主的考慮。總體上判斷，烏、摩加入歐盟已是大勢(shì)所趨。但同時(shí)也要看到，烏克蘭在與歐盟開(kāi)展入盟談判的過(guò)程中還存在諸多不確定因素。其中，最大的不確定性源于烏克蘭危機(jī)的走向。烏克蘭何時(shí)入盟將直接受制于這場(chǎng)沖突。雖然不排除歐盟在與烏克蘭談判的過(guò)程中開(kāi)辟政治捷徑吸納烏克蘭成為其正式成員，但這種可能性較小。統(tǒng)而言之，目前烏克蘭加入歐盟的時(shí)機(jī)和條件尚未成熟。就烏克蘭而言，在需要與俄羅斯達(dá)成?；鸩⒑炇鸷推絽f(xié)議的同時(shí)，還須持續(xù)不斷地推進(jìn)國(guó)內(nèi)改革，以滿足歐盟的入盟標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于歐盟而言，為適應(yīng)更多新成員的加入，其共同農(nóng)業(yè)政策、預(yù)算與財(cái)政政策乃至歐盟條約的改革與調(diào)整也很難回避。在不具備上述條件的情況下，烏、摩加入歐盟的前景并不樂(lè)觀。

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