〔提"""要〕"非洲之角是世界上最不穩(wěn)定和最受危機(jī)困擾的地區(qū)之一，多年來(lái)面臨著各種形式的國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家間沖突，以及國(guó)際安全威脅的影響。自紅海危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，非洲之角地區(qū)的安全挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，進(jìn)一步暴露了該地區(qū)業(yè)已存在的安全問(wèn)題。無(wú)論是國(guó)際還是地區(qū)層面，都不乏針對(duì)非洲之角安全困境的治理措施，但現(xiàn)有的治理模式未能找到?jīng)_突的根本原因，忽視了非洲之角地區(qū)自主維護(hù)和平的訴求，因而不能有效解決該地區(qū)安全治理赤字。在全球安全倡議指引下，中國(guó)提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”順應(yīng)地區(qū)國(guó)家需求，助力地區(qū)國(guó)家提升應(yīng)對(duì)安全、發(fā)展和治理挑戰(zhàn)的自我保障能力，為非洲之角國(guó)家和平解決地區(qū)爭(zhēng)端、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安、共筑新時(shí)代全天候中非命運(yùn)共同體提供了路徑選擇。

〔關(guān)"鍵"詞〕紅海危機(jī)、非洲之角、全球安全倡議、中非命運(yùn)共同體

〔作者簡(jiǎn)介〕張夢(mèng)穎，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所（中國(guó)非洲研究院）副研究員

〔中圖分類號(hào)〕D74

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452"8832（2024）4期0076-23

非洲之角地區(qū)地處非洲東北部、亞丁灣南岸，與阿拉伯半島隔紅海相望。2023年底以來(lái)，也門附近紅海海域的不安全局勢(shì)再次暴露了非洲之角安全治理的脆弱性。長(zhǎng)期以來(lái)，非洲之角地區(qū)深陷安全困境，聯(lián)合國(guó)、非盟、伊加特等全球和地區(qū)組織在該地區(qū)安全治理以維和行動(dòng)為主，域外國(guó)家的直接軍事介入更強(qiáng)調(diào)“以暴制暴”，進(jìn)一步加劇了地區(qū)動(dòng)蕩。對(duì)于非洲之角國(guó)家來(lái)說(shuō)，紅海危機(jī)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的直接沖擊凸顯了現(xiàn)有的安全治理措施存在明顯不足，中國(guó)提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”則為彌補(bǔ)地區(qū)安全治理缺失提供了可供參考的路徑選擇。研究紅海危機(jī)背景下非洲之角安全困境和現(xiàn)行安全治理所面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)探尋地區(qū)安全治理路徑的中國(guó)方案具有重要參考意義。

一、紅海危機(jī)加劇非洲之角安全困境

由于地處歐亞非交匯的戰(zhàn)略要地，非洲之角長(zhǎng)期以來(lái)一直是沖突和不穩(wěn)定的溫床。近年來(lái)，該地區(qū)暴力事件再度猖獗，埃塞俄比亞、蘇丹、索馬里等國(guó)家陷入武裝叛亂、領(lǐng)土爭(zhēng)端和政治動(dòng)蕩之中；域內(nèi)國(guó)家還飽受恐怖主義活動(dòng)、極端組織的侵?jǐn)_，以及氣候變化、糧食安全、難民問(wèn)題所帶來(lái)的負(fù)面影響。隨著紅海危機(jī)爆發(fā)，非洲之角海上安全與陸上安全交織捆綁，致使地區(qū)安全形勢(shì)進(jìn)一步惡化。

（一）傳統(tǒng)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，國(guó)家間和國(guó)內(nèi)沖突不斷

非洲之角熱點(diǎn)地區(qū)沖突和內(nèi)戰(zhàn)不斷，加劇了地區(qū)安全秩序的脆弱性。整體來(lái)看，非洲之角國(guó)內(nèi)武裝沖突數(shù)量較多、持續(xù)時(shí)間漫長(zhǎng)，并出現(xiàn)沖突向周邊國(guó)家和地區(qū)外溢和輻射的特點(diǎn)。例如，自2020年11月埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與提格雷地區(qū)的武裝沖突爆發(fā)以來(lái)，埃塞俄比亞的緊張局勢(shì)不斷升級(jí)，提格雷人民解放陣線部隊(duì)一度逼近首都亞的斯亞貝巴，并威脅鄰近的阿法爾州和阿姆哈拉州，近5萬(wàn)人逃亡至蘇丹東部尋求庇護(hù)。國(guó)際人道主義救援一度難以到達(dá)提格雷地區(qū)。埃塞俄比亞提格雷地區(qū)沖突及其外溢對(duì)非洲之角地區(qū)的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，域外大國(guó)、區(qū)域組織和地區(qū)國(guó)家等力量在此角力，一度令爭(zhēng)端有演化為全面內(nèi)戰(zhàn)的可能。2022年底，在非盟的調(diào)解下，埃塞俄比亞各方簽署和平協(xié)議，提格雷地區(qū)大規(guī)模武裝沖突已經(jīng)停止，但仍存在低烈度沖突和暴力行為。并且，埃塞俄比亞國(guó)內(nèi)民族矛盾依然沒有徹底消除，安全形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻：阿姆哈拉地區(qū)武裝沖突和安全局勢(shì)持續(xù)惡化，甘貝拉、奧羅米亞和索馬里州等地區(qū)不穩(wěn)定因素和暴力行為也在持續(xù)增長(zhǎng)。阿姆哈拉地區(qū)民兵組織“法諾”與埃塞俄比亞國(guó)防軍之間的沖突已持續(xù)近一年。

非洲之角地區(qū)軍事政變大有“回潮”之勢(shì)，軍人干政頻繁出現(xiàn)。自2019年以來(lái)，受內(nèi)外因素共同作用，非洲之角地區(qū)的政變和未遂政變大有死灰復(fù)燃之勢(shì)。蘇丹發(fā)生多起政變就是典型例證，埃塞俄比亞和吉布提也曾遭遇未遂政變，這一現(xiàn)象引發(fā)國(guó)際社會(huì)多方關(guān)注。盡管非盟、阿盟和伊加特等區(qū)域組織也采取了相應(yīng)措施，但未能有效恢復(fù)地區(qū)穩(wěn)定。自2019年4月蘇丹軍方推翻巴希爾政權(quán)以來(lái)，蘇丹政局始終難以擺脫不穩(wěn)定狀態(tài)，且蘇丹動(dòng)亂的背后都有西方勢(shì)力的插手。2021年9月，蘇丹發(fā)生未遂政變；同年10月，蘇丹再次發(fā)生軍事政變，過(guò)渡政府總理哈姆杜克被軍方逮捕；2022年12月，蘇丹文官領(lǐng)導(dǎo)人與軍方簽署了政治框架協(xié)議以推進(jìn)文官政府的恢復(fù)，但最終的民主過(guò)渡協(xié)議尚未簽署。2023年4月，蘇丹武裝部隊(duì)和快速支援部隊(duì)在首都喀土穆多地發(fā)生武裝沖突，蘇丹安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升并持續(xù)至今。截至目前，蘇丹武裝沖突已造成1.8萬(wàn)人死亡，超1000萬(wàn)人流離失所，導(dǎo)致該國(guó)面臨嚴(yán)峻的人道主義危機(jī)。

非洲之角區(qū)域內(nèi)國(guó)家間關(guān)系緊張，區(qū)域安全秩序面臨新挑戰(zhàn)。埃塞俄比亞作為非洲之角區(qū)域大國(guó)，素有地區(qū)安全“穩(wěn)定錨”之稱。盡管近年來(lái)埃塞俄比亞與厄立特里亞等周邊國(guó)家關(guān)系破冰，但埃塞俄比亞也因復(fù)興大壩、邊境爭(zhēng)端和尋找出?？诘葐?wèn)題與周邊鄰國(guó)關(guān)系緊張，導(dǎo)致區(qū)域安全秩序面臨重置。自2011年埃塞俄比亞復(fù)興大壩項(xiàng)目啟動(dòng)以來(lái)，埃塞俄比亞、埃及和蘇丹之間因爭(zhēng)奪尼羅河水資源導(dǎo)致地區(qū)國(guó)家緊張局勢(shì)升級(jí)，各方長(zhǎng)期陷入迂回談判和分歧之中。埃及一度以武力威脅，試圖使埃塞俄比亞放棄復(fù)興大壩修建，給次區(qū)域安全局勢(shì)造成困擾。另外，埃塞俄比亞與南蘇丹在甘貝拉州、與蘇丹在法什卡邊境地區(qū)亦時(shí)有沖突發(fā)生。實(shí)際上，西方殖民遺產(chǎn)和邊界劃分是域內(nèi)國(guó)家邊境常年沖突不斷的根本原因。盡管非盟和伊加特都為調(diào)解作出了積極努力，但脆弱的地區(qū)局勢(shì)將進(jìn)一步損害非洲之角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加劇地區(qū)人道主義危機(jī)。

作為一個(gè)擁有超過(guò)1.2億人口的內(nèi)陸國(guó)家，近年來(lái)埃塞俄比亞一直將尋找出?？谧鳛橹饕獞?zhàn)略優(yōu)先項(xiàng)。隨著紅海危機(jī)局勢(shì)蔓延，2024年1月，埃塞俄比亞與“索馬里蘭共和國(guó)”簽署了備受爭(zhēng)議的港口協(xié)議，進(jìn)一步加劇了非洲之角地緣政治緊張局勢(shì)。該協(xié)議允許埃塞俄比亞獲取柏培拉港使用權(quán)，為埃塞俄比亞海軍提供出?？冢黢R里蘭還同意租借給埃塞俄比亞20公里海面，租期為50年。此協(xié)議或?qū)Q取埃塞俄比亞承認(rèn)索馬里蘭獨(dú)立，并減少埃塞俄比亞對(duì)其他區(qū)域港口的依賴，解決其支付給吉布提高昂港口費(fèi)用問(wèn)題。埃塞俄比亞的“紅海港口”戰(zhàn)略舉措進(jìn)一步激怒了索馬里政府，后者指責(zé)埃塞俄比亞侵犯其主權(quán)，并召回駐埃塞俄比亞大使，阻止埃塞俄比亞和阿聯(lián)酋航班進(jìn)入其領(lǐng)空。這一協(xié)議導(dǎo)致的地緣政治連鎖反應(yīng)超出了索馬里一國(guó)，紅海沿岸諸國(guó)紛紛將埃塞俄比亞的戰(zhàn)略舉措視為安全威脅：依賴埃塞俄比亞港口運(yùn)費(fèi)的吉布提擔(dān)心貨運(yùn)量變化對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響；埃及本就反對(duì)埃塞俄比亞復(fù)興大壩項(xiàng)目，埃塞俄比亞港口戰(zhàn)略進(jìn)一步加劇了雙方緊張關(guān)系的復(fù)雜性；厄立特里亞一度是埃塞俄比亞內(nèi)戰(zhàn)中的盟友，現(xiàn)在卻因港口協(xié)議將后者視為該國(guó)潛在安全威脅。自從與索馬里蘭簽署港口協(xié)議后，埃厄緊張關(guān)系一直持續(xù)。當(dāng)前，埃塞俄比亞境內(nèi)民族矛盾和低烈度沖突依舊，加上其“紅海港口”戰(zhàn)略所帶來(lái)的緊張局勢(shì)，使該地區(qū)安全秩序面臨新的挑戰(zhàn)。

（二）非傳統(tǒng)安全持續(xù)惡化，區(qū)域深陷人道主義危機(jī)

非洲之角恐怖主義與極端組織活動(dòng)不斷，呈現(xiàn)出跨境、跨區(qū)域、頻繁多發(fā)等特點(diǎn)，威脅地區(qū)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全。由于長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)和持續(xù)動(dòng)蕩，索馬里極端組織“青年黨”在索馬里境內(nèi)及其鄰國(guó)埃塞俄比亞、肯尼亞、烏干達(dá)等國(guó)家發(fā)動(dòng)多次恐怖襲擊，造成大量無(wú)辜傷亡。盡管在索馬里政府軍和非盟駐索馬里過(guò)渡特派團(tuán)（非索特派團(tuán)）等努力下，“青年黨”的勢(shì)力遭受重挫并藏匿于索馬里山區(qū)和偏遠(yuǎn)地帶，但“青年黨”仍時(shí)常對(duì)索馬里政府軍基地、難民營(yíng)以及平民聚集區(qū)發(fā)動(dòng)報(bào)復(fù)性襲擊。此前埃塞俄比亞在打擊索馬里“青年黨”和支持索馬里國(guó)家建設(shè)方面曾發(fā)揮重要作用，但埃索因紅海危機(jī)所導(dǎo)致的關(guān)系破裂對(duì)區(qū)域反恐行動(dòng)構(gòu)成新挑戰(zhàn)?！扒嗄挈h”譴責(zé)埃塞俄比亞與索馬里蘭簽署協(xié)議，稱其“違法、無(wú)效”，并威脅將與之斗爭(zhēng)。緊張局勢(shì)還可能會(huì)影響埃塞俄比亞維和部隊(duì)在索馬里的合法存在，使非索特派團(tuán)持續(xù)縮編的形勢(shì)愈加復(fù)雜。根據(jù)規(guī)定，非索特派團(tuán)維和部隊(duì)將于2024年底解散。為此，2023年12月聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)“青年黨”實(shí)施了武器禁運(yùn)，埃塞俄比亞、索馬里、吉布提和肯尼亞四國(guó)也曾決定采取聯(lián)合軍事行動(dòng)，在2024年底前徹底鏟除索馬里“青年黨”。但埃索關(guān)系緊張可能會(huì)阻礙這一任務(wù)的完成，“青年黨”可能利用港口協(xié)議引發(fā)的反埃塞俄比亞情緒增加對(duì)地區(qū)的恐怖襲擊，并將埃索緊張關(guān)系作為資金籌集和人員招募的一種工具。

非洲之角氣候變化與極端天氣加劇地區(qū)動(dòng)蕩，導(dǎo)致人道主義危機(jī)更加嚴(yán)峻。非洲之角地區(qū)正面臨近幾十年來(lái)最嚴(yán)重的極端天氣所引發(fā)的自然災(zāi)害。根據(jù)聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約組織報(bào)告，截至2024年，非洲之角經(jīng)歷了40年來(lái)最嚴(yán)重的干旱，埃塞俄比亞、肯尼亞和索馬里等國(guó)家已連續(xù)六個(gè)雨季降水量嚴(yán)重不足，造成地區(qū)糧食產(chǎn)量大幅下降、糧食價(jià)格高企，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和居民生活造成了巨大挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，非洲之角地區(qū)近160萬(wàn)人因洪水而失去家園。其中，索馬里有74.6萬(wàn)人、埃塞俄比亞超過(guò)39.6萬(wàn)人、肯尼亞有45萬(wàn)人流離失所；南蘇丹則遭遇了連續(xù)三年洪澇災(zāi)害，全國(guó)40%的土地都被洪水沖刷，嚴(yán)重限制了農(nóng)田和牧區(qū)的生產(chǎn)，造成約830萬(wàn)人面臨嚴(yán)重糧食不安全狀況。畜牧業(yè)占非洲之角地區(qū)國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6%至10%，約70%的農(nóng)業(yè)人口以此為生。該地區(qū)牧民數(shù)量位居非洲大陸首位，也是非洲唯一實(shí)現(xiàn)肉類自給自足的地區(qū)，每年出口約1280萬(wàn)只綿羊和山羊，以及6萬(wàn)噸肉類制品。極端天氣導(dǎo)致大批牲畜因缺少水源而死亡，嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展，加劇地區(qū)緊張局勢(shì)，暴力行為激增。再加之，氣候變化與蝗災(zāi)頻發(fā)、地區(qū)武裝沖突頻仍共同導(dǎo)致非洲之角地區(qū)面臨嚴(yán)峻的人道主義危機(jī)挑戰(zhàn)。例如，氣候變化等因素造成埃塞俄比亞和索馬里國(guó)內(nèi)大批人口流離失所。截至2021年，埃塞俄比亞有350萬(wàn)國(guó)內(nèi)流離失所者，并接收了地區(qū)國(guó)家100萬(wàn)難民；索馬里有290萬(wàn)國(guó)內(nèi)流離失所者，約63萬(wàn)索馬里難民生活在埃塞俄比亞和肯尼亞等周邊國(guó)家。

非洲之角糧食安全問(wèn)題導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)人口流離失所和公共衛(wèi)生事件頻發(fā)。由于糧食可獲得性變得愈加困難，許多非洲之角民眾不得不離開家園去尋找食物和水源，這也造成區(qū)域內(nèi)大規(guī)模流離失所現(xiàn)象的激增以及霍亂、麻疹、瘧疾、黃熱病、埃博拉等傳染性疾病的快速擴(kuò)散。一方面，地區(qū)沖突、族群間暴力和糧食安全問(wèn)題共同加劇了地區(qū)人口流離失所現(xiàn)象和人道主義危機(jī)。目前，非洲之角地區(qū)正面臨最嚴(yán)重的流離失所和人道主義危機(jī)。截至2024年1月，該地區(qū)估計(jì)有5840萬(wàn)人處于高度糧食不安全狀態(tài)。預(yù)計(jì)到2024年底，東非、非洲之角和大湖地區(qū)將收容2360萬(wàn)被迫流離失所者。另一方面，糧食安全問(wèn)題和極端天氣的影響加劇了地區(qū)公共衛(wèi)生事件，特別是瘧疾、霍亂、埃博拉蘇丹型毒株等傳染性疾病的傳播，成為地區(qū)人口死亡率上升的重要因素。受糧食短缺和營(yíng)養(yǎng)不良的影響，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的非洲之角兒童和婦女正面臨死亡威脅。嚴(yán)重的糧食不安全、武裝沖突和傳染病的高流行率是導(dǎo)致營(yíng)養(yǎng)不良率居高不下的重要原因，而2023年厄爾尼諾現(xiàn)象所引發(fā)的洪災(zāi)和干旱則加劇了該地區(qū)的營(yíng)養(yǎng)不良率。在埃塞俄比亞北部，急性營(yíng)養(yǎng)不良率已經(jīng)超過(guò)15%的全球緊急閾值；在蘇丹、南蘇丹和索馬里，分別有超過(guò)70萬(wàn)、165萬(wàn)和145萬(wàn)五歲以下兒童正面臨嚴(yán)重營(yíng)養(yǎng)不良。

（三）紅海危機(jī)持續(xù)惡化，區(qū)域新增安全挑戰(zhàn)

非洲之角地理位置的獨(dú)特性決定了其安全問(wèn)題的重要性。該地區(qū)被三大水域環(huán)繞——西部的尼羅河水域、北部的紅海水域和東部的印度洋，使非洲之角成為進(jìn)入歐亞非的主要門戶。2023年11月中旬，也門胡塞武裝為聲援巴勒斯坦，利用無(wú)人機(jī)和導(dǎo)彈襲擊紅海沿岸“與以色列有關(guān)的船只”，造成紅海海域不安全因素激增。

第一，港口和供應(yīng)鏈安全缺失，地區(qū)航運(yùn)業(yè)面臨重大挑戰(zhàn)。紅海危機(jī)嚴(yán)重?cái)_亂了曼德海峽的海上交通要道，干擾了全球貿(mào)易流、產(chǎn)業(yè)鏈，沖擊了非洲之角港口業(yè)運(yùn)營(yíng)，降低了地區(qū)對(duì)外貿(mào)易量。作為連接亞洲和歐洲的主要海上交通樞紐，紅海和蘇伊士運(yùn)河承載了全球12%至15%的海運(yùn)貿(mào)易和全球約30%的集裝箱運(yùn)輸，而非洲之角多個(gè)國(guó)家都身處這一海上交通要道。為避免遭受也門胡塞武裝的襲擊及其造成的水道中斷的嚴(yán)重威脅，全球超18家航運(yùn)公司已經(jīng)更改了原來(lái)的亞歐貿(mào)易航線，放棄經(jīng)過(guò)亞丁灣、穿越紅海和蘇伊士運(yùn)河進(jìn)入地中海的傳統(tǒng)航線，轉(zhuǎn)而繞過(guò)非洲南部的好望角向歐洲航行。再加之巴拿馬運(yùn)河干旱和黑海封鎖，目前包括非洲之角國(guó)家在內(nèi)的全球航運(yùn)業(yè)都面臨貿(mào)易量和港口收入下滑。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議相關(guān)報(bào)告顯示，吉布提港吞吐量下降10%，蘇丹港下降22%，蒙巴薩港是該地區(qū)唯一實(shí)現(xiàn)吞吐量增長(zhǎng)的港口，增幅約15%。因?yàn)楹骄€調(diào)整使得更多國(guó)際船舶選擇?？吭谒黢R里南部和肯尼亞港口進(jìn)行貨物通關(guān)、船舶檢修、燃油補(bǔ)給和人員休整等業(yè)務(wù)，但這些港口承載能力十分有限，無(wú)法滿足越來(lái)越多的大型船舶?？康姆?wù)需求，一時(shí)造成港口內(nèi)船舶擁堵問(wèn)題嚴(yán)重、貨物難以及時(shí)通關(guān)。例如，蒙巴薩港就有大批出口咖啡和茶葉因擁堵而導(dǎo)致產(chǎn)品滯留。

第二，多重危機(jī)相互疊加，地區(qū)穩(wěn)定受到強(qiáng)烈沖擊。隨著運(yùn)往非洲的貨運(yùn)成本飆升，進(jìn)出口商品價(jià)格迅速上漲，對(duì)非洲之角脆弱的經(jīng)濟(jì)體和嚴(yán)重依賴紅海貨物流通的內(nèi)陸國(guó)家來(lái)說(shuō)，商品價(jià)格上漲無(wú)疑會(huì)對(duì)地區(qū)民眾生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接影響。例如，蘇丹港的進(jìn)口藥品成本已增加40%，這對(duì)飽受蘇丹武裝沖突蹂躪的蘇丹民眾來(lái)說(shuō)將是雪上加霜。并且，紅海危機(jī)爆發(fā)嚴(yán)重?cái)_亂全球糧食貿(mào)易，歐盟和黑海地區(qū)的糧食經(jīng)紅海出口至非洲之角國(guó)家受到嚴(yán)重影響，加劇了地區(qū)國(guó)家對(duì)全球糧食安全的擔(dān)憂。目前，非洲之角難民和國(guó)內(nèi)流離失所者超過(guò)1000萬(wàn)人，特別是蘇丹660萬(wàn)境內(nèi)流離失所者嚴(yán)重依賴通過(guò)紅海運(yùn)送的糧食援助。非洲之角商品價(jià)格上漲、糧食不安全等問(wèn)題也將進(jìn)一步加劇地區(qū)動(dòng)蕩，埃塞俄比亞、蘇丹、索馬里等國(guó)內(nèi)安全局勢(shì)將在短期內(nèi)面臨武裝沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。紅海危機(jī)和非洲之角地區(qū)長(zhǎng)期的不穩(wěn)定性和武裝沖突也給地區(qū)人口大規(guī)模遷徙和跨境犯罪提供了機(jī)會(huì)。聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)兼薩赫勒地區(qū)發(fā)展問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員馬爾·迪耶（A.Mar"Dieye）表示，蘇丹武裝沖突、埃塞俄比亞局部低烈度沖突和紅海危機(jī)三重疊加在非洲之角地區(qū)形成了“滾雪球效應(yīng)”，如果不能阻止該地區(qū)沖突向周邊國(guó)家和地區(qū)蔓延，將會(huì)引發(fā)國(guó)際性難民潮。根據(jù)國(guó)際移民組織（IOM）的調(diào)查，自2022年初以來(lái)，已有超過(guò)4萬(wàn)名非洲之角難民抵達(dá)飽受戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的也門。同時(shí)，地區(qū)形勢(shì)動(dòng)蕩也給犯罪集團(tuán)提供了人口走私、跨境犯罪的機(jī)會(huì)。

第三，海上安全脆弱性凸顯，地區(qū)維穩(wěn)捉襟見肘。紅海危機(jī)表明，非國(guó)家行為體的軍事行動(dòng)對(duì)全球安全動(dòng)態(tài)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一方面，胡塞武裝對(duì)紅海及其周邊海域的航運(yùn)干擾和海上安全威脅呈現(xiàn)長(zhǎng)期化趨勢(shì)。胡塞武裝多次表示，只要以色列不停止對(duì)加沙地帶的進(jìn)攻，它就不會(huì)停止對(duì)相關(guān)船只的襲擊行動(dòng)。據(jù)報(bào)道，胡塞武裝正在通過(guò)加固俯瞰紅海山區(qū)地帶防御工事、測(cè)試水上和水下無(wú)人駕駛船舶等方式，增強(qiáng)其長(zhǎng)期影響紅海航運(yùn)的能力。另一方面，索馬里海盜活動(dòng)曾長(zhǎng)期困擾非洲之角海域，紅海襲擊的突然升級(jí)又再次增加了海盜和非國(guó)家行為體作亂的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。紅海和印度洋海上事件的激增為海盜襲擊和海上犯罪活動(dòng)創(chuàng)造了空間，重新引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)海盜問(wèn)題的憂慮。2023年12月14日，國(guó)際海事局（IMO）記錄了自2017年以來(lái)首次在索馬里海岸附近發(fā)生的船只劫持事件。在隨后發(fā)布的年度報(bào)告《2023年度海盜和武裝搶劫》中，國(guó)際海事局對(duì)索馬里沿岸海盜襲擊重燃表示嚴(yán)重?fù)?dān)憂。目前，非洲之角國(guó)家海軍和海上執(zhí)法能力有限，有限的海軍力量還不足以維護(hù)其海洋和經(jīng)濟(jì)利益，更無(wú)力在其水域開展反海盜行動(dòng)。而且，非洲之角地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題頻發(fā)，包括蘇丹武裝沖突和人道主義危機(jī)、索馬里與埃塞俄比亞有關(guān)通過(guò)索馬里蘭出海問(wèn)題的外交爭(zhēng)端，肯尼亞和索馬里海域邊界爭(zhēng)端等都給沿岸武裝極端分子和海盜提供了可乘之機(jī)。多數(shù)繞道好望角的航線不得不靠近沿途海岸線航行，這也使得非洲之角、東部非洲和南部非洲沿岸等地方成為海盜襲擊的新目標(biāo)。

二、非洲之角安全治理的難題

紅海危機(jī)爆發(fā)重新引起國(guó)際社會(huì)對(duì)非洲之角安全治理的高度重視。美國(guó)學(xué)者建議美國(guó)及其西方盟國(guó)不能僅開展針對(duì)胡塞武裝的軍事打擊，而是要將紅海東西兩岸視作一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的“地緣政治空間”，增加對(duì)非洲之角人道主義援助和反恐力量，發(fā)揮美西方外交優(yōu)勢(shì)，加大力度介入非洲之角陸上安全管理，以防止陸上危機(jī)加劇紅海海上危機(jī)。但非洲之角長(zhǎng)期深陷安全困境的根本癥結(jié)在于，地區(qū)國(guó)家不僅面臨地區(qū)安全熱點(diǎn)激增的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，還被迫卷入域外國(guó)家在該地區(qū)的地緣政治競(jìng)合?，F(xiàn)有的安全治理模式多以西方國(guó)家和域外大國(guó)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)軍事打擊、以暴制暴，往往忽視域內(nèi)國(guó)家期盼和平與發(fā)展的基本訴求，導(dǎo)致地區(qū)安全局勢(shì)愈加復(fù)雜、安全赤字有增無(wú)減。

（一）國(guó)際組織維和行動(dòng)正面臨地區(qū)挑戰(zhàn)

非洲之角一直是聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織安全援助和資助的重點(diǎn)地區(qū)。由于該地區(qū)面臨長(zhǎng)期的內(nèi)戰(zhàn)、動(dòng)蕩、貧困和氣候?yàn)?zāi)害等多重挑戰(zhàn)，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織一直致力于采取集體方式助力地區(qū)國(guó)家共同應(yīng)對(duì)。自1992年起，聯(lián)合國(guó)先后在非洲之角地區(qū)部署七項(xiàng)維和行動(dòng)，分別是第一期聯(lián)合國(guó)索馬里行動(dòng)、第二期聯(lián)合國(guó)索馬里行動(dòng)、聯(lián)合國(guó)駐埃塞俄比亞和厄立特里亞特派團(tuán)、聯(lián)合國(guó)駐蘇丹特派團(tuán)、非盟—聯(lián)合國(guó)達(dá)爾富爾混合行動(dòng)，以及正在進(jìn)行的聯(lián)合國(guó)南蘇丹共和國(guó)特派團(tuán)（南蘇丹特派團(tuán)）和聯(lián)合國(guó)阿卜耶伊臨時(shí)安全部隊(duì)（聯(lián)阿安全部隊(duì)）。目前，聯(lián)合國(guó)在非洲之角、非洲大陸的軍事行動(dòng)和維和部署也面臨諸多挑戰(zhàn)。受地緣政治緊張局勢(shì)升級(jí)和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)內(nèi)部分歧的影響，非西方國(guó)家和私營(yíng)安保力量在非洲大陸安全影響力不斷上升，地區(qū)民眾反西方情緒日益高漲。聯(lián)合國(guó)更被地區(qū)民眾視作“受西方影響的工具”，其在非洲維和行動(dòng)的“合法性”受到挑戰(zhàn)，特別是聯(lián)合國(guó)在保護(hù)地區(qū)民眾和實(shí)現(xiàn)持久和平方面被指“收效甚微”，與一些駐在國(guó)政府關(guān)系也較為緊張，少數(shù)維和人員缺乏組織紀(jì)律性也給聯(lián)合國(guó)維和任務(wù)帶來(lái)負(fù)面影響。例如，2023年6月，南蘇丹特派團(tuán)被指未能有效威懾或制止該國(guó)一處難民營(yíng)內(nèi)針對(duì)平民的暴力行為，造成營(yíng)內(nèi)激烈沖突爆發(fā)。因此，聯(lián)合國(guó)在包括非洲之角在內(nèi)的整個(gè)非洲大陸地區(qū)逐步減少了維和行動(dòng)的部署，轉(zhuǎn)而支持地區(qū)自主維和行動(dòng)。自2015年來(lái)，聯(lián)合國(guó)派駐非洲大陸特派團(tuán)的數(shù)量和規(guī)模都在逐步下降。隨著聯(lián)合國(guó)駐馬里多層面綜合穩(wěn)定特派團(tuán)和剛果（金）穩(wěn)定特派團(tuán)的任務(wù)結(jié)束，據(jù)估計(jì)，截至2024年12月，聯(lián)合國(guó)派駐非洲維和人員數(shù)量將從2015年的8.8萬(wàn)降至3.5萬(wàn)，年度預(yù)算將從64億美元下降至27億美元。

為更好支持地區(qū)維護(hù)和平與安全方面成果，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)非洲之角問(wèn)題特使辦公室于2018年10月成立。2018年是非洲之角地區(qū)國(guó)家的“和解年”。隨著埃厄恢復(fù)邦交關(guān)系、吉厄關(guān)系破冰、埃厄索關(guān)系逐步加強(qiáng)，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯在原有的蘇丹和南蘇丹問(wèn)題特使職權(quán)基礎(chǔ)上，任命帕菲特·奧南加-安揚(yáng)（Parfait"Onanga-Anyanga）為首任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)非洲之角問(wèn)題特使，以助力地區(qū)所有國(guó)家維護(hù)和平與穩(wěn)定。特使辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和幫助加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)在該區(qū)域集體工作的一致性，并側(cè)重于預(yù)防影響人類安全的危機(jī)，以支持地區(qū)國(guó)家實(shí)現(xiàn)持久和平與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略。其主要任務(wù)是推進(jìn)2015年聯(lián)合國(guó)與伊加特在吉布提簽署的合作框架，支持伊加特和其他相關(guān)地區(qū)組織促進(jìn)整個(gè)非洲之角的和平與安全，加強(qiáng)次區(qū)域預(yù)防和調(diào)解沖突的能力，并與合作伙伴共同解決氣候、和平與安全問(wèn)題，以及婦女、青年與和平安全議程等。在此基礎(chǔ)上，非洲之角問(wèn)題特使的任務(wù)是代表聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)執(zhí)行特別任務(wù)和發(fā)揮斡旋作用，繼續(xù)負(fù)責(zé)維持蘇丹與南蘇丹之間的睦鄰友好與和平關(guān)系，包括蘇丹的過(guò)渡進(jìn)程和南蘇丹正在進(jìn)行的和平進(jìn)程等，并加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)與非洲之角地區(qū)其他伙伴工作聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)合發(fā)展。例如，2019年7月，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處（人權(quán)高專辦）啟動(dòng)了首個(gè)五年期《聯(lián)合國(guó)非洲之角區(qū)域全面預(yù)防戰(zhàn)略》。在第五年結(jié)束之前，人權(quán)高專辦的任務(wù)是根據(jù)區(qū)域事態(tài)發(fā)展修訂該戰(zhàn)略。2023年12月，聯(lián)合國(guó)執(zhí)行委員會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)非洲之角區(qū)域預(yù)防和一體化新戰(zhàn)略》，并于2024年1月正式啟動(dòng)，該戰(zhàn)略是聯(lián)合國(guó)對(duì)非洲之角的支柱框架，以伊加特和非盟的區(qū)域戰(zhàn)略為依據(jù)，旨在通過(guò)區(qū)域方法實(shí)現(xiàn)非洲之角安全預(yù)防工作。盡管維和行動(dòng)部署的數(shù)量和規(guī)模在減少，但聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織在支持非洲區(qū)域維和行動(dòng)，包括提供后勤和技術(shù)支持、籌集資金等方面，仍可發(fā)揮重要作用。

（二）地區(qū)組織和國(guó)家自我安全保障能力有限

非盟和非洲之角區(qū)域組織積極為建設(shè)非洲之角區(qū)域集體安全機(jī)制和自主維和維穩(wěn)方面探索道路。非盟設(shè)立了促進(jìn)非洲大陸和平與安全的專門機(jī)構(gòu)，即和平與安全理事會(huì)（Peace"and"Security"Council）。該機(jī)構(gòu)也是非盟預(yù)防、管理和解決沖突的常設(shè)決策機(jī)構(gòu)。和平與安全理事會(huì)的設(shè)置體現(xiàn)了非洲區(qū)域集體安全和預(yù)警機(jī)制的建設(shè)，旨在促進(jìn)及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)非洲的武裝沖突和危機(jī)局勢(shì)。與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)相比，非盟領(lǐng)導(dǎo)的和平支援行動(dòng)部署范圍更廣。除和平與安全行動(dòng)外，還承擔(dān)抗擊埃博拉等流行病、支持選舉和平進(jìn)程和遏制地區(qū)國(guó)家內(nèi)部政治動(dòng)蕩的任務(wù)。自2000年以來(lái)，非盟已經(jīng)開展了38項(xiàng)由自己主導(dǎo)的和平支援行動(dòng)，截至2023年，共有10項(xiàng)和平支援行動(dòng)在非洲大陸的17個(gè)國(guó)家或地區(qū)開展維和行動(dòng)。僅2022年一年，非盟就授權(quán)或啟動(dòng)了四項(xiàng)新的和平支援行動(dòng)，以更好發(fā)揮非洲維護(hù)地區(qū)和平安全的自主權(quán)。

伊加特等非洲之角區(qū)域組織也成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)沖突解決和預(yù)防。伊加特的主要機(jī)構(gòu)包括國(guó)家元首和政府首腦會(huì)議、部長(zhǎng)理事會(huì)、使節(jié)委員會(huì)和秘書處。其中，秘書處下設(shè)農(nóng)業(yè)與環(huán)境司、經(jīng)濟(jì)合作司、健康與社會(huì)發(fā)展司、和平與安全司等六個(gè)部門。除秘書處的和平與安全司專門負(fù)責(zé)地區(qū)安全事務(wù)外，伊加特還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目機(jī)制以應(yīng)對(duì)地區(qū)安全動(dòng)態(tài)發(fā)展：伊加特沖突早期預(yù)警和反應(yīng)機(jī)制（IGAD"CEWARN）、伊加特安全部門項(xiàng)目（IGAD"SSP）、伊加特氣候預(yù)測(cè)和應(yīng)用中心（ICPAC）等。紅海安全問(wèn)題已日漸成為伊加特的重要優(yōu)先事項(xiàng)之一。2019年2月，伊加特第46屆部長(zhǎng)理事會(huì)決議將原有的“索馬里和平與民族和解促進(jìn)辦事處”更名為“紅海、亞丁灣和索馬里辦事處”，設(shè)立伊加特紅海、亞丁灣和索馬里特使，指示成立專家工作組來(lái)負(fù)責(zé)該地區(qū)安全問(wèn)題研究，并制定一個(gè)有明確時(shí)間表的區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)紅海安全對(duì)非洲之角地區(qū)的影響。2023年10月，伊加特使節(jié)委員會(huì)和伊加特紅海和亞丁灣工作組審議通過(guò)“伊加特關(guān)于紅海和亞丁灣共同立場(chǎng)和區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃”，旨在形成區(qū)域凝聚力和協(xié)調(diào)力，共同促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)海上和陸上安全挑戰(zhàn)，以實(shí)現(xiàn)非洲之角國(guó)家在紅海和亞丁灣地區(qū)的共同愿景。伊加特紅海、亞丁灣和索馬里特使還將協(xié)調(diào)和促進(jìn)紅海和亞丁灣東西兩岸之間的交流與溝通，為促進(jìn)該地區(qū)沿海和內(nèi)陸國(guó)家間協(xié)調(diào)、合作和發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇。但伊加特與非盟等區(qū)域組織都存在經(jīng)驗(yàn)缺乏和資金匱乏的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，仍然依賴歐盟及西方國(guó)家的資金支持，這也導(dǎo)致區(qū)域組織和平與安全政策的落實(shí)缺乏自主權(quán)。

非洲之角地區(qū)國(guó)家安全治理能力依然有限。以紅海危機(jī)為例，盡管非洲之角國(guó)家軍事預(yù)算占比越來(lái)越高，但該地區(qū)各國(guó)海軍力量依然薄弱。根據(jù)斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所報(bào)告，2023年非洲軍費(fèi)開支總額達(dá)到516億美元，比2022年高出22%，比2014年高出1.5%；同年，撒哈拉以南非洲的軍費(fèi)開支達(dá)到231億美元，比2022年高出8.9%，但比2014年低22%。其中，撒哈拉以南非洲軍費(fèi)開支增幅最為突出的是南蘇丹。2023年南蘇丹的軍費(fèi)開支增幅位居全球第二，其支出繼2022年增長(zhǎng)108%之后，又增長(zhǎng)78%，達(dá)到11億美元。南蘇丹軍費(fèi)支出增長(zhǎng)主要源于該國(guó)不斷升級(jí)的內(nèi)部暴力事件以及鄰國(guó)蘇丹武裝沖突蔓延帶來(lái)的安全挑戰(zhàn)。非洲之角國(guó)家軍費(fèi)開支空前增長(zhǎng)是對(duì)全球和平與安全形勢(shì)惡化的直接反應(yīng)，各國(guó)都優(yōu)先考慮軍事實(shí)力。但紅海危機(jī)也促使非洲之角國(guó)家重新調(diào)整海上安全執(zhí)法能力，以確保貿(mào)易航線、海底通信電纜、海上船舶和人員安全。非洲之角國(guó)家海軍力量，從設(shè)備到人員作戰(zhàn)能力普遍落后，即使是尼日利亞、埃及和南非這樣的非洲大國(guó)，其海軍人數(shù)和規(guī)模十分有限、裝備質(zhì)量很差。在應(yīng)對(duì)亞丁灣和索馬里海盜等海上安全熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，海上多國(guó)聯(lián)合作戰(zhàn)的總協(xié)調(diào)和總指揮依然掌握在美、英、法等西方大國(guó)手中，非洲之角海軍軍官在指揮作戰(zhàn)中的參與度極低。在紅海危機(jī)爆發(fā)后，美西方國(guó)家率先采取反制措施，包括以美國(guó)為首的“繁榮衛(wèi)士行動(dòng)”和歐盟領(lǐng)導(dǎo)的“阿斯匹德斯行動(dòng)”和“阿塔蘭塔行動(dòng)”，非洲之角國(guó)家并未部署一艘艦艇。

（三）域外國(guó)家軍事介入加劇地區(qū)安全局勢(shì)動(dòng)蕩

一些域外國(guó)家始終將非洲之角作為地緣政治博弈的場(chǎng)所，導(dǎo)致地區(qū)動(dòng)蕩和沖突頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了地區(qū)和平穩(wěn)定。西方大國(guó)紛紛在非洲之角建有或計(jì)劃建設(shè)軍事基地。美西方國(guó)家對(duì)該地區(qū)的軍事介入，不僅沒有解決非洲之角安全困境，反而使得該地區(qū)成為世界上軍事化程度最高的地區(qū)之一，陷入“不安全—不發(fā)展”的惡性循環(huán)之中；中東國(guó)家近年來(lái)為了維護(hù)其經(jīng)濟(jì)和軍事利益加緊參與非洲之角地區(qū)安全事務(wù)，這也導(dǎo)致以中東國(guó)家為首形成的紅海跨區(qū)域安全合作機(jī)制從本質(zhì)上依然是地緣政治博弈的產(chǎn)物，而非維護(hù)地區(qū)安全治理的有力工具。

以美國(guó)為首的西方國(guó)家一直插手非洲之角事務(wù)，成為該地區(qū)動(dòng)蕩不斷的一大主因。1993年“黑鷹墜落”事件之后，以美國(guó)為首的西方國(guó)家披著“保護(hù)的責(zé)任”的外衣對(duì)非洲之角事務(wù)采取了間接而非直接軍事介入、脫離而非卷入地區(qū)沖突的政策，多采取“金融外交”、“代理人戰(zhàn)爭(zhēng)”、無(wú)人機(jī)打擊和特種部隊(duì)奇襲等方式，對(duì)地區(qū)國(guó)家政治和安全層面進(jìn)行滲透，不再派駐大量地面部隊(duì)?！?·11”事件爆發(fā)后，美國(guó)重新調(diào)整對(duì)非洲之角政策，重新審視對(duì)非洲軍事介入的態(tài)度，特別是伴隨“青年黨”等極端組織在非洲之角的快速發(fā)展，美國(guó)在非洲經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益受到了巨大威脅，因而導(dǎo)致美國(guó)在非洲的軍事戰(zhàn)略出現(xiàn)了軍事存在由少到多、軍事干預(yù)由零星到頻繁的整體變化趨勢(shì)，在肯尼亞和索馬里兩國(guó)部署特種部隊(duì)打擊極端分子。拜登政府上臺(tái)后，一改特朗普政府對(duì)非政策的“冷戰(zhàn)思維”，重新在索馬里部署約500名美軍，一方面是幫助當(dāng)?shù)卣?xùn)練索馬里安全部隊(duì)、打擊“青年黨”，另一方面則是重新樹立美國(guó)在非洲之角地區(qū)“威信”，與中國(guó)和俄羅斯在該地區(qū)開展地緣戰(zhàn)略爭(zhēng)奪。英國(guó)、法國(guó)、歐盟等在非洲之角地區(qū)也有長(zhǎng)期的軍事存在，但數(shù)量和規(guī)模都較小。例如，歐盟在索馬里主要有三大軍事行動(dòng)任務(wù)，分別是歐盟索馬里軍事訓(xùn)練部隊(duì)（EUTM"Somalia）、歐盟索馬里海上部隊(duì)（EUNAVFOR"Somalia，即“亞特蘭大行動(dòng)”）和索馬里海事能力建設(shè)特派團(tuán)（EUCAP"Somalia）。2022年12月，歐盟宣布延長(zhǎng)索馬里三大行動(dòng)任期，以應(yīng)對(duì)索馬里安全局勢(shì)變化，強(qiáng)化歐盟在維護(hù)紅海和亞丁灣海上安全方面的作用。另外，日本、俄羅斯等國(guó)家也積極參與非洲之角地區(qū)安全治理。例如，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯與埃塞俄比亞簽訂了軍事合作協(xié)議，而且雙方在提格雷地區(qū)沖突、復(fù)興大壩、烏克蘭危機(jī)等問(wèn)題上保持了一致立場(chǎng)。

與此同時(shí)，中東國(guó)家已成為非洲之角安全治理的重要參與方和“政治市場(chǎng)中最重要的外部參與者”，造成了中東安全問(wèn)題向非洲之角外溢。沙特、阿聯(lián)酋、卡塔爾、土耳其等國(guó)家一直在爭(zhēng)奪該地區(qū)沿海國(guó)家的商業(yè)港口，甚至建立軍事基地。沙特和阿聯(lián)酋的聯(lián)盟關(guān)系也在爭(zhēng)奪非洲之角港口中出現(xiàn)了裂痕。一是因?yàn)樯程匚茨苴s超阿聯(lián)酋在非洲之角港口投資的步伐；二是阿聯(lián)酋近年來(lái)積極介入蘇丹沖突，向蘇丹武裝團(tuán)體“快速支援部隊(duì)”（RSF）提供了大量資金，這與支持蘇丹武裝部隊(duì)的沙特出現(xiàn)了分歧，也由此導(dǎo)致阿聯(lián)酋和沙特在非洲之角爭(zhēng)奪主導(dǎo)地位的競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)失衡。伊朗對(duì)非洲之角的戰(zhàn)略重視程度極高，將其作為外交政策“戰(zhàn)略縱深”拓展地區(qū)和平衡戰(zhàn)略對(duì)手影響力的完美地區(qū)。以色列對(duì)伊朗在非洲之角地區(qū)的參與極為擔(dān)憂，為阻止疑似來(lái)自伊朗的武器流向非洲之角地區(qū)，以色列采取了旨在阻斷紅海武器走私路線的軍事行動(dòng)。土耳其將紅海視作東地中海計(jì)劃的延伸，站在阿聯(lián)酋支持埃塞俄比亞政府一邊，通過(guò)教育援助、獎(jiǎng)學(xué)金政策、新聞傳播等方式對(duì)非洲之角地區(qū)進(jìn)行軟實(shí)力投資。中東國(guó)家還積極建設(shè)紅海跨區(qū)域安全合作機(jī)制，介入非洲之角安全事務(wù)。從目前來(lái)看，由中東國(guó)家發(fā)起的紅海安全委員會(huì)（又稱“紅海聯(lián)盟”）、紅海和亞丁灣沿岸阿拉伯和非洲國(guó)家理事會(huì)（“紅海理事會(huì)”）等跨區(qū)域安全治理嘗試均“雷聲大，雨點(diǎn)小”，基本處于停滯不前的狀態(tài)。2020年1月，沙特、埃及、約旦、厄立特里亞、也門、蘇丹、吉布提和索馬里八國(guó)成立了“紅海理事會(huì)”，旨在協(xié)調(diào)紅海和亞丁灣海域及其周邊地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和安全事務(wù)。該組織的最初目標(biāo)是加強(qiáng)區(qū)域間合作，共同應(yīng)對(duì)海盜、走私等海上安全問(wèn)題和移民問(wèn)題。新冠疫情的蔓延令理事會(huì)的機(jī)制結(jié)構(gòu)和功能劃分陷入停滯。截至目前，紅海理事會(huì)安全治理的主體作用尚未充分發(fā)揮出來(lái)，紅海理事會(huì)成員國(guó)在機(jī)制協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)海上安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)方面仍存在不足，特別是紅海兩岸的安全支點(diǎn)國(guó)家，例如埃塞俄比亞、阿聯(lián)酋等都不是該理事會(huì)成員國(guó)，這對(duì)形成更廣泛的紅海地區(qū)愿景構(gòu)成了挑戰(zhàn)。西方智庫(kù)據(jù)此認(rèn)為，沙特會(huì)利用紅海理事會(huì)作為其對(duì)抗伊朗、打擊也門胡塞武裝的外交工具，以及與土耳其在非洲之角地區(qū)開展競(jìng)爭(zhēng)的政策手段。因此，該機(jī)制尚不具備徹底解決非洲之角安全困境的可行性。

三、破解非洲之角安全治理赤字的中國(guó)方案

中國(guó)一直重視非洲之角安全問(wèn)題，為地區(qū)應(yīng)對(duì)武裝沖突、恐怖主義、氣候變化、公共衛(wèi)生、糧食安全等安全挑戰(zhàn)提供了資金和智力支持。非洲之角地區(qū)在美西方領(lǐng)導(dǎo)下的全球安全秩序中始終處于邊緣地位，難以實(shí)現(xiàn)安全領(lǐng)域的獨(dú)立自主，而中國(guó)提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”以安全、發(fā)展、治理為三大目標(biāo)，契合了非洲之角安全與發(fā)展的迫切現(xiàn)實(shí)需要，彌補(bǔ)了現(xiàn)有安全治理的不足?！胺侵拗呛推桨l(fā)展構(gòu)想”的提出不僅是全球安全倡議在非洲之角地區(qū)的理論創(chuàng)新與具體實(shí)踐，也是中國(guó)為破解非洲之角安全治理赤字提供的中國(guó)方案。

（一）加強(qiáng)域內(nèi)對(duì)話機(jī)制化是應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的重要抓手

中國(guó)始終是非洲之角和平穩(wěn)定的有力維護(hù)者、發(fā)展振興的積極參與者。多年來(lái)，中國(guó)致力于為包括非洲之角地區(qū)在內(nèi)的非洲大陸和平與繁榮發(fā)揮建設(shè)性作用，積極提升域內(nèi)國(guó)家安全自我保障能力。自1990年以來(lái)，中國(guó)累計(jì)向非洲派出3萬(wàn)余人次維和人員，現(xiàn)有1800余名維和人員部署在非洲5個(gè)任務(wù)區(qū)，成為派遣維和人員最多的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)和第二大聯(lián)合國(guó)維和經(jīng)費(fèi)出資國(guó)；自2007年起，中國(guó)設(shè)立中國(guó)政府非洲事務(wù)特別代表，2022年初又宣布設(shè)立非洲之角事務(wù)特使，為斡旋非洲之角熱點(diǎn)問(wèn)題、推進(jìn)協(xié)商化解爭(zhēng)端發(fā)揮了重要作用；2008年以來(lái)，中國(guó)已派出46批護(hù)航編隊(duì)在亞丁灣執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，為7200余艘中外船舶保駕護(hù)航；2015年習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)維和峰會(huì)上宣布向非盟提供1億美元無(wú)償軍事援助，以增強(qiáng)非洲維穩(wěn)能力；自2019年起，中國(guó)已舉辦三屆中非和平安全論壇，為開展中非安全領(lǐng)域合作凝聚共識(shí)；中國(guó)擔(dān)任安理會(huì)輪值主席國(guó)期間，多次召開有關(guān)非洲和平與安全公開辯論會(huì)或標(biāo)志活動(dòng)。例如，在2021年5月舉行的“非洲和平與安全：推進(jìn)非洲疫后重建，消除沖突根源”高級(jí)別會(huì)議上，中非共同發(fā)起了“支持非洲發(fā)展伙伴倡議”，鼓勵(lì)和推進(jìn)三方和多方對(duì)非合作，為國(guó)際社會(huì)共助非洲實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久和平貢獻(xiàn)了力量；2022年8月中國(guó)舉辦“加強(qiáng)非洲國(guó)家能力建設(shè)”為主題的標(biāo)志活動(dòng)，加大勸和促談，推動(dòng)非洲國(guó)家政治解決地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題。

推動(dòng)非洲之角和平會(huì)議機(jī)制化已成為中國(guó)與非洲之角地區(qū)加強(qiáng)域內(nèi)對(duì)話、應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的重要抓手。根據(jù)《全球安全倡議概念文件》，中國(guó)呼吁國(guó)際社會(huì)支持非洲之角國(guó)家以自己的方式和平解決地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題。正如肯尼亞國(guó)際關(guān)系專家阿代爾·凱文斯（Adhere"Cavince）所言，中國(guó)提出的“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”可以緩和地區(qū)國(guó)家間沖突、大大降低沖突激烈程度，加強(qiáng)域內(nèi)國(guó)家恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)力、重振經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和發(fā)展能力，為數(shù)百萬(wàn)在戰(zhàn)爭(zhēng)和不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)背景下命運(yùn)岌岌可危的人們提供喘息的機(jī)會(huì)。自薛冰大使2022年擔(dān)任外交部非洲之角事務(wù)特使以來(lái)，為推動(dòng)落實(shí)“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”積極奔走，鼓勵(lì)地區(qū)國(guó)家獨(dú)立和平解決地區(qū)問(wèn)題。2022年6月，“首屆非洲之角和平會(huì)議”在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴成功舉辦。和平會(huì)議的成功舉辦不僅是推動(dòng)落實(shí)“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”的具體體現(xiàn)，也為斡旋非洲之角熱點(diǎn)問(wèn)題提供了機(jī)制化的對(duì)話平臺(tái)。與會(huì)各方一致同意通過(guò)對(duì)話和談判以和平方式推動(dòng)解決地區(qū)熱點(diǎn)問(wèn)題，受到了國(guó)際社會(huì)和非洲之角國(guó)家好評(píng)。2023年4月，埃塞俄比亞總理阿比向薛冰大使頒發(fā)感謝狀，感謝中方為推動(dòng)埃塞俄比亞和平進(jìn)程所作出的努力。2024年6月，中國(guó)又成功舉辦了第二屆非洲之角和平會(huì)議，與會(huì)代表一致同意將圍繞和平、安全、發(fā)展、合作、治理五方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作。埃塞俄比亞通訊社報(bào)道指出，中國(guó)堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則和充分尊重非洲之角域內(nèi)國(guó)家使得非洲之角地區(qū)國(guó)家能夠團(tuán)結(jié)起來(lái)，以更加務(wù)實(shí)的方式解決多方面問(wèn)題；非洲之角國(guó)家應(yīng)借助和平會(huì)議這一平臺(tái)以一個(gè)聲音發(fā)聲，共同努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)和平與安全穩(wěn)定。

（二）加快域內(nèi)國(guó)家振興是克服發(fā)展挑戰(zhàn)的根本途徑

積極打造中國(guó)與非洲之角合作示范項(xiàng)目為加快域內(nèi)國(guó)家振興、克服發(fā)展挑戰(zhàn)提供機(jī)遇。以全球安全倡議和“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”為指引，中國(guó)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、直接投資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助等舉措帶動(dòng)地區(qū)開發(fā)，形成“兩軸+兩岸”發(fā)展框架，為非洲之角應(yīng)對(duì)地區(qū)發(fā)展挑戰(zhàn)提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。伊加特紅海、亞丁灣和索馬里問(wèn)題特使穆罕默德·阿里·古約（Mohamed"Ali"Guyo）表示，恢復(fù)非洲之角發(fā)展是該地區(qū)唯一的優(yōu)先事項(xiàng)；非盟委員會(huì)前副主席兼非洲能力建設(shè)基金會(huì)執(zhí)行委員會(huì)主席伊拉斯圖斯·姆文查大使（Erustus"Mwencha）也表示，沒有安全就沒有和平，沒有和平就沒有發(fā)展，中國(guó)一直走在支持非洲國(guó)家發(fā)展的前列。近年來(lái)，中國(guó)與非洲之角國(guó)家充分利用“一帶一路”倡議、中非合作論壇、金磚國(guó)家機(jī)制等平臺(tái)，不斷加強(qiáng)雙邊和多邊交流合作，推動(dòng)中國(guó)與非洲之角各領(lǐng)域合作邁上新臺(tái)階。中國(guó)企業(yè)在非洲之角地區(qū)承建了蒙內(nèi)鐵路、亞吉鐵路、蒙巴薩油碼頭項(xiàng)目、內(nèi)羅畢快速路、馬薩瓦新港、阿薩布港修復(fù)工程等標(biāo)志性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為地區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益和潛在社會(huì)影響力。例如，自2017年通車運(yùn)營(yíng)以來(lái)，蒙內(nèi)鐵路拉動(dòng)了鐵路沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給非洲之角地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展帶去了希望。截至2024年5月31日，蒙內(nèi)鐵路累計(jì)客運(yùn)量達(dá)到1286萬(wàn)人次、貨運(yùn)量達(dá)3287萬(wàn)噸，為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)鐵路相關(guān)技術(shù)從業(yè)人員2800余名，直接和間接創(chuàng)造約7.4萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，大力推動(dòng)了地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。聯(lián)合國(guó)駐肯尼亞協(xié)調(diào)員斯蒂芬·杰克遜（Stephen"Jackson）指出，中國(guó)對(duì)非洲之角地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資將為消除地區(qū)沖突和極端主義，以及為繁榮和穩(wěn)定地區(qū)形勢(shì)注入多邊主義努力。

另外，一些中企在建項(xiàng)目側(cè)重于改善非洲之角國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈和民生問(wèn)題，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，2024年5月，中國(guó)土木工程集團(tuán)有限公司與埃塞俄比亞奧羅米亞州政府簽署合作建設(shè)樂美自貿(mào)區(qū)協(xié)議。樂美自貿(mào)區(qū)規(guī)劃面積10.67平方公里，位于埃塞俄比亞加達(dá)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的核心區(qū)域，毗鄰亞吉鐵路。該自貿(mào)區(qū)重點(diǎn)聚焦咖啡加工、竹木加工、花卉種植外銷、機(jī)械設(shè)備制造、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，力爭(zhēng)成為一個(gè)集生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、研發(fā)于一體的綜合性自貿(mào)區(qū)。樂美自貿(mào)區(qū)建成后將吸引中資企業(yè)入駐，有助于補(bǔ)齊埃塞俄比亞產(chǎn)業(yè)鏈短板、實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、吸引外國(guó)投資和實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯。2024年6月，由中國(guó)能建葛洲壩集團(tuán)承建的斯瓦克大壩主體建設(shè)基本完工，是肯尼亞迄今最大的水利民生工程，也是肯尼亞實(shí)現(xiàn)2030年遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃和“四大發(fā)展目標(biāo)”的旗艦項(xiàng)目。項(xiàng)目建成后，儲(chǔ)水量可達(dá)6.88億立方米，將為肯尼亞?wèn)|南部地區(qū)的供水、供電和農(nóng)業(yè)灌溉帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)收益，緩解當(dāng)?shù)?00多萬(wàn)人的生活灌溉用水和用電短缺問(wèn)題。

（三）探索域內(nèi)國(guó)家自主發(fā)展道路是解決治理短板的主要手段

中國(guó)一貫主張非洲之角地區(qū)應(yīng)是國(guó)際合作的大舞臺(tái)，不應(yīng)是大國(guó)博弈的競(jìng)技場(chǎng)?！胺侵拗呛推桨l(fā)展構(gòu)想”的核心要義就是支持地區(qū)國(guó)家早日擺脫域外國(guó)家的地緣爭(zhēng)奪，走上自主發(fā)展、團(tuán)結(jié)自強(qiáng)的發(fā)展道路。中國(guó)式現(xiàn)代化就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，它既是一條基于自身國(guó)情的具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化道路，又具備各國(guó)現(xiàn)代化道路的共同特征。中國(guó)式現(xiàn)代化道路遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“西方中心主義”現(xiàn)代化理論，拓展了包括非洲之角國(guó)家在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑，對(duì)非洲之角國(guó)家具有重要的參考和啟示作用。在中非合作論壇、金磚國(guó)家機(jī)制框架下，中國(guó)積極推動(dòng)習(xí)近平主席提出的“一帶一路”倡議、全球發(fā)展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議與非盟《2063年議程》、非洲之角各國(guó)發(fā)展規(guī)劃之間的深度對(duì)接。中方提出的“中非攜手推進(jìn)現(xiàn)代化十大伙伴行動(dòng)”涉及文明互鑒、貿(mào)易繁榮、產(chǎn)業(yè)鏈合作、互聯(lián)互通、發(fā)展合作、衛(wèi)生健康、興農(nóng)惠民、人文交流、綠色發(fā)展、安全共筑十大領(lǐng)域，與“支持非洲工業(yè)化倡議”“中國(guó)助力非洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃”“中非人才培養(yǎng)合作計(jì)劃”等助力非洲現(xiàn)代化的三項(xiàng)舉措，都為包括非洲之角國(guó)家在內(nèi)的非洲國(guó)家補(bǔ)齊治理短板提供了實(shí)實(shí)在在的支持和幫助。

對(duì)中國(guó)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的借鑒有助于非洲之角國(guó)家提升治理水平。為進(jìn)一步提升非洲之角國(guó)家在法治建設(shè)、和平安全、農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域的治理經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)每年為包括非洲之角國(guó)家在內(nèi)的非洲國(guó)家政府官員、駐華使節(jié)、區(qū)域組織專家學(xué)者和青年領(lǐng)袖舉辦多場(chǎng)研修班和援外培訓(xùn)班，幫助他們了解中國(guó)治國(guó)理政實(shí)踐與治理水平，鼓勵(lì)各國(guó)結(jié)合自身發(fā)展需求從傳統(tǒng)文明中汲取智慧，加快提升各領(lǐng)域治理水平。為彌補(bǔ)各國(guó)發(fā)展和治理水平不足，中國(guó)還針對(duì)8個(gè)非洲之角國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代化的具體需求，設(shè)立了專題研修班以增進(jìn)雙方治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流。例如，在2022年至2024年期間，中國(guó)為埃塞俄比亞官員組織的專題研修班涵蓋了城市交通、景觀建設(shè)、機(jī)械行業(yè)、旅游發(fā)展、導(dǎo)游培訓(xùn)和電力官員培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域；為吉布提官員、學(xué)者和青年開設(shè)了社會(huì)保障、跨境電商、人工智能、物流與多式聯(lián)運(yùn)等與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)主題的研修班；為肯尼亞官員提供了城市交通、鐵路運(yùn)營(yíng)、文化旅游等相關(guān)領(lǐng)域研修班的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)等，有效提升了非洲之角國(guó)家應(yīng)對(duì)各領(lǐng)域挑戰(zhàn)的治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了中國(guó)與非洲之角國(guó)家合作的深度和廣度，增進(jìn)了中國(guó)與非洲之角各國(guó)之間的友誼，為將非洲之角打造成和平之角、發(fā)展之角、繁榮之角貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

四、結(jié)語(yǔ)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家整體性崛起勢(shì)頭強(qiáng)勁，非洲之角國(guó)家再度成為全球和地區(qū)大國(guó)爭(zhēng)奪的對(duì)象，非洲之角也成為全球地緣政治競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的地區(qū)之一。在百年未有之大變局下，非洲之角國(guó)家自主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，正逐漸以獨(dú)立自主的外交姿態(tài)維護(hù)自身立場(chǎng)和利益，并實(shí)施多元外交政策，同所有國(guó)家保持友好交往。不同于以美西方為首的域外國(guó)家對(duì)非洲之角的軍事干預(yù)和政治地緣博弈，中國(guó)作為非洲之角國(guó)家的好朋友、好伙伴、好兄弟，始終重視同非洲之角國(guó)家在安全領(lǐng)域的合作與建設(shè)性參與，支持非洲之角國(guó)家積極探索屬于自己國(guó)家的發(fā)展道路和治理模式，推動(dòng)非洲之角以自己的方式解決安全問(wèn)題。在全球安全倡議指引下，中國(guó)將與非洲之角國(guó)家一道努力，堅(jiān)持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，共同推進(jìn)“非洲之角和平發(fā)展構(gòu)想”的實(shí)現(xiàn)，為非洲之角地區(qū)提供中國(guó)智慧與中國(guó)方案。與此同時(shí)，金磚國(guó)家機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)首次成功擴(kuò)員，埃及、埃塞俄比亞、伊朗、沙特和阿聯(lián)酋等中東和非洲之角國(guó)家成為金磚國(guó)家新成員國(guó)。金磚國(guó)家機(jī)制為紅海和非洲之角地區(qū)提供了新的更廣闊的合作與發(fā)展多邊平臺(tái)，必將推動(dòng)非洲之角地區(qū)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久和平、發(fā)展繁榮，為共筑新時(shí)代全天候中非命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)力量。

【責(zé)任編輯：寧團(tuán)輝】