〔提"""要〕"近年來，聯(lián)合國秉持以人為本的核心理念和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和國際論壇，制訂一系列治理規(guī)范，引領(lǐng)全球人工智能治理議程，成為推動全球人工智能治理的重要平臺。然而，現(xiàn)有國際法滯后于人工智能發(fā)展進(jìn)程的新溢出風(fēng)險，以及國家間存在的人工智能鴻溝等因素，加大了聯(lián)合國開展全球人工智能治理的難度。同時，受大國競爭影響，聯(lián)合國開展的全球人工智能治理面臨激烈的規(guī)則制定權(quán)之爭。為此，聯(lián)合國要進(jìn)一步構(gòu)建多元主體協(xié)同治理模式，提升不同國際行為體人工智能治理框架的互操作性，解決國家間人工智能治理領(lǐng)域的國際合作難題，增強(qiáng)發(fā)展中國家在全球人工智能治理中的代表性和發(fā)言權(quán)，彌合國家之間的人工智能鴻溝。

〔關(guān)"鍵"詞〕人工智能治理、聯(lián)合國角色、全球治理、多邊機(jī)制

〔作者簡介〕閻德學(xué)，華東師范大學(xué)俄羅斯研究中心、周邊合作與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，博士生導(dǎo)

師

〔中圖分類號〕TP18，"D815

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452"8832（2024）4期0120-18

隨著數(shù)智化時代的到來，人工智能正嵌入人類社會的方方面面。人工智能的“涌現(xiàn)式”發(fā)展為人類社會帶來前所未有的機(jī)遇和動力，同時也伴隨著隱私泄露、算法歧視、勞動力失業(yè)等溢出風(fēng)險，給國家和非國家行為體帶來巨大的安全問題，成為全球治理新議題。2024年3月，聯(lián)合國大會一致通過首個關(guān)于人工智能的全球決議，120多個會員國就安全、可靠和可信的人工智能系統(tǒng)達(dá)成全球共識。聯(lián)合國在全球人工智能治理的中心地位逐漸凸顯，成為解決國際法缺位、全球人工智能鴻溝、各國人工智能治理理念差異等問題的重要平臺。評估聯(lián)合國在全球人工智能治理中的角色、挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢，對中國參與全球人工智能治理、發(fā)揮聯(lián)合國主渠道作用、維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序具有重要現(xiàn)實意義。

一、聯(lián)合國在全球人工智能治理中的責(zé)任和優(yōu)勢

全球人工智能治理亟需以聯(lián)合國為核心的多邊機(jī)制引領(lǐng)。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國有責(zé)任和義務(wù)在人工智能治理等全球性議題上發(fā)揮關(guān)鍵作用，展現(xiàn)其突出優(yōu)勢。

（一）全球人工智能治理需要多邊機(jī)制引領(lǐng)

近年來，ChatGPT-4o和Sora等新一代人工智能大模型的出現(xiàn)，客觀上加快了人工智能技術(shù)從“弱人工智能”到“強(qiáng)人工智能”的演變，但也進(jìn)一步加劇了人工智能引發(fā)的失業(yè)、失序、失控等風(fēng)險。同時，人工智能與教育、生物、網(wǎng)絡(luò)、軍事等議題的聯(lián)系也愈發(fā)緊密。人工智能技術(shù)的多重議題屬性使其安全問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)技術(shù)治理涉及的風(fēng)險與安全等單一議題范疇。

基于此，各國政府開始重視人工智能治理，嘗試開展人工智能治理領(lǐng)域的國際合作，并認(rèn)識到通過具有權(quán)威性和主導(dǎo)性的政府間國際組織發(fā)揮多邊機(jī)制引領(lǐng)作用的重要性。然而，全球人工智能技術(shù)發(fā)展的不均衡性以及發(fā)展中國家在全球治理體系中的話語權(quán)劣勢，使缺乏人工智能治理能力的發(fā)展中國家面臨更嚴(yán)重的負(fù)面影響。全球人工智能治理亟需以聯(lián)合國為核心的多邊機(jī)制引領(lǐng)，因應(yīng)人工智能引發(fā)的系統(tǒng)性、全球性風(fēng)險，提升發(fā)展中國家在治理中的參與度和話語權(quán)，彌合國家間人工智能鴻溝。

在此背景下，具有權(quán)威性的政府間國際組織開始聚焦、參與并引領(lǐng)全球人工智能治理議程。特別是，涵蓋大多數(shù)主權(quán)國家的聯(lián)合國具備引領(lǐng)全球人工智能治理議程的能力，日益受到各國關(guān)注和重視。中國積極支持聯(lián)合國在全球人工智能治理中發(fā)揮主渠道作用，在《全球人工智能治理倡議》中明確提出積極支持在聯(lián)合國框架下討論成立國際人工智能治理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)國際人工智能發(fā)展、安全與治理重大問題。

（二）聯(lián)合國在全球人工智能治理中的職責(zé)

人工智能的溢出風(fēng)險挑戰(zhàn)了以《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系。一方面，人工智能引發(fā)的倫理風(fēng)險對世界人權(quán)保護(hù)造成負(fù)面影響。人工智能在某種程度上賦能人權(quán)，促進(jìn)了世界人權(quán)理論與實踐的演進(jìn)，但也對隱私權(quán)、平等權(quán)、工作權(quán)等基本人權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)，從人格、政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利等維度挑戰(zhàn)了人權(quán)的立足之本。人工智能的失序特征還為人類社會注入更多不確定和不穩(wěn)定因素。人工智能技術(shù)一旦被濫用，將加劇社會不公正，助長大規(guī)模犯罪活動，推進(jìn)自動化戰(zhàn)爭，帶來大規(guī)模的操縱和監(jiān)視風(fēng)險。另一方面，人工智能作為一種戰(zhàn)略性技術(shù)，或加劇主權(quán)國家間的不平等。人工智能的“涌現(xiàn)式”發(fā)展讓所有國家看到了其極具變革性的一面?？梢哉f，現(xiàn)今各國對人工智能技術(shù)的重視程度不亞于對核技術(shù)、空間技術(shù)等傳統(tǒng)戰(zhàn)略性技術(shù)的重視。當(dāng)“贏者通吃”的人工智能技術(shù)競爭和商業(yè)競爭規(guī)律復(fù)制到國際關(guān)系上時，必然會沖擊大小、強(qiáng)弱國家間的主權(quán)平等關(guān)系。對于這類新挑戰(zhàn)的應(yīng)對及治理都在聯(lián)合國的職責(zé)范圍內(nèi)。

《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則規(guī)定了聯(lián)合國應(yīng)致力于維護(hù)各國人權(quán)免受侵害和國家間主權(quán)平等，促成國際合作。在全球人工智能治理背景下，緩解人工智能對國際秩序造成的挑戰(zhàn)，協(xié)調(diào)區(qū)域性人工智能治理機(jī)制，也是聯(lián)合國的職責(zé)之一。2023年12月，聯(lián)合國人工智能高級別咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布《以人為本的人工智能治理》中期報告，闡明了聯(lián)合國人工智能治理機(jī)構(gòu)在全球人工智能治理過程中應(yīng)該具備的原則和職責(zé)，包括定期評估、制定標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)國際多利益攸關(guān)方合作等方面。報告還強(qiáng)調(diào)全球人工智能治理應(yīng)以《聯(lián)合國憲章》、《國際人權(quán)法》以及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等國際承諾為基礎(chǔ)，指出聯(lián)合國可以在其中發(fā)揮獨特的規(guī)范性和制度性作用，全球人工智能治理要與聯(lián)合國的基本價值觀相結(jié)合。

（三）聯(lián)合國推動全球人工智能治理的突出優(yōu)勢

全球人工智能治理離不開政府間國際組織的參與。聯(lián)合國是其中極為重要的治理主體，是全球范圍內(nèi)唯一有能力協(xié)調(diào)不同區(qū)域性人工智能治理愿景的政府間國際組織。具體而言，聯(lián)合國在全球人工智能治理中具備的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，具有較強(qiáng)的國際信任度和權(quán)威。一方面，聯(lián)合國是受會員國認(rèn)可和信任的多邊機(jī)制。皮尤研究中心（Pew"Research"Center）的一份調(diào)查報告顯示，近年來，在參與調(diào)查的24個國家中，大多數(shù)民眾對聯(lián)合國持積極態(tài)度；2023年，在肯尼亞、波蘭、韓國和瑞典，約80%的民眾對聯(lián)合國表達(dá)了積極看法。另一方面，聯(lián)合國作為集體安全機(jī)制的核心組織，在應(yīng)對氣候變化、網(wǎng)絡(luò)空間安全、人工智能安全等國際安全問題方面始終發(fā)揮著不可替代的作用。譬如，在全球網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域，聯(lián)合國通過制定一系列機(jī)制和規(guī)范，實現(xiàn)了對全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的協(xié)調(diào)性引領(lǐng)，成為推動網(wǎng)絡(luò)安全治理的主要平臺?，F(xiàn)階段，各方對人工智能治理國際規(guī)范雖有分歧，但基本上都承認(rèn)聯(lián)合國在全球人工智能治理中的權(quán)威地位。

第二，具有較強(qiáng)的規(guī)范性、制度性和包容性。作為一個具有普遍性的政府間國際組織，聯(lián)合國容納了幾乎所有種族、宗教、價值觀等方面的差異?！堵?lián)合國憲章》賦予聯(lián)合國一些超國家的職責(zé)和使命。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國以《世界人權(quán)宣言》《人工智能倫理問題建議書》等國際硬法和軟法相結(jié)合，不斷在全球人工智能治理實踐中推動國際法治建設(shè)和全球治理體系發(fā)展完善。

第三，有助于更多發(fā)展中國家參與到全球人工智能治理中。在聯(lián)合國框架下，各會員國主權(quán)平等。無論大國還是小國，各會員國都可通過聯(lián)合國這一多邊機(jī)制參與全球治理。在全球人工智能治理領(lǐng)域，聯(lián)合國決心彌合國家間的人工智能鴻溝，呼吁發(fā)展中國家參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以有效利用安全、可靠和可信的人工智能系統(tǒng)。

二、理念目標(biāo)與實踐模式

為應(yīng)對人工智能全球性的風(fēng)險挑戰(zhàn)，聯(lián)合國倡導(dǎo)以人為本的核心理念，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)立若干工作組、專門機(jī)構(gòu)和國際論壇，推動形成一系列全球人工智能治理規(guī)范，在引領(lǐng)議程設(shè)置、推動軟法規(guī)范、促成國際合作等實踐方面發(fā)揮了顯著作用。

（一）以人為本：聯(lián)合國全球人工智能治理的核心理念

聯(lián)合國倡導(dǎo)以人為本的人工智能治理理念，強(qiáng)調(diào)在人工智能系統(tǒng)的設(shè)計、開發(fā)、運(yùn)行和淘汰等各個階段，必須以人為本，符合道德標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重和保障人權(quán)及國際法。為進(jìn)一步倡導(dǎo)以人為本的治理理念，聯(lián)合國人工智能高級別咨詢機(jī)構(gòu)在《以人為本的人工智能治理》中期報告中提出以下五項指導(dǎo)原則。

一是人工智能治理應(yīng)包容各方，由所有人治理，并為所有人謀福利。盡管人工智能潛力巨大，但并不是每個人都能通過接觸和使用人工智能來有效改善生活。因此，所有公民，包括“全球南方”的公民，都應(yīng)能夠利用人工智能創(chuàng)造機(jī)遇、實現(xiàn)繁榮；就人工智能開發(fā)、部署、使用階段對特定群體的歷史性、結(jié)構(gòu)性排斥，有必要積極采取糾正措施。

二是人工智能治理必須符合公共利益。人工智能系統(tǒng)的開發(fā)主要集中于科技公司，但人工智能系統(tǒng)的完善、部署和使用應(yīng)鼓勵更加廣泛的行為體參與。人工智能治理也必須以更廣泛的公共利益為導(dǎo)向，充分考慮多樣性、公平性、可持續(xù)性等與公共政策相關(guān)的問題。

三是人工智能治理應(yīng)與數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享同步進(jìn)行。數(shù)據(jù)治理應(yīng)符合公共利益，且不能與人工智能治理的其他組成部分相互割裂；應(yīng)鼓勵發(fā)展數(shù)據(jù)共享，為更多利益攸關(guān)方提供有助于應(yīng)對各種社會性挑戰(zhàn)的公共數(shù)據(jù)。

四是人工智能治理必須基于多利益攸關(guān)方的適應(yīng)性合作。人工智能治理應(yīng)促進(jìn)各利益攸關(guān)方的共識，建立一個具有協(xié)調(diào)性、互操作性的治理框架。這一框架需要借鑒世界各地的最佳實踐和專業(yè)知識，并保證政府、私營部門、學(xué)術(shù)界、民間社會等利益攸關(guān)方一道參與?！度驍?shù)字契約》就是聯(lián)合國調(diào)動多利益攸關(guān)方審議包括人工智能在內(nèi)的全球技術(shù)治理框架的范例。

五是人工智能治理應(yīng)立足于《聯(lián)合國憲章》、國際人權(quán)法和其他一致同意的國際承諾，如可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。人工智能治理應(yīng)與《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則相結(jié)合，在充分考慮人工智能引發(fā)的各類溢出風(fēng)險的前提下，為國際社會提供全球性指南。

（二）可持續(xù)發(fā)展：聯(lián)合國全球人工智能治理的目標(biāo)導(dǎo)向

技術(shù)變革與可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。早在2015年9月，聯(lián)合國大會在第70/1號決議——《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中就提出建設(shè)“一個技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用顧及對氣候影響、維護(hù)生物多樣性和有復(fù)原力的世界”，宣布消除貧困、性別平等、減少國家內(nèi)部和國家間不平等、應(yīng)對氣候變化等17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。人工智能等顛覆性技術(shù)變革與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)高度關(guān)聯(lián)。一方面，人工智能技術(shù)變革日新月異，具有加快實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的潛力；另一方面，人工智能技術(shù)引發(fā)的溢出風(fēng)險也會阻礙聯(lián)合國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的整體進(jìn)程。

近年來，聯(lián)合國大會先后通過多份大會決議和政治宣言，確定了以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，推動全球人工智能治理實踐。2023年9月，聯(lián)合國大會通過第78/L.1號決議，各國元首共同承諾彌合科學(xué)、技術(shù)及創(chuàng)新鴻溝，負(fù)責(zé)任地利用科學(xué)、技術(shù)及創(chuàng)新推動可持續(xù)發(fā)展，并尋求更好地實現(xiàn)人工智能的益處和應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。2024年3月，聯(lián)合國大會第78/L.49號決議也表示，將推動制定人工智能系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，幫助發(fā)展中國家有效參與人工智能系統(tǒng)整個生命周期，促進(jìn)在數(shù)字技術(shù)和人工智能系統(tǒng)方面開展與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相關(guān)的研究和創(chuàng)新，有效利用人工智能系統(tǒng)促進(jìn)全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在全面實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程方面加快取得進(jìn)展。

（三）議程引領(lǐng)：設(shè)立工作組、專門機(jī)構(gòu)和國際論壇

為應(yīng)對人工智能引發(fā)的全球性風(fēng)險，聯(lián)合國設(shè)立了一系列人工智能治理組織和機(jī)構(gòu)，舉辦相關(guān)國際論壇，推動各方在人工智能治理領(lǐng)域開展對話、凝聚共識，發(fā)揮了對全球人工智能治理議程的協(xié)調(diào)性引領(lǐng)作用。

一是設(shè)立人工智能機(jī)構(gòu)間工作組。2020年10月，聯(lián)合國方案問題高級別委員會（HLCP）建立了由聯(lián)合國教科文組織和國際電信聯(lián)盟共同領(lǐng)導(dǎo)的人工智能機(jī)構(gòu)間工作組（IAWG-AI）。該工作組匯集聯(lián)合國系統(tǒng)在人工智能方面的專業(yè)知識，為聯(lián)合國系統(tǒng)當(dāng)前和未來在人工智能方面的努力提供了堅實基礎(chǔ)。在人工智能機(jī)構(gòu)間工作組的推動下，聯(lián)合國方案問題高級別委員會于2024年4月批準(zhǔn)《聯(lián)合國系統(tǒng)人工智能治理白皮書》，分析了聯(lián)合國系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)模式、職能以及適用于全球人工智能治理的現(xiàn)有國際規(guī)范框架。

二是成立人工智能高級別咨詢機(jī)構(gòu)。該咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)立源于2020年5月聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)布的《數(shù)字合作路線圖》，目前主要聚焦三個領(lǐng)域：全球人工智能治理，對風(fēng)險和挑戰(zhàn)的共識，利用人工智能加速實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵機(jī)遇和推動因素。該咨詢機(jī)構(gòu)的建議將被2024年9月召開的聯(lián)合國未來峰會作為參考。

三是舉辦全球人工智能倫理論壇。該論壇由聯(lián)合國教科文組織支持和贊助，迄今已舉辦兩屆。在2024年2月舉辦的第二屆全球人工智能倫理論壇上，來自政府、國際組織、科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的超過600名代表圍繞“改變?nèi)斯ぶ悄苤卫砀窬帧边@一主題，分享各自在國家、區(qū)域和全球?qū)用鎸θ斯ぶ悄苤卫淼囊娊夂土己脤嵺`。該論壇還推出了聯(lián)合國教科文組織的各種倡議，包括“全球人工智能倫理和治理觀察站”和“人工智能倫理專家無國界網(wǎng)絡(luò)”等。

四是舉辦人工智能造福人類全球峰會。2017年以來，國際電信聯(lián)盟等40多個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)合作舉辦人工智能造福人類全球峰會年度論壇，啟動國際電信聯(lián)盟人工智能資料庫，以負(fù)責(zé)任和切合實際的人工智能應(yīng)用方式推動實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2024年5月，人工智能造福人類全球峰會在日內(nèi)瓦舉辦，吸引了全球183個國家和地區(qū)參與，各界人士聚焦人工智能的全球合作、監(jiān)管與治理、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以及人工智能在教育、健康、通信、金融、氣候變化方面的應(yīng)用等議題展開討論。

（四）軟法治理：推動形成一系列全球人工智能治理規(guī)范

國際軟法是聯(lián)合國推進(jìn)全球人工智能治理的重要工具。當(dāng)前，針對人工智能的國際造法進(jìn)程緩慢，國際軟法成為現(xiàn)階段全球人工智能治理規(guī)范不足的有效補(bǔ)充。近年來，在聯(lián)合國多邊機(jī)制的引領(lǐng)下，全球人工智能治理進(jìn)程的規(guī)范建設(shè)取得初步進(jìn)展，各方在規(guī)范層面就人工智能涉及的若干領(lǐng)域達(dá)成重要共識。聯(lián)合國系統(tǒng)充分發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)性，在倫理、教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域發(fā)布一系列人工智能治理軟法，凝聚各方共識，確保人工智能的安全創(chuàng)新，推動國際法的更新和發(fā)展，有助于加速實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程。

在倫理治理領(lǐng)域，聯(lián)合國系統(tǒng)通過的多個關(guān)于人工智能倫理的協(xié)議和決議，構(gòu)成聯(lián)合國人工智能倫理規(guī)范的重要組成部分。2021年11月，聯(lián)合國教科文組織193個會員國一致通過《人工智能倫理問題建議書》。該建議書以軟法的形式尋求定義人工智能相關(guān)的共同價值觀和原則，指導(dǎo)人工智能法律框架建設(shè)，確保人工智能技術(shù)的開發(fā)和部署以公平、透明、符合道德與人權(quán)的方式進(jìn)行。2024年3月，聯(lián)合國通過的首個人工智能決議也強(qiáng)調(diào)，人工智能有導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性不平等和歧視的風(fēng)險，應(yīng)幫助保護(hù)個人免受一切形式的歧視、偏見、濫用或其他傷害。

在教育治理領(lǐng)域，為推動實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程在教育領(lǐng)域的承諾，聯(lián)合國教科文組織與中國政府于2019年5月在北京合作舉辦“人工智能與教育國際會議”。會上聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《北京共識——人工智能與教育》強(qiáng)調(diào)各國要采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，將人工智能與教育相融合，建議各國政府和其他利益攸關(guān)方在人工智能時代的教育公平、性別平等、教育數(shù)據(jù)和算法的使用等一系列領(lǐng)域采取行動，推動可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和人類命運(yùn)共同體的實現(xiàn)。在此框架下，聯(lián)合國教科文組織于2021年12月出版《人工智能與教育：政策制定者指南》，指出政策制定者要關(guān)注人工智能教育應(yīng)用的研究、監(jiān)測與評估，加強(qiáng)教育領(lǐng)域的人工智能治理。

在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，世界衛(wèi)生組織于2024年1月發(fā)布關(guān)于“多模態(tài)大模型倫理和治理”的新指南，概述了人工智能多模態(tài)大模型在診斷和臨床護(hù)理、科研與藥物開發(fā)等方面的廣泛應(yīng)用，詳細(xì)闡述了人工智能時代衛(wèi)生系統(tǒng)面臨的風(fēng)險和應(yīng)對建議，呼吁各國政府制定公共衛(wèi)生領(lǐng)域人工智能治理新標(biāo)準(zhǔn)。

三、面臨的挑戰(zhàn)

在聯(lián)合國系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)的努力下，以聯(lián)合國為中心的全球人工智能治理體系逐漸形成。然而，聯(lián)合國引領(lǐng)全球人工智能治理面臨著國際法缺位、全球人工智能鴻溝、大國競爭等困境。

（一）國際造法難以跟進(jìn)人工智能新溢出風(fēng)險

國際法是聯(lián)合國引領(lǐng)全球人工智能治理的重要依據(jù)。然而，人工智能的“涌現(xiàn)式”發(fā)展為國際法和全球治理帶來新的挑戰(zhàn)，使聯(lián)合國缺乏有效的治理工具規(guī)制人工智能的溢出風(fēng)險。現(xiàn)階段，聯(lián)合國全球人工智能治理進(jìn)程面臨國際造法滯后性與人工智能顛覆性發(fā)展之間的矛盾。

一方面，國際法規(guī)則本身具有滯后性。從國際法內(nèi)部來看，具有約束力的人工智能治理國際規(guī)則至今缺位，體現(xiàn)出國際法體系在人工智能規(guī)制上的滯后性。究其原因，國家間存在的人工智能鴻溝以及各方對全球人工智能治理統(tǒng)一規(guī)范的不同利益訴求，使人工智能治理領(lǐng)域的國際造法進(jìn)程陷入重重困境。2023年7月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)布題為《新和平綱領(lǐng)》的政策簡報，呼吁圍繞人工智能軍事應(yīng)用的一系列問題制定新規(guī)范和原則，在2026年之前締結(jié)一項具有“法律約束力”的文書，禁止使用無人監(jiān)管且違反國際人道法的致命性自主武器系統(tǒng)。

另一方面，人工智能迭代更新不斷給國際法提出新的挑戰(zhàn)。人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展不僅挑戰(zhàn)了國家主權(quán)原則、國家責(zé)任原則等全局性的國際法基本原則，還挑戰(zhàn)了國際人權(quán)法、國際人道法、國際刑法、國際知識產(chǎn)權(quán)法等國際法具體領(lǐng)域。現(xiàn)階段，隨著人工智能向“強(qiáng)人工智能”階段的過渡不斷加速，人工智能在不斷顛覆人類科技極限的同時，也在不斷突破人類社會倫理道德規(guī)范的底線。被《時代》雜志稱為“全球人工智能領(lǐng)袖”的馬斯克曾多次在公共場合發(fā)聲，稱人工智能可能導(dǎo)致“文明毀滅”，若不對人工智能加以立法規(guī)范，未來它們極有可能具備發(fā)動信息戰(zhàn)的能力。

（二）各國人工智能發(fā)展水平不均衡加大治理難度

在全球人工智能治理過程中，由于科技水平差距、利益認(rèn)知差異等因素，國家間人工智能發(fā)展水平呈現(xiàn)較大的不均衡性。牛津洞察（Oxford"Insights）發(fā)布的《2023年全球政府人工智能就緒指數(shù)》評估報告指出，全球人工智能技術(shù)發(fā)展的地區(qū)差異顯著，數(shù)字鴻溝仍是全球性的挑戰(zhàn)；其中，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)可用性兩個指標(biāo)上，高收入經(jīng)濟(jì)體得分約為低收入經(jīng)濟(jì)體得分的3倍。在此形勢下，聯(lián)合國若以人工智能強(qiáng)國的技術(shù)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)治理人工智能，可能導(dǎo)致人工智能弱國的技術(shù)提升遭遇瓶頸，進(jìn)而加劇全球人工智能發(fā)展的不均衡；反之，若以人工智能弱國的技術(shù)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)治理人工智能，則可能造成相關(guān)國際規(guī)則約束力不足等后果?？梢姡瑖议g人工智能鴻溝使聯(lián)合國難以把握對人工智能的監(jiān)管力度，也是導(dǎo)致人工智能治理領(lǐng)域國際法缺位的現(xiàn)實原因。

此外，國家間人工智能發(fā)展水平的不均衡會進(jìn)一步強(qiáng)化“數(shù)字割據(jù)”，加大全球人工智能治理的難度。從全球經(jīng)濟(jì)體系來看，發(fā)展中國家由于資源稟賦所限居于邊緣或半邊緣地位，依附于處在中心地位的發(fā)達(dá)國家。隨著新一代人工智能大模型的問世，通用人工智能技術(shù)的發(fā)展或?qū)⑦M(jìn)一步加劇全球人工智能鴻溝，減少發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家資源稟賦的需求，甚至導(dǎo)致發(fā)展中國家脫離體系。聯(lián)合國大會第78/L.49號決議表示，不當(dāng)或惡意設(shè)計、開發(fā)、部署和使用人工智能，有擴(kuò)大國家間和國家內(nèi)部數(shù)字鴻溝等方面的風(fēng)險，對可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程構(gòu)成障礙，聯(lián)合國決心消除各種數(shù)字鴻溝。

（三）圍繞人工智能治理的大國競爭造成協(xié)調(diào)困境

聯(lián)合國在全球人工智能治理進(jìn)程中發(fā)揮著解決分歧、凝聚共識的重要作用，但是各方對人工智能治理具體問題的認(rèn)知仍存在較大分歧，一些發(fā)達(dá)國家和國家集團(tuán)甚至將爭奪人工智能治理的規(guī)則制定權(quán)視為其國際競爭戰(zhàn)略的一部分。譬如，歐盟近年來進(jìn)行了一系列人工智能治理實踐，一定程度上形成了人工智能治理的“歐洲方案”。2024年5月，《人工智能法案》的正式批準(zhǔn)實際上是“布魯塞爾效應(yīng)”的再現(xiàn)：歐盟希望這一“歐洲方案”能像之前的數(shù)據(jù)保護(hù)立法一樣，助其搶占人工智能治理規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，彌補(bǔ)歐盟在人工智能技術(shù)領(lǐng)域的落后態(tài)勢。同樣地，為護(hù)持美國在全球人工智能領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)力”，拜登政府先后出臺《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》《人工智能風(fēng)險管理框架》《關(guān)于安全、可靠、可信地開發(fā)和使用人工智能的行政令》等一系列政策文件，不斷推進(jìn)人工智能治理進(jìn)程，致力于提升美國人工智能治理國內(nèi)規(guī)范的“域外影響力”。2024年3月，白宮管理和預(yù)算辦公室（OMB）發(fā)布人工智能政策備忘錄。美國副總統(tǒng)哈里斯表示：“拜登總統(tǒng)和我將推動這些國內(nèi)政策成為全球（人工智能治理）行動的典范?！?/p>

美國和一些西方國家還注重利用“小多邊主義”策略，在人工智能治理的國際規(guī)則制定方面“拉幫結(jié)派”，共同豎立“小院高墻”。2024年6月，七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人在年度峰會上發(fā)布聯(lián)合公報，表示將根據(jù)七國集團(tuán)共同的“民主價值觀”來管理人工智能風(fēng)險。雖然聯(lián)合公報提出了人工智能治理愿景和框架，強(qiáng)調(diào)人工智能治理國際合作的重要性，但整體上缺乏明確的落實機(jī)制和實施細(xì)節(jié)，更缺少對發(fā)展中國家人工智能技術(shù)發(fā)展和治理態(tài)勢的關(guān)注。

可以看出，美西方國家企圖搶占全球人工智能治理規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。在大國競爭背景下，聯(lián)合國作為全球人工智能治理的主渠道，受到美西方“理念一致國家同盟”的挑戰(zhàn)，將使其全球人工智能治理進(jìn)程面臨嚴(yán)峻的協(xié)調(diào)困境。

四、發(fā)展趨勢

聯(lián)合國大會通過首個人工智能全球決議，昭示著聯(lián)合國開展全球人工智能治理的未來方向。面對全球人工智能治理赤字，聯(lián)合國將加速凝聚各方共識，推動形成具有整體性、互操作性的國際規(guī)范，促成國際合作，努力彌合全球人工智能鴻溝，強(qiáng)化聯(lián)合國在全球人工智能治理中的主渠道作用。

（一）倡導(dǎo)構(gòu)建多國家、多部門、多機(jī)構(gòu)的多元主體治理模式

在人工智能全球風(fēng)險挑戰(zhàn)下，任何一個國際行為體都無法獨善其身。全球人工智能治理需要國際組織、國家、私營部門等多元主體的共同參與。聯(lián)合國高度重視在全球人工智能治理進(jìn)程中引入多元主體，在第78/L.49號決議中鼓勵會員國邀請來自所有區(qū)域和國家的多利益攸關(guān)方（包括私營部門、國際組織、民間社會組織、媒體、學(xué)術(shù)界和研究機(jī)構(gòu)、技術(shù)界及個人）在各自角色和職責(zé)范圍內(nèi)，制定和支持與安全、可靠和可信的人工智能系統(tǒng)有關(guān)的監(jiān)管和治理辦法和框架，在各級創(chuàng)造一個有效的生態(tài)系統(tǒng)。

聯(lián)合國系統(tǒng)下各機(jī)構(gòu)也在通過密切協(xié)商和適當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制推動構(gòu)建人工智能多元主體治理模式?？v觀聯(lián)合國系統(tǒng)的全球人工智能治理實踐，聯(lián)合國通過由教科文組織和國際電信聯(lián)盟共同領(lǐng)導(dǎo)的人工智能機(jī)構(gòu)間工作組、由多利益攸關(guān)方組成的人工智能高級別咨詢機(jī)構(gòu)、由國際電信聯(lián)盟等40多個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)合作舉辦的人工智能造福人類全球峰會等一系列實踐，推進(jìn)聯(lián)合國系統(tǒng)下的人工智能治理機(jī)構(gòu)間合作機(jī)制建設(shè)。事實上，2018年以來，國際電信聯(lián)盟等40多個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)每年都推出合作編撰的《聯(lián)合國人工智能活動》報告，匯集聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)正在開展的所有與人工智能有關(guān)的項目、倡議、活動和進(jìn)程。其中，2023年度報告涉及47個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、408個項目，明確將人工智能領(lǐng)域的多利益攸關(guān)方合作視為聯(lián)合國系統(tǒng)的優(yōu)先事項。

（二）推進(jìn)制定具有國際互操作性的全球人工智能治理框架

全球人工智能治理需要具有整體性、包容性的國際規(guī)則，而不是分散的制度設(shè)計。對此，聯(lián)合國人工智能高級別咨詢機(jī)構(gòu)在《以人為本的人工智能治理》中期報告中指出，全球各國際行為體制定了人工智能治理的諸多指南、框架和原則，相互之間雖有共性，但仍缺乏互操作性；咨詢機(jī)構(gòu)今后將通過建立全球認(rèn)可的人工智能治理框架，提高各方人工智能治理框架的互操作性。

在聯(lián)合國看來，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的人工智能治理國際法是全球人工智能治理框架的基礎(chǔ)。盡管聯(lián)合國開展的全球人工智能治理進(jìn)程面臨國際法滯后性與人工智能顛覆性發(fā)展之間的矛盾，但兩者間的矛盾并不意味著國際法的停滯不前。國際法依然是聯(lián)合國參與全球人工智能治理的核心治理工具。正如聯(lián)合國大會第78/L.49號決議所強(qiáng)調(diào)的，人工智能治理是一個不斷發(fā)展變化的領(lǐng)域，需要人們在技術(shù)發(fā)展過程中不斷調(diào)整人工智能治理的辦法，這些辦法必須以國際法為基礎(chǔ)，具有互操作性、靈活性、適應(yīng)性、包容性，能夠滿足發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的不同需求，并使全人類共同受益。

在治理實踐層面，聯(lián)合國還積極參與全球人工智能治理的其他多邊機(jī)制，推進(jìn)制定具有國際互操作性的全球人工智能治理框架。比如，2024年5月，第二屆全球人工智能安全峰會由韓國與英國政府合辦，邀請了包括中國、美國、聯(lián)合國在內(nèi)的國家、國際組織以及科技公司等共同參與。期間，聯(lián)合國提名的國際專家委員會參與制定了《先進(jìn)人工智能安全國際科學(xué)報告》，旨在促進(jìn)人工智能安全方面的國際科學(xué)共識，努力提高人工智能技術(shù)方法上的互補(bǔ)性和互操作性。

（三）推動解決會員國在全球人工智能治理領(lǐng)域的國際合作難題

人工智能治理的國際合作已是大勢所趨。面對全球人工智能治理赤字，盡管各方在全球人工智能治理的國際規(guī)則制定方面仍有一定的分歧，但主要大國已逐漸展現(xiàn)出在人工智能治理領(lǐng)域開展國際合作的意愿。例如，2024年5月，中美人工智能政府間對話首次會議在瑞士日內(nèi)瓦舉行，雙方介紹了各自對人工智能技術(shù)風(fēng)險的看法以及為推動人工智能賦能經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展采取的措施，均認(rèn)識到人工智能技術(shù)發(fā)展既面臨機(jī)遇也存在風(fēng)險，并重申繼續(xù)致力于落實兩國元首在舊金山達(dá)成的重要共識。

聯(lián)合國作為多邊機(jī)制的核心，積極促進(jìn)會員國在人工智能治理領(lǐng)域的國際合作，努力解決各方的國際合作難題。聯(lián)合國大會第78/L.49號決議肯定了聯(lián)合國系統(tǒng)通過促進(jìn)包容各方的國際合作等方式，就安全、可靠和可信的人工智能系統(tǒng)達(dá)成全球共識所作出的獨特貢獻(xiàn)。具體而言，一是在規(guī)則制定層面，聯(lián)合國鼓勵開展研究和國際合作，敦促會員國分享數(shù)據(jù)治理的最佳實踐，推動數(shù)據(jù)治理方面的國際合作與援助，推動制定和實施具有國際互操作性的框架、做法和標(biāo)準(zhǔn)；對于人工智能引發(fā)的勞動力失業(yè)風(fēng)險，聯(lián)合國主張各國合作研究和評估人工智能系統(tǒng)的部署對勞動力市場的影響，以減輕相關(guān)負(fù)面影響。二是在治理主體層面，聯(lián)合國促請會員國公共與私營部門、民間社會、學(xué)術(shù)界和研究機(jī)構(gòu)以及技術(shù)界之間，加強(qiáng)人工智能領(lǐng)域合作，提供公平、開放、包容和沒有歧視的營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動，等等。

（四）增強(qiáng)發(fā)展中國家在全球人工智能治理中的代表性和發(fā)言權(quán)

當(dāng)前，“全球南方”國家在人工智能技術(shù)發(fā)展和技術(shù)治理領(lǐng)域均存在顯著不足。人工智能的溢出風(fēng)險加劇了國際社會的“結(jié)構(gòu)性不平等”，致使“全球南方”國家在人工智能領(lǐng)域一直處于接受者的地位。但這并不意味著廣大發(fā)展中國家應(yīng)該在全球人工智能治理進(jìn)程中被邊緣化，更不意味著全球人工智能鴻溝是正義的、必然的趨勢。因此，在推進(jìn)全球人工智能治理進(jìn)程中，必須堅持“一個也不能少”的原則，踐行真正的多邊主義。長期來看，全球人工智能鴻溝既是聯(lián)合國開展全球人工智能治理面臨的重要挑戰(zhàn)，也是其治理進(jìn)程中的重要治理對象。

聯(lián)合國致力于為廣大發(fā)展中國家提供一個具有公平性、包容性的全球人工智能治理平臺，努力增強(qiáng)發(fā)展中國家在全球人工智能治理中的代表性和發(fā)言權(quán)。聯(lián)合國秘書長2021年向聯(lián)合國大會提交的報告《我們的共同議程》提出全面改革與轉(zhuǎn)型倡議，表示聯(lián)合國作為世界上最權(quán)威、最重要的多邊治理機(jī)構(gòu)，將優(yōu)化自身能力，以實際行動構(gòu)建更加網(wǎng)絡(luò)化的多邊主義，支持發(fā)展中國家等參與治理、影響決策。聯(lián)合國大會第78/L.49號決議也指出，認(rèn)識到國家間的人工智能技術(shù)發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展中國家在人工智能迅猛發(fā)展過程中面臨獨特挑戰(zhàn)，聯(lián)合國迫切需要在能力建設(shè)、技術(shù)和財政方面加強(qiáng)對發(fā)展中國家的援助；決議促請會員國和其他利益攸關(guān)方采取行動，增強(qiáng)發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家的能力，營造基于創(chuàng)新的國際環(huán)境，以提高發(fā)展中國家發(fā)展技術(shù)專長和實力的能力，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對主要的結(jié)構(gòu)性障礙，消除其在獲得人工智能創(chuàng)新惠益方面存在的障礙。

五、結(jié)語

回顧近年來的全球人工智能治理進(jìn)程，聯(lián)合國作為具有普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，以治理者和造法者的雙重角色為全球人工智能治理作出了突出貢獻(xiàn)，發(fā)揮了至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。人工智能的多重議題屬性引發(fā)了系統(tǒng)性、全球性的溢出風(fēng)險，任何一方都無法以獨善其身的思維有效應(yīng)對，開展人工智能治理的國際合作尤顯重要，符合全人類的共同利益。如今，全球人工智能治理已進(jìn)入新階段，聯(lián)合國推進(jìn)全球人工智能治理面臨大國競爭和各方認(rèn)知分歧等挑戰(zhàn)，但人工智能治理的國際合作已是大勢所趨，聯(lián)合國亦應(yīng)為緩解全球人工智能治理主體間矛盾提供一定的解決方案。中國積極支持在聯(lián)合國框架下討論成立國際人工智能治理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)國際人工智能發(fā)展、安全與治理重大問題，推動構(gòu)建更加公正合理的全球人工智能治理體系。

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】