奚家亮 劉力銳

［摘要］伴隨新一輪科技革命不斷深入及數(shù)字技術(shù)的融合發(fā)展，以“一網(wǎng)協(xié)同”為核心的數(shù)字化改革成為驅(qū)動(dòng)組織變革、實(shí)現(xiàn)整體智治的可行途徑，對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著“動(dòng)力引擎”作用。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)組織變革的關(guān)鍵在于利用數(shù)字化改革消解部門(mén)協(xié)同困境、權(quán)責(zé)異質(zhì)沖突、業(yè)務(wù)融合挑戰(zhàn)和職務(wù)耦合失調(diào)等問(wèn)題，以技術(shù)賦能淡化或模糊化組織邊界，在多跨協(xié)同下重塑政府部門(mén)的行動(dòng)主體、身份角色、內(nèi)在驅(qū)動(dòng)和業(yè)務(wù)流程四維邊界，使各部門(mén)能夠及時(shí)、有效地在數(shù)字空間中進(jìn)行信息互通、數(shù)據(jù)共享和關(guān)系互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府組織全方位重置、全過(guò)程重塑和全領(lǐng)域重構(gòu)，打造基于數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)的平臺(tái)型智能組織，逐步建成兼具“網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”和“數(shù)據(jù)智能”雙輪驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府。

［關(guān)鍵詞］技術(shù)賦能；部門(mén)協(xié)同；數(shù)字政府；組織邊界；數(shù)字化改革

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2023）06-0084-12

一、問(wèn)題提出：從單打獨(dú)斗到跨界融合

科層制理論自韋伯提出以來(lái)就成為政府組織設(shè)計(jì)的主流范式，被廣泛應(yīng)用于各國(guó)政府部門(mén)，有效滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，但在科層制下政府較高的自主權(quán)和單一治理模式催生了較為明顯的部門(mén)邊界，擠壓政府治理的整體協(xié)同效應(yīng)［1］（P248）。面對(duì)政府部門(mén)協(xié)同困境，為實(shí)現(xiàn)政府全流程數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)數(shù)字政府，迫切需要打破或模糊化組織邊界，這已成為提升政府協(xié)同效能和提高服務(wù)水平的時(shí)代課題。邊界是一個(gè)空間范圍的概念，劃定邊界是為解決復(fù)雜矛盾而設(shè)定的，將復(fù)雜問(wèn)題分解成單個(gè)問(wèn)題，分而治之，但由于邊界本身存在排他性，帶來(lái)的結(jié)果往往是“1+1≤2”［2］。數(shù)字政府建設(shè)的要求就是要以聯(lián)結(jié)思維模糊化組織邊界，推動(dòng)跨界融合，從而實(shí)現(xiàn)整體智治。

隨著新一輪信息革命不斷深入和社會(huì)應(yīng)用的深度轉(zhuǎn)型，人類社會(huì)進(jìn)入一個(gè)“萬(wàn)物智聯(lián)”的新時(shí)代，“人聯(lián)、物聯(lián)、人物互聯(lián)”的三元融合發(fā)展的趨勢(shì)愈發(fā)明朗［3］。面對(duì)世界格局加速演變、發(fā)展命題日新月異、知識(shí)更新疾如旋踵，以海量數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以核心技術(shù)為主要驅(qū)動(dòng)力，正成為推動(dòng)數(shù)字時(shí)代組織變革［4］和推進(jìn)社會(huì)治理數(shù)字蝶變，進(jìn)而發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)越性的重要力量［5］。數(shù)字技術(shù)引發(fā)的不僅是一場(chǎng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，更是一場(chǎng)深刻、全領(lǐng)域的社會(huì)治理革命，帶來(lái)的是政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系重塑，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)形態(tài)變革自然而然會(huì)對(duì)上層建筑產(chǎn)生影響，提出更高要求。黨的二十大報(bào)告明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”［6］（P41），這是新時(shí)代對(duì)數(shù)字政府建設(shè)新的理解。近年來(lái)，我國(guó)地方政府不斷創(chuàng)新數(shù)字變革實(shí)踐，其中不乏具有開(kāi)創(chuàng)性和智慧性的探索，為推動(dòng)組織變革建設(shè)數(shù)字政府積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型最迫切的任務(wù)就是要以數(shù)字嵌入為突破口，以邊界重塑為主攻方向，推動(dòng)組織顛覆性變革，實(shí)現(xiàn)橫向一體化和縱向一體化高效協(xié)同。當(dāng)前，相關(guān)研究對(duì)于數(shù)字技術(shù)如何驅(qū)動(dòng)組織變革形成三個(gè)方面的討論。

第一，關(guān)于結(jié)構(gòu)化差異與組織目標(biāo)的討論。從政府治理視角看，“組織”包含了不同主體的組織類型及其差異，以及這些組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)和組織行動(dòng)策略等，這些要素在提升組織運(yùn)營(yíng)效率方面功能特殊、角色重要［7］。政府治理中組織類型多樣，有行政機(jī)構(gòu)、地方特定機(jī)構(gòu)及地方政府與非政府組織之間的合作機(jī)構(gòu)等，不同組織類型之間在職能劃分、權(quán)力布局、決策機(jī)制等方面存在差異［8］。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，不同組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，如架構(gòu)、人員配置和工作流程等因其職責(zé)和目標(biāo)的差異而各有特點(diǎn)［9］。政府部門(mén)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)通常由各個(gè)職能部門(mén)組成，形成明確的管理體制和工作流程，而非政府組織可能更具彈性和靈活性，內(nèi)部結(jié)構(gòu)扁平化，注重快速響應(yīng)和協(xié)同工作［10］。從追求目標(biāo)看，不同組織在治理過(guò)程中追求的目標(biāo)也存在差異。政府部門(mén)的目標(biāo)通常是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益、提供基本公共服務(wù)和保障社會(huì)穩(wěn)定等，而非政府組織可能更關(guān)注特定群體的權(quán)益保護(hù)、社區(qū)發(fā)展或環(huán)保等特定領(lǐng)域的目標(biāo)［11］。上述研究在組織間的結(jié)構(gòu)化差異和組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上達(dá)成一定共識(shí)，但相對(duì)忽視了不同組織所承擔(dān)的角色和功能的異質(zhì)性，忽視了不同組織之間存在的協(xié)同和邊界問(wèn)題。

第二，關(guān)于形成過(guò)程與互動(dòng)治理的討論?！斑^(guò)程”主要包括治理主體的形成過(guò)程與互動(dòng)的治理過(guò)程。治理主體的形成是在特定背景下，由政府、企業(yè)、社會(huì)組織等不同主體共同參與和協(xié)商決定的過(guò)程［12］。在治理實(shí)踐中，政府扮演主導(dǎo)角色，制定相關(guān)政策和規(guī)劃，推動(dòng)數(shù)字治理主體的形成［13］?；?dòng)的治理過(guò)程是治理主體之間相互交流、協(xié)商和合作的過(guò)程，治理主體之間的互動(dòng)創(chuàng)造了共同的議程和合作機(jī)會(huì)，政府、企業(yè)和社會(huì)組織可以形成多種形式的互動(dòng)［14］。從治理主體形成和互動(dòng)的過(guò)程出發(fā)，可以觀察到以政務(wù)需求為導(dǎo)向的政企互動(dòng)場(chǎng)景和以專業(yè)知識(shí)為界面的流程互動(dòng)場(chǎng)景［15］，需重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)關(guān)鍵要素。一是合作與協(xié)同。治理主體之間的合作和協(xié)同是推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的重要手段。協(xié)同合作可以通過(guò)建立工作機(jī)制、共享平臺(tái)和信息交流等方式實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)各方形成合力，提高治理效能［16］。二是知識(shí)共享與學(xué)習(xí)。治理主體可以通過(guò)互動(dòng)交流來(lái)分享專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐，不斷學(xué)習(xí)并提升自身能力。政府可以提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，企業(yè)可以提供專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)，政企之間相互補(bǔ)充、共同進(jìn)步［17］。三是共同目標(biāo)與利益協(xié)調(diào)。從互動(dòng)過(guò)程出發(fā)，治理主體需要明確共同的目標(biāo)和利益，尋求達(dá)成一致。政府、企業(yè)和社會(huì)組織的利益可能存在差異，但通過(guò)協(xié)商和協(xié)調(diào)，尋求利益平衡，找到共同受益方案，實(shí)現(xiàn)多方共贏［18］。從動(dòng)態(tài)視角出發(fā)，組織變革主要聚焦治理過(guò)程中的多元協(xié)同，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的平衡。一定程度未能關(guān)注多元協(xié)同的主要原因是各治理主體間的邊界模糊化，同時(shí)忽視數(shù)字技術(shù)對(duì)動(dòng)態(tài)治理過(guò)程的賦能作用。

第三，關(guān)于技術(shù)嵌入與組織調(diào)適的討論。針對(duì)技術(shù)與組織的關(guān)系學(xué)界已有很多研究，技術(shù)耦合和嵌入是推動(dòng)科層組織變革的關(guān)鍵要素，傳統(tǒng)科層制面臨著智能分化、數(shù)據(jù)煙囪和信息孤島等難題，都有望通過(guò)數(shù)字技術(shù)來(lái)賦能解決［19］。在組織架構(gòu)優(yōu)化和信息共享方面，技術(shù)治理的適配性可以弱化層級(jí)特征，使政府日益扁平化和無(wú)縫化，運(yùn)用技術(shù)屬性提升政府治理效能，促進(jìn)治理主體間有效互動(dòng)，緩解數(shù)據(jù)孤島和信息不對(duì)稱問(wèn)題［20］；在政府回應(yīng)方面，治理過(guò)程通過(guò)技術(shù)嵌入可以準(zhǔn)確識(shí)別和捕捉民眾需求，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值追求和目標(biāo)效率的完美耦合［21］。這些研究揭示了數(shù)字政府建設(shè)的本質(zhì)是將技術(shù)要素嵌入政府制度結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)耦合，從而推動(dòng)權(quán)力轉(zhuǎn)移、信息共享、流程優(yōu)化和資源配置等系統(tǒng)性重塑，實(shí)現(xiàn)組織的最優(yōu)整合和協(xié)調(diào)，以更好解決科層“條塊”分割治理的結(jié)構(gòu)性難題。相比以往技術(shù)因素的限制，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)枷鎖是如何重構(gòu)根深蒂固的科層制組織結(jié)構(gòu)［22］。以上研究重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)單一的技術(shù)嵌入和創(chuàng)新，涌動(dòng)著“穿新鞋走老路”的暗流［23］，技術(shù)與組織體制間的邊界并不清晰，理論層面的研究更注重探討技術(shù)嵌入組織，引發(fā)科層組織流程變革，卻忽略了因組織類型差異而導(dǎo)致的合法性沖突［24］。

組織、過(guò)程、技術(shù)三個(gè)層面的理論研究，一定程度促進(jìn)了政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源整合、關(guān)系重塑和空間重構(gòu)，加快了數(shù)字政府建設(shè)和整體智治的實(shí)現(xiàn)，對(duì)驅(qū)動(dòng)組織變革性突破具有重要意義，但忽視了組織變革的前提之一是邊界重塑，也就是要實(shí)現(xiàn)跨界融合。已有關(guān)于模糊化邊界和跨組織協(xié)同合作等方面的研究較少，跨界的本質(zhì)是打破邊界枷鎖，實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)，重塑科層組織體制需要治理主體的政府與治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)良性互嵌。本文從“邊界重塑”視角出發(fā)，構(gòu)建“行動(dòng)主體-身份角色-內(nèi)在驅(qū)動(dòng)-業(yè)務(wù)流程”分析框架，統(tǒng)攝數(shù)字技術(shù)與組織雙重因素，形成整體智治內(nèi)循環(huán)，并對(duì)組織變革背后的內(nèi)生邏輯進(jìn)行解釋分析。

二、組織變革的理論闡釋：技術(shù)賦能下的關(guān)系調(diào)適

（一）組織邊界理論：科層制下的組織邊界

組織邊界理論是組織理論的重要組成部分，直接關(guān)系到組織管理活動(dòng)的效率和效益，任何組織都有構(gòu)建組織邊界的需求，以區(qū)分內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，發(fā)揮過(guò)濾和緩沖作用，保證組織的獨(dú)立性和自主性［25］?？茖诱M織部門(mén)作為一種特殊形式的組織，其組織邊界的存在在推動(dòng)多元化和專業(yè)化，以及職能調(diào)整和職責(zé)明確等方面具有重要意義［26］（P6）。組織邊界也為部門(mén)間互動(dòng)帶來(lái)無(wú)形的阻礙，導(dǎo)致溝通受阻、信息失真、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題［27］（P8），客觀上影響資源、權(quán)力、信息的自由流動(dòng)，成為封閉和官僚主義的象征［28］（P44）?，F(xiàn)代社會(huì)高速發(fā)展，使政府部門(mén)治理問(wèn)題變得多樣化和復(fù)雜化，常常具有跨域性質(zhì)［29］。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，政府部門(mén)需要以“共同決策和聯(lián)合執(zhí)行”的方式跨越組織邊界，加強(qiáng)協(xié)同治理［30］（P85）。但政府部門(mén)在職能和業(yè)務(wù)方面通常受到制度約束，為了消除政府部門(mén)的協(xié)同困境，重新構(gòu)建政府部門(mén)體系成為一項(xiàng)困難且成本高昂的任務(wù)。因此，采用技術(shù)手段在行動(dòng)層面進(jìn)行組織重塑、模糊化政府部門(mén)的絕對(duì)邊界，增強(qiáng)不同部門(mén)之間的耦合度［31］，是提高政府協(xié)同效率、實(shí)現(xiàn)整體性治理的可行途徑（見(jiàn)圖1）。需要注意的是，與協(xié)同壁壘不同，組織邊界不應(yīng)被消除，對(duì)于任何組織而言，邊界都是其存在和標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)，重構(gòu)組織邊界并不意味著消除它?！盁o(wú)邊界組織”概念從某種意義上講，就是協(xié)同過(guò)程中跨層級(jí)、跨功能、跨部門(mén)的一種模糊化表述［32］。

組織邊界類型通?？煞譃榇怪薄⑺?、外部和地域四種［33］（P8）。這些邊界扮演的角色多樣且重要，在權(quán)責(zé)、業(yè)務(wù)、利益和空間等方面發(fā)揮明顯作用。此外，可以對(duì)組織邊界進(jìn)行不同分類，如物理、社會(huì)、心理、能力和認(rèn)同等邊界［34］。這些分類提供了不同的闡釋維度，幫助我們深研組織本質(zhì)，推動(dòng)組織協(xié)同。組織邊界是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，常隨著組織內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化［35］（P335）。隨著數(shù)字變革不斷深入，任何類型的組織都將面臨形態(tài)架構(gòu)和互動(dòng)關(guān)系的重新調(diào)整。因此，現(xiàn)有的組織邊界類型及其內(nèi)涵已不足以應(yīng)對(duì)數(shù)字化挑戰(zhàn)，也無(wú)法充分展示我國(guó)政府部門(mén)在數(shù)字時(shí)代內(nèi)部組織與跨機(jī)構(gòu)的協(xié)同關(guān)系和互動(dòng)過(guò)程。新的組織邊界研究需要不斷精進(jìn)，以適應(yīng)數(shù)字時(shí)代對(duì)組織管理和協(xié)同的要求。對(duì)于政府部門(mén)而言，重塑組織邊界將為數(shù)字時(shí)代組織協(xié)同創(chuàng)造條件，提供更好的協(xié)作和互動(dòng)平臺(tái)。需要強(qiáng)調(diào)的是，組織邊界的變化是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程，政府部門(mén)需要隨時(shí)關(guān)注組織邊界的變化，并及時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。

（二）分析框架：基于“四維”模式的分析

在數(shù)字空間的開(kāi)放環(huán)境中，組織邊界不斷拓展，使政府部門(mén)間開(kāi)展協(xié)同工作變得更為必要。技術(shù)的不斷更新迭代重塑了政府的橫向和縱向結(jié)構(gòu)，包括主體、角色、關(guān)系、資源、業(yè)務(wù)等多個(gè)方面，為數(shù)字化和現(xiàn)代化變革提供了強(qiáng)有力的支撐［36］。在政府部門(mén)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，協(xié)同是指兩個(gè)或兩個(gè)以上相互關(guān)聯(lián)的組織圍繞特定對(duì)象內(nèi)容而展開(kāi)的合作［37］（P13）。一個(gè)完整全面的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)包含主體、環(huán)境和內(nèi)容三個(gè)層面的要素，為適應(yīng)我國(guó)政府部門(mén)“條塊”互動(dòng)的特點(diǎn)，需要將這些要素細(xì)分為治理的行動(dòng)主體和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)、環(huán)境的身份角色定位和業(yè)務(wù)流程（見(jiàn)圖2），并以此構(gòu)建四維邊界框架展開(kāi)理論分析，將其作為識(shí)別數(shù)字時(shí)代政府部門(mén)組織邊界類型的標(biāo)準(zhǔn)［38］。因此，打破傳統(tǒng)范式、重塑組織邊界、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同成為技術(shù)驅(qū)動(dòng)組織變革，實(shí)現(xiàn)整體智治的必然選擇。

第一，行動(dòng)主體邊界：和誰(shuí)協(xié)同。行動(dòng)主體主要包括黨政機(jī)關(guān)、職能部門(mén)、技術(shù)部門(mén)、指揮中心等。不同組織在地理位置、結(jié)構(gòu)形式等方面需要通過(guò)行動(dòng)主體來(lái)進(jìn)行角色標(biāo)識(shí)。為更好實(shí)現(xiàn)異質(zhì)組織主體間的支持、交流與合作，需要優(yōu)化迭代各行動(dòng)主體的結(jié)構(gòu)邊界，以此實(shí)現(xiàn)不同組織間在主體結(jié)構(gòu)上的交互與融合，從而解決“和誰(shuí)協(xié)同”的問(wèn)題［39］。一是組織通過(guò)重新定義和優(yōu)化各主體的結(jié)構(gòu)邊界，確立清晰的角色和責(zé)任。通過(guò)明確各行動(dòng)主體的地位和職能，使不同組織間的協(xié)同更加高效和有針對(duì)性，這需要各行動(dòng)主體通過(guò)角色標(biāo)識(shí)明確自身的定位和職責(zé)，并制定明確的合作協(xié)議，建立互信互補(bǔ)的合作關(guān)系。二是利用數(shù)字技術(shù)和指揮平臺(tái)實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體間的信息共享和協(xié)同工作。建立統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)，不同組織主體可以共享信息資源、高效協(xié)作，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)與傳遞。通過(guò)數(shù)字化協(xié)同工具和云平臺(tái)，不同組織主體可以實(shí)現(xiàn)即時(shí)的溝通和快速的信息共享，支持跨組織的協(xié)同工作。三是組織通過(guò)建立聯(lián)合機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或共享平臺(tái)等方式促進(jìn)不同組織主體間的互動(dòng)與融合。通過(guò)形成集體合作機(jī)制，不同組織可以共同面對(duì)挑戰(zhàn)，分享資源和知識(shí)，提升各自的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力。這種合作模式通過(guò)共同制定發(fā)展戰(zhàn)略、共享研究成果、合作開(kāi)拓市場(chǎng)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第二，身份角色邊界：誰(shuí)來(lái)協(xié)同。在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，決策者、執(zhí)行者、治理者、協(xié)調(diào)者成為主要的身份角色，對(duì)推動(dòng)組織變革、實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理發(fā)揮關(guān)鍵作用，同時(shí)與組織內(nèi)業(yè)務(wù)、規(guī)模、資源等構(gòu)建密切關(guān)系，決定了系統(tǒng)中“誰(shuí)來(lái)協(xié)同”。一是決策者在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略目標(biāo)和政策方向，為數(shù)字化治理的推進(jìn)提供指引。他們需要根據(jù)組織的戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)需求和外部環(huán)境作出決策，并確保決策與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)一致。決策者需要關(guān)注組織的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和發(fā)展需求，以及數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用潛力，為推動(dòng)組織變革和數(shù)字治理提供戰(zhàn)略決策支持。二是執(zhí)行者即負(fù)責(zé)具體實(shí)施協(xié)同網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略和政策的人員或團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)將決策者的指示和要求轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，推動(dòng)數(shù)字治理策略的實(shí)施。執(zhí)行者需要具備扎實(shí)的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)技能，熟悉并運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)工具，有效地整合和利用組織內(nèi)部的資源和信息，推動(dòng)組織內(nèi)外的協(xié)同合作。三是治理者即負(fù)責(zé)整體治理和監(jiān)督協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的人員或機(jī)構(gòu)，需要確保協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的順利運(yùn)行，協(xié)調(diào)各個(gè)角色之間的合作關(guān)系，解決協(xié)同過(guò)程中的沖突和問(wèn)題。治理者需要具備跨部門(mén)、跨組織的溝通和協(xié)調(diào)能力，能夠制定協(xié)同規(guī)則，建立協(xié)同機(jī)制，監(jiān)督協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行狀況，并及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化協(xié)同過(guò)程。四是協(xié)調(diào)者即負(fù)責(zé)促進(jìn)不同角色之間溝通與協(xié)作的中間人或團(tuán)隊(duì)，扮演著連接不同角色和資源、協(xié)調(diào)協(xié)同過(guò)程的重要角色。協(xié)調(diào)者需要具備良好的溝通和協(xié)商能力，能夠協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系和合作關(guān)系，推動(dòng)信息的流動(dòng)和共享，促進(jìn)合作的有效進(jìn)行。建立協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，需要根據(jù)組織的特點(diǎn)和需求準(zhǔn)確把握角色邊界，通過(guò)決策者的指導(dǎo)與決策、執(zhí)行者的實(shí)施能力、治理者的整體管理和監(jiān)督、協(xié)調(diào)者的溝通和協(xié)調(diào)能力等共同構(gòu)建一個(gè)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，從而促進(jìn)組織內(nèi)外的協(xié)同與協(xié)作，為數(shù)字治理提供支持和動(dòng)力。

第三，內(nèi)在驅(qū)動(dòng)邊界：靠誰(shuí)協(xié)同。政治邏輯下的權(quán)力、科層邏輯下的職責(zé)、技術(shù)邏輯下的算法、平臺(tái)邏輯下的需求是推動(dòng)組織變革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)要素，成為重塑組織邊界的“主引擎”和“發(fā)動(dòng)機(jī)”。 在組織變革過(guò)程中，權(quán)力是重要的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素之一。政治邏輯下的權(quán)力涉及決策者、管理者等角色在組織中的權(quán)威和影響力。權(quán)力的分配和行使方式影響協(xié)同的范圍和方式，通過(guò)正確理解和明確權(quán)力邊界，可以在組織內(nèi)部建立明確的決策體系和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，為協(xié)同提供清晰的指導(dǎo)和支持。科層邏輯指的是組織中各層級(jí)的職責(zé)和分工?？茖舆壿嬒碌穆氊?zé)涉及執(zhí)行者和管理者在組織中的具體責(zé)任和任務(wù)。明確職責(zé)邊界和協(xié)同關(guān)系，可以確保治理的高效推進(jìn)和協(xié)同的順暢展開(kāi)。同時(shí)，適當(dāng)?shù)穆氊?zé)劃分和適配的協(xié)同機(jī)制，可以促進(jìn)各層級(jí)人員之間有效協(xié)作，推動(dòng)組織變革。技術(shù)邏輯指的是數(shù)字技術(shù)在組織中的應(yīng)用。在組織變革中，算法作為技術(shù)邏輯的重要組成部分，可以通過(guò)數(shù)據(jù)分析、智能決策等方式幫助決策者進(jìn)行合理決策和資源配置，使用合適的算法和技術(shù)工具，優(yōu)化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行和決策效能，提升數(shù)字治理水平。平臺(tái)邏輯指的是以平臺(tái)為基礎(chǔ)，構(gòu)建協(xié)同合作的數(shù)字化平臺(tái)。一個(gè)協(xié)同平臺(tái)可以作為組織內(nèi)外不同參與方協(xié)同合作的中心樞紐，通過(guò)提供共享的工作空間、高效的協(xié)同工具和自由的信息流通平臺(tái)，促進(jìn)各方的合作和協(xié)同。平臺(tái)邏輯下的需求是驅(qū)動(dòng)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)的力量，通過(guò)滿足不同參與方的需求，促進(jìn)各方溝通、協(xié)作和共享資源。不同邏輯下的權(quán)力、職責(zé)、算法、需求在重塑邊界中相互交織、關(guān)聯(lián)和影響，在推動(dòng)組織變革過(guò)程中，需要充分考慮和整合這些內(nèi)在驅(qū)動(dòng)要素，明確協(xié)同的范圍和具體方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性突破。

第四，業(yè)務(wù)流程邊界：如何協(xié)同。業(yè)務(wù)協(xié)同的前提是打破數(shù)據(jù)要素壁壘和制度規(guī)則制約，明晰業(yè)務(wù)流程邊界，實(shí)現(xiàn)信號(hào)要素化、要素?cái)?shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)邏輯化、邏輯規(guī)則化。這“四化”邏輯是打破邊界、解決“如何協(xié)同”問(wèn)題的關(guān)鍵。信號(hào)要素化是指將信息和溝通要素轉(zhuǎn)化為具體的指標(biāo)、標(biāo)識(shí)或標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)形式，在業(yè)務(wù)流程邊界中，各參與方通過(guò)共享標(biāo)準(zhǔn)化的信號(hào)要素，準(zhǔn)確了解彼此的需求和實(shí)時(shí)情況，從而更好地進(jìn)行協(xié)同合作。要素?cái)?shù)據(jù)化是指將業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵要素轉(zhuǎn)化為可量化、可操作的數(shù)據(jù)形式，通過(guò)采集、整理和分析業(yè)務(wù)流程中的數(shù)據(jù)，更好地理解業(yè)務(wù)要素的狀態(tài)和變化趨勢(shì)，提升決策者對(duì)業(yè)務(wù)流程的洞察力和問(wèn)題診斷能力。數(shù)據(jù)邏輯化是指通過(guò)數(shù)據(jù)分析和挖掘，形成對(duì)業(yè)務(wù)流程中數(shù)據(jù)之間聯(lián)系和關(guān)聯(lián)的清晰認(rèn)知，揭示數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系和相互作用，幫助理解業(yè)務(wù)流程中的因果關(guān)系和影響因素，也有助于發(fā)現(xiàn)潛在的提升點(diǎn)和改進(jìn)方向。邏輯規(guī)則化是指在業(yè)務(wù)流程中建立一套清晰的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)和約束協(xié)同合作的行為，通過(guò)制定統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提高協(xié)同合作的效率，降低信息傳遞和決策的不確定性。業(yè)務(wù)流程邊界反映的是政府部門(mén)橫向各類資源要素的分配狀況，它可以實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間協(xié)同工作的高效化運(yùn)作。因此，協(xié)同工作需要各部門(mén)打破數(shù)據(jù)壁壘，集中精力和優(yōu)勢(shì)資源整合業(yè)務(wù)流程，最終目標(biāo)是重塑各種邊界，建立高效、規(guī)范和協(xié)同的政府部門(mén)體系，推動(dòng)政務(wù)協(xié)同、優(yōu)化與變革。

三、案例呈現(xiàn)：浙江“一網(wǎng)協(xié)同”的實(shí)踐分析

隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)、文化更新、服務(wù)創(chuàng)新等政策在浙江得到實(shí)施，各行業(yè)主管部門(mén)需要緊密合作才能完成這些重要任務(wù)。然而，由于職能分工的差異，政策執(zhí)行部門(mén)之間往往難以協(xié)調(diào)一致，存在服務(wù)項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)明爭(zhēng)暗斗、對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)的任務(wù)缺乏主動(dòng)響應(yīng)，以及處理同一職務(wù)工作能力不足等問(wèn)題，影響了政策實(shí)施的效率和效益。針對(duì)部門(mén)間協(xié)同難題，浙江從2017年起相繼出臺(tái)《浙江省“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案》和《浙江省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018-2020年）》，旨在以“一網(wǎng)協(xié)同”為重點(diǎn)全面推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化改革工程。該工程以省政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)為核心，通過(guò)技術(shù)融入、數(shù)據(jù)嵌入，推動(dòng)政府運(yùn)營(yíng)架構(gòu)調(diào)整和制度重塑，同時(shí)聚焦組織的橫向和縱向一體化建設(shè)，形成全省協(xié)同的橫向到邊、縱向貫穿的移動(dòng)政務(wù)網(wǎng)和安全運(yùn)營(yíng)雙體系（見(jiàn)圖3），大幅提升了全省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)多跨協(xié)同聯(lián)動(dòng)方面的工作能力。從組織邊界的角度看，作為數(shù)字時(shí)代核心要素，技術(shù)與數(shù)據(jù)賦能部門(mén)間互動(dòng)協(xié)作，推動(dòng)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)中主體、角色、資源、流程、制度等有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)決策、管理、行動(dòng)和績(jī)效的“一網(wǎng)協(xié)同”。數(shù)字賦能政府部門(mén)協(xié)同不僅提高了政府服務(wù)水平和決策效率，也加快了治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）構(gòu)建虛擬組織，重塑行動(dòng)主體邊界

數(shù)字技術(shù)在政府部門(mén)協(xié)同合作中具有重要意義，其中推動(dòng)組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型和重新塑造行動(dòng)主體邊界是關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型，浙江通過(guò)構(gòu)建虛擬組織，以數(shù)字化形式優(yōu)化和創(chuàng)新實(shí)體組織架構(gòu)、資源配置、管理模式和適配要素等方面，確保網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)相互銜接、相互協(xié)作，從而滿足高效運(yùn)營(yíng)的需求。數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程可以分解為規(guī)劃設(shè)計(jì)、數(shù)字化落地及數(shù)字化協(xié)同三個(gè)循環(huán)階段［40］，每一階段都有獨(dú)特的任務(wù)和目標(biāo)，借助組織數(shù)字化平臺(tái)、數(shù)字儀表板和人工智能等技術(shù)手段推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一是重塑行動(dòng)主體邊界，關(guān)鍵在于構(gòu)建虛擬組織，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、文化創(chuàng)新、基層服務(wù)、社會(huì)管理等要素自由流動(dòng)，在數(shù)字世界進(jìn)行空間映射。為提升政府資源利用和服務(wù)的效率，浙江制定了《數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，要求政府部門(mén)統(tǒng)一使用數(shù)字化手段記錄人員、財(cái)務(wù)和物資等信息，并保持網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)及時(shí)更新。利用這些數(shù)據(jù)，政府可以基于云計(jì)算技術(shù)呈現(xiàn)的邏輯，將其行動(dòng)主體、運(yùn)營(yíng)流程、業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)權(quán)限等方面進(jìn)一步數(shù)字化整合和搭建，以提高公共事務(wù)的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。通過(guò)網(wǎng)站和移動(dòng)終端軟件，政府服務(wù)內(nèi)容在數(shù)字世界中以可視化方式呈現(xiàn)在用戶面前，達(dá)到線上虛擬組織與線下實(shí)體組織之間的互通和互補(bǔ)。二是利用數(shù)據(jù)智能驅(qū)動(dòng)組織管理，并將實(shí)時(shí)反饋機(jī)制貫穿于對(duì)虛擬組織的全過(guò)程監(jiān)測(cè)，進(jìn)一步增強(qiáng)線上線下有效的協(xié)調(diào)互動(dòng)效果。虛擬組織在實(shí)現(xiàn)線上網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和線下組織行動(dòng)管理方面扮演了重要角色。根據(jù)不同部門(mén)情況，采用數(shù)據(jù)分析和動(dòng)態(tài)建模的方法，為線下現(xiàn)實(shí)組織行動(dòng)提供精確統(tǒng)籌的協(xié)同方案，并依據(jù)治理目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合。數(shù)字互動(dòng)將基于多跨場(chǎng)景的特點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)各方資源、需求、目標(biāo)的統(tǒng)一。 三是虛擬組織在數(shù)字空間中扮演重要角色。它通過(guò)整合各種網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)并預(yù)測(cè)社會(huì)需求，提升了政府部門(mén)對(duì)內(nèi)外部需求的響應(yīng)能力，加強(qiáng)了服務(wù)、資源和業(yè)務(wù)的協(xié)同性。隨著政府部門(mén)人員配置、資源調(diào)度、業(yè)務(wù)進(jìn)展等實(shí)時(shí)變化，更新數(shù)據(jù)集以反映最新情況成為必不可少的過(guò)程，要確保新信息能夠?qū)崟r(shí)傳輸?shù)綌?shù)字空間，推動(dòng)虛擬環(huán)境中的數(shù)據(jù)集更新，保持線上虛擬組織與線下現(xiàn)實(shí)組織之間的閉環(huán)聯(lián)系。這些改進(jìn)使現(xiàn)實(shí)組織獲得更好的支持，帶來(lái)更高效的工作流程和更精準(zhǔn)的響應(yīng)能力。

（二）強(qiáng)化數(shù)據(jù)智能，重塑業(yè)務(wù)流程邊界

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要靜態(tài)層面的數(shù)字化重塑，還需整合動(dòng)態(tài)層面的業(yè)務(wù)流程。在政策執(zhí)行中，推動(dòng)組織變革，提升部門(mén)協(xié)同能力，要準(zhǔn)確把握三種網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)政府橫縱一體的數(shù)字化建設(shè)。一是信息溝通關(guān)系重塑。推動(dòng)信息溝通無(wú)縫銜接，有助于系統(tǒng)或平臺(tái)實(shí)時(shí)感知組織需求，精準(zhǔn)回應(yīng)問(wèn)題關(guān)切。這是政府部門(mén)高效協(xié)同的基礎(chǔ)，也是協(xié)同主體達(dá)成共識(shí)的前提。通過(guò)構(gòu)建數(shù)字空間中的虛擬組織和數(shù)字信息流，政府部門(mén)之間形成點(diǎn)到點(diǎn)的數(shù)字化溝通渠道。這種依托數(shù)字化信息溝通渠道的雙向數(shù)據(jù)生產(chǎn)、傳輸與反饋，提高了政府部門(mén)間協(xié)同效率，可以更好解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。二是業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系重塑。傳統(tǒng)科層制協(xié)同模式下，人員之間需要面對(duì)面互動(dòng)，導(dǎo)致錯(cuò)綜復(fù)雜的工作有重疊，組織運(yùn)營(yíng)效率極度低下。數(shù)字化建設(shè)促使不同政府部門(mén)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)關(guān)系實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)多跨場(chǎng)景高效應(yīng)用和迭代升級(jí)。借助數(shù)字技術(shù)，政府部門(mén)以數(shù)字空間為載體，克服時(shí)空鴻溝，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程合作、協(xié)同辦公［41］。三是績(jī)效考核關(guān)系重塑。數(shù)字化建設(shè)對(duì)于政府部門(mén)績(jī)效考核體系的改革起到至關(guān)重要的作用。傳統(tǒng)的績(jī)效考核存在被考核部門(mén)只知結(jié)果而不知過(guò)程的情況，導(dǎo)致部門(mén)間缺乏協(xié)同合作，產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)字化建設(shè)將部門(mén)文件資料、政策制度、法律規(guī)章進(jìn)行數(shù)據(jù)化，并在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)考核標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，對(duì)全系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開(kāi)共享、集中整合，在彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同和數(shù)據(jù)智能不足的同時(shí)，內(nèi)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型得以加強(qiáng)，并構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)。

（三）跨越時(shí)空藩籬，重塑身份角色邊界

數(shù)字技術(shù)推動(dòng)組織系統(tǒng)內(nèi)身份角色重塑的前提是跨越時(shí)空藩籬，實(shí)現(xiàn)不同角色、不同職能、不同要素在物理空間、社會(huì)空間和數(shù)字空間自由互動(dòng)交流［38］。這些空間互相交融，為政府部門(mén)提供數(shù)字化整合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)溝通與協(xié)調(diào)。數(shù)字化整合物理空間，需要利用專業(yè)硬件設(shè)備和數(shù)字技術(shù)創(chuàng)建數(shù)字化媒介工具，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各政府部門(mén)之間的數(shù)字互動(dòng)和協(xié)同合作。“一網(wǎng)、一云、一中臺(tái)、N應(yīng)用”平臺(tái)體系借助多種數(shù)字化媒介工具實(shí)現(xiàn)“云、網(wǎng)、數(shù)、智、運(yùn)”五位一體高效運(yùn)作，促進(jìn)了流動(dòng)環(huán)節(jié)間有效銜接和配合。

數(shù)字化整合社會(huì)空間可以突破傳統(tǒng)的組織形態(tài)，創(chuàng)新政府部門(mén)互動(dòng)方式和協(xié)作途徑。科層制結(jié)構(gòu)常常造成信息孤島，各部門(mén)的交流和合作難以開(kāi)展。從整體智治視角建立數(shù)字化平臺(tái)可以融合不同主體在不同空間下的業(yè)務(wù)工作，并通過(guò)數(shù)字化互動(dòng)溝通與協(xié)同共享扁平化政府部門(mén)組織結(jié)構(gòu)［42］。信息空間的數(shù)字化整合是數(shù)字協(xié)同合作的必要條件，有效的數(shù)字化整合需要利用數(shù)字技術(shù)改造信息的符號(hào)形態(tài)，增加信息的開(kāi)放性和流動(dòng)性，達(dá)到高效獲取、傳遞和共享信息等目的。政府部門(mén)借助搜索引擎等工具，在數(shù)字空間中快速獲取所需信息，包括政府?dāng)?shù)據(jù)資源、公共企事業(yè)資源、社會(huì)第三方資源等，精準(zhǔn)匹配信息以實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同合作，信息的符合度和精準(zhǔn)度成為促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同合作的關(guān)鍵因素。

（四）明確數(shù)據(jù)歸屬，重塑內(nèi)在驅(qū)動(dòng)邊界

推動(dòng)組織變革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素有很多，其中權(quán)力、職責(zé)和制度最為關(guān)鍵。不同政府部門(mén)的基本價(jià)值訴求在某些情況下可能存在分歧，導(dǎo)致部門(mén)之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)困境，這是多元主體良性互動(dòng)面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。為了消除這種障礙，厘清部門(mén)間責(zé)任與權(quán)力邊界，做到整體調(diào)適、權(quán)責(zé)明晰和制度創(chuàng)新，關(guān)鍵點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)各價(jià)值觀點(diǎn)的融合［43］。權(quán)力是表達(dá)各類價(jià)值訴求的根本，這就需要明晰權(quán)力范圍和行使方式，做到前瞻性和預(yù)測(cè)性相統(tǒng)一［44］。過(guò)去，政府部門(mén)的權(quán)力往往會(huì)在組織情景差異、信息不對(duì)稱、孤立思維的影響下面臨各種協(xié)作問(wèn)題，數(shù)字技術(shù)的賦能為解決這類問(wèn)題提供了新的途徑。政府通過(guò)構(gòu)建平臺(tái)化的業(yè)務(wù)對(duì)接渠道，以數(shù)字化方式界定和約束各部門(mén)的數(shù)字權(quán)力與責(zé)任邊界，允許各部門(mén)在數(shù)字空間中平等地進(jìn)行表達(dá)和行使權(quán)力。數(shù)字化系統(tǒng)兼具平臺(tái)化的調(diào)度指揮功能，推動(dòng)上級(jí)政府部門(mén)采取傳統(tǒng)行政手段以保證下級(jí)各部門(mén)共同完成工作，并協(xié)調(diào)各部門(mén)的決策，確保多元主體之間權(quán)力行使和組織決策活動(dòng)能夠有序、高效的開(kāi)展。

從價(jià)值取向視角看，明確各方責(zé)任是部門(mén)間凝聚價(jià)值、實(shí)現(xiàn)合作的重要前提［45］。在傳統(tǒng)組織模式下，各部門(mén)常常采取“避責(zé)”“多一事不如少一事”的價(jià)值取向，回避協(xié)作配合，甚至出現(xiàn)扯皮推諉或不作為現(xiàn)象。而在數(shù)字化條件下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化聯(lián)接、留痕與監(jiān)測(cè)，明確各部門(mén)工作任務(wù)、工作目標(biāo)、主要職責(zé)等，實(shí)現(xiàn)任務(wù)分配精準(zhǔn)化、職責(zé)響應(yīng)顯性化。在數(shù)字化改革中，數(shù)據(jù)的匯聚、整合、共享、開(kāi)放和流通對(duì)政府部門(mén)提出更高的管理與安全保障要求［46］，政府部門(mén)的數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)從四個(gè)層面實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)協(xié)同作用和行為規(guī)范。一是規(guī)定各部門(mén)數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)化流程、范圍、方式和渠道等，確保數(shù)據(jù)采集的合規(guī)性及有效性。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，使數(shù)據(jù)發(fā)揮有效作用的重要保障，完善數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上能夠規(guī)避數(shù)據(jù)的弄虛作假、殘缺不全等風(fēng)險(xiǎn)。二是明確各部門(mén)數(shù)據(jù)管理的規(guī)范，保障數(shù)據(jù)的完整性、合規(guī)性和標(biāo)準(zhǔn)性。規(guī)范化管理能夠保證數(shù)據(jù)從采集到運(yùn)營(yíng)的有效流通和共享，部門(mén)間可以按需自主選擇數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)數(shù)據(jù)最大化發(fā)揮生產(chǎn)力效能。三是遵循“應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)”原則，建立內(nèi)外兼容的政務(wù)系統(tǒng)。開(kāi)放數(shù)據(jù)是智能化政府建設(shè)的必然要求，通過(guò)明確政務(wù)數(shù)據(jù)的社會(huì)公開(kāi)范圍、場(chǎng)景、渠道和方式，推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng)共享，以致在數(shù)字時(shí)代更好地服務(wù)民眾，提升政府公信力。四是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用的規(guī)范性和安全性，明確數(shù)據(jù)追溯機(jī)制和問(wèn)題處理機(jī)制，并運(yùn)用技術(shù)手段記錄各個(gè)部門(mén)數(shù)據(jù)使用及其過(guò)程，提高數(shù)據(jù)獲取能力。這些措施促進(jìn)了政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)協(xié)同合作，提高了數(shù)據(jù)使用效率和規(guī)范化水平，推動(dòng)數(shù)字化改革邁向更高的階段。

四、跨界治理：技術(shù)驅(qū)動(dòng)、多元協(xié)同與全過(guò)程重塑

科層組織模式是為適應(yīng)工業(yè)化追求秩序、理性和效率的要求而產(chǎn)生的，但其跨界治理方面面臨著部門(mén)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)異質(zhì)、業(yè)務(wù)融合、職務(wù)耦合等挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字政府建設(shè)成為各級(jí)政府開(kāi)展工作的中心，各類組織需要加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，以提高協(xié)同水平。因此，本文在價(jià)值導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向研究基礎(chǔ)上，聚焦邊界重塑，圍繞“組織變革和跨界治理”這一核心目標(biāo)，從主體、關(guān)系、空間、角色等方面實(shí)現(xiàn)技術(shù)的全領(lǐng)域驅(qū)動(dòng)，催動(dòng)組織變革性蝶變，實(shí)現(xiàn)整體智治（見(jiàn)圖4）。同時(shí)，從整體智治和宏觀層面，提出技術(shù)迭代、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、業(yè)務(wù)整合集成等方面展望。

（一）數(shù)字技術(shù)推動(dòng)主體重構(gòu)，解決部門(mén)協(xié)同困境

部門(mén)協(xié)同一直是困擾政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的主要障礙。傳統(tǒng)科層組織由于其架構(gòu)固定、缺乏變革意識(shí)及較強(qiáng)的數(shù)據(jù)主體性，使部門(mén)間難以實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)據(jù)共享，信息壁壘和信息不對(duì)稱仍然存在，政府運(yùn)行效率低下，時(shí)常伴有“踢皮球”現(xiàn)象。在數(shù)字時(shí)代，通過(guò)數(shù)字技術(shù)在政府部門(mén)間的深度應(yīng)用，打破信息不對(duì)稱，以終端門(mén)戶形式讓數(shù)字化改革推動(dòng)實(shí)體政府部門(mén)在數(shù)字空間延伸和強(qiáng)化，以融合思維讓數(shù)字化改革促使政府部門(mén)更好地合作與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息的快速共享和高效處理，有效提高政府部門(mén)協(xié)同水平，推動(dòng)政府主體重構(gòu)。數(shù)字化建設(shè)不僅為政府部門(mén)提供了將線下實(shí)體工作延伸到虛擬空間的機(jī)會(huì)，也為重塑政府行動(dòng)空間，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間、社會(huì)空間、物理空間相互融合，構(gòu)建一個(gè)公開(kāi)透明、協(xié)同高效的數(shù)字空間提供了底層邏輯支撐。在數(shù)字空間，政府部門(mén)可以構(gòu)建數(shù)字化門(mén)戶、加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理和共享，推出智慧化政務(wù)系統(tǒng)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、流程和服務(wù)質(zhì)量，從根本上解決部門(mén)協(xié)同困境。

（二）數(shù)字技術(shù)賦能關(guān)系重塑，破解權(quán)責(zé)異質(zhì)難題

政府部門(mén)間權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮，是建設(shè)數(shù)字政府必須要率先破解的難題，是提升政府辦事效率、貫徹以人民為中心發(fā)展思想的內(nèi)在要求。數(shù)字化改革在推動(dòng)關(guān)系重塑包括制度邊界重塑和業(yè)務(wù)流程集成過(guò)程中，需要明確政府部門(mén)的權(quán)責(zé)明細(xì)，規(guī)范互動(dòng)關(guān)系并進(jìn)行制度邊界的整改。通過(guò)數(shù)字化改革確立清晰的權(quán)責(zé)分工，明確政府部門(mén)的職責(zé)，避免推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，對(duì)政府部門(mén)之間的內(nèi)生關(guān)系進(jìn)行技術(shù)賦能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，通過(guò)建立有效的協(xié)作機(jī)制和溝通渠道，確保數(shù)字化改革過(guò)程中互動(dòng)關(guān)系的規(guī)范性和可持續(xù)性。政府部門(mén)可以通過(guò)集成業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。根據(jù)不同的需求，利用數(shù)據(jù)要素、技術(shù)邏輯和適當(dāng)?shù)挠布渴?，?gòu)建以數(shù)據(jù)為核心的創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)多重業(yè)務(wù)體系整體從傳統(tǒng)線下向數(shù)字空間轉(zhuǎn)移，使信息獲取、部門(mén)協(xié)商、資源調(diào)度、方案制定等業(yè)務(wù)整體迭代升級(jí)，部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流動(dòng)便捷高效。通過(guò)明確權(quán)責(zé)邊界，規(guī)范互動(dòng)關(guān)系，重塑制度邊界及集成業(yè)務(wù)流程，政府部門(mén)可以提高辦事效率，更好地服務(wù)于人民，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)。

（三）數(shù)字技術(shù)加速空間整合，拓寬業(yè)務(wù)融合渠道

持續(xù)拓寬業(yè)務(wù)融合渠道是數(shù)字政府建設(shè)的本質(zhì)要求。政務(wù)數(shù)據(jù)的沉淀、民眾需求的升級(jí)及數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新，倒逼政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中延伸和拓寬業(yè)務(wù)融合渠道，加速業(yè)務(wù)空間整合。政府部門(mén)應(yīng)鏈接線上線下兩個(gè)渠道，將數(shù)字空間行動(dòng)轉(zhuǎn)化為線下實(shí)際業(yè)務(wù)行動(dòng)，并根據(jù)實(shí)時(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種“以業(yè)務(wù)為中心”的政務(wù)協(xié)同合作模式有助于促進(jìn)政府部門(mén)之間信息溝通和協(xié)同互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)業(yè)務(wù)的整體效益提升，為民眾提供更加高效優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。一是積極推動(dòng)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨層級(jí)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，政府部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無(wú)縫對(duì)接和流動(dòng)共享。同時(shí)，建立跨部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享和聯(lián)動(dòng)，提高政務(wù)辦理的效率和便捷性。在跨地區(qū)的行政審批過(guò)程中，政府可通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通和審批環(huán)節(jié)的共享，加速審批流程，提高審批效率和質(zhì)量。在跨層級(jí)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的嵌入，有助于政府層級(jí)上下聯(lián)動(dòng)運(yùn)營(yíng)和協(xié)同共治，權(quán)力、業(yè)務(wù)、職能在集體行動(dòng)中能夠發(fā)揮最大效益，提升效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了組織架構(gòu)縱向一體化協(xié)同。二是加速打造綜合服務(wù)平臺(tái)、一站式服務(wù)和辦事渠道。通過(guò)整合各部門(mén)的信息和服務(wù)資源，將不同領(lǐng)域的政務(wù)服務(wù)集成到統(tǒng)一平臺(tái)，為民眾提供便捷的服務(wù)入口。通過(guò)政府?dāng)?shù)字平臺(tái)一次性辦理多個(gè)相關(guān)事項(xiàng)，無(wú)須跑多個(gè)部門(mén)，減少了時(shí)間和精力成本。三是積極探索新技術(shù)的應(yīng)用，進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)融合渠道。利用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智能化管理和智能化服務(wù)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和分析，為民眾提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。通過(guò)智能感知技術(shù)，實(shí)現(xiàn)智慧城市的交通管控、環(huán)境監(jiān)測(cè)等，提升城市管理的精細(xì)化水平。

（四）數(shù)字技術(shù)引領(lǐng)角色互換，平衡職務(wù)耦合失調(diào)

傳統(tǒng)組織中的角色分工較為剛性，職務(wù)耦合易導(dǎo)致信息流動(dòng)不暢和創(chuàng)新能力受限。數(shù)字化改革通過(guò)打破傳統(tǒng)角色邊界，引入多樣化的技術(shù)工具和多元化的協(xié)同平臺(tái)，促進(jìn)角色間的互動(dòng)和合作。決策者可以更深入地了解執(zhí)行者的工作場(chǎng)景，執(zhí)行者可以參與決策過(guò)程，形成良性循環(huán)，促進(jìn)組織的創(chuàng)新和變革。一是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用使許多工作實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化和智能化。原本需要人工操作的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉夹g(shù)工具或系統(tǒng)來(lái)完成，原本屬于執(zhí)行者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、優(yōu)化和控制者的角色。通過(guò)數(shù)字技術(shù)的引導(dǎo)，執(zhí)行者可以參與更高層次的決策和規(guī)劃，有效解決職務(wù)耦合失調(diào)問(wèn)題。二是數(shù)字化改革使數(shù)據(jù)的共享和協(xié)同更加便捷和高效。通過(guò)建立跨部門(mén)和跨組織的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，不同崗位的人員更加方便地獲取所需的信息和資源。這種數(shù)據(jù)共享和協(xié)同的機(jī)制打破了傳統(tǒng)的信息孤島，促進(jìn)了組織內(nèi)部協(xié)同工作的順暢進(jìn)行，解決了職務(wù)耦合失調(diào)帶來(lái)的信息流通不暢的問(wèn)題。三是技術(shù)的更新與迭代推動(dòng)不同團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)域之間更緊密的協(xié)同與合作。通過(guò)數(shù)字工具和協(xié)同平臺(tái)，不同團(tuán)隊(duì)的成員共同參與同一個(gè)項(xiàng)目或任務(wù)，共享知識(shí)和資源，集思廣益，解決復(fù)雜問(wèn)題。這種跨團(tuán)隊(duì)和跨領(lǐng)域的協(xié)同合作有助于改善職務(wù)耦合失調(diào)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)更高效的工作和人民更滿意的結(jié)果。

綜上，站在整體智治和治理現(xiàn)代化高度，為高效推動(dòng)組織變革，建設(shè)平臺(tái)型智能組織，我們?nèi)孕柙诩夹g(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)等方面持續(xù)攻堅(jiān)。一是必須認(rèn)識(shí)到技術(shù)更新與迭代對(duì)變革政府組織架構(gòu)、重塑運(yùn)營(yíng)機(jī)制、重構(gòu)業(yè)務(wù)流程的重要作用。積極推動(dòng)現(xiàn)代技術(shù)與政府治理實(shí)踐有效鏈接，推廣科技成果轉(zhuǎn)化，始終將大數(shù)據(jù)和AI分析模型貫徹精準(zhǔn)化決策、可視化追蹤、閉環(huán)式管理全過(guò)程，助推組織部門(mén)間信息資源良性互動(dòng)、高效協(xié)同、共建共享。二是構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系是數(shù)字技術(shù)發(fā)揮賦能效應(yīng)的重要保障。在技術(shù)不斷更新迭代的背景下，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)、服務(wù)趨勢(shì)、推動(dòng)趨勢(shì)，要根據(jù)情況的實(shí)時(shí)變動(dòng)，制定動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的數(shù)字變革標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范政府部門(mén)組織架構(gòu)、資源分配和業(yè)務(wù)內(nèi)容，以保障虛擬和現(xiàn)實(shí)組織之間數(shù)字化聯(lián)結(jié)互動(dòng)。三是流程重塑和業(yè)務(wù)整合是建設(shè)數(shù)字政府、打造平臺(tái)型智能組織的核心。在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，政府需要圍繞業(yè)務(wù)流程這一核心環(huán)節(jié)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新持續(xù)調(diào)整優(yōu)化組織職能，不斷為政府部門(mén)協(xié)同工作注入新活力，有效彰顯科技賦能政府治理的關(guān)鍵力量。

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責(zé)任編輯：王篆

Boundary Reshaping： How Does Digital Technology?Drive Bureaucratic Organizational Change？

——Analysis Based on the Practice of “One Network Collaboration”?in Zhejiang Province

Xi Jialiang， Liu Lirui

Abstract：With the continuous deepening of the new round of technological revolution and the integration and development of digital technology， digital reform centered on “one network collaboration” has become a feasible way to drive organizational change and achieve overall intelligent governance， playing a “driving engine” role in modernizing the state governance system and capacity. The key to organizational change driven by digital technology lies in utilizing digital reform to address issues such as departmental collaboration dilemmas， power and responsibility heterogeneity conflicts， business integration challenges， and job coupling imbalances， empowering technology to weaken or blur organizational boundaries， reshaping the four dimensional boundaries of government departments’ actors， identity roles， internal drivers， and business processes under multi-span collaboration， enabling all departments to exchange information， share data and interact with each other in digital space in a timely and effective manner， achieving comprehensive reset， process reshaping， and domain reconstruction of government organizations， creating a platform based intelligent organization driven by data elements， and gradually building a digital government with two-wheel drive of “network collaboration” and “data intelligence”.

Key words：technology empowerment， department collaboration， digital government， organizational boundaries， digital reform