摘要：中小學校內(nèi)申訴制度建設是維護師生合法權益、推進現(xiàn)代學校制度建設的重要舉措。通過研究現(xiàn)有各個層面教育法律與政策文件相關規(guī)定發(fā)現(xiàn)，由于中小學校內(nèi)申訴制度法定性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性不足，導致其建設進程面臨著效應承載力、問題解釋力、治理配合力受限的現(xiàn)實困境。在教育治理現(xiàn)代化背景下，法治化是加強中小學校內(nèi)申訴制度建設的基本理路。具體而言，應以明晰、準確為要求，加強中小學校內(nèi)申訴制度整體建構的法定性；以自主、務實為要求，加強中小學校內(nèi)申訴機制建設的規(guī)范性；以合理、融洽為要求，加強中小學校內(nèi)申訴制度執(zhí)行的協(xié)調(diào)性。

關鍵詞：中小學；校內(nèi)申訴制度；教育法治；教育治理現(xiàn)代化

中圖分類號：G471；D922.16" " " 文獻標識碼：A" "文章編號：1003-8477（2023）07-0154-09

收稿日期：2023-01-03

作者簡介：彭宇文（1964—），男，法學博士，武漢大學教育科學研究院院長、教授（湖北武漢，430072）；彭學琴（1995—），女，武漢大學教育科學研究院博士研究生（湖北武漢，430072）。

基金項目：國家教育考試科研規(guī)劃2019年度重點課題“依法治考的理論與實踐研究”（GJK2019001）的階段性研究成果。

一、問題的提出

有權利必有救濟，校內(nèi)申訴制度是學校師生權利救濟的重要形式。中小學校內(nèi)申訴制度是指當中小學教師和學生認為其合法權益受到學?；蛐?nèi)其他成員侵害時，或?qū)W校所作獎懲等方面決定不服時，向?qū)W校申訴處理組織提出審查處理請求，以維護其合法權益的一項校內(nèi)權利救濟制度。這一制度具有空間上的內(nèi)部性、主體上的全面性、內(nèi)容上的豐富性，以及運行上的程序性與自主性等鮮明特征。中小學校內(nèi)申訴制度建設既是推進依法治校的基本要求，也是加強現(xiàn)代學校制度建設的重要環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化具有重要意義。同時，中小學的特殊性也決定了中小學校內(nèi)申訴制度的建設更具復雜性和挑戰(zhàn)性。

隨著我國由教育法制轉(zhuǎn)向教育法治建設進程的不斷加快，相關專業(yè)領域?qū)W者基于不同的視角對校內(nèi)申訴制度展開了理論探討?？傮w而言，現(xiàn)有理論研究情況可歸納如下：其一，從定義內(nèi)涵來看，學界對校內(nèi)申訴制度是“一項權利救濟制度”這一本質(zhì)達成了共識，并以此為前提，結合自身研究提出了對校內(nèi)申訴制度的理解，但對其具體內(nèi)涵還缺乏較為一致和相對統(tǒng)一的界定；其二，從法律性質(zhì)來看，學界尚存在不同認識，現(xiàn)有觀點包括但不限于學校內(nèi)部咨詢制度①、學校二次處理制度②、內(nèi)部審查機制①，還有學者認為其既是內(nèi)部復查機制也是內(nèi)部調(diào)解機制②；其三，從建設路徑來看，無論是從立法論還是權利本位視角出發(fā)，現(xiàn)有研究多集中于高等教育領域，多聚焦于高校師生群體的權利保障，對中小學校內(nèi)申訴制度的建設關注較少，難以為相關實踐推進提供有效理論支撐。

轉(zhuǎn)觀實踐層面，1995年8月，原國家教育委員會辦公廳頒布了《關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》，提出建立校內(nèi)申訴制度，在明確其含義的基礎上③，較為具體地說明了校內(nèi)申訴制度建立的相關要求。[1]（p1252）進入21世紀，我國先后出臺的多項依法治教、依法治校相關政策中均進一步強調(diào)了校內(nèi)申訴制度建設，如《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》（教政法〔2003〕3號）、《全面推進依法治校實施綱要》（教政法〔2012〕9號）、《依法治教實施綱要（2016—2020年）》（教政法〔2016〕1號）等，關于校內(nèi)申訴制度的最新規(guī)定體現(xiàn)在《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》（中華人民共和國教育部令第49號）和《全國依法治校示范校創(chuàng)建指南（中小學）》（教政法廳函〔2022〕3號）中。以相關上位政策為藍本，部分省市的校內(nèi)申訴制度實踐工作也得以推進。如經(jīng)湖北省武漢市政府法制辦審查通過④，武漢市教育局于2017年6月發(fā)布了《武漢市中小學教師校內(nèi)申訴處理辦法（試行）》《武漢市中小學學生校內(nèi)申訴處理辦法（試行）》[2]，這是截至目前全國首個由地市級以上政府教育行政部門層面出臺的有關中小學校內(nèi)申訴制度的專門規(guī)范性文件；2018年2月，北京市教育委員會出臺的《北京市中小學學生獎勵和處分辦法》，專設“申訴”一節(jié)，包括4個條款，就校內(nèi)申訴等事宜作出了規(guī)定。[3]上述文件規(guī)章的頒布實施，對推進校內(nèi)申訴制度落地發(fā)揮了積極作用。然而，從全國總體實踐情況看，有關工作成效仍不盡如人意，校內(nèi)申訴制度建設存在著停留于一般性要求多、具體制度建設不足等種種問題。

綜上所述，在當前理論與實踐背景下，中小學校內(nèi)申訴制度的法治化建設仍需進一步加強，也只有以法治化為基礎，校內(nèi)申訴制度才可能真正實現(xiàn)其初衷。本研究在相關實踐調(diào)研的基礎上，圍繞中小學校內(nèi)申訴制度的法定性、規(guī)范性與協(xié)調(diào)性剖析現(xiàn)實困境，并基于法治化視角探索建設理路。

二、中小學校內(nèi)申訴制度建設的現(xiàn)實困境

雖然校內(nèi)申訴制度早在二十余年前就被提上了教育法治建設的議事日程，中小學校內(nèi)申訴制度的實踐近年來也有所突破，但由于法律體系尚未完善，中小學校內(nèi)申訴制度面臨著諸多現(xiàn)實困境，如以各層面法治建設不到位為表現(xiàn)的先天法定性不足，以各方面問題解釋不到位為表現(xiàn)的后天規(guī)范性缺乏，以各環(huán)節(jié)關系處理不到位為表現(xiàn)的校內(nèi)協(xié)調(diào)性較弱等。

（一）法定性不足，效應承載力受限

法定性是確保中小學校內(nèi)申訴制度能夠有效執(zhí)行、作用能夠充分發(fā)揮的前提。在當前中小學校內(nèi)申訴制度實踐中，存在著泛化甚至矮化申訴制度基本功能、受理范圍規(guī)定過于保守等理解與實踐層面的誤區(qū)，具體表現(xiàn)為：其一，對申訴事項范圍把握不當，如將申訴制度視為包羅萬象的“大筐”，將課堂管理、班級常規(guī)管理中的日常矛盾也作為申訴事項進行處理，甚至將依法治校全部工作納入其中，盲目擴大申訴范圍，異化了校內(nèi)申訴制度的初衷。其二，以申訴受理事項范圍為例，前文所提文件規(guī)章中，除武漢市對受理事項范圍的規(guī)定相對明確、具體且較為寬泛①，體現(xiàn)出比較鮮明的開放性特征外，多數(shù)地方將受理事項范圍僅限定于處理或處分決定②，反映出相對保守的謹慎態(tài)度。此外，具體的司法審判實踐中，屢次出現(xiàn)不以規(guī)章為判決依據(jù)的案例，影響了各主體的心理預期。對中小學校內(nèi)申訴制度法律效力的質(zhì)疑，勢必會弱化該制度的權威性和實際承載力，因此，法定性不足成為中小學校內(nèi)申訴制度建設受到掣肘之根本所在。

造成上述問題的根本原因，在于目前關于中小學校內(nèi)申訴制度的法律規(guī)定尚不明確。盡管當前國家和地方等各層面的法律法規(guī)能夠為中小學校內(nèi)申訴制度提供一定依據(jù)，但相對宏觀、指導性較強，具體的程序性及可操作性相當有限。一方面，現(xiàn)有校內(nèi)申訴制度的有關要求多規(guī)定在教育部及地方教育行政部門的規(guī)范性文件中，效力層次不高，實際效力有限；另一方面，法律規(guī)定內(nèi)容的宏觀性和立法的原則性只能為中小學校內(nèi)申訴制度提供實體法支撐，關于具體程序性內(nèi)容尚無明確規(guī)定，這也導致實踐中各中小學校在校內(nèi)申訴制度建設方面的做法差距較大。[4]（p51）如針對學生校內(nèi)申訴，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第四十三條規(guī)定，受教育者享有的權利之一是“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”，但此處所言“申訴”究竟是行政申訴還是校內(nèi)申訴，抑或二者兼有，語焉不詳，只能為中小學校內(nèi)申訴制度的建設提供相對有限且模糊的法律依據(jù)。再如，自2021年3月起施行的《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》，應當是目前涉及校內(nèi)申訴具體規(guī)定中層級最高的立法，但僅設有一個半條款，主要針對教育懲戒過程中所涉及學生校內(nèi)申訴的受理事項及組織運行等內(nèi)容作出的原則性規(guī)定，并不足以為校內(nèi)申訴制度建設提供全面的法律依據(jù)。針對教師校內(nèi)申訴，2021年11月公開征求意見的《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》第四十九條規(guī)定，教師在認為其合法權益受到學校侵害時可以提出校內(nèi)申訴，并對教師提出申訴的時限、申訴處理委員會的人員構成與職責進行了一定程度的明確，但具體性仍顯不足。

（二）規(guī)范性欠缺，問題解釋力受限

中小學校內(nèi)申訴制度的一個重要特點就是“校內(nèi)”這一空間上的內(nèi)部性，在事實上構成了對其權威性的最大挑戰(zhàn)，從而對中小學校內(nèi)申訴制度所具備的規(guī)范性提出了較高要求。中小學校內(nèi)申訴制度要真正維護各方面利益主體的權利，就需要兼顧實質(zhì)正義與程序正義兩個重要方面。然而，目前看來，無論是中小學校內(nèi)申訴制度的實質(zhì)構成要素還是程序構成要素，所具備的規(guī)范性都不足以形成較強的問題解釋力，難以對中小學師生申訴請求的妥善處理和合法權利的有效保障形成支撐。結合調(diào)研與跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前中小學校內(nèi)申訴制度在實際運行中受多種因素綜合影響，面臨學生或教師提出的申訴事項難以得到妥善、有效解決等困境，限制了校內(nèi)申訴制度本應具備的“問題解釋力”。

究其原因，與中小學校內(nèi)申訴制度規(guī)范性的欠缺緊密相關，可從內(nèi)外部兩方面進行分析。內(nèi)部因素方面，主要在于中小學校內(nèi)申訴制度的執(zhí)行人員，即申訴處理委員會委員的專業(yè)素質(zhì)難以達到應有水平。校內(nèi)申訴處理的專業(yè)性較強，對申訴處理委員會成員的專業(yè)化要求較高，目前部分中小學難以配備法律專業(yè)人員，一般教師員工也普遍缺乏應有的專業(yè)素養(yǎng)，無法滿足申訴處理的專業(yè)化要求，符合條件的委員候選人范圍相當有限；申訴處理程序也因各主體對程序正義的意義認識不足、片面強調(diào)簡單快捷，而忽視了校內(nèi)申訴制度應有的規(guī)范性本質(zhì)要求。外部因素方面，主要在于行政化對中小學校內(nèi)申訴制度的中立性和獨立性造成干擾。中小學辦學活動中依然強烈的行政化意識，常常有意無意地對校內(nèi)申訴制度構成不當干預，使校內(nèi)申訴制度在具體執(zhí)行過程中承受著事實上的壓力。如部分中小學校內(nèi)申訴處理委員會主任多由主要校領導擔任，其自身會“無意識地”成為行政體系的附庸，導致與校內(nèi)申訴制度設計及申訴處理委員會設置的初衷相背離。值得注意的是，區(qū)域性校際發(fā)展不平衡這一現(xiàn)狀，也是中小學校內(nèi)申訴制度無法得以規(guī)范實施的原因之一。以武漢市中小學校內(nèi)申訴制度建設為例，除部分城區(qū)的優(yōu)質(zhì)學校以外，相當部分學校特別是地處鄉(xiāng)村、遠城區(qū)或城鄉(xiāng)接合部的學校，受到辦學規(guī)模與條件、師資隊伍狀況、生源質(zhì)量、家長結構等方面因素制約，仍難以達到相關文件中對校內(nèi)申訴制度架構的基本要求。

（三）協(xié)調(diào)性闕如，治理配合力受限

協(xié)調(diào)性意味著兩個或多個因素的共同參與、有效配合，從而促進事物的良性發(fā)展，以各因素之間關系的妥善處理為前提。教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的全面推進，對學校治理現(xiàn)代化提出了更高要求。現(xiàn)代學校制度建設是學校治理現(xiàn)代化的基礎，而校內(nèi)申訴制度作為構成現(xiàn)代學校制度的有機組成部分，其在學校治理結構中的協(xié)調(diào)性顯得尤為重要。實事求是地分析，從目前中小學治理的客觀現(xiàn)實看，校內(nèi)申訴制度的實施有可能會加大學校管理部門的工作壓力，給學校的正常管理造成影響，特別是在出現(xiàn)撤銷或部分撤銷處理決議的情況下，很可能會削弱學校決策層與管理層的公信力，也為后續(xù)平衡修復各方面關系帶來客觀困難。可見，中小學校內(nèi)申訴制度建設的目的與中小學主體意愿、校內(nèi)申訴處理與中小學治理結構等之間關系的協(xié)調(diào)，是有效推進申訴制度實施的現(xiàn)實難點。聚焦到中小學校內(nèi)申訴制度的具體實踐中，就暴露出其與學校內(nèi)部治理其他制度間不相協(xié)調(diào)、學校治理配合力較弱的問題。

中小學校內(nèi)申訴制度所表現(xiàn)出的協(xié)調(diào)力與配合力不足，是由于在中小學校內(nèi)申訴制度的設計、實行等各個階段未能處理好牽涉其中的各種關系。就制度整體設計而言，主要集中于中小學校內(nèi)申訴與行政管理之間的關系失調(diào)，學校的行政管理往往居于校內(nèi)申訴之上，擁有對校內(nèi)申訴事務的管理權限，使得校內(nèi)申訴無法發(fā)揮應有作用；就構成要素而言，主要集中于中小學校內(nèi)申訴處理委員會與校內(nèi)有關職能部門之間的關系失切，申訴處理委員會并非獨立于學校內(nèi)部組織架構的外部組織，而是作為學校內(nèi)部治理結構的組成部分，由學校決策機構來決定其設置形式等建制問題，如此，難免會出現(xiàn)獨立性與中立性較強的申訴處理委員會和實際管理權力較大的決策機構之間的沖突；就制度執(zhí)行落實而言，主要集中于中小學校內(nèi)申訴處理決定執(zhí)行中各方利益主體之間的關系失衡，如在申訴處理中出現(xiàn)撤銷或部分撤銷學校管理部門原有決定的情況下，會在事實層面產(chǎn)生與有關管理部門間的沖突，導致申訴處理委員會的決議難以執(zhí)行。

三、中小學校內(nèi)申訴制度建設的理路探索

針對上述現(xiàn)實困境，中小學校內(nèi)申訴制度建設需“對癥下藥”，以強化法定性、規(guī)范性與協(xié)調(diào)性為切入點，從校內(nèi)申訴制度的系統(tǒng)設計、實體構成要素和程序構成要素出發(fā)，考慮建設過程中的內(nèi)外部諸因素，做到明晰準確、自主務實、合理融洽。

（一）以明晰、準確為要求，加強制度建構法定性

1.明確校內(nèi)申訴制度的法律性質(zhì)與定位

“教育法律關系是學校教育機構依據(jù)國家的教育方針和教育教學標準，在依法實施教育教學活動的過程中產(chǎn)生的關系”，[5]（p34）是中小學校內(nèi)申訴制度要調(diào)整的主要內(nèi)容。由于中小學校內(nèi)申訴制度關涉各方主體，尤其是師生的法律權益處置，必須切實遵循法治原則，有明確而完整的法律依據(jù)。因而，明確中小學校內(nèi)申訴制度的法律性質(zhì)與定位，是保障其法律效力和權威性的重要基礎，這就要求從教育法律法規(guī)的完善層面加以考慮，通過推進相關條款的具體化與科學化進程，為中小學校內(nèi)申訴制度提供準確且有力的法律依據(jù)。

其一，進一步完善現(xiàn)有教育法律法規(guī)相關規(guī)定。我國現(xiàn)有教育法律法規(guī)對中小學校內(nèi)申訴制度的要求較為模糊、寬泛，弱化了校內(nèi)申訴制度作為師生權利救濟方式的有效性。據(jù)此，可考慮基于現(xiàn)有法律法規(guī)要求，進一步細化中小學師生校內(nèi)申訴制度規(guī)定，如《教師法》中的校內(nèi)救濟條款可合理拓寬教師校內(nèi)申訴事項范圍，補充完善校內(nèi)教師申訴處理程序相關規(guī)定。通過在立法層面對校內(nèi)申訴制度建設予以規(guī)定，明確其作為權利救濟的一種可選擇的法定形式，賦予其相應的法律效力，從而為有關制度建設提供上位法依據(jù)。

其二，教育部加快制定中小學教師、學生校內(nèi)申訴辦法。在不同類型的教育法律關系中，學校與教師、學生的角色和地位各有不同，如在行政合同法律關系中，學校代表教育行政機關行使國家權力、執(zhí)行國家意志，教師不可避免地成為學校行使教育行政管理職權的相對人，雙方的法律地位具有不平等性；[6]（p21）在縱向型學校與學生法律關系中，學校與學生二者處于不對等的地位，構成了管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、命令與服從上的差別。[7]（p8）由于中小學教師、學生在與學校構成的教育法律關系中居于弱勢地位，且中小學不具備高校所擁有的較強的自治權力，這就需要教育部制定較為統(tǒng)一的中小學教師、學生校內(nèi)申訴辦法，提出系統(tǒng)全面的內(nèi)容設計，同時又為各地、各校保留一定的自由度，兼顧中小學校內(nèi)申訴制度的權威性與靈活性、統(tǒng)一性與開放性。

2.準確界定校內(nèi)申訴制度受理事項范圍

申訴受理事項范圍直接關系權利保護的范圍與權利救濟的實際效果。中小學校內(nèi)申訴制度的法定性不能僅表現(xiàn)為相對寬泛的宏觀架構，還應以具備較強的實踐指導性為基本要求。因此，準確界定申訴受理事項范圍是增強中小學校內(nèi)申訴制度實際效果的重要前提。申訴受理事項究竟應當包括哪些方面，必須從申訴制度的目的出發(fā)進行探究。中小學校內(nèi)申訴制度的設置目的，是在保障中小學師生合法權益的同時，維護學校教育教學秩序穩(wěn)定、實現(xiàn)教育目的?；谏鲜瞿康恼疚?，中小學校內(nèi)申訴受理事項范圍的確定必須考量以下原則：

其一，法定性與相對開放性相結合的原則。以《教育法》《教師法》《事業(yè)單位人事管理條例》等有關法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件為上位法依據(jù)，將涉及中小學教師、學生法定權利事項納入師生可提起校內(nèi)申訴的事項范圍，保證中小學校內(nèi)申訴事項受理范圍具備相對限制性，避免出現(xiàn)“事無巨細皆可訴”問題。同時，在遵循法定性的前提下，通過概括式規(guī)定條款或使用模糊概念和一般條款的立法技術，體現(xiàn)擴大受理范圍的導向，為中小學預留一定開放性空間，允許學校根據(jù)實際情況自主把握。這既能充分保障師生合法權益，也能為申訴制度建設提供有價值的探索。

其二，申訴只針對“具體行政行為”的原則。能否就制度文件等“抽象行政行為”提出申訴是中小學校內(nèi)申訴制度建設需要審慎權衡的問題。《全面推進依法治校實施綱要》提出，學校內(nèi)部設立的教師申訴或調(diào)解委員會，須及時調(diào)處教師就學校管理制度、規(guī)范性文件提出的各項意見，[8]將“抽象行政行為”納入申訴范圍。從學校治理現(xiàn)實看，目前如果把管理制度與規(guī)范性文件納入申訴受理范圍，既與學校治理體系的實際架構相沖突，也將較大程度地影響學校推進教育教學改革實踐的現(xiàn)實進程。因此，建議參考行政法學相關原則，將中小學校內(nèi)申訴事項范圍限定為涉及申訴主體本人的具體事項，而不包括“抽象行政行為”。至于教師對學校管理制度、規(guī)范性文件提出意見等事項，可通過教代會制度等形式予以處理。

基于上述原則，結合中小學辦學實際，在以上位法為基本依據(jù)的前提下，宜將中小學校內(nèi)申訴受理事項的范圍設置為：學生對學校作出的涉及本人的獎勵或處分等決定不服的，對學校依據(jù)《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》第十條實施的教育懲戒或給予的紀律處分不服的，認為學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的，或其他按照規(guī)定可以提出申訴的事項可提出校內(nèi)申訴；教師對學校作出的涉及本人的崗位聘用、職務評聘的決定不服的，對學校作出的涉及本人的考核結果的決定不服的，對學校作出的涉及本人的參加進修培訓、休假、福利待遇的決定不服的，對學校作出的涉及本人的獎勵或處分決定不服的，認為學校侵犯其人身權、財產(chǎn)權等其他合法權益的，或其他按照規(guī)定可以提出申訴的事項可提出校內(nèi)申訴。

（二）以自主、務實為要求，加強機制建設規(guī)范性

1.強化校內(nèi)申訴處理組織的獨立性與中立性

作為一項具有糾紛解決性質(zhì)的權利救濟制度，中小學校內(nèi)申訴制度得以具備高度權威性和較強可接受度的重要前提，就是能夠保持其獨立性與中立性。為增強校內(nèi)申訴處理委員會的權威性和公正性，防止其成為原處理決定的“維持會”，中小學校內(nèi)申訴制度應當從申訴處理組織設置、申訴處理委員會委員選定等多方面體現(xiàn)出強化獨立性與中立性的制度安排。

其一，建立內(nèi)部制衡的申訴處理組織。權力配置必須受到制衡，方能有效保障權力的法治化運行。中小學校內(nèi)申訴處理組織作為行使權利救濟權力的重要機構，其構成必須涵蓋內(nèi)部制衡機制。可考慮構建兩級申訴處理機構，設立學校教師、學生申訴處理委員會作為申訴處理的總體負責機構，而具體申訴事項處理則由從委員會中產(chǎn)生的合議小組負責。合議小組具有一定獨立性，但對委員會負責，委員會享有申訴處理的最終決定權，從而構建上下聯(lián)動、相互制衡的內(nèi)部組織機制，使申訴處理流程更為規(guī)范公正、結果更易為人接受。

其二，選定屬性多元的組織構成人員。一般而言，申訴處理委員會應由學校相關負責人、有關職能部門及群團和學生組織負責人、教職工代表、家長委員會代表、專任教師代表或具備相應行為能力的學生代表組成，體現(xiàn)多元化參與。需要特別注意的是，應從中立性與民主性出發(fā)，明確專任教師及學生、家長代表人數(shù)在委員會中的比例不得少于半數(shù)，以弱化委員會的官方色彩，強化其中立性。根據(jù)教育部2021年12月發(fā)布的《中小學法治副校長聘任與管理辦法》有關規(guī)定，可將由人民法院、人民檢察院、公安機關和司法行政部門在職工作人員擔任的法治副校長納入申訴委員會，參與處理師生申訴，[9]以有效增強校內(nèi)申訴組織的權威性。同時，按照《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出的具體要求配齊專業(yè)人員①，條件具備的學校還可聘請法律顧問，為保障申訴制度的獨立性與中立性提供必要的專業(yè)基礎。

其三，制定民主客觀的委員產(chǎn)生程序。申訴處理委員會委員既是師生等利益相關者的代表，也是直接決定申訴處理結果的裁判者，因此，如何通過規(guī)范化程序產(chǎn)生符合要求的委員是制度設計的基礎性重點?；谶@一考慮，委員可在校內(nèi)公開自我推薦與民主推薦相結合的基礎上產(chǎn)生；直接處理申訴的合議小組的委員則可借鑒仲裁制度，一般由召集人及爭議雙方從全體委員中各自任意指定的委員共3人組成，以在產(chǎn)生方式上突出強調(diào)相對獨立性和中立性。當申訴處理委員會的委員按照規(guī)定任期屆滿時應及時更新，避免形成部門利益。

此外，結合中小學辦學特點，根據(jù)2020年9月教育部等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》要求，可積極探索建立中小學層面上的申訴處理委員會，加強學區(qū)、集團、區(qū)域等層面的有關申訴機制建設。在目前已有的教育集團和學區(qū)架構基礎上，可考慮從整體出發(fā)建立校際申訴制度聯(lián)盟，打通校際間的申訴處理，由聯(lián)盟申訴處理委員會統(tǒng)籌安排合議小組組成及處理流程等方面事項，適度強化申訴處理機制的獨立性。

2.提升校內(nèi)申訴處理程序的便捷性與實用性

作為一項救濟性權利，校內(nèi)申訴表現(xiàn)出受理事項專門、受理主體校內(nèi)和受理過程簡潔的特征。[10]（p39）校內(nèi)申訴制度的一個突出優(yōu)勢就在于低成本、高效率，而這又有賴于處理程序的制度設計?；谶@一理解，中小學校內(nèi)申訴制度目標的有效實現(xiàn)，應以法治化的程序安排為標準，程序設計應當注重體現(xiàn)以下要義：

其一，體現(xiàn)程序的規(guī)范性。程序性制度架構的完善，既有利于使中小學師生權利救濟得到良好保障，也能夠有效增強中小學校內(nèi)申訴的正式化制度色彩，充分體現(xiàn)實質(zhì)正義和程序正義的統(tǒng)一。中小學校內(nèi)申訴制度必須按照“程序正義優(yōu)于實質(zhì)正義”這一法治原則的基本要求，規(guī)范申訴處理的全部流程，確保其合法性。應當就提出申訴的合理期限、基本要求，申訴的受理、申訴處理委員會及合議小組組建、調(diào)查取證、聽證、和解與調(diào)解、評議決議及其生效執(zhí)行等有關基本程序作出全面規(guī)定。

其二，體現(xiàn)程序的務實性。中小學校內(nèi)申訴處理程序的構建應當從實際出發(fā)，力求簡明、實用和低成本、高效率，強化可操作性，注重現(xiàn)實性，使其能夠在實踐中得到有效應用。如考慮中小學未成年學生行為能力實際情況，規(guī)定申訴可由本人提出，也可由監(jiān)護人或委托代理人提出；一般宜預留相對較長的申訴時限，既照顧中小學生行為能力實際，體現(xiàn)便利原則，也在一定程度上留給當事人更長冷靜期考量決定；對申訴人認為被申訴人侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的申訴事項，可設立和解、調(diào)解制度，體現(xiàn)爭議雙方在程序上的自主性，從而柔性協(xié)調(diào)矛盾、化解沖突；可參照刑事訴訟中的“上訴不加刑”原則和行政訴訟中的“不加重處罰”原則，明確學校不得因申訴人提出申訴而加重對申訴人的處分，消除其后顧之憂。

其三，體現(xiàn)程序的教育性。根據(jù)學校教書育人的基本定位，中小學應在申訴處理程序中滲透法治教育，增強法治教育的生動性與實效性。申訴處理過程，既是權利救濟的實現(xiàn)過程，也是法治的宣傳教育過程，如可通過設計聽證制度，助推法治宣傳教育，以申訴實踐生動地彰顯法治思維與法治方式，從而放大申訴制度的實際效應。當然，根據(jù)中小學實際情況，特別是針對學生申訴處理，從保障未成年人隱私權等角度考慮，對聽證還是宜持慎重態(tài)度，應當明確限定只有在依申訴人申請或者合議小組認為有必要的兩種前提下，方可組織聽證。

此外，中小學校內(nèi)申訴制度的程序性設計需要隨著實踐發(fā)展而不斷優(yōu)化完善，如通過加強配套制度建設，不斷健全完善申訴委員會設置、聽證、監(jiān)督、法治宣傳教育等方面相關配套制度，構建有機化的申訴制度體系；正視程序的復雜和申訴的靈活之間可能存在的客觀沖突，不斷探索處理好程序嚴謹性與便捷性之間的關系，確保便捷以遵守規(guī)范性為前提，而不以犧牲規(guī)范性為代價。

（三）以合理、融洽為要求，加強制度執(zhí)行協(xié)調(diào)性

1.樹立正確認識，突破校內(nèi)申訴制度建設的思維藩籬

受制于我國法治基礎與法治文化薄弱的實際，“良法與善治都不會自動到來，也不會一下子形成，肯定有一個不斷完善的過程”，[11]（p1）校內(nèi)申訴制度建設同樣如此。站在教育治理現(xiàn)代化的高度進行審視，想要在真正意義上破除中小學校內(nèi)申訴制度協(xié)調(diào)性困境的束縛，就必須采取有力舉措，徹底突破背后所隱藏的思維困境。

其一，要充分認識中小學校內(nèi)申訴制度在現(xiàn)代學校制度建設中的重要價值，持續(xù)加大探索建設力度。依法健全校內(nèi)糾紛解決機制，形成校內(nèi)糾紛解決與行政申訴、司法訴訟等的協(xié)調(diào)，才能有效應對各種紛繁復雜的校內(nèi)糾紛處理需要，這也是依法治校的必然趨勢。[12]（p88）要充分挖掘中小學校內(nèi)申訴制度實際上具有的“意在筆先”的潛在價值，即通過規(guī)范性文件的引導性作用，將糾紛化解在萌芽階段，從事后治理轉(zhuǎn)為事先預防，從而通過制度實施，使中小學治理獲得新的法理化抓手，在傳統(tǒng)以情理、道理為主的非正式制度之外，提供更具規(guī)范性、合法性的正式制度保障，提升中小學治理的法治性。

其二，應在中小學有關工作中注重體現(xiàn)參與、協(xié)商、合作、共贏的理念，力求通過校內(nèi)申訴制度的科學設計，促成學校治理中不同利益主體基于非零和博弈達成理性共識，增強中小學治理的科學性、民主性、合法性。這就要求中小學提高對校內(nèi)申訴制度積極意義的正確認識，即申訴處理過程既是幫助學校規(guī)范管理、改進工作、提高效益的過程，也是師生增進理解、統(tǒng)一思想、加強團結的過程，更是有利于學校提升威信、強化權威、促進和諧的過程。因此，中小學決策與管理層應當基于正確的政績觀，增強對師生員工不同意見的包容度與適應力，從積極角度正面看待申訴制度，以可持續(xù)發(fā)展的長遠視野思考現(xiàn)代學校的制度建設，使申訴制度真正融入現(xiàn)代學校制度建設之中。

2.重視內(nèi)部通洽，突破校內(nèi)申訴制度建設的關系藩籬

加強校內(nèi)申訴制度建設應以維護學校治理結構的科學性與完整性為前提，必須將中小學校內(nèi)申訴制度納入現(xiàn)代學校制度建設體系進行統(tǒng)籌安排，妥善協(xié)調(diào)校內(nèi)申訴處理與學校治理之間的關系，以顯著增強其有效性，保障學校治理的規(guī)范性與有序性。

其一，協(xié)調(diào)好校內(nèi)申訴制度與學校法人治理結構的關系。必須將校內(nèi)申訴處理與常規(guī)行政行為置于學校治理結構與運行機制內(nèi)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免不當干預正常管理，以保障申訴處理的獨立性和行政行為的規(guī)范性，維護治理結構的完整性。如在申訴處理決定方面，根據(jù)中小學目前權力架構的實際情況，為體現(xiàn)合議小組或申訴處理委員會的相對權威性與獨立性，應當賦予其有限的撤銷獎勵或處分權，享有一定的軟要求權，有權決定撤銷或者部分撤銷原決定，有權要求學校有關部門重新作出決定或作出處理；在評議決議、申訴處理決定書的執(zhí)行效力方面，對重新作出決定的具體形式，可不作硬性規(guī)定，而由有關部門按照規(guī)定自主辦理，維護中小學治理的規(guī)范性與完整性。

其二，協(xié)調(diào)好申訴處理組織與學校內(nèi)部組織架構的關系。根據(jù)目前中小學治理結構實際，申訴處理組織采用掛靠制方式進行安排較為適宜，如申訴處理委員會下設辦公室，將教師申訴處理委員會辦公室掛靠在教代會（工會），學生申訴處理委員會辦公室掛靠在政教處（學生工作處），以便與有關日常工作協(xié)調(diào)。掛靠式的架構有利于保證申訴處理委員會運行的現(xiàn)實性，但必須明確的是，申訴處理委員會既不是中小學日常管理工作機構，更不是教代會（工會）、政教處（學生工作處）的附屬工作機構，而是具有一定程度“第三方”性質(zhì)的糾紛調(diào)處組織，在學校治理架構中居于相對獨立和中立的地位。只有明確申訴處理委員會的這種特殊地位，才能使其不游離于學校治理體系之外，而是作為學校治理體系的有機組成部分，與其他職能部門及群團組織形成協(xié)同合力；同時，避免其被邊緣化、功利化，淪為一般附屬工作機構，不能發(fā)揮應有的積極作用。

其三，協(xié)調(diào)好申訴處理決定執(zhí)行各方利益主體間的關系。如何有效控制申訴處理委員會的權力范圍、合理界定其與學校有關管理部門之間的權力界限、構建相互之間的良性互動關系，關涉申訴處理決定的合法性與合理性，是必須高度關注的根本性問題。申訴處理決定執(zhí)行力本質(zhì)上體現(xiàn)的是學校法人治理結構中各方面權力的科學配置問題。“優(yōu)化學校法人治理結構的關鍵在于明確權力的合理配置，有效落實決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權力的相互制衡與協(xié)調(diào)?！盵13]（p100）因此，必須貫徹現(xiàn)代學校制度建設的基本原則，在法人治理結構的整體框架下科學設置學校治理結構中的權力架構，統(tǒng)籌設計申訴組織架構及運行等操作性事項，構建各類權力之間相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互促進的良性關系，從而保證申訴制度的執(zhí)行力、公平性與有效性。

四、結語

中小學校內(nèi)申訴制度建設是一項涉及中小學內(nèi)外方方面面的系統(tǒng)性工程，需要成熟的整體環(huán)境支撐。目前有利于中小學校內(nèi)申訴制度建設的整體內(nèi)外部環(huán)境尚不夠成熟，如：法治建設的相對滯后，法治意識薄弱；受傳統(tǒng)法律文化和人情社會的影響，遇事往往首先找領導、找關系，缺乏對規(guī)則與程序的尊重；并不罕見的鬧事扯皮者比理性守法者占便宜的現(xiàn)狀，對依法治校形成沖擊；中小學外部利益相關者對校內(nèi)申訴制度的認識了解不足，缺乏充分的理解與支持，等等。因此，教育行政部門及中小學應當主動與社會各界聯(lián)動，積極打造法治化的制度文化，為校內(nèi)申訴制度建設培育成熟的內(nèi)外部環(huán)境。不可忽視的是，中小學校內(nèi)申訴制度本身的實施，就具有良好的制度啟蒙價值，因此，繼續(xù)積極推進并不斷深化中小學校內(nèi)申訴制度實踐，也是營造成熟的整體環(huán)境的一項有效舉措。

堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新社會治理，是我國“十四五”時期的一項重要任務，也對加強教育治理現(xiàn)代化提出了更高要求。“要完善師生權益保護機制，健全教師、學生申訴制度，讓師生反映訴求有渠道、權益保護有依靠。要建立學校風險防控機制和校內(nèi)糾紛化解機制，把矛盾糾紛消解在萌芽狀態(tài)?！盵14]（p7）中小學校內(nèi)申訴制度建設應當積極響應時代要求，強化法治化理念，在實踐探索中不斷完善，為我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進提供內(nèi)生動力。

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責任編輯" "王" "京

The Realistic Dilemma and Relief of the Construction of Appeal System

in Primary and Secondary Schools

Peng Yuwen" " "Peng Xueqin

（Academy of Education Sciences， Wuhan University， Wuhan 430072， China ）

Abstract： The construction of appeal systems within primary and secondary schools is an important measure to safeguard the legitimate rights and interests of teachers and students and promote the construction of modern school systems. Through studying the relevant provisions of the existing education laws and policy documents at all levels， it is found that the construction process of the appeal system in primary and secondary schools is faced with the realistic dilemma of limited effect bearing capacity， problem interpretation capacity and governance combination capacity due to the lack of legality， standardization and coordination of the appeal system in primary and secondary schools. In the context of modernization of educational governance， legalization is the fundamental way to strengthen the construction of appeal systems in primary and secondary schools. Specifically， clarity and accuracy should be taken as the requirements to strengthen the legality of the overall construction of appeal systems in primary and secondary schools; Strengthen the standardization of the construction of appeal mechanisms within primary and secondary schools with the requirements of autonomy and pragmatism; Strengthen the coordination of the implementation of the appeal system within primary and secondary schools based on the requirements of rationality and harmony.

Keywords：primary and secondary schools; school appeal system construction; rule of law in education; modernization of education governance