摘要：執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度是促進(jìn)各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的重要制度創(chuàng)新。該項(xiàng)制度具有彌補(bǔ)制定法固有的局限、推動執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動的精準(zhǔn)化與規(guī)范化、促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系的宣傳普及等重要價(jià)值。作為一項(xiàng)嶄新的紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)成果，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度內(nèi)含著對中國古代判例傳統(tǒng)的繼承和創(chuàng)新的歷史邏輯、拓展了監(jiān)察法治實(shí)現(xiàn)路徑的現(xiàn)實(shí)邏輯、制度性權(quán)威與智識性權(quán)威的雙重作用實(shí)現(xiàn)機(jī)制的理論邏輯。從制度運(yùn)行現(xiàn)狀來看，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度面臨著法治化程度不足以及具體運(yùn)作機(jī)制不完善的困境，需要在宏觀上明確其法治化路徑，在微觀上對執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的規(guī)范效力、遴選程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)、參照適用的具體方法進(jìn)行優(yōu)化，為推動紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展提供制度保證。

關(guān)鍵詞：執(zhí)紀(jì)執(zhí)法；指導(dǎo)性案例制度；紀(jì)檢監(jiān)察；黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號：D922.11" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2023）07-0144-09

收稿日期：2023-03-13

作者簡介：喻少如（1968—），男，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）副院長，教授，博士生導(dǎo)師（重慶，401120）；許柯（1997—），男，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院（紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院）憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生（重慶，401120）。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“全面依法治國視域下司法行政職能定位及作用發(fā)揮問題研究”（20JZD021）；西南政法大學(xué)2023年度學(xué)生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“數(shù)字賦能紀(jì)檢監(jiān)察的內(nèi)在邏輯與推進(jìn)路徑研究”（2023XZXS-029）。

從“貼例取旨”“據(jù)例以決”再到“引例入法”，判例制度雖然在融入成文法的過程中走向了自我異化與消亡，[1]（p145）但中國古代判例傳統(tǒng)卻在新時(shí)期的法律適用活動中得以重新延續(xù)與發(fā)展。肇始于最高人民法院與最高人民檢察院建立的案例指導(dǎo)制度，司法行政指導(dǎo)性案例制度、公安指導(dǎo)性案例制度、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度相繼面世。無論是為了彌補(bǔ)成文法時(shí)代“法的空缺”的弊端，還是在多元復(fù)雜社會中力求規(guī)范法律適用者的自由裁量權(quán)，抑或是“接近正義、尋求和諧”，[2]（p46）指導(dǎo)性案例借由經(jīng)驗(yàn)理性實(shí)現(xiàn)規(guī)范理性，將法律適用者的技藝?yán)硇耘c社會生活的公共理性相結(jié)合，已在中國當(dāng)下的法律適用活動中取得了正當(dāng)性，進(jìn)而成為實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義法治體系“普遍的規(guī)范性預(yù)期功能”的重要制度保障。

中國特色“三法一例”的制定與出臺，不僅意味著監(jiān)察法治化中國模式的逐漸定型與成熟，在理論研究與實(shí)務(wù)層面也標(biāo)志著“監(jiān)察立法論”向“監(jiān)察解釋論”的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在此背景下，為貫徹落實(shí)二十屆中央紀(jì)委二次全會關(guān)于“持續(xù)發(fā)布執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，促進(jìn)辦案質(zhì)量提升”的要求以及中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)案件審理工作的意見》中“提高案件審理工作規(guī)范化水平，加強(qiáng)調(diào)查研究和業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的規(guī)定，中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室制定出臺了《關(guān)于發(fā)布指導(dǎo)性案例的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》），標(biāo)志著執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的正式建立。自該項(xiàng)制度建立至今，中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室共發(fā)布了三批11個(gè)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，為學(xué)理研究提供了豐富的素材。相比于司法、行政執(zhí)法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度具有紀(jì)法雙重屬性，“展示了權(quán)力監(jiān)督、腐敗治理的中國樣本”，[3]（p15）揭示了紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律，有著重要的理論研究價(jià)值。

一、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的價(jià)值定位

作為一種全新的制度形態(tài)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度具有明確的問題意識與現(xiàn)實(shí)針對性，可以從立法、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、普法三個(gè)層面探究其內(nèi)在價(jià)值定位。

（一）立法價(jià)值：彌補(bǔ)制定法固有的局限

與傳統(tǒng)部門法領(lǐng)域不同的是，紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交織、政治話語與法律話語重疊、法內(nèi)規(guī)范與法外規(guī)范并存的特點(diǎn)，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接困難、法規(guī)范語言存在模糊性、法外規(guī)范膨脹及碎片化等問題。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度可以綜合法律原則、法律解釋、政策文件等形式的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整機(jī)制的硬約束與軟約束、靜態(tài)與動態(tài)的相洽與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)法律體系自身結(jié)構(gòu)的和諧。

第一，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)作為紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的基石范疇，[4]（p16）既具有“紀(jì)”的屬性，也具有“法”的意蘊(yùn)，有必要將黨內(nèi)法規(guī)引入權(quán)力治理機(jī)制并實(shí)現(xiàn)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接。例如，在追究監(jiān)察責(zé)任時(shí)，《政務(wù)處分法》關(guān)于涉案財(cái)物處置的方式主要是“沒收”“追繳”和“責(zé)令退賠”。在追究黨紀(jì)責(zé)任時(shí)，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》關(guān)于涉案財(cái)物處置的方式主要是“收繳”和“責(zé)令退賠”。如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察責(zé)任中“沒收”與黨紀(jì)責(zé)任中“收繳”“責(zé)令退賠”的銜接，需要相應(yīng)的規(guī)則予以明確。這一問題在2021年指導(dǎo)性案例第2號（夏某違規(guī)操辦其子婚慶事宜案）中得到了釋明。第二，紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范所承載的政治性功能導(dǎo)致文本語言在模糊性與精確性之間產(chǎn)生了張力，規(guī)范效力無法有效轉(zhuǎn)化為實(shí)然效力。通過執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度，能夠?qū)崿F(xiàn)政治語言的法律化，發(fā)揮立法“確立規(guī)則”的作用，彌補(bǔ)法規(guī)范的“空缺結(jié)構(gòu)”。例如，通過2021年指導(dǎo)性案例第1號（賀某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主義、官僚主義問題案）的釋明，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)認(rèn)定形式主義、官僚主義問題提供了依據(jù)。第三，從充實(shí)規(guī)范密度向提高規(guī)范質(zhì)量轉(zhuǎn)型的過程中，法外規(guī)范必然擔(dān)當(dāng)著關(guān)鍵角色，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例能夠避免“法外規(guī)范膨脹”所帶來的紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范之間的矛盾與沖突。例如，紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中對于違規(guī)攤派行為屬于違反廉潔紀(jì)律還是群眾紀(jì)律存在分歧，而相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問題的決定》等政策文件之中，通過2022年指導(dǎo)性案例第2號（吳某違規(guī)攤派案）的釋明，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與《政務(wù)處分法》提供了明確指引。

（二）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法價(jià)值：推動執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動的精準(zhǔn)化與規(guī)范化

“紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)自產(chǎn)生之日起，就是面向?qū)嵺`，著眼于解決黨和國家監(jiān)督體系和反腐敗問題的根本性、基礎(chǔ)性問題”，[5]（p23）這也表明黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作是一項(xiàng)專門性事業(yè)，需要鍛造具有“硬脊梁、鐵肩膀、真本事”的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍以處理執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中遇到的疑難復(fù)雜案件。紀(jì)檢監(jiān)察干部在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中，并不是機(jī)械地適用法律規(guī)范，而是創(chuàng)造性地將抽象規(guī)則轉(zhuǎn)化為個(gè)案規(guī)則，這對促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動的精準(zhǔn)化與規(guī)范化具有重要意義。

第一，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度有助于提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的專業(yè)素養(yǎng)。在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的形成與適用過程中，無論是案例的制定還是適用，都是紀(jì)檢監(jiān)察干部自我思考、自我研究、自我總結(jié)進(jìn)而自我提高的過程。這一法律推理活動，不僅是熟悉與適用制定法規(guī)則的過程，對于提升紀(jì)檢監(jiān)察干部的法律解釋、法律推理、法律論證、價(jià)值衡量等方面的專業(yè)能力也大有裨益。

第二，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度具有統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度的重要作用?！都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定》指出，要對全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)在措施使用及監(jiān)管方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，推動實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化。成文式的政策與法律規(guī)定不僅存在制定法的固有缺陷，也囿于紀(jì)檢監(jiān)察干部專業(yè)判斷能力與個(gè)體認(rèn)知能力的差異而實(shí)施效果不佳。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例不斷將“普遍的現(xiàn)象”具化為“個(gè)別的現(xiàn)象”，具備了適用的廣泛性、規(guī)則的具體性、體系的開放性、發(fā)展的漸進(jìn)性等特征，[6]（p21）是“活的法律”。

第三，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度可以有效約束紀(jì)檢監(jiān)察干部的自由裁量權(quán)。在新的腐敗類型、新的腐敗土壤、新的腐敗手段不斷演變的背景下，[7]（p44）政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交融，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和腐敗問題關(guān)聯(lián)，紀(jì)檢監(jiān)察干部擁有一定的自由裁量權(quán)是應(yīng)對立法遲滯性與腐敗復(fù)雜性的必然要求。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例并不是否定甚至取消紀(jì)檢監(jiān)察干部在個(gè)案中的自由裁量權(quán)，而是要規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，既限制了其個(gè)人的偏好與恣意，又實(shí)現(xiàn)了法的“規(guī)范性預(yù)期”功能，為紀(jì)檢監(jiān)察干部行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)提供了明確指引。

（三）普法價(jià)值：促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系的宣傳普及

長期以來，囿于“政治機(jī)關(guān)”的屬性定位，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作處于高度保密狀態(tài)而不對外公開。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例由中央紀(jì)委國家監(jiān)委面向全社會公開發(fā)布，以案釋紀(jì)說法論理，間接成為一種新型普法宣傳機(jī)制，是法治宣傳教育的鮮活素材。

一方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國反腐敗實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度本質(zhì)上是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“法律見解控制機(jī)制”，通過發(fā)揮指導(dǎo)性案例以案宣法功能，將黨的反腐政策、法律法規(guī)精神以案例形式表達(dá)出來，降低了公職人員理解紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范的成本，也增強(qiáng)了其對法律有效性的內(nèi)在體驗(yàn)，進(jìn)而將公權(quán)力的廉潔性、道德性、謙抑性運(yùn)用作為自身的價(jià)值追求與自覺行動?？陀^上宣傳了黨中央關(guān)于反腐敗工作的戰(zhàn)略動向，有利于通過指導(dǎo)性案例及時(shí)把黨中央精神、政策策略和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法重點(diǎn)向下傳導(dǎo)。另一方面，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的要義在于其說理性與宣教性，即通過個(gè)案規(guī)范形成的邏輯性、法律規(guī)則適用的嚴(yán)密性、價(jià)值理念選擇的協(xié)調(diào)性、案例制作過程的民主性，使公民借由指導(dǎo)性案例的公開發(fā)布能夠深入了解紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案過程，不再是以“旁觀者”的身份面對腐敗案件，而是以“虛擬參與者”的身份投身于案件的處理之中，增強(qiáng)了全社會對黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗國家戰(zhàn)略的認(rèn)同。

二、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的內(nèi)在邏輯

中國特色執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度區(qū)別于判例法國家的司法判例制度，也不同于既有司法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度，其具有不同的歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯與理論邏輯，體現(xiàn)了中國式監(jiān)察法治現(xiàn)代化的鮮明特色。

（一）歷史邏輯：執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度是對中國古代判例傳統(tǒng)的繼承和創(chuàng)新

從中國式法治現(xiàn)代化角度而言，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度既順應(yīng)了兩大法系逐漸融合趨勢的現(xiàn)實(shí)要求，更是回歸了法治中國實(shí)踐的歷史傳統(tǒng)。正如有學(xué)者所言，對傳統(tǒng)判例法的全面研究，可以對當(dāng)今中國如何構(gòu)建成文法下的判例制度提供一種本土資源上的借鑒。[8]（p39）在中國古代社會，判例制度與成文法構(gòu)成了法律體系的“雙軌結(jié)構(gòu)”，雖然在“引例入法”的法典化浪潮中，判例被淹沒于結(jié)構(gòu)完備、形式嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某晌姆w系，但以例為基礎(chǔ)形成的“比類”或“類比”思維的司法技術(shù)卻影響深遠(yuǎn)，解決了成文法形式下不能窮盡社會各種情勢的問題，形成了以制定法為主與以判例法為輔的有機(jī)結(jié)合的“混合法”法律樣式經(jīng)驗(yàn)。[9]（p161）在此種法律結(jié)構(gòu)與判案思維的影響下，中央紀(jì)委國家監(jiān)委將執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中具有指導(dǎo)性意義的案件進(jìn)行類型化整理，提煉與闡釋了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要旨、政策策略把握、定性量紀(jì)理由、紀(jì)法條規(guī)適用等內(nèi)容，使紀(jì)檢監(jiān)察干部可以通過“類推”和“比附”等判例思維解決執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中情理、法理、政理的矛盾與沖突。中國古代長期存在的判例傳統(tǒng)經(jīng)由創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化成為推動紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

面對具有鮮明中國特色的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度，理論研究者與實(shí)務(wù)工作者常常會有這樣的疑問：為什么執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例沒有西方判例制度下的顯性權(quán)威效力？普通法系的判例制度和大陸法系的案例指導(dǎo)制度對“遵循先例”這一原則是否有不同的理解？如欲尋求合理解答，必須準(zhǔn)確把握中國古代判例傳統(tǒng)的生成背景與制度環(huán)境，必須深刻理解中國古代判例制度與英美法系判例法存在顯著區(qū)別背后的歷史邏輯。盡管中國古代出現(xiàn)了大量的經(jīng)典判例，但大一統(tǒng)國家的歷史背景決定了“例”相對于“律”的次要性地位和輔助性作用，無法獲得制定法式的強(qiáng)制性效力。此外，區(qū)別于以英美法系為代表的判例法傳統(tǒng)國家“遵循先例”的司法裁判特征，根植于中國法治傳統(tǒng)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例有著自身的價(jià)值取向與問題意識?；邳h政合署的辦公體制與上下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與“遵循先例”背后所依靠的理性正確性不同的是，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例中的“指導(dǎo)性”還蘊(yùn)含著“監(jiān)督”“管理”“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)威正確性，是紀(jì)檢監(jiān)察一體化的體制邏輯在該制度中的延伸，根本目的在于進(jìn)一步加強(qiáng)中央對地方監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，形成“全國一盤棋”的工作格局。[10]（p59）

（二）現(xiàn)實(shí)邏輯：執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度拓展了監(jiān)察法治的實(shí)現(xiàn)路徑

長期以來，傳統(tǒng)的法治觀念總是將法治與立法等同起來，其核心表征就在于具有濃厚的法典化情結(jié)，認(rèn)為“一種理性的社會生活秩序的基礎(chǔ)，或許可以通過一種全面的法律規(guī)則的新秩序予以有目的的奠定”。[11]（p163）在健全紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系過程中，有學(xué)者就主張“我國需要制定一部《監(jiān)察法典》以推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)”。[12]（p121）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的出現(xiàn)是對此種“國家主義法律觀”的補(bǔ)充和修正，能夠打破純粹主觀理性建構(gòu)式的立法模式，可以將指導(dǎo)性案例所形成的個(gè)案規(guī)范作為國家立法規(guī)則的有益補(bǔ)充，在合適時(shí)機(jī)還可以經(jīng)由提煉與總結(jié)將其上升為正式立法規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“權(quán)威—經(jīng)驗(yàn)”的高度契合與雙向互動。緩解紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行面臨規(guī)范體系稀薄的現(xiàn)實(shí)窘境，[13]（p14）加強(qiáng)“粗放型”條款的闡釋力度，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范適用上的確定性，推動執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的規(guī)范化與精準(zhǔn)性，成為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的現(xiàn)實(shí)邏輯。例如，《監(jiān)察法》將對公職人員道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查規(guī)定為監(jiān)察委員會的法定監(jiān)督職責(zé)之一，但并未有清晰的適用指引，[14]（p111）未來需要頒布相關(guān)的指導(dǎo)性案例來釋明該問題。

監(jiān)察法治的核心要義之一即監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩種規(guī)范體系，以政黨法治與國家法治雙重模式來為其“定規(guī)矩、劃界限、追責(zé)任，確保所有監(jiān)察活動在法治軌道上運(yùn)行”。[15]（p86）在絕大多數(shù)公職人員具有黨員身份的情況下，公職人員不廉潔行使公權(quán)力的行為往往是違紀(jì)與違法并存，決定了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動必須同時(shí)適用黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，并做到二者的協(xié)調(diào)與銜接。在成文法體制之下，黨內(nèi)法規(guī)也具有法典化的趨勢，[16]（p115）但此種規(guī)則中心主義或立法主導(dǎo)型進(jìn)路無法靈活應(yīng)對執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接的現(xiàn)實(shí)要求。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例能夠通過對個(gè)案的提煉、總結(jié)與反思，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的適用提供指導(dǎo)性規(guī)則，具有協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的特殊作用，有效化解了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)兩套不同性質(zhì)規(guī)范銜接難的現(xiàn)實(shí)困境，拓展了監(jiān)察法治的實(shí)現(xiàn)路徑。比如，2021年指導(dǎo)性案例第6號（崔某騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金案）就對“具有中共黨員身份的公職人員既違紀(jì)又違法時(shí)，如何匹配適用黨紀(jì)、政務(wù)處分”提出了指導(dǎo)性規(guī)則。

（三）理論邏輯：執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的雙重作用實(shí)現(xiàn)機(jī)制

執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度具有特殊的作用實(shí)現(xiàn)機(jī)制，根源于其所擁有的制度性權(quán)威與智識性權(quán)威，構(gòu)成了該項(xiàng)制度的理論邏輯。與司法指導(dǎo)性案例主要依靠智識性權(quán)威發(fā)揮作用不同，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例在擁有智識性權(quán)威基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)制度性權(quán)威的作用。制度性權(quán)威體現(xiàn)在“監(jiān)察體制改革以‘合’為基本方向定位，其構(gòu)建了一體化腐敗治理體制并創(chuàng)立形成了新的國家權(quán)力類型”，[17]（p143）智識性權(quán)威體現(xiàn)在指導(dǎo)性案例本身所具有的價(jià)值典范性以及紀(jì)檢監(jiān)察職業(yè)共同體對公平和正義的心理訴求與職業(yè)特質(zhì)。

一方面，紀(jì)檢監(jiān)察一體化組織體制是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度作用實(shí)現(xiàn)的制度性權(quán)威。國家監(jiān)察體制改革不僅在縱向上產(chǎn)生了各級監(jiān)察委員會，也在橫向上與各級紀(jì)律檢查委員會合署辦公，蘊(yùn)含著“從制度安排上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大的體制優(yōu)勢”[18]（p84）的深意。具體到執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度，此種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)在只有中央紀(jì)委國家監(jiān)委才有權(quán)對“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)”“指導(dǎo)意義”等進(jìn)行提煉和總結(jié)，各地紀(jì)委監(jiān)委只有推薦權(quán)，而非“最后的作者”。制度性權(quán)威的效果在于使紀(jì)檢監(jiān)察干部在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中排除自身的考量，既能夠規(guī)范其自由裁量權(quán)，也能夠統(tǒng)一全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法尺度，保障了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的效力實(shí)現(xiàn)。

另一方面，指導(dǎo)性案例本身的價(jià)值典范性以及紀(jì)檢監(jiān)察職業(yè)共同體對公平和正義的心理訴求是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的智識性權(quán)威。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例經(jīng)過不斷凝練與層層篩選所形成的“個(gè)案規(guī)范”因?yàn)閮?nèi)容的正確性與價(jià)值的引領(lǐng)性而對紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動具有了相應(yīng)的拘束力。同時(shí)，在依法反腐的邏輯理路之下，法治所蘊(yùn)含的公平正義理念成為反腐敗的價(jià)值追求，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用、懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵成為紀(jì)檢監(jiān)察干部的使命擔(dān)當(dāng)，也構(gòu)成了紀(jì)檢監(jiān)察職業(yè)共同體的心理訴求。這也是《監(jiān)察官法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》均將“忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”作為紀(jì)檢監(jiān)察干部職業(yè)倫理的內(nèi)在緣由，也是二十屆中央紀(jì)委二次全會將紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍定位于“紀(jì)律部隊(duì)”，并要求其“不信邪、不怕鬼、不怕壓”的原因所在。紀(jì)檢監(jiān)察干部的此種職業(yè)倫理會潛移默化地驅(qū)動其將指導(dǎo)性案例中的核心要旨轉(zhuǎn)化為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中的實(shí)際行動，使追求執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例所擁有的理性權(quán)威性成為其主體自覺與職業(yè)道德。區(qū)別于司法指導(dǎo)性案例，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的智識性權(quán)威還來源于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙規(guī)法治結(jié)構(gòu)，更深層次地內(nèi)含于依規(guī)治黨路徑下中國共產(chǎn)黨人自我革命精神的使命崇高感與道德引領(lǐng)力。

三、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)行立法體制之下，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例所創(chuàng)設(shè)的個(gè)案規(guī)范既不屬于“監(jiān)察法規(guī)”抑或“監(jiān)察解釋”，又難以實(shí)現(xiàn)“規(guī)則續(xù)造”的立法功能，處于夾縫中求生存的尷尬境地。遵循監(jiān)察法治完善“良法”與追求“善治”的目標(biāo)邏輯，需要在系統(tǒng)審視該項(xiàng)制度運(yùn)行所面臨的現(xiàn)實(shí)困境基礎(chǔ)上，結(jié)合其價(jià)值定位與內(nèi)在邏輯對其進(jìn)行體系性優(yōu)化。

（一）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的法治化程度不足

《監(jiān)察法》只是“一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”，[19]（p155）此種“緩不濟(jì)急”特征導(dǎo)致諸多重要制度缺乏法律依據(jù)，由各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與同級監(jiān)察委員會聯(lián)合制定規(guī)范性文件予以填補(bǔ)。[20]（p74）中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室研究起草了《工作辦法》，對指導(dǎo)性案例的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、體例、編寫要求、發(fā)布程序等作了大致規(guī)定。相比于《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》對“兩高”指導(dǎo)性案例發(fā)布權(quán)的明確規(guī)定，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度存在“先天不足”，既無法在形式上取得合法性地位，更無法在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域獲得監(jiān)察法淵源所帶來的規(guī)范性效力。正如有學(xué)者所言，“案例指導(dǎo)制度的實(shí)施缺乏法源性保障，制度實(shí)施的效果不盡如人意”。[21]（p71）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度法治化程度不足會帶來制度合法性欠缺、制度實(shí)效難以彰顯等問題，會在深層次上影響中國特色紀(jì)檢監(jiān)察制度規(guī)范體系的理想圖譜。此外，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例具有創(chuàng)設(shè)“個(gè)案規(guī)范”的功能，并通過示范效應(yīng)帶來普遍拘束力，如何防止執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)突破法治底線的便宜手段，防止法外設(shè)權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生，需要從法治層面予以宏觀考量與縝密謀劃。

（二）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的效力模糊

“在我國，指導(dǎo)性案例的效力問題是案例指導(dǎo)制度建構(gòu)中的核心問題，也是最為困擾司法實(shí)務(wù)人員和學(xué)者的難題?！盵22]（p116）確定執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的效力不僅關(guān)乎該項(xiàng)制度本身所能夠取得的實(shí)效，還涉及紀(jì)檢監(jiān)察干部在能夠參照而沒有參照指導(dǎo)性案例時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問題?！豆ぷ鬓k法》規(guī)定，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理同類案件、處理同類問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例，如何理解“應(yīng)當(dāng)參照”的內(nèi)涵成為破解效力難題的關(guān)鍵。綜合學(xué)界的研究成果以及指導(dǎo)性案例制度本身的特質(zhì)，可以得出三種不同的結(jié)論：第一，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例具有事實(shí)上（非正式）的拘束力。此種事實(shí)上的“指導(dǎo)性”是因?yàn)檫€沒有得到正式法律的“合法性”確證，但其效力要強(qiáng)于一般意義上的參考性內(nèi)容，又明顯弱于普通法國家判例所擁有的拘束力。如果紀(jì)檢監(jiān)察干部在處理類似案件時(shí)沒有參考指導(dǎo)性案例的要旨，則會面臨案件質(zhì)量評查、復(fù)審復(fù)核、申訴程序中被撤銷等負(fù)面評價(jià)的危險(xiǎn)。[23]（p10）第二，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例具有法律上（正式）的拘束力。在國家監(jiān)察委員會法定的監(jiān)察解釋權(quán)缺位的現(xiàn)實(shí)窘境下，為了緩解立法的原則性帶來的法律適用過程中的弊端，由執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例發(fā)揮監(jiān)察解釋的類似作用，[24]（p97）從而賦予其法律上的拘束力。第三，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例具有制度上的拘束力。此種理解根源于指導(dǎo)性案例的制度性運(yùn)作過程，即遴選案例的典型性、案件效果的綜合性（政治效果、法律效果與社會效果）、遴選程序的層級性、遴選方式的行政性等方面，使得指導(dǎo)性案例具有了超越個(gè)案的溢出性效果。在具體確定指導(dǎo)性案例的規(guī)范效力時(shí)需結(jié)合該項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)背景、目的等因素進(jìn)行縝密的考量。此外，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例由標(biāo)題、案例號、關(guān)鍵詞、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)、基本案情及處理結(jié)果、指導(dǎo)意義及相關(guān)條款等七個(gè)部分組成，在具體適用時(shí)，是應(yīng)當(dāng)把整個(gè)案例視作整體而全部賦予其規(guī)范效力，還是只有執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)、指導(dǎo)意義等個(gè)別部分有效，均需進(jìn)行明確。

（三）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選程序與標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步優(yōu)化

《工作辦法》規(guī)定，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選采取自下而上的“推薦—審議—報(bào)批—發(fā)布”程序。其中，全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)均有權(quán)報(bào)送建議稿，中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室負(fù)責(zé)修改與審議。案例遴選程序的主要目的在于將優(yōu)秀的案例推薦出來，防止“帶病”入選，目前來看還存在以下問題：第一，廣泛征求意見有利于提升制度的公信力和專業(yè)性，而執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選程序中缺乏紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的征求意見程序；第二，前三批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例均通過新聞網(wǎng)站發(fā)布，形式上有利于達(dá)到政治效果、紀(jì)法效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，[25]卻內(nèi)在地?fù)p害了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的權(quán)威性，需要建立更為權(quán)威和規(guī)范的發(fā)布機(jī)制；第三，通過對前三批指導(dǎo)性案例的分析可知，只有第一批指導(dǎo)性案例聚焦違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神典型問題，第二批和第三批指導(dǎo)性案例的主題較為分散，需要通過類型化思維，對每一批指導(dǎo)性案例的主題選定與每一個(gè)具體案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確；第四，隨著發(fā)布的指導(dǎo)性案例越來越多，相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范修改后，先前發(fā)布的指導(dǎo)性案例勢必會喪失“指導(dǎo)性”，需要通過定期清理程序?qū)崿F(xiàn)指導(dǎo)性案例的推陳出新。

（四）執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例“參照適用”的方法不明確

《工作辦法》規(guī)定，要發(fā)揮指導(dǎo)性案例對于辦理同類案件、處理同類問題的指導(dǎo)作用，最關(guān)鍵的問題是紀(jì)檢監(jiān)察干部在具體的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動中如何判斷執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例與待處理案件之間的相似性？在最高人民法院發(fā)布的司法指導(dǎo)性案例參照適用的方法上，主要分歧在于對裁判要點(diǎn)的參照方式。絕對說認(rèn)為法律適用者不能自行對裁判要點(diǎn)作出擴(kuò)大或者限縮解釋，要不全部適用，要不全不適用，裁判要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)作為排他性判決理由。[26]（p33）相對說認(rèn)為，“裁判要點(diǎn)作為可援引的對象僅僅具有‘初顯優(yōu)先性’，裁判要點(diǎn)只是一種‘未完全理論化’的協(xié)議”，[27]（p161）仍要在事實(shí)比對與理由權(quán)衡的基礎(chǔ)上加以選擇適用，而非將其固化為另一種形式的成文法規(guī)則。具體到執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)與指導(dǎo)意義這兩部分發(fā)揮著類似司法指導(dǎo)性案例中裁判要點(diǎn)的功能。以2021年指導(dǎo)性案例第1號（賀某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主義、官僚主義問題案）為例，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)旨在對整治形式主義、官僚主義的必要性以及實(shí)際執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中的難點(diǎn)進(jìn)行釋明，較為宏觀和抽象。而指導(dǎo)意義部分對案件處理過程中兩種分歧意見的辨析以及如何精準(zhǔn)認(rèn)定形式主義、官僚主義進(jìn)行了明確，較為微觀和具體。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)、指導(dǎo)意義以及指導(dǎo)性案例的其他組成部分在類案判斷時(shí)各自發(fā)揮著什么作用？紀(jì)檢監(jiān)察干部在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動中是否必須對上述部分全部適用，還是可以選擇適用？是否可以根據(jù)案件的具體情況自行提取執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)？均需結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系的特殊性予以審慎考量。

四、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的優(yōu)化路徑

在普通法實(shí)踐中，部分超過百年歷史的先例仍然被后案法官所援引，[28]（p66）判例所確立的價(jià)值導(dǎo)向與個(gè)案規(guī)則會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的合法性需要通過明晰法治路徑進(jìn)而供給法治資源來確立，該項(xiàng)制度的合理性與有效性有賴于科學(xué)縝密的制度設(shè)計(jì)，從而探尋具有中國特色和中國風(fēng)格的指導(dǎo)性案例制度。

（一）明確執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的法治路徑

新時(shí)期深化國家監(jiān)察體制改革的核心任務(wù)就是細(xì)化《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而“健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系”。[29]國家監(jiān)察體制改革后，“作為國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，約束黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)同時(shí)也約束監(jiān)察機(jī)關(guān)”。[30]（p1-2）在此背景下，中央紀(jì)委國家監(jiān)委聯(lián)合制定了黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件即《工作辦法》，有效推進(jìn)了紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、制度化。然而，如欲強(qiáng)化指導(dǎo)性案例的效力，鞏固其在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中的地位和實(shí)際效果，就必須賦予該項(xiàng)制度更高層面的合法性。一方面，建議國家監(jiān)察委員會制定《執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例工作條例》。監(jiān)察法規(guī)作為反腐敗法律法規(guī)體系中的重要組成部分，不僅可以實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度從“權(quán)力輸出型”向“權(quán)威生成型”的轉(zhuǎn)型，也可以強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的法定效力，鞏固其在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中的地位和效果。另一方面，待日后合適時(shí)機(jī)，在《監(jiān)察法》中增設(shè)“國家監(jiān)察委員會可以發(fā)布執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例”的職權(quán)條款，發(fā)揮“監(jiān)察委員會組織法乃是各級監(jiān)察委員會得以成立和開展工作的法律依據(jù)”，[31]（p14）為其行使該項(xiàng)職權(quán)提供合法性與正當(dāng)性證明的功能。

（二）明確執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的規(guī)范效力

從規(guī)范含義來看，“應(yīng)當(dāng)”與“參照”之間存在著天然的邏輯割裂：“應(yīng)當(dāng)”更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性效力即應(yīng)為、必為與當(dāng)為，而“參照”則側(cè)重于內(nèi)在實(shí)效性即可為、能為。我們不妨如此理解“應(yīng)當(dāng)參照”的規(guī)范內(nèi)涵：中央紀(jì)委國家監(jiān)委對其所發(fā)布的指導(dǎo)性案例的拘束力進(jìn)行了自我確證，各級紀(jì)委監(jiān)委在沒有相反的事實(shí)與依據(jù)的前提下，遇到“同類案件”必須依照指導(dǎo)性案例進(jìn)行“同樣執(zhí)紀(jì)執(zhí)法”，而非僅僅具有指導(dǎo)性意義。其規(guī)范性效力既來源于上下級紀(jì)委監(jiān)委的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的組織權(quán)威與“內(nèi)在控制力”，[32]（p51）也根源于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例所具有的理性正確性，也有《工作辦法》等黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性證成。在此意義上，遵守執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例所確認(rèn)的具體規(guī)則與要求，不僅是紀(jì)檢監(jiān)察干部的法律義務(wù)，更是源于實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在道德要求。更進(jìn)一步講，賦予執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例系統(tǒng)內(nèi)部的強(qiáng)制性效力，目的是通過對案例的運(yùn)用能夠完善紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系，提高紀(jì)檢監(jiān)察干部法律適用能力，增強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督效能，進(jìn)而提升紀(jì)檢監(jiān)察工作對于實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的整體功效。結(jié)合執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的體例結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容，“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)”與“指導(dǎo)意義”是經(jīng)過抽象加工后的規(guī)范表述，只有這兩部分才具有現(xiàn)實(shí)的規(guī)范效力與參照意義，其他部分應(yīng)當(dāng)作為是否適用指導(dǎo)性案例的判斷依據(jù)。

（三）優(yōu)化執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選程序

“指導(dǎo)性案例的生成方式除了‘自上而下的規(guī)訓(xùn)’還包括‘自下而上的自然生成’”，[33]（p141）這也是建構(gòu)理性主義與進(jìn)化理性主義交織的結(jié)果，即指導(dǎo)性案例所形成的特定法秩序不僅需要制度性的主觀建構(gòu)，還有賴于理性主體之間的平等交流與協(xié)商，以此實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)性案例選取程序上的“擇上而從”與選取內(nèi)容上的“擇名而從”相結(jié)合。[34]（p24）

第一，將全過程人民民主理念有效融入執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的推薦程序，體現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察制度的人民性價(jià)值追求。[35]（p83）在參照最高法與最高檢指導(dǎo)性案例遴選程序的基礎(chǔ)上，可以將執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選方式分為三種：一是自上而下的選擇程序，即由中央紀(jì)委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)以抽查案卷、座談交流等行政性方式選擇符合特定要求的案例；二是自下而上的報(bào)送程序，即通過常態(tài)化報(bào)送機(jī)制的建立，由各地紀(jì)委監(jiān)委圍繞執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)與焦點(diǎn)問題，將具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的案例建議稿報(bào)送至中央紀(jì)委國家監(jiān)委；三是特定主體的推薦程序，即由特約監(jiān)察員、基層監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員將實(shí)際履職過程中所參與的優(yōu)秀案例通過特定程序推薦到中央紀(jì)委國家監(jiān)委。

第二，建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的三級審查程序。在征集、報(bào)送與推薦程序所形成的建議稿基礎(chǔ)上，中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室負(fù)責(zé)案例的再次編校、審查工作，之后將案例分送監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室等業(yè)務(wù)部門進(jìn)行專業(yè)審查。對于一些重大疑難復(fù)雜或者新類型案件，必要時(shí)可以召開專家論證會進(jìn)行論證。經(jīng)過上述審查程序之后，由中央紀(jì)委國家監(jiān)委報(bào)送國家監(jiān)察委員會全體會議審議決定。

第三，建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例公布程序。監(jiān)察工作信息公開制度是當(dāng)代監(jiān)察法治發(fā)展的一個(gè)基本品格、基本趨向和基本原則，[36]（p64）通過有組織、有計(jì)劃地構(gòu)建案例公開發(fā)布機(jī)制，對內(nèi)可以發(fā)揮指導(dǎo)性案例統(tǒng)一量紀(jì)幅度、條款適用、政策把握的功能，對外可以“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的社會普及成效”，[37]（p190）充分彰顯了當(dāng)代監(jiān)察法治的民主品格與開放理念。此外，對于一些總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及不宜公開發(fā)布的指導(dǎo)性案例，可以在系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)布，為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作提供警示與紅線。同時(shí)，需要建立國家監(jiān)察委員會公報(bào)制度，經(jīng)國家監(jiān)察委員會全體會議審議通過的指導(dǎo)性案例以國家監(jiān)察委員會公報(bào)的形式予以正式發(fā)布，從而賦予該項(xiàng)制度更為權(quán)威的制度載體。

第四，建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例定期清理程序。指導(dǎo)性案例的效力大小以及作用機(jī)制并不完全取決于特定權(quán)威機(jī)關(guān)的肯定或否定，也依賴于執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐主體所形成的“自發(fā)秩序”。由此，建立指導(dǎo)性案例定期清理程序可以將長期沒有被適用，與現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系相悖以及事實(shí)認(rèn)定或法律適用存在明顯缺陷而失去“生命力”的指導(dǎo)性案例通過明示的方式予以清理，這是“協(xié)調(diào)法律體系穩(wěn)定性與靈活性的重要橋梁”。[38]（p191）

（四）確立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)

執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例可以分為四種類型，每一類型的案例代表了特定的遴選標(biāo)準(zhǔn)。一是規(guī)則創(chuàng)制型指導(dǎo)性案例。之所以能夠在成文法體制下產(chǎn)生指導(dǎo)性案例制度，就在于指導(dǎo)性案例所具有的“法律續(xù)造”功能可以彌補(bǔ)立法的不足。正如有學(xué)者所言，我國的案例指導(dǎo)制度“是以規(guī)則為中心的，是一種規(guī)則形成機(jī)制”。[39]（p79）針對立法中的缺漏以及兜底性條款，中央紀(jì)委國家監(jiān)委可以通過對指導(dǎo)性案例中“指導(dǎo)意義”的歸納與總結(jié)，形成新的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法規(guī)則。二是警示約束型指導(dǎo)性案例。對公職人員開展思想道德教育和警示教育屬于監(jiān)察委員會廉政教育職能的范疇，通過發(fā)布特定的指導(dǎo)性案例，可以發(fā)揮廉政教育“查處一案、警示一片、規(guī)范一方”的治本功能。三是工作指導(dǎo)型指導(dǎo)性案例。腐敗行為往往具有階段性特征，腐敗手段經(jīng)常翻新升級與更新變異，而紀(jì)檢監(jiān)察干部在業(yè)務(wù)知識、工作能力等方面常常感到“本領(lǐng)恐慌”。除了日常的專業(yè)訓(xùn)練與理論研究，通過學(xué)習(xí)和適用指導(dǎo)性案例，可以有效提高紀(jì)檢監(jiān)察干部把握政策、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、做思想政治工作的能力。更深層次來講，通過工作指導(dǎo)型案例的發(fā)布，可以有效強(qiáng)化中央紀(jì)委國家監(jiān)委對于下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，也是紀(jì)檢監(jiān)察一體化組織原則在指導(dǎo)性案例制度中的貫徹。四是法治宣傳型指導(dǎo)性案例。此類指導(dǎo)性案例可以將紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系的硬約束轉(zhuǎn)化為公職人員內(nèi)心的敬畏感、尊崇感，能夠讓人民群眾感受到正風(fēng)肅紀(jì)反腐就在身邊，創(chuàng)新了紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系的宣傳方式，增強(qiáng)了“雙向普及”的良好效果。

（五）確定執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例參照適用的具體方法

執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例參照適用的具體方法本質(zhì)上是“如何判斷執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例與待處理案件屬于類似案件”。[40]（p84）可以將這個(gè)適用過程分為以下幾步：第一，通過“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)”確定待決案件與指導(dǎo)性案例在價(jià)值取向上的“一致性”。指導(dǎo)性案例中的“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)”通常是對該案例所涉及價(jià)值內(nèi)容的確定性描述，只有待決案件所要解決的問題能夠被框定在這一價(jià)值體系之中，才具有參照適用的前提。第二，通過“基本案情及處理結(jié)果”確定待決案件與指導(dǎo)性案例在事實(shí)構(gòu)成上的“對應(yīng)性”。在對案件事實(shí)進(jìn)行比對的過程中，需要將定性與定量分析相結(jié)合，歸納分析違紀(jì)違法行為的表現(xiàn)形態(tài)、涉案群體的類別屬性、違紀(jì)違法后果的輕重程度、處理結(jié)果的性質(zhì)界定等基本要素，進(jìn)而確定待決案件與指導(dǎo)性案例之間的相似性。第三，通過“相關(guān)條款”確定待決案件與指導(dǎo)性案例在規(guī)范適用上的“重合性”。一般而言，價(jià)值取向基本一致、案情事實(shí)基本相似的案件之間，在規(guī)范適用上具有很大程度的重合性與一致性。至此，通過對價(jià)值取向、案件事實(shí)、規(guī)范適用的有序判斷與類比，基本能夠得出待決案件是否應(yīng)當(dāng)參照適用指導(dǎo)性案例的結(jié)論。

五、結(jié)語

中央紀(jì)委國家監(jiān)委三批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的發(fā)布，不僅體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)希冀通過制度創(chuàng)新推動紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的探索與努力，也意味著紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的研究范式必須從“立規(guī)論”轉(zhuǎn)向“解釋論”。對紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系相關(guān)條文與概念的解釋和說明間接地促進(jìn)了紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科理論體系、話語體系與學(xué)術(shù)體系的建構(gòu)與完善。本文對執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的價(jià)值定位、內(nèi)在邏輯與優(yōu)化路徑的研究仍停留在制度表象層面，初步回答了該制度的產(chǎn)生緣由、內(nèi)在邏輯、制度困境、完善面向等基礎(chǔ)性問題，未來需要從以下三個(gè)面向開展更為深入與細(xì)致的研究：一是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度的學(xué)理面向，主要是指該制度的具體運(yùn)作對于黨內(nèi)法規(guī)解釋學(xué)與紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科“三大體系”構(gòu)建所具有的重要意義；二是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度統(tǒng)一法律規(guī)則的規(guī)范面向，主要是指該制度在完善紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范體系、織密執(zhí)紀(jì)執(zhí)法制度依據(jù)等方面所具有的重要價(jià)值；三是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例制度推動紀(jì)檢監(jiān)察職業(yè)共同體建設(shè)的實(shí)踐面向，主要是指通過執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例的制作、宣傳與適用，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察干部把握政策、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、做思想政治工作的能力與水平。

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（School of Administrative Law-Discipline Inspection and Supervision College，

Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120，China）

Abstract： The guiding case system for disciplinary enforcement is an important institutional innovation that promotes precise disciplinary enforcement by disciplinary inspection and supervision agencies at all levels. This system has important value in compensating for the inherent limitations of statutory laws， promoting the precision and standardization of disciplinary law enforcement activities， and promoting the promotion and popularization of the disciplinary inspection and supervision standard system. As a new achievement in the construction of disciplinary inspection and supervision system， the guiding case system for disciplinary enforcement contains a historical logic that inherits and innovates the traditional Chinese precedents， a practical logic that expands the path of realizing the rule of law in supervision， and a theoretical logic that realizes the dual functions of institutional authority and intellectual authority. From the perspective of the current operational status of the system， the guiding case system for disciplinary law enforcement faces the dilemma of insufficient legal governance and imperfect specific operational mechanisms. It is necessary to clarify its legal path at the macro level， and optimize the normative effectiveness， selection procedures， selection standards， and specific methods of reference and application of guiding cases for disciplinary law enforcement at the micro level， in order to provide institutional guarantees for promoting the high-quality development of disciplinary inspection and supervision work.

Keywords： discipline and law enforcement; guiding case system; discipline inspection and supervision; inner party regulations