摘要：我國《憲法》規(guī)定了人大代表協(xié)助憲法和法律實施的義務。然而該條款缺乏可操作性，有違法理且可能妨礙國家機關職權(quán)的行使，使其面臨理論和實踐上的詰難，最終導致人大代表協(xié)助憲法實施條款無法“兌現(xiàn)”。要擺脫這一困境，可考慮將人大代表協(xié)助憲法實施改為人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施，即將人大代表必須履行的“協(xié)助”憲法實施的“義務”改為賦予人大代表“監(jiān)督”憲法實施的“權(quán)力”。

關鍵詞：人大代表；《憲法》；協(xié)助憲法實施；監(jiān)督憲法實施

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.0307

“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。十八大以來，黨中央高度重視憲法在國家治理中的重要地位和作用，多次強調(diào)落實憲法實施制度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全憲法實施和監(jiān)督制度”；黨的十九大報告強調(diào)，“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”；黨的十九屆四中全會進一步提出，要“健全保證憲法全面實施的體制機制”；黨的二十大再次重申，“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系”，并將其作為堅持全面依法治國的具體路徑之一。在中國特色社會主義法律體系已基本建成的背景下，保證憲法全面實施是當務之急。

憲法條款一般不適用于個人，憲法實施的主體通常是公權(quán)力機關，而我國現(xiàn)行《憲法》第七十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施?！薄度珖嗣翊泶髸M織法》（以下簡稱《人大組織法》）第四十三條有完全相同的規(guī)定，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）第四條也有類似規(guī)定。但是，在國外憲法典中至今未見有議員或代表協(xié)助憲法實施及類似的規(guī)定，可見人大代表協(xié)助憲法實施的規(guī)定為我國所獨有，是一條體現(xiàn)中國特色的憲法條款，且尚未有學者對該條款及其實踐進行研究。本文擬對該條款的來源及存在的問題進行初步探究，為該條款的合理化提出建議，以期推動憲法的有效實施。

一 何為人大代表協(xié)助憲法實施

（一）憲法實施的概念辨析

憲法實施是與憲法制定即制憲相對的概念，指憲法規(guī)范在現(xiàn)實生活中得到貫徹落實。至于憲法實施的具體形式在學界存在較大分歧，歸納起來，大致有以下幾種觀點。

第一種觀點認為，憲法只規(guī)定原則，條文抽象，需通過法律間接實施。意即法律實施的方式即為憲法的實施方式。

第二種觀點認為，憲法實施包括憲法的執(zhí)行、適用與遵守。憲法執(zhí)行是指特定國家機關依據(jù)憲法規(guī)定行使職權(quán)的行為，如立法機關的立法行為和行政機關的執(zhí)法行為；憲法適用是指司法機關依據(jù)憲法解決憲法爭議的行為；憲法遵守是指各國家機關、社會組織和公民依照憲法規(guī)定從事各項活動。

第三種觀點認為，憲法實施主要指議會實施憲法的行為，包括憲法的執(zhí)行與遵守。

第四種觀點認為，憲法實施包括憲法監(jiān)督與適用，但議會的立法實施并未被涵蓋其中。

第五種觀點認為，憲法實施包括憲法適用和遵守。其中，針對憲法適用主要有兩種側(cè)重不同的觀點：一是認為憲法適用指立法適用和監(jiān)督適用；二是認為憲法適用是指以憲法規(guī)定為標準對憲法爭議進行評價并作出具有法律效力的權(quán)威結(jié)論的活動，主要存在于違憲審查、憲法解釋、對普通法律的合憲性解釋以及不需進行違憲審查的憲法訴訟活動之中。

上述觀點大都主張憲法實施是國家公權(quán)力機關依據(jù)憲法作出的國家行為，其中難覓個人蹤影。即便部分觀點認為公民也是遵守憲法的義務主體，但公民對憲法的遵守只能理解為對憲法規(guī)定的公民義務的遵守。憲法上的公民義務規(guī)定更多的是針對公民間權(quán)利行使邊界的限制，因權(quán)利是“能使個人意志選擇的自由與他人的自由同時并存”的條件，任何權(quán)利的行使都并非無邊界，都須以不妨礙他人行使同等權(quán)利為限，限制的目的仍在于保障公民權(quán)利更好地實現(xiàn)。憲法對公民是“賦權(quán)法”，憲法上的公民權(quán)利與公民義務并非對應關系，公民基本權(quán)利的義務主體是國家，而公民若不履行憲法義務則無直接的、具體的制裁方式，更不能因其不履行憲法義務而剝奪其憲法權(quán)利。

最后一種觀點兼顧了憲法自身的特點及法律性兩個方面。既然憲法具有法律性，就必須承認其亦如普通法律般存在“徒法不足以自行”的特點，對憲法實施進行監(jiān)督是憲法得以貫徹落實的重要推動力，人大代表作為行使監(jiān)督權(quán)的組成部分，在這一點上應能有所作為。

（二）“協(xié)助”的含義

《現(xiàn)代漢語詞典》對“協(xié)助”一詞的定義是“幫助、輔助”?？梢姡^“協(xié)助”是指從旁幫助、輔助。盡管“法律解釋肇始于文義”，但因“憲法實施”的具體形式本身存在較大分歧，故這樣的解釋并無助于把握人大代表協(xié)助憲法實施條款中“協(xié)助”一詞的確切含義，或者說，我們?nèi)匀徊荒軠蚀_辨別人大代表協(xié)助憲法實施的行為特征，不能清楚地識別這里的“協(xié)助憲法實施”應包括哪些具體行為。簡單地說，我們至今對人大代表如何協(xié)助憲法實施仍無清晰概念。我國法學者一般都認同把法律系統(tǒng)的基本要素簡化為規(guī)則、原則和概念三要素，其中概念雖不規(guī)定具體的事實狀態(tài)和具體的法律后果，但每個概念一般都有確切的法律意義和應用范圍（領域、場合），“規(guī)則和原則的適用取決于概念的明確”?？梢姡鞔_性、確定性是法律概念的重要特征。憲法概念的明確性、確定性要求是法律明確性原則的要求和體現(xiàn)。然而，人大代表協(xié)助憲法實施中的“協(xié)助”一詞卻沒能滿足法律概念的特征要求。加之無相關制度與之配套，致使該條款一直處于僅具象征意義而無法實際操作的尷尬境地，多年來也并無相關案例、事件出現(xiàn)。

（三）憲法規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實施條款的歷程

憲法規(guī)范的形成深受憲法觀念的影響，近代以來國家主義觀念深刻地影響著國人的憲法觀。國人的“憲法意識”最初是迫于西方的武力侵逼而激發(fā)。基于近代中國積貧積弱、列強入侵的現(xiàn)實，在國家危急存亡之際學習西方立憲，就“不可能發(fā)其端竟其緒而只能用‘截取’的辦法，首先從最易和最大功用處入手”，自始便帶著工具主義態(tài)度，救亡圖存成為最具“優(yōu)先性”的目的。余英時先生也認為，中國五四運動前后對個體自由的倡導主要針對國家制度而言，包括清末立憲所追求的基本理念也是“以國家主義為主導的‘富國強兵’的思想”。救亡圖存是中國革命的原動力，個體自由需服從于國家利益，并融入到包括國家、民族概念在內(nèi)的“群體”之中，從而實現(xiàn)與社會正義等觀念相關的、更高層次的自由。國家主義觀念伴隨中國近代革命的始終，深刻地影響了國人對憲法的理解。

國家主義觀念對共和國制憲者的憲法觀產(chǎn)生了深刻影響，并通過制憲活動“形塑”了我國憲法的具體內(nèi)容與精神。毛澤東曾斷言：“憲法就是一個總章程?！钡谖覈F(xiàn)有的法律體系中并無“章程”這一法的表現(xiàn)形式。章程作為企事業(yè)組織、社會團體及政黨的內(nèi)部規(guī)則，并不適用于政治意義上的國家。制憲者將憲法視為章程，“忽略了憲法本身作為法律的可操作性”，因此自始便未按法律的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)來設計憲法條文，人大代表協(xié)助憲法實施條款的邏輯結(jié)構(gòu)就體現(xiàn)了這一特征。同時，毛澤東“憲法是總章程”的論斷也“含有綱領性的意義”，而“綱領是尚待爭取的奮斗目標”，因此憲法的目標是完成階段性的國家任務，為達該目的，“人民就當然應該把對國家的、社會的義務看作自己應盡的天職”。因此在憲法中出現(xiàn)大量公民義務的規(guī)定，如受教育的義務、勞動的義務等。1954年《憲法》是在斯大林的建議下制定的，其首要功能是通過制憲解決政府自身的合法性問題，之后便是形成秩序。憲法并未被視為對政治的約束和規(guī)范，而是作為確認政治決定的形式和載體。“（憲法草案）通過以后，全國人民每一個人都要實行……不實行就是違反憲法”。此處所指的公民違憲并非指公民違反憲法上規(guī)定的公民義務，而是源于公民具有遵守憲法這一普遍性的“守法”義務而得出的結(jié)論，為形成和維護秩序，將公民也作為違憲主體，成為實現(xiàn)憲法職能的承受人。每位普通公民尚有為實現(xiàn)國家任務而奮斗的義務，更何況代表人民的人大代表呢？雖然1954年《憲法》文本中并無“人大代表協(xié)助憲法實施”條款，但1954年9月15日劉少奇在第一屆全國人民代表大會第一次會議上《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表以及一切國家機關工作人員，都是人民的勤務員，一切國家機關都是為人民服務的機關，因此，他們在遵守憲法和保證憲法的實施方面，就負有特別的責任?！睋?jù)此有學者在《中華人民共和國憲法講話》中提出人大代表應主動協(xié)助憲法實施的主張；1954年9月制定的《全國人民代表大會組織法》第三十二條也規(guī)定了全國人大代表“主動地協(xié)助憲法、法律和國家政策的實施”；最終，1982年《憲法》承繼這一思路，在第七十六條規(guī)定了“人大代表協(xié)助憲法實施”條款，之后《憲法》雖然歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年修正案，但都沒有對該條規(guī)定作出修改。

二 人大代表協(xié)助憲法實施條款存在的問題

（一）人大代表協(xié)助憲法實施條款缺乏可操作性

首先，“協(xié)助”一詞在概念上是概述式的，沒有明確的實施方式，且無其他法律法規(guī)對此作出明確、具體的規(guī)定，導致人大代表協(xié)助憲法實施條款在實踐中缺乏可操作性。

其次，人大代表協(xié)助憲法實施條款不具備完整的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。法律規(guī)范的要素分為假定、處理和法律后果三種成分，只有具備了這“三要素”才能稱得上是真正意義上的法律規(guī)范，才能在執(zhí)法和司法活動中得到實際適用。同理，作為法律規(guī)范的憲法規(guī)范能夠有效實施的首要前提也必須具有完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)，即假定、處理和法律后果三要素。其中，“法律后果”尤為重要，法律若遭違反，則其行為者將受到制裁。規(guī)定制裁的目的就在于確保法律指令得以執(zhí)行與遵照，故制裁乃法律得以存在和行之有效的根本標準和絕對必要條件。而“人大代表協(xié)助憲法實施”條款恰恰缺乏“法律后果”部分，即因其不具可制裁性而難以實施。

最后，《憲法》、《代表法》和《人大組織法》中僅概括性地規(guī)定了人大代表協(xié)助憲法的實施卻無具體程序性規(guī)定與之配套，導致該條款無法進入實踐操作層面。

（二）規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實施義務有違法理

1.規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實施義務與憲法實施的公權(quán)力性質(zhì)不相契合

憲法的實施主體是國家公權(quán)力機關而非個人?！皯椃ǖ膶嵤┦侵腹珯?quán)力部門依據(jù)憲法做出的國家行為”。傳統(tǒng)憲法理論認同憲法是由人民推選的代表制定并經(jīng)人民首肯，政府的合法性來自于人民的同意，其宗旨和目標是為保障人民的基本權(quán)利。憲法的原初含義是指政府的“構(gòu)成”，其本質(zhì)是為國家行為提供的規(guī)范，應以國家為規(guī)范對象而非個人。例如1787年美國《憲法》即為僅規(guī)定了政府權(quán)力關系而缺少專門公民權(quán)利章節(jié)的“純政治憲法”。雖有美國民粹立憲主義者提出“人民自己行憲”的主張，然而其主旨是為通過抨擊由司法機關解釋憲法并作出憲法判斷的“司法至上主義”（judicial supremacy）以捍衛(wèi)議會主權(quán)，此處的“人民”乃群體概念，并非指個人。我國亦有學者提出“公民行憲”的觀點，但其論述的具體內(nèi)容是公民通過積極行使選舉權(quán)、言論自由權(quán)、訴權(quán)等基本權(quán)利的方式監(jiān)督權(quán)力運行從而推動憲法實施，這至多算是一種間接的對憲法實施的促進方式，與通常意義上的憲法實施并非同一概念。也有人將人民的憲法意識與代議機關的政治道德相結(jié)合以推進憲法實施，其中作為憲法實施主體的“人民”亦為群體概念。

一直以來，憲法被視為規(guī)定政府之間、政府與公民之間關系的一般性原則。我國亦有學者提出，憲法中的基本權(quán)利是國家與公民間道德關系的先予實證化，功能在于規(guī)范國家與公民，不適用于私主體間，其并不具有直接或間接的第三人效力。基于近年來產(chǎn)生且漸成主流的國家基本權(quán)利保護理論，國家應對基本權(quán)利之實現(xiàn)提供各種條件，包括不干涉之消極義務和主動促成的積極義務。至于政府行為理論，有學者指出，該理論對私人間存在政府因素的強調(diào)恰恰意味著對基本權(quán)利作用于私人領域的否定——因包含政府因素的私人關系已非純粹的私人關系。具體到我國語境下，如果說《憲法》序言中規(guī)定全國各族人民與國家機關均必須“以憲法為根本的活動準則”以及正文中大量條款將公民和組織作為權(quán)利侵害主體是因為當時的制憲者并未嚴格區(qū)分憲法與法律、立憲理念存在誤區(qū)，那么《憲法》第五條第四款中違反憲法和法律行為的主體中并不包括個人的規(guī)定至少阻卻了公民成為違憲主體從而被追究違憲責任的可能。另外，基于體系解釋的視角，從我國憲法將公民權(quán)利和義務與國家機構(gòu)兩部分作前后的結(jié)構(gòu)安排亦可推導出基本權(quán)利和義務針對的是國家機關而非個人。

可見，對作為個體的人大代表規(guī)定其協(xié)助憲法實施的義務與憲法的公權(quán)力實施性質(zhì)不相契合。

2.憲法規(guī)定公民義務應以必要和能夠?qū)嵤橄?/p>

事實上，人大代表在作為普通公民的層面上是否有“遵守憲法”的義務尚值得商榷，更遑論承擔以主動方式協(xié)助憲法實施的義務了。公民基本權(quán)利是憲法實施的目的和保障對象，這種保障需憑借公權(quán)力的行使來實現(xiàn)，而非個人承擔“自己保障自己”的義務。易言之，權(quán)利義務關系最終會落實到具體的訴訟中，正如行政訴訟機制的建立是為防止政府官員以違法手段侵犯公民的法律權(quán)利一樣，憲法訴訟機制的建立也是為防范立法者以不正義的立法侵害公民的基本權(quán)利，這正是憲法的目的，而不是相反。人們無法在行政訴訟中轉(zhuǎn)而起訴普通公民，同理，公民若因違反憲法義務而在憲法訴訟中成為被告也十分荒謬。

為確保公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的平衡，必須對公民權(quán)利進行特殊保護，此時若再對公民個人課以實施憲法的義務，則不僅該義務無法實現(xiàn)，相關規(guī)定更與憲法本身的目的和價值相悖。當然，這并不意味著憲法不應規(guī)定任何公民義務。事實上，為維持共同體正常運轉(zhuǎn)而規(guī)定納稅、服兵役等公民義務不僅合理，而且必要，且相關義務已由立法具體化，公民若不履行該義務，自然會受法律制裁。作為“賦權(quán)”法，憲法規(guī)定公民義務應僅以必要和能夠?qū)嵤橄蕖！叭舜蟠韰f(xié)助憲法實施”條款不僅并非必要，更因無法實施而處境尷尬。存在于憲法文本的條款無法實施，不實施即意味著違憲，故不恰當?shù)臈l款的存在不僅使憲法文本顯得冗雜、累贅，更有損于憲法的尊嚴，在強調(diào)“依憲治國”、“全面推進憲法實施”的今天，更應嚴肅思考該條款存在的必要性和妥當性。

（三）人大代表協(xié)助憲法實施可能妨礙國家機關職權(quán)的行使

《憲法》第一百二十七條、一百三十一條和一百三十六條分別針對監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院獨立行使職權(quán)作出了明確規(guī)定。如第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！钡谝话偃粭l、一百三十六條針對人民法院和人民檢察院獨立行使職權(quán)也分別作出了類似規(guī)定。

在實踐中，我國長期以來側(cè)重于從各行各業(yè)的先進人物或勞動模范中選舉人大代表，強調(diào)其廣泛的代表性，注重代表的性別、年齡、民族等“整體構(gòu)成”而忽略其本身的履行職責的能力，導致部分人大代表的代表能力有所欠缺，對憲法及其實施的理解并不充分，也對國家機關獨立行使職權(quán)無清晰概念，若賦予其協(xié)助憲法實施的任務不僅無助于憲法實施，反而可能妨礙國家機關職權(quán)的行使；另外，人大代表所享有的言論免責權(quán)及人身自由方面的特別保護，其初衷雖為保障人大代表充分表達人民的利益訴求和有效行使監(jiān)督權(quán)，但在現(xiàn)實生活中卻逐步演變?yōu)槟撤N特權(quán)，以至于出現(xiàn)遼寧拉票賄選案這樣嚴重破壞人大選舉制度的惡性案件。此時若再賦予其含糊其辭的“協(xié)助憲法實施”的權(quán)力，更可能導致部分人大代表借此干預國家機關行使職權(quán)，造成權(quán)力濫用，不利于國家機關職權(quán)的行使。

三 國外議員與憲法實施相關職權(quán)比較研究

（一）國外議員與憲法實施相關職權(quán)的統(tǒng)計分析

從世界范圍看，西方國家的憲法中并無“憲法實施”規(guī)范意義上的表述，在其學說著述中也無“憲法實施”這一學術(shù)概念，自然就更無議員協(xié)助憲法實施的相關規(guī)定了；在社會主義國家中，1918年蘇俄憲法文本首次出現(xiàn)了“憲法實施”這一表達方式，之后1924年蘇聯(lián)憲法和其他社會主義國家憲法中均有類似條文，但仍無人民代表或議員協(xié)助憲法實施的相關規(guī)定。可見，人大代表協(xié)助憲法實施條款確實是一個具有“中國特色”的條款。

筆者對世界上193個國家憲法文本中關于議員憲法上的職責進行初步歸納，得出結(jié)論如下：國外議員作為代議機關的組成部分，其職責主要集中于提出議案（包括法律案）、提出修憲案、行使監(jiān)督權(quán)等方面，并無協(xié)助憲法實施的內(nèi)容。具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)見表1。

在各國議員的職權(quán)中，提出法律案和提起違憲審查或憲法訴訟與憲法實施直接相關，但以上職權(quán)均非“協(xié)助憲法實施”。其中，因立法是議會的主要職能之一，議員或人民代表提出法律案是立法程序的一部分，應歸于憲法實施中“憲法遵守”的范疇，同時我國《憲法》針對人大代表提出議案已有明確規(guī)定，故此處無須深入探討。除此之外，議員或人民代表與憲法實施相關的職責主要集中于憲法監(jiān)督職能——即提請違憲審查。

據(jù)筆者統(tǒng)計，世界上共有61個國家在憲法中賦予一定數(shù)量國會議員提出違憲審查請求之權(quán)，占世界國家總數(shù)的31.61%。其中，規(guī)定一定數(shù)量議員可向憲法法院提出違憲審查請求的有43個國家，以德國和奧地利為代表；規(guī)定一定數(shù)量議員可向憲法委員會提出違憲審查請求的共有14個國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向規(guī)范合憲性保障委員會提出違憲審查請求的有1個國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向聯(lián)邦憲法裁判所提出違憲審查請求的有1個國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向司法機關（包括普通法院、高等法院、最高法院、上訴法院等）提出違憲審查請求的有2個國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向代議機關提出違憲審查請求的有1個國家。

也有一些國家憲法規(guī)定與利益無關的任何人（自然也包括議員）都可提出違憲審查請求，但既然任何人均可提起，就不屬于議員監(jiān)督憲法實施的“專有”職權(quán)，自然也不在此處討論之列。

（二）賦予議員提起違憲審查之訴是憲法監(jiān)督的重要方式之一

凱爾森認為，“政治上對憲法保障的要求，也就是對相應機構(gòu)的要求，因為借助這些機構(gòu)某些國家機關，諸如議會或政府的行為合憲性就可得到控制，這與法治國原則，即國家職能機構(gòu)的行為盡可能合法的原則保持一致的”。從世界范圍來看，違憲審查是憲法保障制度體系中重要的制度安排，德國學人曾將其譽為“法治國家大廈的拱頂石”。憲法要得到有效實施，必須由作為憲法監(jiān)督基本形式的違憲審查制度為其提供有力保障，目前世界上絕大多數(shù)法治國家已建立起了具有實效的違憲審查制度。上文述及，世界上有61個國家規(guī)定一定數(shù)量的議員可提起違憲審查，可見議員或人民代表提起違憲審查請求已成為其進行憲法監(jiān)督、從而保障憲法實施的重要途徑之一。如在法國，自1974年憲法修正案將提起合憲性審查的主體拓展至60名議員后，審查活力顯著提升。

四 建議將“人大代表協(xié)助憲法實施”改為“人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施”

鑒于“協(xié)助”一詞在人大代表協(xié)助憲法實施條款中的確切含義沒有具體化，人們可能對該條款產(chǎn)生人大代表作為個人實施憲法的理解，從而與憲法實施主體只能是公權(quán)力機關的基本理念相悖，建議將“人大代表協(xié)助憲法實施”改為“人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施” 。

（一）賦予一定數(shù)量人大代表提出合憲性審查要求的權(quán)力

根據(jù)《立法法》（2023）第一百一十條的規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會”可以向全國人大常委會提出合憲性審查的“要求”，其他主體只能提出合憲性審查的“建議”?！耙蟆币坏┨岢鰧诱降姆沙绦?，提出要求的國家機關將得到正式的、具法律效力的答復，而“建議”的提出則并不必然導致合憲性審查程序啟動的結(jié)果。之所以對提出合憲性審查的主體作出以上區(qū)分，其主要原因在于“組織和公民提出的審查建議數(shù)量多，若對每一項建議都啟動正式的審查程序，既無必要，也不現(xiàn)實”。也就是說，若合憲性審查的啟動主體范圍過于寬泛，不設定任何限制條件，則合憲性審查機關將無力應對，最終導致該審查活動喪失現(xiàn)實功能，造成人人都有資格啟動該程序，結(jié)果人人都無法啟動的局面。

但這是否意味著其他主體應當完全被排除在提出合憲性審查要求的主體行列之外呢？從目前的實踐效果上看，自《立法法》實施以來，幾乎從未有過特定國家機關向全國人大常委會提出合憲性審查要求的個案出現(xiàn)。究其原因，一是存在視違憲為“天大的事兒”的固有觀念，二是對“可能沖擊或打破現(xiàn)實中形成的政治權(quán)力分配格局”的擔心，這也從側(cè)面說明了其他主體擁有啟動合憲性審查程序之權(quán)的必要性。

我國可考慮借鑒域外有益經(jīng)驗，賦予一定數(shù)量人大代表提出合憲性審查要求的權(quán)力。建議將《立法法》第一百一十條第一款修改為：“國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、六十人以上全國人民代表大會代表或一個代表團和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”至于地方人大代表，則可向同級人大常委會提出合憲性審查要求，建議在代表法、人大組織法等相關法律中對此作出相關規(guī)定。在提出合憲性審查的人數(shù)要求上，建議省級人大代表20至30人可提出，市級人大代表10至20人可提出，縣級人大代表5至10人可提出，縣級以下人大代表2至3人可向縣級人大常委會提出。

（二）將所有公權(quán)力行為納入人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施范圍

憲法條文及精神在多數(shù)情況下是通過具體法律的制定和實施得以傳遞和體現(xiàn)的，立法違憲的影響重大而深遠，因此世界各國均將違憲審查的重心放在立法方面，但同時，將法律付諸實施的公權(quán)力行為的合憲性也是違憲審查的重要組成部分。例如，美國違憲審查的主要內(nèi)容之一便是聯(lián)邦政府的執(zhí)法行為；德國憲法法院審查行為的內(nèi)容更為廣泛，不僅針對行政行為，對法院裁判也可進行違憲審查；日本憲法第八十一條明文列舉了違憲審查的對象是“一切的法律、命令、規(guī)則和處分”，這里所謂的“處分”包括了一切國家機關的處分行為以及法院的裁判。

我國《憲法》第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！惫蕦⑿袨榧{入合憲性審查范圍為題中應有之義。行為應受合憲性審查的觀點在我國可追溯至1980年代初期——在對1982年《憲法》修改草案的討論中就有人提出“對違憲行為應有明確懲治的規(guī)定”，1982年《憲法》通過后，張友漁曾指出：“違憲不能單指文件違憲，還應當包括行為違憲。”有學者總結(jié)當時的行為違憲在實踐中主要包括兩種樣態(tài)：一是地方黨委和政府違反法定程序任免干部，二是政府不經(jīng)人大常委會批準而自行調(diào)整預算。那么，當下哪些行為在實踐中可被納入合憲性審查的范疇之中呢？我國實行民主集中制，全國人民代表大會在國家權(quán)力中處于最高地位，其他國家機關均受其監(jiān)督，故人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施的對象也應實現(xiàn)國家機關“全覆蓋”——政府、監(jiān)察委員會、人民檢察院、人民法院行為的合憲性均應囊括其中。有學者認為我國《憲法》第六十三條規(guī)定的對國家領導人的罷免制度與國外對領導人的彈劾制度類似，屬于對行為的違憲審查，而《全國人民代表大會議事規(guī)則》（2021）第四十四條則規(guī)定一定數(shù)量的人大代表可提出對國家領導的罷免案。由此可見，由一定數(shù)量人大代表提出對行為的合憲性進行審查作為實現(xiàn)人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實施制度的具體途徑之一，在我國并非沒有制度基礎。建議在《立法法》第一百一十條第一款后增寫一句：“除行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以外，六十人以上全國人民代表大會代表或一個代表團認為國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關行使公權(quán)力的行為同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由全國人大有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)進行審查、提出意見?！敝劣诘胤饺舜蟠?，則建議在《代表法》、《人大組織法》等相關法律規(guī)定人大代表向同級人大常委會提出合憲性審查要求的條文中，將本行政區(qū)內(nèi)有違憲嫌疑的公權(quán)力行為作為審查對象一并納入。

（三）構(gòu)建人大代表提出合憲性審查要求的程序機制

《立法法》（2023）第一百一十條第一款對各主體提起合憲性審查要求的程序規(guī)定僅寥寥數(shù)語，即“向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由全國人大有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)進行審查、提出意見”，至于具體向全國人大常委會哪個辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)提出、提出的具體程序以及由哪個專門委員會進行審查等問題則語焉不詳。經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）對提出合憲性審查要求的處理程序進行了細化，但存在效力層級較低以及不夠健全的問題，可考慮將其修改完善后上升為法律，涵蓋以下內(nèi)容。

1.全國人大代表提出合憲性審查要求的程序機制

第一，將人大代表提出的對公權(quán)力行為合憲性審查要求的情形納入適用對象。建議在《工作辦法》第二條后增寫一句：“六十人以上全國人民代表大會代表或一個代表團認為國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關行使公權(quán)力的行為同憲法或者法律相抵觸而向全國人民代表大會常務委員會提出書面審查要求的，適用本辦法?！?/p>

第二，明確人大代表提起合憲性審查要求的接收機構(gòu)?！豆ぷ鬓k法》第二十一條規(guī)定國家機關提出的合憲性審查要求“由常委會辦公廳接收、登記”，人大代表提起合憲性審查要求的接收機構(gòu)可沿用此規(guī)定，僅需將人大代表作為提出要求的主體納入即可。

第三，建立人大代表提起合憲性審查的聽證制度?！豆ぷ鬓k法》第三十條僅規(guī)定“可以”（而非必須）通過聽證會等方式聽取各方意見?！翱梢浴笔鞘跈?quán)性規(guī)范，即可以為也可以不為，并不具有強制性。為體現(xiàn)該制度的民主性，建議針對人大代表提出合憲性審查要求的情形，規(guī)定 “應當舉行聽證會，邀請?zhí)岢鰧彶橐蟮娜舜蟠沓鱿?，并發(fā)表意見、參與辯論”。

第四，明確審查結(jié)果的法律效力。針對法規(guī)、司法解釋違憲的情形，《工作辦法》第四十至四十四條僅規(guī)定專門委員會和法制工作委員會在與制定機關溝通、提出書面審查意見后，制定機關對法規(guī)、司法解釋進行修改、廢止的，審查終止，未及時修改、廢止的，針對法規(guī)，專門委員會和法制工作委員會可向委員長會議提出撤銷的議案、建議；針對司法解釋則向最高人民法院或最高人民檢察院提出修改、廢止的議案、建議，或提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案。至于委員長會議、最高人民法院、最高人民檢察院根據(jù)這些議案、建議所作的處理結(jié)果其法律效力如何則未置一詞，建議此處明確規(guī)定，該處理結(jié)果具有終局性和普遍性的法律效力。

第五，具體規(guī)定審查過程及結(jié)果的公開方式。程序的實質(zhì)是限制恣意，因此將審查過程中的交涉或溝通公之于眾、接受社會廣泛監(jiān)督至關重要，這一點雖在《工作辦法》第五十一條有規(guī)定 ，但并不具體，建議明確規(guī)定將合憲性審查情況（包括過程和結(jié)果）實時在人大網(wǎng)上公開。

2.地方各級人大代表提出合憲性審查要求的程序機制

參照《工作辦法》第五十五條，在全國人大代表提出合憲性審查要求的程序規(guī)定基礎上增加以下內(nèi)容：縣級和市級人大代表針對本行政區(qū)域內(nèi)有違憲嫌疑的規(guī)范性文件和公權(quán)力行為可向同級人大常委會提出合憲性審查要求（縣級以下人大代表向縣級人大常委會提出），同級人大常委會認為該規(guī)范性文件和行為涉及違憲、有明顯依據(jù)的，應作出違憲決定，認為同級人大代表提出的違憲問題沒有明顯依據(jù)的，應作出合憲的決定，并將該審查結(jié)果（違憲或合憲）向省、自治區(qū)、直轄市人大常委會備案。省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對該審查結(jié)果進行審查，作出是否合憲的決定，并將該決定向全國人大常委會備案。省、自治區(qū)、直轄市人大代表針對本行政區(qū)域內(nèi)有違憲嫌疑的規(guī)范性文件和公權(quán)力行為可向同級人大常委會提出合憲性審查要求，省、自治區(qū)、直轄市人大常委會經(jīng)審查后作出是否合憲的決定，并將該決定向全國人大常委會備案。地方人大代表對同級地方人大常委會作出的合憲性審查決定有疑義的，可向上一級人大常委會提出，直至向全國人大常委會提出。

［責任編輯：蘇雪梅］