摘要：隨著各類數(shù)字平臺在政府治理中的深度運用，我國政府決策回應(yīng)模式已從權(quán)威模式、供給模式向平臺模式轉(zhuǎn)變。平臺模式意味著政府決策回應(yīng)邁向政民通達?；凇凹夹g(shù)－結(jié)構(gòu)”視角，以成都實踐為例剖析政府決策回應(yīng)平臺模式的形成機制：數(shù)字平臺嵌入治理結(jié)構(gòu)，并通過連接、賦能、再造的三層次作用重塑治理結(jié)構(gòu)，在制度粘合下平臺與治理結(jié)構(gòu)耦合實現(xiàn)全面聯(lián)通的信息結(jié)構(gòu)、無縫隙閉環(huán)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、敏捷協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：民主決策；政府決策回應(yīng)；數(shù)字平臺；平臺模式

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.0407

一 問題的提出

黨的二十大報告提出，“健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。在公共決策過程中如何有效吸納民意，推進決策民主化，是我國全過程人民民主發(fā)展的重要議題。網(wǎng)絡(luò)參與的興起和信息傳播環(huán)境變化，對政府決策回應(yīng)民意提出了更高要求，國務(wù)院2022年發(fā)布的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》特別強調(diào)，要以數(shù)字化手段感知社會態(tài)勢，輔助科學(xué)決策，及時回應(yīng)群眾關(guān)切。在網(wǎng)絡(luò)參與和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的全新環(huán)境下，探討政府決策如何有效回應(yīng)民意顯得迫切且重要。

政府決策回應(yīng)是指政府采取積極的公共決策措施公正、有效地實現(xiàn)民眾的需求和利益的公共管理過程，是民眾意見與政府決策行為的互動選擇，是政府回應(yīng)的重要形式。政府決策對民眾偏好作出回應(yīng)不僅是民主理論的核心，也是實現(xiàn)政府決策合法性的必然之舉。隨著我國社會主義民主制度的發(fā)展，我國已逐步形成政府決策承諾制、政務(wù)公開與決策公示制、聽證制度、政府決策責(zé)任制等決策回應(yīng)制度。然而，政府決策回應(yīng)高度依賴政府與民眾間及時的信息溝通，民眾參與和政府決策可能受到溝通渠道不暢、門檻成本高等諸多限制，導(dǎo)致公共決策回應(yīng)性力度不夠。長期以來，如何促進政民互動并將民意有效整合到?jīng)Q策過程，提升民眾在公共決策中的民主話語一直是個難題。

事實上，在數(shù)字政府建設(shè)背景下，以數(shù)字平臺為呈現(xiàn)形態(tài)的信息技術(shù)為政民互動提供了新的公共空間，已然改變了民眾參與及政府決策回應(yīng)方式。政府通過社會技術(shù)系統(tǒng)，將數(shù)據(jù)、服務(wù)、技術(shù)和人員結(jié)合在一起，以響應(yīng)不斷變化的社會需求，這樣的系統(tǒng)被稱為“數(shù)字平臺”。我國各級政府已逐步將數(shù)字平臺納入決策制定過程，致力于以平臺驅(qū)動的方式將公眾偏好整合到民主話語和政策制定中。由地方政府發(fā)起的數(shù)字參與平臺以及政府內(nèi)各類數(shù)字化平臺系統(tǒng)（如地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、網(wǎng)絡(luò)問政或網(wǎng)絡(luò)理政平臺），擴展了傳統(tǒng)的公眾聲音機制、促使政府將民眾意見整合到?jīng)Q策過程更具成本效益，有效促進政民及時互動。然而，迄今為止，對平臺媒介下政府決策吸納和回應(yīng)民意的觀察有限。政府決策回應(yīng)模式經(jīng)歷怎樣的演進歷程？數(shù)字平臺如何引發(fā)政府決策回應(yīng)模式的變革？又形成了怎樣的政府決策回應(yīng)模式創(chuàng)新？本研究圍繞以上問題展開探討。

二 相關(guān)文獻綜述

公共決策順應(yīng)民意、回應(yīng)民眾的利益與要求是現(xiàn)代政府決策的根本價值取向。且民意通常被認(rèn)為是政府決策的開端，是決策調(diào)整的依據(jù)，是決策執(zhí)行的有力保障。隨著我國民主政治的發(fā)展，聽證制度、政府承諾制、公示制度等的推行在一定程度取得較大效用，但已有制度形式在實踐中仍存阻力，并未得到全面推廣和應(yīng)用。加之在網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境下，民眾從一般性參與向有效性參與發(fā)展，政府決策面臨回應(yīng)及時性、有效性、透明性的多重考驗?；诖耍F(xiàn)有相關(guān)研究主要集中在政府決策回應(yīng)實踐困境、政府決策回應(yīng)模式探討等方面。

對于政府決策回應(yīng)的實踐困境，李偉權(quán)認(rèn)為政府決策回應(yīng)缺失的關(guān)鍵是政府本身的自利性，造成政府決策系統(tǒng)的內(nèi)封閉；李嚴(yán)昌強調(diào)民意反饋制度、第三方獨立評估制度、政府監(jiān)督制度等制度約束不足，使得政府決策回應(yīng)有時流于形式，導(dǎo)致政民之間的沖突。正如王春福所說，政府對社會要求的反應(yīng)失靈根本在于難以形成有效的整體機制。因此，許多研究從政府決策回應(yīng)模式構(gòu)建角度探尋政府決策有效吸納民意的路徑。如王法碩提出網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策的積極回應(yīng)型和嚴(yán)格監(jiān)控型模式，翁士洪等提出鴕鳥模式、杜鵑模式、蜂王模式和鴛鴦模式四種網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策回應(yīng)模式。值得注意的是，當(dāng)前對政府決策回應(yīng)模式的探討更多是從政府和公眾的互動關(guān)系角度，缺乏從系統(tǒng)視角探究政府決策回應(yīng)模式的形成及背后的深層次緣由，且對于如何有效實現(xiàn)政府決策回應(yīng)缺乏系統(tǒng)性、有解釋力的框架和模型。

在數(shù)字政府建設(shè)背景下，數(shù)字技術(shù)已廣泛運用于政府決策和回應(yīng)，推進政府決策回應(yīng)模式演進。有研究提出，20世紀(jì)末的電子投票、在線民意調(diào)查等正在向由新信息技術(shù)支持的決策工具發(fā)展，主要包括社交網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字平臺。我國政府依托各級別的數(shù)字參與平臺，建立了全國網(wǎng)絡(luò)論壇制度，通過與公眾的線上互動獲取民意，并通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析服務(wù)于政府決策。此類數(shù)字平臺以一種結(jié)構(gòu)化的方式刺激民眾參與決策，并且與政治制度相連，推動政府決策回應(yīng)民意的數(shù)字化路徑實現(xiàn)。已有研究指出，數(shù)字平臺賦能公眾參與和政府回應(yīng)的作用，如數(shù)字平臺賦予廣大民眾參與公共治理的知情權(quán)、話語權(quán)等權(quán)利，有助于解決政民間信息不對稱問題，提供了收集和利用大量實時數(shù)據(jù)的機會，通過數(shù)據(jù)挖掘賦能決策過程。然而，對于數(shù)字平臺如何作用于政府決策回應(yīng)缺乏系統(tǒng)性分析?；诖?，本研究在梳理政府決策回應(yīng)模式演進歷程基礎(chǔ)上，探究政府決策回應(yīng)的平臺模式特征，并且通過成都案例揭示政府決策回應(yīng)平臺模式的形成機制。

三 從權(quán)威模式、供給模式到平臺模式的政府決策回應(yīng)演進

政府決策回應(yīng)是政府采取積極的公共決策措施回應(yīng)民眾需求的過程，政府決策回應(yīng)模式是在不同的公共行政理念下形成的模式載體、主體關(guān)系和價值內(nèi)涵。公共行政的核心理念由統(tǒng)治到管理，再轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫恚残姓碚摎v經(jīng)官僚制理論、新公共管理理論、公共治理理論，而政府決策回應(yīng)模式也隨著公共行政的理念和理論變遷而發(fā)展。本研究在公共行政理論變遷的基礎(chǔ)上，以時間為主線，以各階段政府決策回應(yīng)實踐的主體行為、互動關(guān)系、價值效用特征為依據(jù)，劃分政府決策回應(yīng)模式，指出政府決策回應(yīng)存在權(quán)威模式、供給模式、平臺模式三種模式的迭代演進。

（一） 權(quán)威模式：單向傳播下的程序性回應(yīng)

新中國成立初期，民眾可以通過投票、參與政治社會團體、發(fā)送信件等形式參與公共決策。但是由于傳統(tǒng)觀念的延續(xù)以及民眾權(quán)利保障措施不完善，民眾決策參與程度不足，政府決策回應(yīng)以向民眾單向信息傳播的權(quán)威形式進行，本研究將這種模式稱為權(quán)威模式。

權(quán)威模式呈現(xiàn)單向傳播下的程序性回應(yīng)特征。其一，民眾參與程度受到較大限制。由于參與途徑有限，民眾參與的廣泛性嚴(yán)重不足。其二，政民互動關(guān)系呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的權(quán)威管控形式。政府決策過程多數(shù)是不公開的，民眾被動接受和執(zhí)行各項決策措施，這種回應(yīng)是單向的，沒有形成政府與民眾的良性互動機制。其三，政府決策根據(jù)程序接納部分公眾的參與，但并沒有全面考慮社會民眾意愿，政府決策缺乏全面可靠的民意信息。因此，權(quán)威模式下政府決策創(chuàng)造的價值多少依賴于政府機構(gòu)能力，決策效用存在偏離公共利益軌道的風(fēng)險。此外，政府決策過程是相對封閉的，政府決策回應(yīng)難以發(fā)揮實質(zhì)性效用，更難以適應(yīng)各類突發(fā)事件情境的需要。

（二） 供給模式：博弈關(guān)系下的有限回應(yīng)

隨著我國民主政治的發(fā)展，尤其是十一屆三中全會后政治、經(jīng)濟體制的改革，民眾參與決策的新制度出現(xiàn)，包括社會協(xié)商對話制、民意咨詢制、聽證制等。政府決策回應(yīng)以政府主導(dǎo)服務(wù)供給形式開展，政民互動程度有限，本研究將這種模式稱為供給模式。

供給模式呈現(xiàn)博弈關(guān)系下的有限回應(yīng)特征。其一，民眾參與的權(quán)力和途徑一定程度擴展，但民眾參與受政府服務(wù)供給的限制呈現(xiàn)分散性、臨時性特點。由于聽證、民意調(diào)查等參與成本較高、覆蓋面較窄，且以政府“運動式”發(fā)起政策議題為主，僅部分民眾或特定群體臨時性參與到部分決策環(huán)節(jié)。其二，政府與民眾間呈現(xiàn)“企業(yè)家-顧客”的博弈關(guān)系。雖然政府有作為企業(yè)家通過服務(wù)供給滿足民眾需求的責(zé)任，但政府權(quán)威使政府處于有利位置，民眾處于被選擇服務(wù)的相對劣勢地位。其三，政府決策回應(yīng)呈現(xiàn)被動的有限回應(yīng)。由于制度約束不足，政府回應(yīng)與否、回應(yīng)程度依賴于決策者的意愿觸動或輿論壓力驅(qū)使。因此，供給模式下政府決策回應(yīng)的價值創(chuàng)造依賴于政府服務(wù)供給。雖然政府決策過程對部分民眾開放，但民眾參與和政府回應(yīng)都面對較高時間成本和溝通成本，在突發(fā)事件等極端情況下較難開展。

（三） 平臺模式：協(xié)調(diào)合作下的雙向互動

隨著民主進程推進，“解民意、系民情、集民智”成為我國政府決策的基本準(zhǔn)則，并且依托于互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，各類數(shù)字平臺成為民眾決策參與的重要方式，政民之間得以實現(xiàn)及時互動，本研究將這種模式稱為平臺模式。

平臺模式呈現(xiàn)協(xié)調(diào)合作下的雙向互動特征。其一，民眾參與突破時空限制，參與代表性和參與深度全面提升。通過網(wǎng)站、移動端接入使得民眾得以隨時隨地發(fā)表意見，并且民眾通過平臺意見匯聚實現(xiàn)決策議題的發(fā)起、決策執(zhí)行的反饋評價等，由此民眾獲得參與決策各階段的機會。其二，政民互動表現(xiàn)為合作關(guān)系下的雙向互動。決策回應(yīng)不再是政府壟斷的單方面作為，而是在民眾參與和監(jiān)督下“你來我往”的雙向溝通和協(xié)商，政民互動關(guān)系從互有隔閡的博弈轉(zhuǎn)向融通的合作，進而達成“政民通達”的目標(biāo)狀態(tài)，即以開放為核心、以互動為特性、追求共同利益為目的的決策回應(yīng)過程。其三，政府決策回應(yīng)向海量數(shù)據(jù)驅(qū)動的主動回應(yīng)過渡，政府憑借平臺對海量實時數(shù)據(jù)采集和挖掘，得以積極設(shè)置政策議題并對公眾意見進行及時、主動回應(yīng)。因此，在平臺模式下，政府決策的價值創(chuàng)造依賴于政府、民眾等主體之間數(shù)據(jù)資源的共享協(xié)同，體現(xiàn)為多主體價值共創(chuàng)。平臺透明性拓展了政府決策回應(yīng)的開放性和延展性，使得民眾意見匯聚和分析更具時效性，即便是在突發(fā)事件等極端情景下將民眾意見納入政府決策也成為可能。

隨著政府決策回應(yīng)模式從權(quán)威模式、供給模式向平臺模式的演進，民眾參與程度、政民互動程度隨之提升，并且產(chǎn)生的價值效用相應(yīng)遞增，體現(xiàn)為公共價值創(chuàng)造、開放性和可拓展性增加（如表1所示）。該演進歷程也體現(xiàn)了政府決策回應(yīng)的轉(zhuǎn)向，即從單邊的權(quán)威管控到雙邊的政民通達。政府決策回應(yīng)從政府處于權(quán)威地位的單向傳播，到依托渠道暢通實現(xiàn)雙方態(tài)度和行為的及時性和便捷性感知，突破政民之間的阻隔并在雙向觸達、融合中實現(xiàn)政民通達。可以看出，政府決策回應(yīng)的平臺模式是政民互動的新階段，也是公共決策走向民主化、科學(xué)化的重要一步。當(dāng)然，權(quán)威模式、供給模式和平臺模式的發(fā)展更多是相互交叉、相互作用，而非完全排斥和替代的關(guān)系。

四 “技術(shù)－結(jié)構(gòu)”視角下政府決策回應(yīng)平臺模式的分析框架

政府決策回應(yīng)的平臺模式是以數(shù)字平臺為呈現(xiàn)形態(tài)的技術(shù)嵌入政府治理，并引發(fā)治理結(jié)構(gòu)變革所形成的治理模式創(chuàng)新。引入“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”互構(gòu)視角（即技術(shù)引發(fā)治理結(jié)構(gòu)變革，同時也受到結(jié)構(gòu)規(guī)制，兩者在相互建構(gòu)中達到動態(tài)平衡），分析數(shù)字平臺和治理結(jié)構(gòu)間的作用路徑，揭示平臺模式的生成機理。同時，在實踐中技術(shù)嵌入治理結(jié)構(gòu)受所處環(huán)境的深刻影響，具備很強的情境特征，技術(shù)作用機制和效用會“因情境而異”，因此，對“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”互構(gòu)關(guān)系的觀察離不開對環(huán)境的觀察?；诖?，本研究對“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”互動關(guān)系的分析圍繞技術(shù)、結(jié)構(gòu)、環(huán)境三大要素展開。其中，技術(shù)、結(jié)構(gòu)為焦點分析對象，環(huán)境為次級分析對象。

在本研究中，技術(shù)要素的形態(tài)縮影為數(shù)字平臺，平臺對治理結(jié)構(gòu)的作用可概括為連接、賦能、再造三個層次。借鑒胡重明提出的平臺對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的作用，即從連接到賦能驅(qū)動，甚至是結(jié)構(gòu)性再造的重大躍遷，揭示平臺對治理結(jié)構(gòu)的多層次作用路徑。結(jié)構(gòu)要素指政府決策回應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，主要包括業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)。業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)是指政府決策回應(yīng)涉及的業(yè)務(wù)模塊、流程和工作方式等，組織結(jié)構(gòu)是指政府決策回應(yīng)涉及主體間關(guān)系、行為互動和組織形態(tài)等，信息結(jié)構(gòu)即政府決策回應(yīng)相關(guān)信息在組織內(nèi)的分布狀況、傳輸渠道和處理方式等，環(huán)境因素指政府決策回應(yīng)面臨的任務(wù)環(huán)境和制度環(huán)境。組織環(huán)境一般包括生產(chǎn)性的任務(wù)環(huán)境以及規(guī)制性的制度環(huán)境?！凹夹g(shù)-結(jié)構(gòu)”互動過程中，任務(wù)環(huán)境主要指政府決策回應(yīng)面臨的政治和社會任務(wù)，驅(qū)動治理結(jié)構(gòu)對技術(shù)的采納；制度環(huán)境指政府決策回應(yīng)相涉的法律規(guī)定、權(quán)力分配和相關(guān)規(guī)范，對技術(shù)與治理結(jié)構(gòu)的互動過程提供支持。

綜上所述，“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”視角下數(shù)字平臺推動政府決策回應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯如圖1所示。其一，任務(wù)環(huán)境驅(qū)動下平臺嵌入，即任務(wù)環(huán)境壓力驅(qū)動平臺解決方案嵌入。其二，平臺重塑結(jié)構(gòu)。平臺嵌入作為觸發(fā)器，通過連接、賦能、再造三個層次對原有治理結(jié)構(gòu)進行調(diào)試，并通過直接改變信息結(jié)構(gòu)，即治理結(jié)構(gòu)中信息流系統(tǒng)，進而推動組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的變革。其三，制度支持。制度環(huán)境對平臺和治理結(jié)構(gòu)的持續(xù)碰撞和耦合提供制度化支持，最終形成復(fù)合型組織結(jié)構(gòu)和運作系統(tǒng)。

五 以平臺為中心的政府決策回應(yīng)實踐剖析

2016年11月，成都在全國率先搭建起集“12345”市長公開電話、書記信箱及市縣鄉(xiāng)三級 2732 個政府領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)信箱、服務(wù)企業(yè)信箱、移動客戶端及政務(wù)新媒體服務(wù)群眾辦事大廳于一體的成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺。網(wǎng)絡(luò)理政平臺實現(xiàn)民眾訴求渠道的高度整合，民生訴求歸集率達87.1%，民眾意見和訴求得以實時輸入政府系統(tǒng)并直達決策部門。新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠疫情）期間，成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺成為政府決策回應(yīng)的重要陣地，基于網(wǎng)絡(luò)理政平臺海量實時訴求數(shù)據(jù)開展內(nèi)容挖掘和態(tài)勢推演，并以日報、疫情專報等形式每日報送疫情防控決策部門以助其進行及時回應(yīng)。截止到2020年4月30日形成相關(guān)決策咨詢報告44期，提出125條政策建議，其中有47條被轉(zhuǎn)化為疫情防控決策，決策建議采納率達 37.6%，推動政府決策高效回應(yīng)民意。表2呈現(xiàn)新冠疫情期間，成都市政府決策回應(yīng)民意的部分案例。

值得注意的是，新冠疫情期間成都市政府決策回應(yīng)的平臺模式實踐建立在網(wǎng)絡(luò)理政平臺與治理結(jié)構(gòu)長效互動形成制度和業(yè)務(wù)變革基礎(chǔ)上，通過網(wǎng)絡(luò)理政平臺實現(xiàn)政府決策回應(yīng)是平臺模式的一次典型操練。成都案例對于我們觀察技術(shù)通過何種機制促成政府決策回應(yīng)變革，以及最終形成何種模式提供了豐富的研究素材。數(shù)據(jù)來源于對成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦工作人員的深度訪談，相關(guān)政府報告、工作計劃、研究文獻、媒體報道等資料，通過多重數(shù)據(jù)來源形成三角驗證。

本研究以成都實踐為例，基于上文構(gòu)建的“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”視角的分析框架，從任務(wù)環(huán)境驅(qū)動下的平臺嵌入、結(jié)構(gòu)重塑、制度支持三個方面，剖析政府決策回應(yīng)平臺模式的形成機制。

（一） 平臺嵌入：任務(wù)環(huán)境驅(qū)動下的技術(shù)采納

在政治系統(tǒng)面臨復(fù)雜任務(wù)環(huán)境的變化下，治理結(jié)構(gòu)對新技術(shù)的采納是技術(shù)推動治理結(jié)構(gòu)變革的首要步驟。成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺是在功能需求和上級政府雙重驅(qū)動下的技術(shù)采納。即在由外而內(nèi)的功能需求拉動，以及由上而下的上級政府推動下，治理結(jié)構(gòu)進行平臺技術(shù)采納，由此數(shù)字平臺嵌入治理結(jié)構(gòu)。

其一，政府輸入輸出壓力下的功能需求是數(shù)字平臺采納的拉動力。成都作為全國超大中心城市，民眾訴求量猛增和復(fù)雜性增強，提升或改造政府回應(yīng)功能需求愈發(fā)迫切。2016年，成都市政府針對民眾訴求向多部門反饋后仍難以解決的事件召開專題會議，提出建立全市層面的民眾訴求回應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。這意味著通過建立各類網(wǎng)站、熱線以補充政府輸入和輸出功能的技術(shù)運用，已難應(yīng)對數(shù)字時代愈發(fā)復(fù)雜化的民眾訴求，甚至隱含數(shù)據(jù)割裂和服務(wù)分化的風(fēng)險，需要從強化部分功能轉(zhuǎn)向技術(shù)對結(jié)構(gòu)的整體性嵌入和調(diào)試，由此拉動統(tǒng)籌性網(wǎng)絡(luò)理政平臺的入場。

其二，上級政府的任務(wù)壓力是數(shù)字平臺采納的推動力。新技術(shù)采納面臨高成本、收益不確定性，通常依靠上級政府的政治壓力推動。2014年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，全國便逐步推行網(wǎng)絡(luò)理政。2016年4月，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會指出，“網(wǎng)民來自老百姓，老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)”，進一步推動了各地網(wǎng)絡(luò)理政建設(shè)步伐。按照市委市政府關(guān)于全面推進網(wǎng)絡(luò)理政工作的安排部署，成都市于2016年11月正式啟動網(wǎng)絡(luò)理政平臺建設(shè)。

（二）結(jié)構(gòu)重塑：平臺推動決策回應(yīng)的結(jié)構(gòu)變革

1.聯(lián)通式信息結(jié)構(gòu)：從碎片性壁壘到整合性流動

信息結(jié)構(gòu)是指決策回應(yīng)相關(guān)信息在組織內(nèi)的分布狀況、傳輸和處理方式等。數(shù)字平臺的嵌入將直接引發(fā)信息結(jié)構(gòu)的變革。

首先，平臺對信息結(jié)構(gòu)的連接體現(xiàn)為信息連接所形成的信息分布狀態(tài)變化，由分散、碎片化分布發(fā)展為整合、統(tǒng)一狀態(tài)。2018年，成都市構(gòu)建“云、網(wǎng)、端、數(shù)”四位一體政務(wù)云平臺作為網(wǎng)絡(luò)理政平臺的技術(shù)基座，推動部門信息互聯(lián)互通和集中存儲。此外，在網(wǎng)絡(luò)理政平臺基礎(chǔ)上，成都市打造全市統(tǒng)一社會訴求數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)民意信息高度歸集。由此，網(wǎng)絡(luò)理政平臺打破傳統(tǒng)部門分散存儲各領(lǐng)域信息的碎片化分布狀態(tài)走向整合式存儲，推動相關(guān)信息動態(tài)連接，為信息有效流動提供基礎(chǔ)。

其次，平臺對信息結(jié)構(gòu)的賦能體現(xiàn)為改變信息交換和流動的形式、速度，由此決策回應(yīng)涉及的信息流動更為扁平、快速。一方面，網(wǎng)絡(luò)理政平臺架設(shè)出超越傳統(tǒng)層級關(guān)系的信息交換渠道，通過數(shù)據(jù)推動機制，將民眾訴求信息直接派送對應(yīng)職能部門或通過移動端App即時傳送決策端，形成一種更為扁平化的信息交換形式。另一方面，網(wǎng)絡(luò)理政平臺憑借大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)提升信息處理能力，促成決策回應(yīng)信息的高效流動。如通過系統(tǒng)自動識別進行訴求實時派發(fā)、平臺智能分析進行熱點問題識別等，推動民意相關(guān)信息流動更為高頻和快速。

再次，平臺對信息結(jié)構(gòu)的再造體現(xiàn)為信息運行模式的再造，促進聯(lián)通式信息結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)。聯(lián)通式結(jié)構(gòu)是指突破信息碎片化分布和流動壁壘，平臺推動信息聯(lián)通和交叉流動，實現(xiàn)信息互聯(lián)的運行模式。這是一種全新的信息運行模式，即決策回應(yīng)的信息運行從傳統(tǒng)物理空間人與人之間的信息交流，轉(zhuǎn)化為人與平臺、平臺與平臺間更高效的信息交流。新冠疫情發(fā)生前，成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺已聯(lián)通審批服務(wù)、理政辦公、信息公開發(fā)布、便民服務(wù)等六大平臺以及政務(wù)云平臺、大數(shù)據(jù)中心的技術(shù)平臺，決策回應(yīng)相關(guān)信息實現(xiàn)平臺間高效流動。也就是說，民意信息不再是單獨流動、分割的單線程，而是在與其他信息聯(lián)通中的交叉流動，在信息流動多個環(huán)節(jié)進行信息交換與重聚，向信息全面聯(lián)通邁進。新冠疫情期間，成都依托網(wǎng)絡(luò)理政平臺對訴求信息的研判可迅速牽引其他平臺信息聯(lián)動分析，快速發(fā)現(xiàn)風(fēng)險問題，形成決策方案。

2.閉環(huán)式業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)：民意牽引的主動性決策回應(yīng)

業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)即政府決策回應(yīng)的業(yè)務(wù)模塊、流程和工作方式等。平臺嵌入改變了決策回應(yīng)的信息流系統(tǒng)，必然影響決策回應(yīng)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。

首先，平臺對業(yè)務(wù)的連接是在信息暢通基礎(chǔ)上，對線上線下業(yè)務(wù)割裂、部門間業(yè)務(wù)割裂的縫合，實現(xiàn)業(yè)務(wù)全面信息化。網(wǎng)絡(luò)理政平臺通過大數(shù)據(jù)、算法等替代重復(fù)性勞動，實現(xiàn)民意采集、分析等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和相關(guān)要素網(wǎng)上管理（如人員、表單、權(quán)限等要素信息化），使得業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)全在線。這也意味著業(yè)務(wù)信息活動的全面留痕，使得決策回應(yīng)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)得以被追蹤，對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、部門業(yè)務(wù)的全面銜接形成約束和支持。

其次，平臺對業(yè)務(wù)的賦能體現(xiàn)為推動業(yè)務(wù)拆分與整合，實現(xiàn)決策回應(yīng)業(yè)務(wù)從部門分管到集中統(tǒng)籌。業(yè)務(wù)信息化、信息流動速度加快必然推動業(yè)務(wù)職能變革。2019年，成都市成立政務(wù)服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)理政辦公室（以下簡稱網(wǎng)絡(luò)理政辦）作為網(wǎng)絡(luò)理政平臺的統(tǒng)籌機構(gòu)。從橫向職能來看，網(wǎng)絡(luò)理政辦整合了政府回應(yīng)職能、其他部門數(shù)據(jù)管理職能、原政府辦公廳的議程準(zhǔn)備等決策支持職能；從縱向職能來看，成都市各區(qū)（縣）、街道相應(yīng)成立網(wǎng)絡(luò)理政部門，縱向職能權(quán)利重新配置。由此，網(wǎng)絡(luò)理政辦依托數(shù)字平臺將以民意信息獲取和處理的信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為決策服務(wù)效能，網(wǎng)絡(luò)理政辦成為決策回應(yīng)民意的核心業(yè)務(wù)機構(gòu)，克服決策回應(yīng)業(yè)務(wù)分散重復(fù)開展的弊端，實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的業(yè)務(wù)集中統(tǒng)籌。

再次，閉環(huán)式業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)是指民意牽引的決策回應(yīng)閉環(huán)，平臺對業(yè)務(wù)的再造是業(yè)務(wù)信息化和業(yè)務(wù)職能整合的結(jié)果，推動業(yè)務(wù)流程和形態(tài)重塑，實現(xiàn)閉環(huán)式業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。在成都案例中體現(xiàn)為兩個方面。其一，網(wǎng)絡(luò)理政平臺嵌入重新設(shè)置了決策回應(yīng)的業(yè)務(wù)起點，即民意牽引。感知和發(fā)現(xiàn)問題始終是決策回應(yīng)的起點，傳統(tǒng)模式下各部門獨立進行民意信息采集并以政府“內(nèi)輸入”方式發(fā)起議題。而在業(yè)務(wù)統(tǒng)籌下，成都市通過網(wǎng)絡(luò)理政平臺集中獲取民意信息，進行數(shù)據(jù)挖掘并通過預(yù)警機制發(fā)起潛在議題，突破傳統(tǒng)運動式發(fā)起的局限性，實現(xiàn)更為全面、及時的“外輸入”，使得政府能在問題爆發(fā)前主動地開展業(yè)務(wù)。其二，平臺嵌入再造業(yè)務(wù)形態(tài)，推動實現(xiàn)無縫隙業(yè)務(wù)閉環(huán)。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)是分領(lǐng)域分流程管理，業(yè)務(wù)形態(tài)呈割裂的線狀形態(tài)。在新冠疫情期間，成都市依托網(wǎng)絡(luò)理政平臺支撐業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)間資源的及時通達，促進業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接和暢通。例如，成都市通過平臺及時獲取民眾對決策措施的評價并納入新一輪民意信息采集，實現(xiàn)“民意信息采集-民意信息研判-風(fēng)險問題預(yù)警-決策議題設(shè)立-決策方案制定-決策執(zhí)行和反饋”的業(yè)務(wù)閉環(huán)，達成首尾相連、暢通運轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)循環(huán)。

3.蛛網(wǎng)式組織結(jié)構(gòu)：平臺為樞紐的敏捷協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

組織結(jié)構(gòu)是指政府決策回應(yīng)涉及的主體間關(guān)系、行為互動和組織形態(tài)等。平臺的嵌入導(dǎo)致信息資源重新配置，必然引發(fā)主體格局的變動調(diào)整。

首先，平臺有效連接決策回應(yīng)業(yè)務(wù)的參與者。一方面，成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺對外實現(xiàn)政民連接，推動民眾跨時空多端接入，并通過系統(tǒng)匹配實現(xiàn)民眾意見直接派發(fā)對應(yīng)部門，促進政民供需高效匹配，有效解決了民眾申訴難的問題。另一方面，平臺對內(nèi)連接決策部門和其他部門，包括作為數(shù)據(jù)中樞橫向連接各職能部門、縱向打通各層級信息，推動政府供給側(cè)銜接，由此實現(xiàn)供需網(wǎng)絡(luò)中多主體的可連接、可匹配，為政民、政府部門間有效互動提供基礎(chǔ)。

其次，平臺賦能更廣泛、高頻的政民、政府部門間互動。一方面，拓寬政民互動行為范疇并促進政民雙向持續(xù)互動。成都市網(wǎng)絡(luò)理政平臺創(chuàng)造虛擬互動空間，并通過落實民眾系列權(quán)利賦能政民互動。如挖掘重復(fù)投訴、疑難問題組織開展基層三方評議以達成決策共識，落實民眾決策權(quán)；將訴求內(nèi)容、辦理流程和結(jié)果全要素向民眾公開，落實知情權(quán)；通過短信推送等方式獲取民眾評價，落實監(jiān)督和反饋權(quán)力等。由此，通過民眾賦權(quán)擴寬互動范疇、改變政民間不對等位置，推動政府決策過程中的政民通達。另一方面，賦能政府部門間資源及時共享，實現(xiàn)點對點的業(yè)務(wù)溝通、資源交換。截至2022年6月，成都市網(wǎng)絡(luò)理政中心已累計接入各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)273個，匯聚數(shù)據(jù)達895類58.5億條。新冠疫情期間，網(wǎng)絡(luò)理政中心與多部門建立疫情信息聯(lián)動發(fā)布機制，通過民意數(shù)據(jù)跨部門及時共享、及時處置社會風(fēng)險問題。

再次，平臺打破傳統(tǒng)民意層層傳遞的線性固定結(jié)構(gòu)，在平臺連接多元主體和賦能互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)蛛網(wǎng)式組織結(jié)構(gòu)的再造。蛛網(wǎng)式組織結(jié)構(gòu)是指以決策回應(yīng)相關(guān)主體形成以平臺為樞紐的敏捷協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。新冠疫情期間，成都市政府決策回應(yīng)的蛛網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為：網(wǎng)絡(luò)理政辦作為數(shù)據(jù)管理中心成為蛛網(wǎng)的中心節(jié)點；民眾是民意數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，是網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點；智庫專家促進主體間情報發(fā)現(xiàn)和傳遞，是輔助節(jié)點；疫情防控小組和其他政府部門是數(shù)據(jù)應(yīng)用者，是重要節(jié)點；各節(jié)點連接形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這一蛛網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)具有敏捷協(xié)同的特點。平臺賦能主體間的互動打破了原有線性固定結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)頻繁多向、即時感知和互動，這意味著組織結(jié)構(gòu)中的協(xié)作行為可以發(fā)生在任何需要的工作環(huán)節(jié)，各主體以決策問題驅(qū)動暢通無阻地加入和退出，與其他節(jié)點搭建臨時、虛擬的結(jié)構(gòu)并通過及時資源共享完成一項決策任務(wù)，這種敏捷連接關(guān)系減少需求和供應(yīng)方之間的鎖定，實現(xiàn)了一對多、多對多更為靈活供需組合，形成以問題驅(qū)動的敏捷協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。

（三） 制度支持：互動過程中的制度粘合

“結(jié)構(gòu)采納技術(shù)”和“技術(shù)塑造結(jié)構(gòu)”是治理結(jié)構(gòu)和技術(shù)在制度的粘合作用下的互動，制度既是技術(shù)和治理結(jié)構(gòu)互動中生成的制度化產(chǎn)物，也為二者有效耦合形成約束、規(guī)制和保障。本研究主要從技術(shù)的制度化、制度的技術(shù)約束兩個方面展開。

技術(shù)的制度化是指技術(shù)扎根治理結(jié)構(gòu)過程，即形成與技術(shù)相匹配的新制度并內(nèi)化為既有制度體系的構(gòu)成部分，為治理結(jié)構(gòu)重塑提供保障。平臺作為外源性技術(shù)本身攜帶一定特征屬性，平臺運用中必然形成與其特征相適應(yīng)的系列制度規(guī)范。在網(wǎng)絡(luò)理政平臺基礎(chǔ)上成都建立一系列決策回應(yīng)制度。其一，訴求數(shù)據(jù)處理規(guī)范，對網(wǎng)絡(luò)理政平臺頻繁多向的數(shù)據(jù)流動形成統(tǒng)一的處理流程和管理規(guī)則，例如，成都市2019年發(fā)布的《中共成都市委書記信箱工作辦法》、《成都市網(wǎng)絡(luò)理政工作辦法》。其二，輿情預(yù)警制度，平臺的連接屬性推動民意預(yù)警，成都市形成基于網(wǎng)絡(luò)理政平臺訴求數(shù)據(jù)分析的運行日報、周報、月報，以及疫情專報制度。其三，信息公開制度，平臺開放性、透明性特征推動信息公開全面升級，包括訴求辦理事項過程結(jié)果三公開、面向民意的決策措施公開、考核結(jié)果通報曝光等制度要求。其四，數(shù)字化考核制度，監(jiān)測平臺運行并使可視化數(shù)據(jù)成為展示相關(guān)部門工作情況的“鏡子”。

制度的技術(shù)約束是指技術(shù)對結(jié)構(gòu)的塑造是有限的，要通過制度對技術(shù)超越限度滋生或產(chǎn)生的梗阻進行約束和調(diào)適。隨著網(wǎng)絡(luò)理政平臺深度嵌入治理結(jié)構(gòu)，針對平臺安全、民眾隱私等問題，成都市推出相應(yīng)制度。成都市出臺的《切實加強網(wǎng)絡(luò)理政平臺信息安全有關(guān)工作的通知》要求嚴(yán)格遵循工單信息保密制度，對危害國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的信息不予公開，杜絕個人信息泄露。2022年，成都市發(fā)布《市委書記信箱市長信箱12345熱線工作辦法（征求意見稿）》強調(diào)按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”原則，對平臺系統(tǒng)訪問查詢、共享信息使用全過程加強安全管理。

可以看出，在平臺和治理結(jié)構(gòu)相互作用形成模式創(chuàng)新過程中，制度發(fā)揮了“多面體”粘合作用。其一，制度是在平臺和治理結(jié)構(gòu)相互作用和適應(yīng)中形成的制度化產(chǎn)物，作為互動產(chǎn)出連接平臺和結(jié)構(gòu)。其二，制度對治理結(jié)構(gòu)重塑提供支撐約束，發(fā)揮 “抑揚結(jié)合”的平衡作用。“抑”體現(xiàn)為平臺引發(fā)治理梗阻或風(fēng)險的制約，“揚”體現(xiàn)為對形成信息聯(lián)通、業(yè)務(wù)閉環(huán)以及組織協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)再造的制度支持，在“抑”和“揚”作用間推動平臺和治理結(jié)構(gòu)的深度耦合。

（四）政府決策回應(yīng)平臺模式的形成機制

綜上所述，成都市以數(shù)字平臺重塑政府治理并形成政府決策回應(yīng)的新模式，其創(chuàng)新體現(xiàn)在通過信息互聯(lián)的運行模式、民意驅(qū)動的業(yè)務(wù)閉環(huán)、敏捷連接的組織結(jié)構(gòu)，使得數(shù)字平臺嵌入并重塑治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府及時對民意吸納和決策響應(yīng)，由此形成了政府決策回應(yīng)的平臺模式，其形成機制如圖2所示。

具體而言，在政府系統(tǒng)輸入輸出功能需求和上級政府壓力的任務(wù)環(huán)境驅(qū)動下數(shù)字平臺嵌入治理結(jié)構(gòu)。數(shù)字平臺通過連接、賦能、再造三層次作用重塑信息結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。其一，信息結(jié)構(gòu)方面，平臺的嵌入促進數(shù)據(jù)動態(tài)連接，推動信息分布結(jié)構(gòu)由分散碎片發(fā)展為整合統(tǒng)一，賦能數(shù)據(jù)交換和流動更為扁平、快速、高頻，由此推動決策回應(yīng)的信息結(jié)構(gòu)從分散存儲、流動壁壘轉(zhuǎn)向信息聯(lián)動、快速流動的聯(lián)通式結(jié)構(gòu)，進而實現(xiàn)了對政府決策回應(yīng)信息結(jié)構(gòu)的直接改造。其二，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)方面，平臺的嵌入促進信息聯(lián)通，實現(xiàn)業(yè)務(wù)全面信息化，使得決策回應(yīng)業(yè)務(wù)從部門分管轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)籌，由此工作流程起點、業(yè)務(wù)形態(tài)得以再造，實現(xiàn)從單向垂直業(yè)務(wù)鏈條轉(zhuǎn)向民意牽引的業(yè)務(wù)閉環(huán)。其三，組織結(jié)構(gòu)方面，平臺作為決策回應(yīng)的中樞，有效連接業(yè)務(wù)生態(tài)中的參與者，賦能政民多階段互動和對話、政府部門間資源共享，推動互動關(guān)系轉(zhuǎn)向合作，由此組織結(jié)構(gòu)從線狀固定轉(zhuǎn)變?yōu)槊艚輩f(xié)同的蛛網(wǎng)結(jié)構(gòu)。同時，在平臺與治理結(jié)構(gòu)相互作用過程中，制度發(fā)揮“多面體”角色，通過技術(shù)的制度化、制度的技術(shù)制約以支持平臺和治理結(jié)構(gòu)互動耦合，最終形成“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”耦合的決策回應(yīng)平臺模式。

六 結(jié)論與討論

政府公共決策如何反映社會民眾的價值追求、回應(yīng)民眾的利益與要求是當(dāng)前我國推進全過程人民民主的重要議題。事實上，隨著信息技術(shù)對政府治理的深度介入，我國政府決策回應(yīng)模式已發(fā)生新的變革。通過模式發(fā)展歷程梳理和案例分析發(fā)現(xiàn)，我國政府決策回應(yīng)呈現(xiàn)從權(quán)威模式、供給模式到平臺模式的演進；數(shù)字平臺嵌入并重塑政府治理結(jié)構(gòu)，以整體性方式推動決策回應(yīng)過程中的信息聯(lián)通、業(yè)務(wù)銜接和組織協(xié)同，形成政府決策回應(yīng)的平臺模式。

平臺模式推動政府決策回應(yīng)邁向政民通達，體現(xiàn)為更具開放性、互動性和公共性，從而有效促進我國民主決策的發(fā)展。首先，破除遮蔽和封閉走向開放式?jīng)Q策。平臺模式打破政府決策壟斷和民眾參與的時空阻滯，保障民主權(quán)利的覆蓋，在民眾廣泛參與和監(jiān)督中破除私意和執(zhí)見，形成更為開放和包容的決策氛圍，有效促進全范圍的民主參與。其次，在促進平等對話中走向互動式?jīng)Q策。平臺模式破除政民雙方的溝通障礙，政民間信息及時、便捷地互通，在你來我往的雙向協(xié)商中實現(xiàn)問題識別、議題發(fā)起、決策方案制定等環(huán)節(jié)的互動，使得政府決策各環(huán)節(jié)和民眾意愿充分互動，有助于推進全階段暢通的民主過程。最后，從單邊利益焦點轉(zhuǎn)向公共價值協(xié)同共創(chuàng)。平臺模式依托于平臺規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)促進政民、政府部門之間的資源、能力整合，使得各方在碰撞中凝聚共識，使得政府決策充分集成公共理性，推動實現(xiàn)“共同締造”的民主目標(biāo)。

本研究是在全過程人民民主理論指導(dǎo)下，推進政府決策回應(yīng)理論發(fā)展的一種創(chuàng)新探索。第一，提出“平臺模式”這一政府決策回應(yīng)新模式的概念，并以“政民通達”概括該模式呈現(xiàn)的民主特征。第二，以“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”視角觀察政府決策回應(yīng)，對數(shù)字平臺從嵌入結(jié)構(gòu)、引發(fā)結(jié)構(gòu)重塑到達成耦合的全過程、多層次深度剖析，延展了政府決策回應(yīng)研究的技術(shù)驅(qū)動視角。第三，有別于以往政府決策回應(yīng)研究以靜態(tài)化、截面化思路進行模式分類、對比分析，本研究以動態(tài)演進的思路觀察政府決策回應(yīng)模式的演化及形成機制，補充了政府決策回應(yīng)理論研究的動態(tài)邏輯線路。

本研究對于數(shù)字政府建設(shè)背景下政府推進決策回應(yīng)系統(tǒng)機制建設(shè)，強化政府決策對民意的回應(yīng)性，推進全過程人民民主發(fā)展，具有實踐指導(dǎo)意義。但需要注意的是，本研究基于新冠疫情期間成都市決策回應(yīng)實踐以及對其形成歷程的分析所構(gòu)建的決策回應(yīng)平臺模式仍然是初步的。在決策回應(yīng)平臺模式形成機制方面，從“技術(shù)-結(jié)構(gòu)”視角僅提供一種可能的分析思路，還需要更多經(jīng)驗事實予以支撐和驗證。未來研究可通過多個典型案例的橫向比較分析以更新或驗證本文結(jié)論。同時，技術(shù)驅(qū)動的決策回應(yīng)創(chuàng)新必然是一個長期過程，政府決策回應(yīng)平臺模式的發(fā)展需要更長時間不斷的觀察和總結(jié)。

Platform Model for Government Decision Response

Li Guihua， Lin Siyan， Zhang Qiudong

School of Public Administration， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China

Abstract： With the in-depth use of various digital platforms in government governance， China’s government decision response model has changed from the authority model and the supply model to the platform model. The platform model means that the government decision response is moving towards the good governance and harmonious people. Based on the perspective of “technology-structure”， the formation mechanism of the platform model of government decision response is analyzed by taking the practice of Chengdu as an example： the digital platform is embedded in the governance structure， and the governance structure is reshaped through the three-level role of connection， empowerment and reengineering， and the platform is coupled with the governance structure under the institutional bonding to achieve a fully connected information structure， seamless and closed-loop business structure， and agile and collaborative organizational structure.

Key words： democratic decision-making; government decision response; digital platform; platform model

［責(zé)任編輯：鐘秋波］