摘要：合憲性咨詢是一項獨立的憲法實施機制，它與合憲性審查之間有區(qū)別也有聯(lián)系，兩者不宜混為一談。合憲性咨詢在域外的發(fā)展歷程表明，它在推動憲法實施的同時無法解決所有憲法問題，有可能導致咨詢對象權力的不當擴張，影響憲法權力分工體系的正常運轉。我國不僅存在廣泛的合憲性咨詢需求，而且民主集中制的政權組織原則和全過程覆蓋的合憲性審查模式可以在避免合憲性咨詢不足的同時充分發(fā)揮其優(yōu)勢，從而為該制度提供更加廣闊的發(fā)展空間。面向未來，我國有必要進一步完善合憲性咨詢制度的細節(jié)，為其提供必要的規(guī)范依據(jù)，使其更好地服務于依憲治國的偉大實踐。

關鍵詞：合憲性咨詢；合憲性審查；憲法實施

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.0308

當前我國的憲法監(jiān)督實踐中，合憲性咨詢是一個尚未引起充分關注的概念，它通常伴隨合憲性審查出現(xiàn)，但兩者其實是不同性質的行為。《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》提出，“建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度”?！度珖舜蟪Ｎ瘯?022年度工作要點》提出，“建立健全涉及憲法問題的事先審查、咨詢制度和事后審查制度”。這兩份文件均把“審查”和“咨詢”作為并列概念，表明決策者已經注意到兩者的區(qū)別并將為其制度化發(fā)展創(chuàng)造更大空間。當前，發(fā)展事先審查制度的重要意義已經得到深刻闡釋， 而合憲性咨詢制度的功能和價值還有待進一步探究，其中的首要問題是該制度為何能夠與我國的憲法實施體制相契合，這構成了本文基本的問題意識。

由于我國的合憲性咨詢制度尚處在起步階段，當前學界關于合憲性咨詢制度的研究比較少，對于該制度如何發(fā)展還沒有清晰的線路可循。有學者注意到美國聯(lián)邦最高法院確立的“禁止咨詢意見”原則，但其論證的重點在于建立我國的憲法解釋模式而非合憲性咨詢制度。事實上，合憲性咨詢在域外國家經歷了很長的發(fā)展過程，積累了不少經驗，也折射出許多問題。域外無論支持還是反對合憲性咨詢的國家，都提出了不少有代表性的主張，可以更加全面地展現(xiàn)影響合憲性咨詢制度運轉的關鍵因素，有助于推動該制度在我國的發(fā)展。因此，筆者將從分析合憲性咨詢與合憲性審查的區(qū)別與聯(lián)系入手，論證合憲性咨詢是一種獨立的憲法實施機制，同時討論合憲性咨詢制度在域外國家的優(yōu)勢和不足，為我國相關的制度建構工作提供借鑒，目的在于立足于我國的憲法實施和監(jiān)督實踐，展望合憲性咨詢制度在我國的廣闊發(fā)展空間。

一 合憲性咨詢與合憲性審查的區(qū)別與聯(lián)系

（一）合憲性咨詢與合憲性審查的區(qū)別

第一，制度的演進邏輯不同。眾所周知，合憲性審查源自制約多數(shù)主義民主的需要，民主與法治之間的緊張關系為合憲性審查制度的發(fā)展提供了持續(xù)動力。合憲性咨詢擁有相對獨立的發(fā)展脈絡，它至少可以追溯到英國中世紀法官為君主提供法律建議的實踐，并在英國海外殖民擴張的過程中被帶到世界各地，成為部分普通法系國家和地區(qū)的制度特色。在英國早期的政治和法律框架下，法官既是法律的神使，也是國王的仆從，主要職責是針對國王的事務提供法律建議。由于國王有時會說服法官發(fā)表自己喜歡的意見，為其帶有爭議甚至違法的行為提供掩護，法官的獨立性和公正性因此受到不利影響。為了避免自身過分陷入政治糾紛之中從而維護司法權威，法官開始有意識地降低發(fā)表咨詢意見的頻率。繼承了英國法傳統(tǒng)的各殖民地的法官在提供咨詢意見時也更加謹慎，要么明確拒絕發(fā)表咨詢意見，要么很少行使此項權力，使得合憲性咨詢制度在域外國家和地區(qū)的運行整體而言并不活躍。

第二，制度的定位不同。合憲性審查在域外國家通常被視為最重要的憲法監(jiān)督機制。在合憲性審查程序中，掌握審查權的法院居于主導地位，對其他國家機關行使職權的結果進行必要的調整和校正。域外國家合憲性咨詢的對象雖然也是法院，但其作用在于協(xié)助其他國家機關更好地履行憲法職責，讓憲法規(guī)范得以落地實施，并不以糾正違憲行為或追究憲法責任為主要目標，因此執(zhí)行意味較強而監(jiān)督意味較弱。

第三，制度的內容不同。首先，發(fā)生時間不同。合憲性咨詢發(fā)生于權力主體作出特定行為之前，合憲性審查既可以存在于特定行為作出之前也可以在作出之后，分別對應事前審查（ex ante review）和事后審查（ex post review）兩種不同類型。其次，主體及其相互關系不同。完整的合憲性咨詢程序包括咨詢主體和咨詢對象兩方主體，兩者之間是溝通與合作關系。合憲性審查程序包括申請主體、審查對象與審查機關三方主體，其中審查機關相對中立，申請主體與審查對象則處于競爭和對峙狀態(tài)。再次，條件不同。從域外國家的憲法、議會立法以及法院判例來看，提起合憲性咨詢的前提是相關問題具有重要性，但對于重要性的判斷具有較強的主觀性，缺少具體的衡量標準，實踐中主要由咨詢主體和咨詢對象自行把握。合憲性審查中的事前審查通常是行為主體的法定義務，通過合憲性報告或說明等形式予以保障落實；事后審查則要求相關憲法爭議已經成熟，對于成熟性的判斷通常有相對客觀的評價標準。最后，效力不同。對咨詢主體而言，法院發(fā)布的咨詢意見只是一種觀點和建議，在規(guī)范層面不具有效力但可以在事實層面產生影響。相比之下，合憲性審查機關的審查決定通常具有法律效力，當事人如不遵守可能要承擔相應的違憲責任。

（二）合憲性咨詢與合憲性審查的關聯(lián)

第一，合憲性咨詢是事前審查的重要環(huán)節(jié)。為了提高立法和行為的合憲性，域外國家的議會、政府和其他權力主體在行使職權過程中，通常會主動判斷自身行為是否符合憲法，這在本質上是一種事前審查行為。在出現(xiàn)重大或者疑難憲法問題時，如果權力主體認為超出了自己的能力范圍，就有可能請求權威的憲法解釋主體提供指導和幫助。因此可以說，事前審查創(chuàng)造了合憲性咨詢需求，合憲性咨詢意見有助于提高事前審查的質量。

第二，合憲性咨詢的對象也是合憲性審查機關。域外國家合憲性咨詢的對象是有權開展合憲性審查的各類法院。從能力上看，由專業(yè)法官組成的法院精通各種憲法解釋技術，通過長期的司法裁判活動積累了更加嫻熟的憲法適用方法，有能力為其他國家機關遇到的憲法問題提供有針對性的解決方案。從流程上看，盡管其他國家機關在行使職權過程中也可以提出本部門的憲法解釋方案，但在發(fā)生爭議后這些方案最終要接受法院審查并最終統(tǒng)一于法院所作的憲法解釋。除非啟動上訴機制，否則其他國家機關將很難推翻法院的憲法解釋。因此，在事前及時咨詢法院的意見有助于降低相關行為在日后被宣告違憲的風險。

綜上所述，合憲性咨詢是一項獨立的憲法實施機制，它是指其他國家機關為了提高自身行為的合憲性，在行使職權過程中，就其遇到的憲法問題向享有憲法最終解釋權的機關提出咨詢請求，由后者加以研究并作出答復的行為。

二 合憲性咨詢制度在域外國家和地區(qū)的優(yōu)勢與不足

雖然合憲性咨詢與合憲性審查關系密切，但是域外國家和地區(qū)并沒有像發(fā)展合憲性審查制度那樣廣泛地建立合憲性咨詢制度。除了合憲性咨詢內在的局限性，它與司法中立原則以及分權制衡體制的緊張關系，都使得域外不少國家和地區(qū)對該制度的去留充滿爭議。透過這些爭論，我們可以更加深入地了解該制度的優(yōu)勢與不足。

（一）合憲性咨詢制度的積極功能

第一，預防違憲立法頒布實施，維護法律關系的穩(wěn)定性。由于普通法傳統(tǒng)強調司法的被動性，所以直到一個法律上的錯誤真正出現(xiàn)之前，法院不會對法律本身的優(yōu)劣發(fā)表意見，即便此種錯誤有可能造成實際損害，在損害發(fā)生之前法院也被要求保持沉默。由此導致的問題是，一項違憲的法律從頒布實施到得到糾正通常要花費很長時間，而且在此過程中可能會有很多合法權益受到侵害，由此形成了較大的糾錯成本。相比之下，合憲性咨詢具有較強的預防功能，可以在法律頒布實施之前降低其中存在的違憲風險，而無須等到損害后果已經發(fā)生的時候再予以補救，從而提高了法律關系的穩(wěn)定性。而且，與合憲性審查通常要經歷較長的訴訟周期相比，合憲性咨詢往往可以在很短的時間內解決問題，能夠以更小的成本維護憲法秩序、保障公民權益。

第二，提高權力主體行為的正當性，促進不同主體之間的合作。面對某些新生或者疑難問題，相關權力主體對自己能否或者能夠在多大程度上依據(jù)憲法采取應對措施，可能缺少十足把握，貿然采取行動又可能引發(fā)更大范圍的質疑。在此情形下，啟動合憲性咨詢程序可以幫助其更加準確地理解和適用憲法。有了咨詢意見的背書和支持，可以提高其行為的正當性，減少行為可能遇到的障礙。進而言之，合憲性咨詢還有助于協(xié)調各地方各部門的行動，從而更順利地實現(xiàn)立法或行為目標。有時面對復雜的社會關系，單一權力主體可能很難獨自解決問題，而是需要其他主體的參與或配合。如果其他主體對擬將采取的立法或行為的合憲性存有疑慮，或者存在完全相反的看法，就可能拒絕參與其中。此時啟動合憲性咨詢程序有助于確認立法或行為與憲法的一致性，打消其他主體的疑慮，或者在合憲性咨詢意見的指導下提出既符合憲法又能為各方共同接受的方案，推動立法或行為真正落地。

第三，為不適合訴諸憲法訴訟的問題提供替代解決方案。雖然司法審查目前已經成為域外國家和地區(qū)解決憲法糾紛的主要途徑，但并非所有問題都適合訴諸憲法訴訟，對此合憲性咨詢可以成為一種替代性方案。1981年，加拿大時任總理特魯多為了推動加拿大實現(xiàn)完全的憲法獨立，曾嘗試繞開各省，由聯(lián)邦政府單獨請求英國議會同意加拿大修改1867年《英屬北美法案》，增加允許加拿大獨立修改憲法的條款。以魁北克為首的八個省份認為，聯(lián)邦政府未經各省同意的單邊修憲行為違反了憲法慣例，遂發(fā)起合憲性咨詢程序。加拿大最高法院在咨詢意見中指出，修憲應當征得各省的實質性同意雖然不是一項法律要求，但構成一項憲法慣例。聯(lián)邦政府據(jù)此糾正了修憲程序。根據(jù)戴雪的經典定義，憲法慣例雖然可以調整官員、政府部門或者某些主權行為，但它們并未存在于現(xiàn)實法律當中，無法被法院實施。在此情形下，法院可以通過合憲性咨詢程序發(fā)表意見，調整相關權力主體的行為，避免引發(fā)憲法危機。

第四，為咨詢主體和咨詢對象提供對話和交流渠道，推動憲法得到完整準確的實施?！稓W洲人權公約》第16號議定書提出，咨詢程序可以促進歐洲人權法院與各成員國法院的互動，從而推動公約的實施。這在規(guī)范層面肯定了合憲性咨詢程序的橋梁和紐帶作用。在合憲性咨詢程序中，咨詢主體和咨詢對象各有所長：前者更加了解社會事實，對憲法規(guī)范與社會生活之間的張力更加敏感；后者更熟悉憲法規(guī)范，能夠提供相對豐富的教義資源和解釋方案。對于咨詢主體而言，咨詢的過程也是學習憲法知識的過程；對于咨詢對象而言，研究處理咨詢請求的過程也是了解規(guī)范所面向的客觀環(huán)境變化的過程。經過雙向交流之后，咨詢主體對于應當如何理解和適用憲法、咨詢對象對于是否有必要調整憲法的含義均可作出更為妥當?shù)呐袛?。就此而言，合憲性咨詢更加強調咨詢主體與咨詢對象的合意與共識，注重在事實與規(guī)范反復對照的過程中找到實施憲法的最佳方法。

（二）合憲性咨詢制度的局限

第一，合憲性咨詢主要在抽象層面進行，咨詢對象解決糾紛的能力有限。合憲性咨詢主要發(fā)生在立法或行為生效之前，它所涉及的問題通常源自咨詢主體的預測和想象，不像憲法訴訟那樣有具體爭議作為載體，咨詢對象能夠獲取的信息相對有限。盡管實踐中部分國家允許咨詢主體提供關于所涉問題的概要介紹，但此類信息通常并不全面，法官受時間和精力所限也無暇展開深入研究，這不利于其對憲法的理解和適用作出準確判斷，據(jù)此給出的咨詢意見無法徹底排除立法或行為違憲的可能。澳大利亞在19世紀末期的制憲過程中之所以沒有建立合憲性咨詢制度，一個重要原因就是許多代表認為司法權不應當被用來解決抽象的法律問題。這一反對意見后來被反復提及，以至于澳大利亞高等法院在1921年的判例中明確提出，澳大利亞憲法第七十六條關于高等法院初審權的規(guī)定，排除了那些不涉及個體或機構之權利義務的抽象法律問題。即便在建立了合憲性咨詢制度的加拿大，也有學者認為最高法院對該制度的運用導致太多的抽象爭議進入法院，而在缺少具體爭議和相關事實的條件下，法院很難給出周延的意見。

第二，合憲性咨詢與司法的中立性存在張力。如前所述，英國早期的實踐已經表明，合憲性咨詢可能損害司法的中立性和公正性。資產階級革命之后，英美國家普遍加強了對法官職業(yè)的保障，司法權被認為應當持中而立，避免成為其他機關的附庸。合憲性咨詢至少在形式上削弱了司法機關的中立形象。在具體爭議發(fā)生之前，法院介入立法或行政機關行使職權的做法容易被指責為超越了司法權的界限，是對其他機關權力的不當干預，有可能加劇“司法政治化”的趨勢。如果法官已經就相關問題提供了合憲性咨詢意見，那么當該問題在事后演變成為真正的憲法案件而再次來到法院時，法官在審理過程中很難不受到自己發(fā)表的合憲性咨詢意見的影響，這會進一步加劇人們對法院與其他機關“合謀”的質疑，進而降低司法審查結論的可接受性。這既是美國、澳大利亞在聯(lián)邦層面拒絕合憲性咨詢制度的重要理由，也是英國和加拿大近幾十年來較少使用這一制度的主要原因。

第三，合憲性咨詢可能對其他機關履職產生負面影響。盡管在域外國家和地區(qū)的合憲性咨詢程序中法院只是意見提供者而非行為決策者，但其存在本身便有可能對政府和議會產生反向激勵作用，誘使它們逃避本應承擔的憲法責任。菲利克斯·弗蘭克福特認為，由于在立法過程中需要遷就司法機關的意見，合憲性咨詢剝奪了立法機關根據(jù)事實解釋憲法的能力、把確定的法律原則適用到新情形之中的能力以及在可允許的試錯范圍內確認新事實的能力，立法的創(chuàng)新功能因此受到遏制。更重要的是，合憲性咨詢可能導致民主責任制的退化。因為有了法院的合憲性咨詢意見作為依靠，議會在理解和適用憲法的過程中會缺少足夠的動力去探究民眾的意愿，議會實施憲法的民主基礎會因此遭到削弱。類似問題也存在于法院和政府的關系之中。斯圖爾特·杰伊在研究約翰·杰伊在1793年拒絕為華盛頓提供咨詢意見的原因時指出，杰伊法官在此之前為華盛頓總統(tǒng)多次提供建議的事實表明，他并不反對法院作為咨詢對象的角色，但他更希望幫助總統(tǒng)建立在處理涉外事務時的獨立性。在更深遠的意義上，杰伊法官此舉的目的在于通過司法與行政的徹底分離，促成一個更有效率的聯(lián)邦政府，使其能夠真正獨當一面 。

第四，合憲性咨詢在咨詢主體和咨詢對象之間預設了一種積極的部門關系，這與權力分立的邏輯存在張力。在合憲性咨詢程序中，議會和政府需要與法院保持一種相對和諧的部門關系才能高效解決憲法問題。然而，這種對部門間關系的預設可能與英美國家奉行的權力分立原則產生矛盾。按照分權制衡的經典邏輯，不同性質權力主體之間的合作可能給權利和自由帶來威脅，而分權則是防止權力過分集中的重要機制。因此，合憲性咨詢可能成為法院與議會和政府達成“共謀”的手段，在帶來便利的同時潛藏著侵犯權利和自由的危險。美國明尼蘇達州在1865年提出咨詢程序違反分權原則，俄亥俄州最高法院在1882年也提出，法院為立法機關提供咨詢意見是一種對立法功能的不當干預，它反映了一種違憲的趨勢。此外，實踐中各類權力主體之間能否維持相對和諧的關系，是一個并不確定的問題。例如，盡管合憲性咨詢在歐洲人權法院被賦予了促進對話的功能定位，但實踐中人權法院與各成員國的關系并不如想象中那般協(xié)調，不少成員國法院對歐洲人權公約和人權法院采取批判態(tài)度，人權法院所作的公約解釋進入成員國立法和政策的渠道并不順暢。

通過以上分析可知，合憲性咨詢的優(yōu)勢與不足實為一枚硬幣的兩面，一個國家或地區(qū)很難在發(fā)揮其積極功能的同時摒除隨之而來的消極影響。但需要注意的是，在合憲性咨詢的上述缺陷中，有些是制度本身所固有的，比如合憲性咨詢的事前性決定了它必然要在抽象問題層面展開，由此得出的結論在立法或行為實施的過程之中有可能被修正乃至推翻；有些則與域外國家的憲法實施方法及其政治體制相關，合憲性咨詢與司法中立和分權制衡原則的沖突便是由此而生。這就意味著，一個國家或地區(qū)是否有必要建立合憲性咨詢制度不能一概而論，應當結合本國憲法實施的真實需求以及憲法實施的體制機制作出具體分析。

三 合憲性咨詢制度在我國的發(fā)展空間

在我國的法治實踐中，其他國家機關在行使職權的過程中就其遇到的法律問題向全國人大常委會進行咨詢，是一種慣常做法?！读⒎ǚā飞е?，此種做法被正式確立為法律詢問答復制度。雖然最新修正的《立法法》（2023）第六十九條將詢問的問題限定在法律層面，但實踐中亦有不少憲法問題由此得到解決，所以它在一定程度上發(fā)揮著合憲性咨詢的作用。不過，該條規(guī)定較為簡單，據(jù)此而進行的詢問答復程序不甚明確，答復意見的效力也比較模糊。更重要的是，作為全國人大常委會的工作機構，法工委直接對外行使職權的正當性一直飽受爭議，因此建立新的合憲性咨詢制度勢在必行。在我國合憲性審查工作不斷走向深入的時代背景下，其他國家機關將會產生更加廣泛的合憲性咨詢需求。同域外國家和地區(qū)相比，我國的政權組織形式和憲法實施體制有助于對該制度“揚長避短”，可以為其提供更加廣闊的發(fā)展空間。

（一）我國存在廣泛的合憲性咨詢需求

前已述及，從行為邏輯上看，合憲性咨詢需求主要產生于各類權力主體的事前審查行為。我國《憲法》序言最后一句規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！睂τ诟骷壐黝悋覚C關而言，落實上述規(guī)定的第一步便是在行使職權的過程中確保其符合憲法的規(guī)則、原則與精神，其中便蘊藏著提起合憲性咨詢的廣泛需求，對此可以從立法和非立法行為領域分別予以揭示。

在立法行為領域，根據(jù)最新修正的《立法法》（2023）第五十七條，全國人大有關專門委員會和常委會工作機構應當提前參與有關方面的法律起草工作。根據(jù)官方權威解釋，此舉的目的之一是“及時了解各方訴求和分歧所在，對重大分歧問題及時協(xié)調處理”。參與立法起草工作的相關各方因對特定憲法條款理解不同而產生的分歧理應包括在內，這就為立法起草主體提出合憲性咨詢請求創(chuàng)造了便利條件，也有利于全國人大常委會發(fā)布咨詢意見指導立法起草工作。例如，在《審計法》修改過程中，全國人大常委會曾“對審計署職權和審計事項范圍的擴大提出合憲性研究意見”。鑒于《審計法》的修改草案由國務院審計署負責起草，如果上述問題由審計署主動向全國人大常委會提出，那么兩者之間的此次互動便是典型的合憲性咨詢流程。在法律位階之下的其他規(guī)范同樣有提出合憲性咨詢請求的必要?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020－2025年）》提出：“有關方面擬出臺的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照有關規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求?！边@里雖然沒有直接提及合憲性咨詢，但其要求事實上包括規(guī)范制定主體提出審查請求與全國人大常委會審查處理兩大部分，因而在本質上屬于合憲性咨詢范疇。類似的要求在地方層面也有所體現(xiàn)。如《深圳市人民代表大會常務委員會關于保證〈中華人民共和國憲法〉遵守和執(zhí)行的決定》提出：“積極開展重大決策、重要規(guī)定出臺前的涉憲性問題研究，必要時依法按程序提出合憲性審查請求，確保重大決策、重要規(guī)定于憲有據(jù)?！彼赶虻男袨橥瑯訉儆诤蠎椥宰稍兎懂?。在深圳市人大常委會提出審查請求之后，是否有必要予以審查處理還要由全國人大常委會作出判斷。

在非立法行為領域，部分國家機關在行使職權過程中可能與憲法發(fā)生關聯(lián)，合憲性咨詢可以為其提供必要的幫助。如在司法審判活動中，根據(jù)最高人民法院印發(fā)的《人民法院民事裁判文書制作規(guī)范》，民事裁判文書不得引用憲法作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說理部分予以闡述。據(jù)此，人民法院在引用憲法進行說理時，如果對相關憲法條款的理解存在疑問，可以向全國人大常委會提出合憲性咨詢請求。

（二）民主集中制原則為合憲性咨詢提供正當性基礎

由于我國《憲法》明確將憲法解釋權賦予了全國人大常委會，因此，全國人大常委會理所應當?shù)爻蔀槲覈暮蠎椥宰稍儥C關。這種基于憲法解釋權的推理邏輯與域外國家和地區(qū)把法院作為合憲性咨詢機關的原因并無太大區(qū)別。不過，與域外國家和地區(qū)強調不同權力主體的合作關系因而與分權制衡原則產生沖突相比，我國的合憲性咨詢根植于人民代表大會制度之中，與民主集中制原則具有內在一致性，是該原則在憲法實施領域的具體表現(xiàn)形式之一。具體而言，我國《憲法》第三條確立的民主集中制原則主要規(guī)定了三方面內容：國家權力機關與人民的關系、國家權力機關與其他國家機關的關系、中央國家機關與地方國家機關的關系。建立合憲性咨詢制度與后兩者即權力在橫向與縱向維度的配置原則相契合。

一方面，從橫向維度來看，民主集中制原則要求其他國家機關由人大產生、對它負責、受它監(jiān)督。傳統(tǒng)上認為，此處的負責和監(jiān)督主要通過報告工作、接受質詢、罷免和撤職等形式得到體現(xiàn)，它們一般發(fā)生在其他國家機關的行為作出之后，在性質上屬于事后評價機制。但民主集中制的內涵不止于此，它同樣要求在事前或事中處理好人大與其他國家機關之間的關系。習近平指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協(xié)調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內耗嚴重的現(xiàn)象?！?王旭將此類要求提煉為民主集中制原則的相鄰規(guī)范，并指出其內容之一是權力機關與其他國家機關之間“基于模仿和專業(yè)化需求而存在的合作、溝通關系”。在憲法實施過程中，這種“專業(yè)化需求”指向了盡可能正確地理解和適用憲法。對全國人大常委會而言，這要求它能夠為其他國家機關解決在實施憲法過程中遇到的問題提供指導和幫助。

另一方面，從縱向維度來看，民主集中制原則要求在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。在憲法實施領域，中央的統(tǒng)一領導意味著憲法解釋權只能由全國人大常委會行使，其他國家機關都必須予以遵守，否則便是違憲。但是，這并不妨礙地方國家機關在行使職權過程中可以提出對特定憲法條款的理解和看法，為全國人大常委會行使憲法解釋權積累經驗。在推動憲法解釋工作方面，合憲性咨詢可以成為全國人大常委會和地方國家機關之間溝通和互動的渠道。通過合憲性咨詢程序，全國人大常委會可以幫助地方國家機關解決憲法理解和實施問題；與此同時，地方國家機關事實上也在協(xié)助全國人大常委會了解憲法在實施過程中遇到的問題，由其在綜合各方信息的基礎上對問題的普遍性或重要性作出判斷，進而決定是否有必要作出正式的憲法解釋。因此，合憲性咨詢是一種實現(xiàn)全國人大常委會和地方國家機關互利共贏的憲法實施機制，可以為兩者之間的對話與合作創(chuàng)造穩(wěn)定的動力來源。

（三）全過程審查模式有助于克服合憲性咨詢的功能缺陷

如前所述，合憲性咨詢制度的固有缺陷之一是它只能在抽象層面回答立法或行為涉及的憲法問題，缺少充分的事實和信息支持，這是我國在建立該制度時必須正視的問題。對此，我國可以著眼于合憲性審查的全過程覆蓋特性，通過合理界定合憲性咨詢意見的效力來彌補其內在缺陷。當前我國正在著力推進的合憲性審查工作覆蓋了立法和行為的事前、事中和事后所有環(huán)節(jié)，是一種“全鏈條”式的審查模式。它既強調立法和行為主體在行使職權過程中的自我審查，也注重對職權行使結果的監(jiān)督和校正。這給合憲性咨詢帶來的影響是，咨詢意見要在全過程的審查流程中反復接受檢驗，由此可以降低不合理的咨詢意見對憲法實施的不利影響。

需要注意的是，雖然我國的合憲性咨詢意見由全國人大常委會提供，但它與憲法解釋存在本質區(qū)別。雖然我國當前還沒有正式的憲法解釋實踐，但毋庸置疑的是，憲法解釋需要嚴格按照法定程序作出，而且一經作出便產生強制約束力，其他國家機關必須予以遵守。相比之下，現(xiàn)代漢語中的“意見”是指“對事情的一定的看法或想法”，帶有較強的主觀性，主要是一種建議和參考，不要求其他主體絕對服從。所以，合憲性咨詢意見表達的是全國人大常委會對相關憲法問題的理解和看法，對其他國家機關具有指導作用，但不具有規(guī)范上的強制約束力，主要在事實層面影響咨詢主體對相關問題的判斷。具體到合憲性審查過程中，在事前和事中審查階段，咨詢主體需要強化本部門實施憲法的責任意識，不能機械地適用咨詢意見，而是要將其與本部門面臨的實際情況結合起來，為抽象的咨詢意見找到最佳的實現(xiàn)方式。在事后審查階段，因咨詢意見抽象性導致的不足可以得到更大程度的彌補。當前我國的事后審查主要包括兩種類型，一類是法律規(guī)范備案過程中的審查，此類審查的動力源自《立法法》和其他相關規(guī)范的規(guī)定，仍然屬于抽象審查范疇；另一類是法律規(guī)范或行為實施過程中的審查，通常由規(guī)范或行為對公民權利產生不利影響而引發(fā)，屬于具體審查范疇。后者可以為檢驗咨詢意見的合理性創(chuàng)造更多機會。在具體審查過程中，審查主體同樣無須受制于咨詢意見，可以結合具體爭議的事實要素對咨詢意見指導下的行為進行審查并給出評價。

（四）人大主導的憲法實施體制有助于應對身份競合導致的信任難題

由于全國人大常委會兼具咨詢對象與審查機關的雙重身份，所以它很可能會像域外國家的法院那樣，在提供咨詢意見之后行使事后審查權時遭遇關于公正性的質疑。對此可以從兩個方面加以化解。一方面應當看到，雖然其他國家機關可以向全國人大常委會提出合憲性咨詢請求，但并非所有與咨詢請求相關的問題最終都會在事后引發(fā)合憲性審查，而且即便存在合憲性審查的必要，相關爭議也未必會全部要由全國人大常委會審查處理。這是因為，全國人大常委會作為合憲性審查機關，行使的是終局意義上的合憲性審查權，并不排除其他有權國家機關在此之前依據(jù)自身對憲法的理解作出具有規(guī)范效力的合憲性審查行為，使得相關爭議在訴諸全國人大常委會之前就已經得到解決，可以降低全國人大常委會審查自己發(fā)表過合憲性咨詢意見的概率。例如，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室指出：“至少省級地方人大常委會在對規(guī)范性文件進行審查時，應當將規(guī)范性文件的合憲性作為一項審查內容，并適用合憲性標準作出判斷?！薄霸谑潞髮彶闀r，省級地方人大常委會同樣有權對其有權審查的規(guī)范性文件的合憲性作出判斷也是符合邏輯的結論?！睋?jù)此，倘若設區(qū)的市在制定法規(guī)之前就相關問題咨詢過全國人大常委會，法規(guī)在實施過程中又被提起合憲性審查請求，那么省級人大常委會就有權依據(jù)自身的憲法理解得出審查結論。如果相關各方對審查結論沒有異議，那么審查程序便告終結，無須全國人大常委會再行處理。

另一方面也要看到，合憲性咨詢意見與合憲性審查結論相同本身不是問題，為了維護咨詢意見不被推翻而刻意扭曲合憲性審查結論才是需要警惕的行為。對此可以通過完善事后審查機制予以克服，主要方法包括要求全國人大常委會強化合憲性審查結論的說理并及時公開，主動接受人民監(jiān)督。前已述及，民主集中制的首要內容是國家權力機關的權力源自人民，應當對人民負責，受人民監(jiān)督。作為最高國家權力機關的常設機關，全國人大常委會行使合憲性審查權的行為應當接受全國人大和全國人民的監(jiān)督。“強化說理+及時公開”的組合機制可以促使全國人大常委會認真考慮此前發(fā)表的合憲性咨詢意見在新出現(xiàn)的具體爭議中是否仍然適用，考慮是否有必要對其進行修正甚至作出正式的憲法解釋來定分止爭。雖然域外國家法院同樣可以采取相同措施化解民眾對審查結論的質疑，但司法的中立性決定了在法院和民眾之間缺少規(guī)范上的問責機制，法院完全可以對民眾的質疑置之不理。相比之下，我國人民監(jiān)督全國人大常委會不僅具有政治倫理和憲法規(guī)范上的正當性，而且在實踐中也不存在域外國家輿論干預司法的困擾，可以最大程度地化解全國人大常委會因身份競合導致的信任難題。

四 結語：推動我國的合憲性咨詢實踐邁向制度化軌道

黨的二十大報告提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威?！北疚姆治霰砻?，合憲性咨詢制度在推進合憲性審查工作、發(fā)揮憲法規(guī)范效力方面發(fā)揮著獨特作用。雖然域外國家較早開啟了合憲性咨詢的制度實踐并積累了一些成功經驗，但由于該制度與司法中立和分權制衡等原則的緊張關系，使其在域外無法成為被普遍接受的憲法實施方法。相比之下，我國民主集中制的政權組織原則和全過程覆蓋的合憲性審查模式可以在避免該制度不足的同時充分發(fā)揮其優(yōu)勢。隨著我國的合憲性審查工作不斷深入發(fā)展，將會有越來越多的合憲性咨詢請求被提交給全國人大常委會處理，這在客觀上要求我們健全合憲性咨詢的制度通道。在咨詢對象已經確定的條件下，一方面需要進一步厘清合憲性咨詢的主體范圍，明確合憲性咨詢的標準，避免泛濫的咨詢請求給全國人大常委會帶去難以承受之重；另一方面，應當健全合憲性咨詢的程序，完善合憲性審查與合憲性咨詢的銜接機制，在尊重咨詢主體職權完整性的同時充分發(fā)揮咨詢意見的指導功能，實現(xiàn)合憲性咨詢制度的規(guī)范化發(fā)展，使其更好地服務于依憲治國的偉大實踐。

Possibility of a Constitutionality Consultation System with Chinese Characteristics

Zhu Xuelei

Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China

Abstract： Constitutional consultation is an independent constitutional implementation mechanism， which is different from and related to constitutional review， and the two should not be confused. The development history of constitutionality consultation in foreign countries shows that it cannot solve all constitutional problems while promoting constitutional implementation， and may lead to the improper expansion of the power of the consultation target and affect the normal operation of the constitutional power division system. Not only is there a wide demand for constitutional consultation in China， but also the organizational principle of democratic centralism and the model of constitutional review covering the whole process can give full play to its advantages while avoiding the shortage of constitutional consultation， thus providing a broader space for the development of the system. In the future， it is necessary for China to further improve the details of the constitutionality consultation system and provide it with the necessary regulatory basis， so that it can better serve the great practice of ruling the country according to the constitution.

Key words： constitutionality consultation; constitutionality review; constitutional implementation

［責任編輯：蘇雪梅］