金太軍 孫梓展

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)代化進(jìn)程既孕育了繁榮也滋生了風(fēng)險(xiǎn)，重大突發(fā)事件即對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和公共安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。更為嚴(yán)峻的是，常規(guī)的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系面對(duì)重大突發(fā)事件公共性、緊迫性、復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，不僅難以發(fā)揮科層組織的規(guī)范化和專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，而且其層級(jí)壁壘、程序僵化、條塊分割等內(nèi)在矛盾進(jìn)一步加劇了治理危機(jī)。因此，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件需要突破既有組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建起高效、集中、聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理組織體系。事實(shí)證明，領(lǐng)導(dǎo)小組無(wú)疑是解決重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，特別是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的有效組織形式。通過(guò)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組頂層領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用，可以最大限度地提升黨和政府的公共危機(jī)治理能力，為有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)小組是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革進(jìn)程中建立起來(lái)的一項(xiàng)極富中國(guó)特色的組織形式。它廣泛存在于我國(guó)的黨政系統(tǒng)中，主要是出于解決某個(gè)重要問(wèn)題或防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)而成立的一系列具有組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的工作機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了我國(guó)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。可以說(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)小組既是中國(guó)政治運(yùn)行的普遍形式和重要節(jié)點(diǎn)，亦是中國(guó)黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點(diǎn)之一”①。

領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種組織現(xiàn)象，雖呈現(xiàn)在以科層制為基礎(chǔ)的黨政組織體系內(nèi)，卻具有其獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制。因此，從理論上探究“領(lǐng)導(dǎo)小組如何運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”是一個(gè)十分具有價(jià)值的問(wèn)題。通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)者將領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行機(jī)制的特征總結(jié)為“科層治理運(yùn)動(dòng)化”，具體來(lái)說(shuō)就是領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)其特殊的組織結(jié)構(gòu)，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行組織化嵌入，使科層化的權(quán)威推動(dòng)成為領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)特征。②借助科層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的高位推動(dòng)，不僅有助于增強(qiáng)組織運(yùn)行過(guò)程中的合法性和有效性③，而且可以通過(guò)政治精英的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門或制度的“正式權(quán)威”對(duì)組織成員進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)④，促使橫向的組織間協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為縱向的政治動(dòng)員問(wèn)題。由此，領(lǐng)導(dǎo)小組可以通過(guò)“任務(wù)發(fā)包”和“責(zé)任捆綁”的形式高度整合各組織成員的力量，促成非常規(guī)任務(wù)的快速推進(jìn)。⑤不過(guò)，一些學(xué)者也認(rèn)為，地方政府在運(yùn)用以領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)的攻堅(jiān)治理模式時(shí)不僅會(huì)簡(jiǎn)單借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來(lái)推行強(qiáng)運(yùn)動(dòng)機(jī)制，也會(huì)借助任務(wù)分解、數(shù)字指標(biāo)、績(jī)效考核等常規(guī)手段實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行的再常規(guī)化，形成“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”的運(yùn)行特征。⑥實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)小組在將原科層組織體系的各種要素“為我所用”的同時(shí)，也逐步構(gòu)建起自身相對(duì)獨(dú)立的組織性力量來(lái)推進(jìn)運(yùn)動(dòng)式治理，從而呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯。⑦由于領(lǐng)導(dǎo)小組采用了與眾不同的“雙層結(jié)構(gòu)”⑧，因此相比于領(lǐng)導(dǎo)小組本身，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的現(xiàn)實(shí)角色已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“辦事機(jī)構(gòu)”層面，而成為國(guó)家治理中的一個(gè)關(guān)鍵行動(dòng)者⑨。

綜上所述，學(xué)界對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題已進(jìn)行了較為深入的探討，不過(guò)現(xiàn)有研究大多限于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部運(yùn)行狀況的分析，并且多將對(duì)象置于常態(tài)化背景下進(jìn)行觀察和思考。換言之，領(lǐng)導(dǎo)小組的外部運(yùn)行特征，尤其是重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與其他組織是如何協(xié)調(diào)行動(dòng)的，運(yùn)行機(jī)制是什么，具有哪些特征等，目前基本為未竟之題。為此，本文將針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的外部運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，探究重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與同級(jí)政府間的協(xié)同運(yùn)作過(guò)程和規(guī)律，為進(jìn)一步拓展本領(lǐng)域的研究提供理論助益。

二、回歸與超越：重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建

從應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)成來(lái)看，雖然不同的領(lǐng)導(dǎo)小組在行政級(jí)別和管轄范圍上有所差異，但一般都由組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、組員、辦公室四部分組成。這也與常規(guī)狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)成相類似。其中，組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是小組領(lǐng)導(dǎo)者，一般由各級(jí)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)主持領(lǐng)導(dǎo)小組的全面工作，承擔(dān)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職能。組員由與應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件相關(guān)的各黨政職能部門領(lǐng)導(dǎo)人組成。為了強(qiáng)化組員之間的協(xié)調(diào)分工與資源整合，各組員及其單位將依據(jù)本職工作的差異進(jìn)行重新組合，編為不同的應(yīng)急工作組，如醫(yī)療救治組、宣傳組、物資保障組、市場(chǎng)監(jiān)管組、社會(huì)穩(wěn)定組等，分別承擔(dān)相應(yīng)的工作任務(wù)。辦公室屬于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，通常設(shè)在職能直接相關(guān)的部門之中，并由該部門的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，履行應(yīng)急值守、對(duì)外聯(lián)絡(luò)和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。有學(xué)者將領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)形式視為“矩陣結(jié)構(gòu)”⑩，認(rèn)為這保證了相關(guān)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以共同達(dá)成治理目標(biāo)。事實(shí)上，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的整體結(jié)構(gòu)并未完全摒棄傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)要求?，而是與其在諸多方面存在相似之處。一是延續(xù)層級(jí)設(shè)置。各領(lǐng)導(dǎo)小組由各級(jí)政府自主設(shè)置，雖然并不嵌構(gòu)于原科層組織之內(nèi)，但卻與其等級(jí)結(jié)構(gòu)相匹配。這就注定了它們?cè)趨f(xié)調(diào)組織內(nèi)部成員行動(dòng)的同時(shí)，“既要對(duì)上負(fù)責(zé)，執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組布置的任務(wù)，并就本地情況向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，又要向下施加壓力，要求其完成相應(yīng)的職責(zé)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而保證某一任務(wù)的指令能夠通過(guò)自上而下的行動(dòng)路徑得以貫徹執(zhí)行”?。二是重塑專業(yè)分工。為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)小組雖然需要突破傳統(tǒng)科層制高度分工和專業(yè)化的設(shè)置，但這種突破并非“另起爐灶”，而是在原科層分工體系的基礎(chǔ)上加強(qiáng)各部門之間的融合，形成更為緊密的組織形態(tài)，以圍繞某一緊急任務(wù)共同展開(kāi)工作。這樣，既依托原科層體系建立新的分工體系，也超越原科層運(yùn)作模式而加強(qiáng)組織整合，為重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作奠定了新的科層分工基礎(chǔ)。三是明確制度規(guī)范。制度剛性是科層組織合法性建設(shè)和規(guī)范化運(yùn)作的根本保障。同樣，領(lǐng)導(dǎo)小組作為突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，其建立和運(yùn)行要受到一整套規(guī)則體系的制約。依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條之規(guī)定，各級(jí)人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類別的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。除此之外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《防震減災(zāi)法》《防汛條例》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，都對(duì)指導(dǎo)各類突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建立和運(yùn)行作出了明確規(guī)定。

傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置、專業(yè)分工、制度剛性等內(nèi)在原則固然有利于提升行政效率和彰顯理性價(jià)值，并在很大程度上滿足了現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)政府科學(xué)管理的要求，但這些原則也會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的“反功能”，“而且越是嚴(yán)格地適用那些原則，反功能的效果也就越是突出。換言之，每一種原則都有其特有的病態(tài)表現(xiàn)”?。例如，層級(jí)設(shè)置鎖定了等級(jí)關(guān)系，專業(yè)分工形成了碎片化弊端，制度剛性則易導(dǎo)致組織僵化。不過(guò)，“領(lǐng)導(dǎo)小組的科層結(jié)構(gòu)并非傳統(tǒng)意義上的科層，是經(jīng)過(guò)改造后的科層，并且承擔(dān)著減少制度運(yùn)行中官僚主義的功能，符合現(xiàn)代制度運(yùn)行的邏輯”?。從應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建構(gòu)實(shí)踐來(lái)看，其與傳統(tǒng)科層組織相比，具有三個(gè)方面的顯著特征：一是動(dòng)態(tài)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置?！霸趪?guó)家治理中建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，其中一個(gè)重要原因即是克服原組織體系中靈活性不足的問(wèn)題”?。由于重大突發(fā)事件具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，因而領(lǐng)導(dǎo)小組一般會(huì)根據(jù)危機(jī)發(fā)展變化和工作需求對(duì)組織成員及其職能分工作出及時(shí)調(diào)整。通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的及時(shí)調(diào)整，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組能夠動(dòng)態(tài)適應(yīng)事件發(fā)展的情況和應(yīng)急響應(yīng)的需要，從而更加科學(xué)精準(zhǔn)地發(fā)揮作用。二是注重發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的角色優(yōu)勢(shì)。作為領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，辦公室既負(fù)責(zé)實(shí)地調(diào)研、文件起草、政策闡釋、督促落實(shí)等專項(xiàng)性事務(wù)，也承擔(dān)上下銜接、左右聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)性工作。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的角色設(shè)定遠(yuǎn)不止于“辦事”這樣簡(jiǎn)單，其實(shí)它已成為領(lǐng)導(dǎo)小組有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要“樞紐”。三是趨向整體性的組織再造。針對(duì)傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的弊端，以協(xié)調(diào)、整合為核心的整體性改革成為公共部門組織變遷的基本方向。尤其在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中，任何一個(gè)部門都不具備足夠的能力進(jìn)行“單打獨(dú)斗”。這就需要突破既有組織結(jié)構(gòu)，克服部門分割、各自為政的弊端，形成互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的組織形式。而在常規(guī)組織尚未完成整體性改革的情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組較好地填補(bǔ)了這一缺憾，它可以通過(guò)職能整合、科學(xué)分工、機(jī)構(gòu)調(diào)整等方式，推進(jìn)組織內(nèi)部跨部門協(xié)同，最終提升組織的危機(jī)治理能力。

總之，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建既依托原有科層組織體系的設(shè)計(jì)原則進(jìn)行常規(guī)化塑造以延續(xù)科層制的固有優(yōu)勢(shì)，也基于緊急任務(wù)的治理需求進(jìn)行多方創(chuàng)設(shè)以彰顯自己的組織特色。可以說(shuō)，這一建構(gòu)邏輯是對(duì)科層組織設(shè)計(jì)路徑回歸與超越的有機(jī)結(jié)合。

三、領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門的協(xié)同：“輸入-輸出”機(jī)制的呈現(xiàn)

從重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組的構(gòu)建可知，它是依托原科層組織的組織要素和組織原則進(jìn)行自我再造的一種針對(duì)某項(xiàng)緊急任務(wù)的組織形式。在實(shí)際運(yùn)作中，面對(duì)重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)小組固然能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮“小機(jī)構(gòu)、大作用”的組織優(yōu)勢(shì)，但這并不意味著對(duì)政府部門的替代。相反，它與政府部門保持著密切聯(lián)系，并基于“輸入-輸出”機(jī)制進(jìn)行協(xié)同運(yùn)作，使領(lǐng)導(dǎo)小組有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，進(jìn)而最大限度地動(dòng)員和整合科層組織體系內(nèi)部的力量，大幅提升政府的危機(jī)治理能力。

領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作的“輸入-輸出”機(jī)制首先發(fā)生在雙方領(lǐng)導(dǎo)部門之間，具體反映的是領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)與政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的“輸入-輸出”關(guān)系。其中，輸入機(jī)制體現(xiàn)的是政府組織的領(lǐng)導(dǎo)者基于角色轉(zhuǎn)換而引發(fā)的向領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中的過(guò)程。權(quán)威不僅關(guān)系組織的有效運(yùn)作，也直接影響運(yùn)作過(guò)程的穩(wěn)定性與持久性?！皼](méi)有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動(dòng)”?。同樣，在領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行中，科層權(quán)威是不可或缺的組織構(gòu)件之一。由于領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)大都由同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人兼任，“因而其領(lǐng)導(dǎo)職位本身的權(quán)力和權(quán)威自然地被引入議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并形成議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可資借助的正式權(quán)力”?。不過(guò)，領(lǐng)導(dǎo)小組中領(lǐng)導(dǎo)者的數(shù)量相對(duì)于政府組織而言大幅度減少，這就使得權(quán)威轉(zhuǎn)移的目標(biāo)相對(duì)集中，尤其是集中于領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)手中。眾所周知，韋伯曾將權(quán)威分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型三種類型。在現(xiàn)代政府的改革和發(fā)展中，從魅力型權(quán)威向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變是基本規(guī)律。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行實(shí)質(zhì)上是利用運(yùn)動(dòng)式治理方式來(lái)打破常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，將組織權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)強(qiáng)力切換到加速檔位，因而“運(yùn)動(dòng)式治理生發(fā)的權(quán)力來(lái)源和制度基礎(chǔ)必然求助于魅力型權(quán)威”?。這就表明，由法理型權(quán)威向魅力型權(quán)威的逆向轉(zhuǎn)化在領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作中具有了合理性基礎(chǔ)。正是通過(guò)政府組織向領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)得以實(shí)現(xiàn)自身權(quán)威的增殖，從而以個(gè)體的實(shí)質(zhì)權(quán)威替代原組織的正式權(quán)威，將個(gè)體的政治壓力轉(zhuǎn)化為組織的行政壓力，將個(gè)體的目標(biāo)偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織成員的行為選擇。從實(shí)際運(yùn)作過(guò)程看，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威轉(zhuǎn)移與集中已經(jīng)轉(zhuǎn)化成了多種危機(jī)治理工具，例如領(lǐng)導(dǎo)者高度重視、密集決策、強(qiáng)力問(wèn)責(zé)、監(jiān)督檢查、一線指揮等，為發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的“領(lǐng)導(dǎo)”作用提供了必要支撐。

輸出機(jī)制則體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)小組的績(jī)效輸出能夠助推政府部門中超常規(guī)的晉升過(guò)程。晉升錦標(biāo)賽作為一種行政管理模式，能夠激勵(lì)各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部足額甚至超額完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。在眾多可能會(huì)對(duì)官員政治晉升帶來(lái)影響的考核指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑是各級(jí)主要官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的核心?，但近年來(lái)隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)不斷加劇，黨和國(guó)家已明確將風(fēng)險(xiǎn)治理置于治國(guó)理政的突出位置。為此，圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的考核標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整已經(jīng)成為晉升錦標(biāo)賽實(shí)質(zhì)性變化的重要內(nèi)容。尤其是在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的特殊背景下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)者和成員的考核顯然已由強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績(jī)效轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注危機(jī)治理成果，并且由此所形成的績(jī)效輸出更能獲得上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，甚至可以打破官員晉升的常規(guī)路徑，實(shí)現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。例如杭州市出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部破格提拔暫行辦法》規(guī)定，對(duì)在處理重大危機(jī)、重大事件時(shí)表現(xiàn)特別優(yōu)秀、貢獻(xiàn)突出的干部，可破格提拔。輸出機(jī)制中基于領(lǐng)導(dǎo)小組績(jī)效輸出的選人、用人方式，有效激發(fā)了廣大黨員干部爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的熱情，同時(shí)也改善了內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)，提升了政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)作的“輸入-輸出”機(jī)制同樣發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府各部門之間。如果說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)小組與政府組織領(lǐng)導(dǎo)者之間的協(xié)同能夠?qū)崿F(xiàn)有效決策的話，那么雙方組成部門之間的互聯(lián)互通則有利于促進(jìn)政策順利執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門協(xié)作中的輸入機(jī)制即是以內(nèi)部動(dòng)員的形式將政府各部門及人員轉(zhuǎn)化成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，由此形成重大突發(fā)事件中具有專項(xiàng)職能的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。面對(duì)重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，通過(guò)組織動(dòng)員行政體系內(nèi)部力量，突破既有組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制以更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)，是被實(shí)踐證明的有效之舉。因而輸入機(jī)制所呈現(xiàn)的動(dòng)員過(guò)程并非原政府部門的直接復(fù)制和簡(jiǎn)單加總，而是基于多種再造手段的有機(jī)整合。第一，效率中心原則下的部門精簡(jiǎn)。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中，時(shí)間就是執(zhí)行資源，效率就是政策生命。為最大限度地縮短危機(jī)反應(yīng)時(shí)間，提升政策執(zhí)行效率，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位會(huì)遵循效率至上原則，力求組織精簡(jiǎn)。一般而言，其組織的構(gòu)成并不固定，工作人員也往往是根據(jù)工作的需要從原職能部門抽調(diào)而來(lái)，完成任務(wù)后即自行返回原組織。第二，再分工基礎(chǔ)上的跨部門協(xié)同。相比于政府組織結(jié)構(gòu)以縱向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為主的特征，領(lǐng)導(dǎo)小組則是通過(guò)在原科層分工體系基礎(chǔ)上的再分工，促進(jìn)各部門之間的橫向協(xié)調(diào)與溝通，從而克服原組織的結(jié)構(gòu)缺陷，使其從分散走向整合、從單獨(dú)行動(dòng)走向合作行動(dòng)。第三，任務(wù)導(dǎo)向下的資源聚合。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)具有明確的任務(wù)導(dǎo)向，這一任務(wù)不僅貫穿領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門協(xié)同運(yùn)作的全過(guò)程，而且成為雙方在特定時(shí)期內(nèi)共同的中心工作。圍繞這一中心工作，通過(guò)政府部門的合法性、權(quán)威性手段保障向領(lǐng)導(dǎo)小組的資源輸入與聚合，推動(dòng)著領(lǐng)導(dǎo)小組完成治理使命，盡快化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門協(xié)作中的輸出機(jī)制則是指在強(qiáng)化目標(biāo)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過(guò)任務(wù)分解和輸出，依托政府部門既有的政策執(zhí)行路徑落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。雖然領(lǐng)導(dǎo)小組是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的專項(xiàng)組織，但從政策過(guò)程上來(lái)看，它更多地承擔(dān)政策制定與動(dòng)員職能，而政策執(zhí)行事項(xiàng)則要依賴政府各部門及其工作人員來(lái)完成。在高強(qiáng)度的專項(xiàng)目標(biāo)管理責(zé)任制框架下，領(lǐng)導(dǎo)小組首先將承接上級(jí)組織的治理任務(wù)和本級(jí)所制定的行政目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套明確的、量化的目標(biāo)和指標(biāo)體系。然后借助領(lǐng)導(dǎo)小組成員向其所在的政府部門進(jìn)行任務(wù)輸出，并結(jié)合嚴(yán)密規(guī)范的考核獎(jiǎng)懲制度，動(dòng)員和監(jiān)督政府部門及其工作人員行動(dòng)起來(lái)，完成各項(xiàng)指標(biāo)。由領(lǐng)導(dǎo)小組向政府部門的任務(wù)輸出過(guò)程鮮明地體現(xiàn)了在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，具有雙重身份的領(lǐng)導(dǎo)小組成員（既是領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員，也是各政府職能部門負(fù)責(zé)人），依托原有科層體系中的政策執(zhí)行路徑，利用高強(qiáng)度的目標(biāo)約束對(duì)本部門及其人員進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)，從而將部門整體帶入危機(jī)應(yīng)對(duì)的責(zé)任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。“這樣一種‘行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)’在不斷再定義和重構(gòu)我國(guó)地方政府的運(yùn)作方式和權(quán)威架構(gòu)的同時(shí)，也在不斷改變著各行動(dòng)主體之間的互動(dòng)方式與關(guān)系形態(tài)”?。

由此可見(jiàn)，重大突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門通過(guò)雙重的“輸入-輸出”機(jī)制建構(gòu)形成了緊密的協(xié)同關(guān)系。這不僅促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而且對(duì)于充分發(fā)揮政府部門的危機(jī)治理作用也具有重要意義。

四、構(gòu)建危機(jī)治理共同體：基于“輸入-輸出”機(jī)制的體制變革

黨的二十大提出“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。具體到公共安全領(lǐng)域，則是要“建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，面對(duì)新時(shí)代重大風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，“既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)”?。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任一組織的能力范圍，建立在傳統(tǒng)科層制基礎(chǔ)上的常規(guī)危機(jī)應(yīng)對(duì)體系難以發(fā)揮科層組織應(yīng)有的組織優(yōu)勢(shì)。因此，突破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建危機(jī)治理共同體，形成集中高效、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急治理模式成為必然趨勢(shì)。

從治理實(shí)踐看，在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門基于“輸入-輸出”機(jī)制所呈現(xiàn)的協(xié)同運(yùn)作，通過(guò)嵌入“再造”“協(xié)調(diào)”“整合”等手段作為內(nèi)在運(yùn)行方式，促使各部門間權(quán)力協(xié)調(diào)、資源共享、責(zé)任共擔(dān)得到高度的統(tǒng)一，最大限度地動(dòng)員了科層組織體系內(nèi)部的力量，不僅使領(lǐng)導(dǎo)小組有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，而且擺脫了對(duì)傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)的依賴，形塑了新型的協(xié)同組織結(jié)構(gòu)。所謂協(xié)同，是指“系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素之間的和諧狀態(tài)”?。在治理的意義上，協(xié)同意味著一種自發(fā)的或自組織的行動(dòng)過(guò)程，是主體間協(xié)調(diào)配合、互通有無(wú)的有序狀態(tài)，而由此形成的協(xié)同結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出治理主體的多元、治理層級(jí)的整合、治理行為的互動(dòng)等特征?。不同于一般意義上的協(xié)同結(jié)構(gòu)，在重大突發(fā)事件這一特定治理情境下，權(quán)威要素發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因而呈現(xiàn)出威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的形態(tài)，亦可稱之為行政權(quán)力主導(dǎo)下的協(xié)同結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，即是在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門的協(xié)同過(guò)程并不是自發(fā)形成的，而是由行政權(quán)力主導(dǎo)并滲透于協(xié)同運(yùn)作的全過(guò)程，從而強(qiáng)力保障危機(jī)治理的有序和有效。

威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)方面的特征：首先是“中心-外延”式的組織結(jié)構(gòu)。在原科層組織中，組織結(jié)構(gòu)是嚴(yán)格按照科層原則建立起來(lái)的，形成了一個(gè)自上而下的“金字塔”。這個(gè)“金字塔”頂端的組織部門可被看成整個(gè)科層結(jié)構(gòu)的“絕對(duì)中心”，其他所有組織部門都是圍繞它而運(yùn)行的。常規(guī)科層組織的這種有著絕對(duì)中心的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)受到大量尖銳的批判，但在應(yīng)急管理中卻依然有效。因?yàn)?，面?duì)重大突發(fā)事件這樣一種以效率為價(jià)值導(dǎo)向的特殊治理情境，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組中領(lǐng)導(dǎo)部門的中心作用是十分必要的。這不僅能夠在權(quán)威依賴的機(jī)制下將組織主體強(qiáng)制帶入應(yīng)急軌道，而且可以避免組織極速轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的失序問(wèn)題?？梢?jiàn)，發(fā)揮組織中心的領(lǐng)導(dǎo)作用，在常規(guī)治理情境下或許是一件令人擔(dān)憂的事情，但對(duì)于重大突發(fā)事件應(yīng)急處理來(lái)說(shuō)反而是一種有效選擇甚至具有一定的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中強(qiáng)調(diào)中心組織的作用，不是要復(fù)歸常規(guī)組織結(jié)構(gòu)下的絕對(duì)中心，而是要在保障協(xié)同運(yùn)作的條件下構(gòu)建新的中心。這種組織結(jié)構(gòu)調(diào)整后的新中心，最突出的變化是它不再具有全能性。常規(guī)科層結(jié)構(gòu)下的中心組織是權(quán)力中心、組織中心、行動(dòng)中心，一切公共事務(wù)實(shí)際上都是由它來(lái)決定和治理的，其他各部門或組織只不過(guò)是它的命令的執(zhí)行者，只要照章辦事即可，而威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)中所要建構(gòu)的新中心組織是在強(qiáng)調(diào)分工、促進(jìn)協(xié)同基礎(chǔ)上的“中心”。這一轉(zhuǎn)型即是實(shí)現(xiàn)由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，中心組織依然居于組織結(jié)構(gòu)之頂端，只是它更加注重發(fā)揮全局掌控、整體把握、關(guān)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)的宏觀職能，切實(shí)做好“領(lǐng)導(dǎo)”的角色。而威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的組織外延則由領(lǐng)導(dǎo)小組成員和政府部門共同構(gòu)成。這一結(jié)構(gòu)形式較為靈活，并不囿于常規(guī)科層結(jié)構(gòu)中的固定設(shè)計(jì)，而是可以依據(jù)重大突發(fā)事件的變化和治理需要，吸納任何部門，保持靈活多變。更為重要的是，外延結(jié)構(gòu)趨向于扁平化、協(xié)同化發(fā)展，實(shí)際上呈現(xiàn)出兩個(gè)方向上的變化：在縱向上，簡(jiǎn)化管理層級(jí)和工作流程，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)精干高效，進(jìn)一步加快信息傳遞速度和保持信息的真實(shí)性；在橫向上，注重加強(qiáng)各職能部門之間的聯(lián)系，不僅通過(guò)重新分工推進(jìn)部門融合，而且充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的協(xié)調(diào)作用，從而實(shí)現(xiàn)各部門間的溝通與協(xié)作。

對(duì)應(yīng)“中心-外延”式的組織設(shè)計(jì)，威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)的第二個(gè)特征是兼顧集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排。從歷史的維度看，“圍繞著是集權(quán)還是分權(quán)所展開(kāi)的斗爭(zhēng)是人類歷史發(fā)展的動(dòng)力，而且也構(gòu)成現(xiàn)代歷史的一種偉大的律動(dòng)”?。雖然在歷史上相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，權(quán)力的“鐘擺”更多地偏向集權(quán)結(jié)構(gòu)，但隨著現(xiàn)代治理運(yùn)動(dòng)的興起，以分權(quán)改革為主旨的變遷引發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)偏好的歷史性逆轉(zhuǎn)?？墒?，不得不承認(rèn)的是，現(xiàn)代社會(huì)治理所展示的高度復(fù)雜性和高度不確定性特征，使得囿于集權(quán)與分權(quán)二元對(duì)立的分析視角已然無(wú)法有效概括、詮釋和應(yīng)對(duì)治理過(guò)程中的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題?！皺?quán)力結(jié)構(gòu)的考量應(yīng)當(dāng)跳離二元對(duì)立式的邏輯進(jìn)路，摒棄‘肯定-否定’式的價(jià)值判斷。事實(shí)上，集權(quán)和分權(quán)是可以共同蘊(yùn)于治理結(jié)構(gòu)之中的，從而形成一個(gè)新的權(quán)力配置格局”?。領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門基于“輸入-輸出”機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作即體現(xiàn)出了對(duì)集權(quán)與分權(quán)的兼顧。其中，集權(quán)即是指權(quán)威相對(duì)集中。有研究表明，“權(quán)力資源的碎片化是影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建的重要瓶頸”?。在常規(guī)科層結(jié)構(gòu)中，看似高度集權(quán)的設(shè)置，實(shí)際上由于高度分工和專業(yè)化的組織要求，加之分權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)，權(quán)力實(shí)際上分散在各個(gè)職能部門中。一旦無(wú)法有效協(xié)商，就會(huì)直接損害組織權(quán)威，進(jìn)而造成運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。而在領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門的協(xié)同運(yùn)作中，輸入機(jī)制保障了政府部門權(quán)威向領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)移并集中，用個(gè)體相對(duì)集中的實(shí)質(zhì)權(quán)威替代原組織分散的正式權(quán)威，從而在特定的治理場(chǎng)域中，以權(quán)威依賴的方式強(qiáng)力統(tǒng)一組織意志、動(dòng)員組織力量、控制組織運(yùn)轉(zhuǎn)，最大限度地提升了應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。分權(quán)則體現(xiàn)為協(xié)同中各部門的重新分工與整合。分工是官僚制的基本原則，但分工過(guò)細(xì)意味著“更多的人被卷入同一決策中，這增加了協(xié)調(diào)的難度”?，由此導(dǎo)致了政府管理模式的明顯弊端。而在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)小組的建構(gòu)中，各成員單位在原官僚分工體系的基礎(chǔ)上，圍繞中心任務(wù)進(jìn)行職能再分和整合，形成了一個(gè)個(gè)具有專項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的工作小組。并且，該分工體系還會(huì)依據(jù)治理工作的變化而靈活調(diào)整，以不斷適應(yīng)新環(huán)境、新需求。

總之，作為重大突發(fā)事件的專項(xiàng)應(yīng)對(duì)組織，領(lǐng)導(dǎo)小組基于“輸入-輸出”機(jī)制與政府部門保持著密切聯(lián)系，并呈現(xiàn)出協(xié)同運(yùn)作過(guò)程。這一機(jī)制不僅為領(lǐng)導(dǎo)小組自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供支撐，而且最大限度地動(dòng)員和整合了科層組織體系內(nèi)部的力量，可以大幅提升政府的危機(jī)治理能力。進(jìn)一步而言，基于“輸入-輸出”機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作也促進(jìn)了應(yīng)急管理體制的變革，尤其是通過(guò)“中心-外延”式的組織結(jié)構(gòu)和兼顧集權(quán)與分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排形塑了威權(quán)式協(xié)同結(jié)構(gòu)，從而為危機(jī)治理共同體的建立奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，危機(jī)治理共同體不僅僅包含領(lǐng)導(dǎo)小組和政府部門，還包括企事業(yè)單位、社會(huì)組織、街道社區(qū)等更加多元的主體。因此，對(duì)危機(jī)治理共同體及其結(jié)構(gòu)特征的研究應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化，這將是未來(lái)本領(lǐng)域研究工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。