邵 芳 王知非

（西安電子科技大學，陜西 西安 710000）

教育是黨和國之大計。習近平總書記在黨的二十大報告中對“辦好人民滿意的教育”做出了重要部署。2022 年8 月29 日，教育部印發(fā)的《關于加強高校有組織科研 推動高水平自立自強的若干意見》就推動高校充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，加強有組織科研，全面加強創(chuàng)新體系建設，著力提升自主創(chuàng)新能力，更高質(zhì)量、更大貢獻服務國家戰(zhàn)略需求做出部署。加之“雙一流”建設的持續(xù)推進，到本世紀中葉，我國一流大學和一流學科的數(shù)量和實力即將進入世界前列，基本建成高等教育強國。當下我國高等教育要提升教育質(zhì)量和水平，必須要有高效合理的體制機制。

本文通過對美國和英國公立大學與我國公立大學的機構(gòu)設置進行對比和研究，博采眾長，為我國高校機構(gòu)改革提供方向和啟示。

國內(nèi)外文獻中關于公立高校機構(gòu)設置的研究總體上較少，相關文獻也往往僅就國內(nèi)高校機構(gòu)設置中某個問題進行研究，缺乏全面系統(tǒng)的分析，也缺少中外公立高校間的對比。因此本文基于國內(nèi)外學者對公立高校機構(gòu)設置的研究，對其進行提煉和對比。

下面將相關文獻按中美英三國進行分類匯總，如表1 所示。

表1 文獻綜述

通過文獻匯總可以發(fā)現(xiàn)，關于中美英公立大學機構(gòu)設置的研究內(nèi)容較多，但往往都是就某個國家公立大學的某個細分方向進行研究。雖然少部分文獻是從整體上研究某個國家公立大學的機構(gòu)設置，但缺乏不同國家間的橫向?qū)Ρ?。針對中美英三國公立大學機構(gòu)設置的對比研究目前還沒有相關文獻。

一、美國公立大學機構(gòu)設置

美國公立大學的行政主線由校長、教務長、學院院長、系主任構(gòu)成，財務管理、人力資源、學生事務、后勤保障等行政部門則屬于服務性機構(gòu)。最高權(quán)力機構(gòu)是董事會，把握著大學的宏觀政策和方向。［9］以威斯康星大學的機構(gòu)設置為例，如圖1 所示。

圖1 威斯康星大學系統(tǒng)層面的管理機構(gòu)設置

由圖1 可知，威斯康星大學有上、中、下三層治理機構(gòu)。上層機構(gòu)中，最高決策機構(gòu)是董事會，董事會任命大學系統(tǒng)的總校長，然后由總校長對各分校校長進行監(jiān)督管理?？傂ｉL辦公室是大學系統(tǒng)的核心執(zhí)行機構(gòu)，由四個子辦公室組成，大學系統(tǒng)內(nèi)的其他運行事務由總校長下放給四位副校長并組建各自的職能辦公室。這些副校長組成中層機構(gòu)。此外，法律顧問辦公室和內(nèi)部審查辦公室同時為董事會和校長服務，提供輔助作用。各副校長下屬的各具體職能辦公室則組成下層機構(gòu)。

由此可見，美國公立大學機構(gòu)設置主要分為上中下三層治理模式，具體陳述如下。

（一）上層決策

美國公立大學實行董事會監(jiān)督下的校長負責制，決策層主要由董事會、校長和學術評議會構(gòu)成。

校長是高校管理的核心力量，校長辦公室從宏觀上指導大學運營，又對由下屬負責運營具體事務的各個副校長所上報的事務進行審核決策。

同時，設立大學的核心機構(gòu)——董事會，將其作為大學連接政府和社會的關鍵機構(gòu)。董事會由擁有共同利益的外部人員組成，行使最高決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可任命校長并授予其對大學內(nèi)部的管理權(quán)。美國私立大學的董事會成員既有政府代表， 又有社會代表，包括企業(yè)家、律師、政府首腦、法官、宗教人士、校友及其他社會知名人士。［10］董事會向大學傳遞政府和社會的訴求，并以此進行監(jiān)督，避免其脫離實際，也可以促進大學培養(yǎng)更多社會和政府需要的人才。同時，高校的發(fā)展戰(zhàn)略、精神理念也通過董事會傳播給政府和社會，以便高校得到外界的理解并獲取必要的幫助。董事會的存在既實現(xiàn)了公共利益對大學的監(jiān)督，幫助學校獲得外部支持，也有助于大學面向社會，培養(yǎng)社會需要的人才。此外，董事會還能調(diào)解大學與政府的沖突，保證決策的相對公正。

學術評議會是美國大學提出和制定學術政策的重要機構(gòu)，由教授或以教授為主的學術人員組成，幾乎包攬了學術事務的決策權(quán)。加州大學的學術評議會在形式上與校長平級，并掌握著決策權(quán)。

（二）中層運營

運營層主要由各副校長構(gòu)成。美國公立高校貫徹分權(quán)制衡思想，在校長之下可根據(jù)不同職能設置十名左右副校長，并賦予他們獨立決策和運營的權(quán)力。副校長向校長匯報工作并接受校長的監(jiān)督。其中常務副校長兼任教務長，負責教學相關事務并直接領導各學院領導及副教務長，其地位和權(quán)力僅次于校長，為副校長之首，可對其他副校長進行管理。而其他副校長則主要分管和大學運營相關的行政事務，并各自組建辦公室，以副校長辦公室為中心進行內(nèi)部職能分工和權(quán)力運作。

在中層運營機構(gòu)中，與行政相關的機構(gòu)占比約70%，與學術相關的機構(gòu)占比約30%，這符合美國高校行政和學術人員比例4∶1 的規(guī)律。

（三）基層管理

基層管理主要由學院負責。美國大學的行政事務管理重心處于學院一層，中上層管理者僅保留一部分監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，更多權(quán)力以分權(quán)的形式下放給學院，因此學院院長有很大的自主權(quán)。學院的眾多事務，包括資金分配、項目管理、教師聘任評價、專業(yè)和課程設置等，都是由學院根據(jù)專業(yè)委員會的意見來決定的。學院以院長辦公室為領導決策核心，下設多名副院長分管行政和學術事務。校級機構(gòu)負責宏觀把控和監(jiān)督，院級機構(gòu)掌握實際運行管理權(quán)，因此副院長辦公室與副校長辦公室的職能通常保持一致，院級機構(gòu)數(shù)量與校級也基本持平，且由于服務人數(shù)多，院級機構(gòu)人數(shù)往往是校級的數(shù)倍。

（四）共同治理模式

為了避免任何一種治理主體權(quán)力過大，美國公立大學將各種治理權(quán)設以明確的邊界分給不同的治理群體，形成多元共治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也稱為權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。

1. 共同治理的機構(gòu)設置

為維護學術自由，美國公立大學設置獨立于行政體系的學術評議會。學術評議會由講師和教授組成，旨在保護學術人員在大學決策中的權(quán)力，在課程設置、教師晉升、終身教職制度和制定學術標準等方面擁有一定的影響力。評議會亦可行使大學教員的立法權(quán)，在校董事會同意的前提下，根據(jù)大學憲章制定有關學術事宜的條例，從而保證學術研究免受行政力量的干涉。

職工和學生也有參與決策的通道。美國公立大學設置了職工大會、職工委員會和學生大會、學生委員會，供職工和學生參與大學治理過程。這些機構(gòu)還會推選職工代表和學生代表參與校級以及更上層的決策。

2. 共同治理的參與形式

對于學校的諸多公共事務，行政人員和教師必須共同商議，例如課程設置、考核評價、財政規(guī)劃等。董事會雖然對財政等重大事項有最終決定權(quán)，但必須參考教師的意見。教師在課程設置、教師選聘與考核等一切與學術有關的事務上都具有話語權(quán)。允許學生參與部分決策，如校風建設、活動開展等，允許學生充分發(fā)揮自己的特長。［11］

二、英國公立大學機構(gòu)設置

（一）學院制大學

1. 總體權(quán)力運行機制

英國學院制大學的攝政院擁有選舉權(quán)，其成員包括大學行政人員、校長和研究人員。攝政院之下是參議院和委員會。其中參議院負責選舉高級管理人員、制定與執(zhí)行政策以及選舉校長與副校長；委員會負責教師的聘任與管理。參議院由攝政機關所有成員以及博士和碩士學位獲得者組成；委員會由學術成員、外部成員和學生成員組成。副校長是實際的權(quán)力主體，負責指導獨立運行的各個學院。學院雖然是大學的組成部分，卻是獨立的個體，經(jīng)濟政策之間也是相互獨立的。學院不受參議院和委員會的管理，這樣可以防止董事會權(quán)力過大。作為英國學院制大學的代表，劍橋大學的機構(gòu)設置如圖2所示。

圖2 劍橋大學的機構(gòu)設置

2. 學院獨立

英國19 世紀之前創(chuàng)辦的大學被稱為古典大學，多為學院制大學，具有學院獨立的特點。學院制大學還有一個重要的特點是權(quán)力下放，每個學院都擁有自己的圖書館、運動場地和體育設施，以及自己的教堂、食堂和展廳。每個學院都自行負責資金、教學和科研的具體運作，而學校只負責整合。這與聯(lián)邦政府非常相似。教師既屬于大學，又屬于學院。各個學院、機構(gòu)之間都是相互獨立的，各個學院、機構(gòu)之間的教職工選聘以及晉升制度也都是獨立的。學院及其附屬機構(gòu)是獨立于大學的雇主，并提供自己的雇用條款和條件。學院和機構(gòu)設有獨立的人力資源部，與大學的人力資源部沒有從屬關系，而且還有獨立的、有助于促進教育質(zhì)量和績效考核成果質(zhì)量提升的專業(yè)部門，因而學院內(nèi)部的晉升與福利系統(tǒng)也與大學沒有明顯聯(lián)系。

（二）董事會制大學

英國19 世紀以后創(chuàng)辦的大學稱為新興大學，采用董事會制。以約克大學為例，董事會制大學將所有權(quán)力集中到董事會、理事會和評議會。董事會是外界與大學溝通的橋梁，社會力量通過董事會對大學進行監(jiān)督和管理，但董事會不是大學內(nèi)部的核心機構(gòu)；大學的最高管理機構(gòu)是理事會，掌握最高決策權(quán)，負責學校一切事務管理以及人員選舉；評議會是最高的學術管理機構(gòu)，負責學校內(nèi)一切與學術有關的事務。作為董事會制大學，約克大學機構(gòu)設置如圖3 所示。

圖3 約克大學的機構(gòu)設置

董事會負責理事會、學術評議會以及聯(lián)合委員會人員的管理，包括但不限于選舉、招聘、晉升、辭退等事務。人事管理分為行政人員管理和學術人員管理。其中理事會負責行政人員管理，并組建了一系列下屬委員會，如選聘委員會、薪酬委員會、提名委員會等，分階段執(zhí)行理事會對行政人員的管理制度。學術評議會負責與學術相關的事務，其下屬委員會中的學術晉升委員會負責控制學術人員規(guī)模，并研究學術教師的資格標準、審核申請人的資格，并將結(jié)果轉(zhuǎn)交學術評議委員會。

三、中國公立大學機構(gòu)設置

（一）雙軌制

我國高校主要為中央部屬高校和省部共建高校。中央部屬高校中大部分為教育部直屬高校，其機構(gòu)設置沿用傳統(tǒng)事業(yè)單位的設置，黨群機構(gòu)領導指導工作，行政機構(gòu)以及教學與科研機構(gòu)分部門進行部門所屬工作，即實行黨委領導下的校長負責制，將管理機構(gòu)分為黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。黨群機構(gòu)主要包括黨委辦公室、紀委、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、武裝部、組織部、教師工作部、學生工作部、研究生工作部、黨校等；行政機構(gòu)主要包括離退休工作處、教務處、財務處、發(fā)展規(guī)劃處、人事處、招生就業(yè)處、實驗室與設備管理處、后勤管理處、保衛(wèi)處、基建處、資產(chǎn)管理處、科技處、社科處等。其中黨委系統(tǒng)負責思想、決策方向的把握和干部、資源的分配，是大學管理的核心機構(gòu)群。黨委，尤其是黨委常委更是大學的最高核心決策機構(gòu)；行政系統(tǒng)則負責大學內(nèi)的行政事務。黨委是高校領導的核心部門，在黨委的領導下，高校校長對高校的各項事務負責并且接受黨委的監(jiān)督和指導。［12］

（二）一級管理模式

從形式上來看我國大學的組織結(jié)構(gòu)，黨委和校長的下屬機構(gòu)可分為學校層級和學院層級，但實際上大部分的權(quán)力由校級機構(gòu)掌握。大學內(nèi)的事務大多由一級的校級機構(gòu)管理，校院之間機構(gòu)設置的數(shù)量差距極大。大部分的職能機構(gòu)和部門都位于校級，例如校級的人事處、財務處等機構(gòu)實際上掌握著相關事務的決策管理權(quán)力，無論是人員的錄用、職稱評定還是資金的預算、分配等統(tǒng)統(tǒng)由學校負責，真正留給學院的自主權(quán)非常少，學院通常只需要對校級機構(gòu)的決策結(jié)果進行響應。［13］

四、中美英公立大學機構(gòu)設置對比

（一）宏觀對比圖

由圖4 可以看出，中美英三國都設有校長一職，作為重要的決策職位，但美國和英國設有凌駕于校長之上的核心決策機構(gòu)，即董事會或攝政院。我國則是黨委領導下的校長負責制，黨委與校長處于同一級別。此外，我國采用一級管理模式，即院級機構(gòu)服從和執(zhí)行校級的決策，但美國和英國的院級機構(gòu)往往具有較大的權(quán)力。

圖4 中美英公立大學機構(gòu)設置對照圖

（二）特點對照表

表2 中美英公立大學機構(gòu)設置特點對照表

五、對我國的啟示

雖然中美英三國的公立大學機構(gòu)設置都是基于本國國情，帶有鮮明的本國特色，但各國高校在提高辦學質(zhì)量、優(yōu)化管理水平、培養(yǎng)人才的目標上是一致的。我國應借鑒他國高校機構(gòu)設置的長處，對高校的機構(gòu)設置進行優(yōu)化和調(diào)整。下面針對我國高校機構(gòu)設置存在的問題提出以下建議。

（一）權(quán)力下放，突出學院的辦學主體地位

學院是高校辦學的主體和基本單元，高校機構(gòu)設置應當突出學院辦學的主體地位，賦予學院自主辦學的權(quán)力。

英國學院制大學的辦學權(quán)力機構(gòu)類似聯(lián)邦政府，與我國大學現(xiàn)有體制差異過大，具有很好的借鑒作用。為突出學院的自主辦學地位，首先應該進行權(quán)力下放，允許學院制定自己的發(fā)展戰(zhàn)略、教學計劃以及教師招聘考核規(guī)則。我國的學院主要是按專業(yè)劃分，校級權(quán)力下放可以讓學院按照自己的專業(yè)特點，制定適合本學院發(fā)展的教學大綱以及師生考核標準。此外，還應該適當?shù)亟o學院配備相應的行政服務機構(gòu)，以滿足各學院的特殊需求，配合學院更好地開展工作。

（二）提高大學的公共性

美國公立大學和英國新興大學通常都設有董事會。董事會不僅是大學的核心權(quán)力機構(gòu)，還是大學與外界連接的橋梁。我國大學通常也設有董事會，但其地位和所起的作用遠不及英美。加之我國大學普遍存在教學脫離就業(yè)、科研脫離實際應用的問題，因此尤其需要加強大學與外界的聯(lián)系，提高大學的公共性。

我國高校應當提高董事會的權(quán)力地位，讓董事會參與高校戰(zhàn)略規(guī)劃、教學計劃等的制定。還應該設置專門的機構(gòu)，根據(jù)社會需要動態(tài)把控高校的教學和科研。

（三）提高一線教職工的權(quán)力

我國公立高校事業(yè)化、政府化的機構(gòu)設置與組織形式將大學的權(quán)力集中于管理層，導致一線教職工權(quán)力不足。一線教職工作為高校辦學的直接承擔者，若能享有教學方法和課程設置的決定權(quán)、制定評價考核機制與聘用標準的參與權(quán)等高校治理權(quán)力，對提升高校辦學水平和師資力量、激發(fā)高校從業(yè)人員與學生的創(chuàng)造性大有裨益。在實踐過程中，可以仿照英美逐步設置、完善師生委員會等組織，賦予其參與高校權(quán)力決策的權(quán)力。

（四）明確行政機構(gòu)的服務性質(zhì)，提升學術機構(gòu)的地位

我國高校行政機構(gòu)，特別是校級行政機構(gòu)，普遍位于權(quán)力較高的層次，事實上成了管理領導機構(gòu)，而不是輔助教學的服務機構(gòu)。因此，應明確行政機構(gòu)的服務、輔助性質(zhì)，縮減行政機構(gòu)的權(quán)力，全面提高學術機構(gòu)的地位。