●張 雷 張 旭

近年來，山東省不斷深化預算績效管理改革， 在全國率先建成全方位、全覆蓋、全過程預算績效管理體系，為優(yōu)化預算管理、提高財政資源配置效率提供了重要績效手段。 高等教育作為實施教育強國戰(zhàn)略的 “龍頭”，是國家發(fā)展的動力之源，對實現高水平科技自立自強、實現中華民族偉大復興發(fā)揮著重要作用。 為切實推進高等教育高質量發(fā)展，山東省財政部門不斷加大財政保障力度，優(yōu)化財政資源配置，每年統(tǒng)籌大量資金用于支持教育事業(yè)發(fā)展。 但從實際情況看，山東省高等教育“大而不強”現象仍未得到根本性扭轉，財政資金的使用效益有待進一步提升。 因此，對全省“一流大學和一流學科”建設等教育類資金開展績效評價迫在眉睫。

一、項目介紹

（一）實施背景

為貫徹落實《國務院關于印發(fā)統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕64號）、《關于推進高等教育綜合改革的意見》（魯辦發(fā)〔2016〕19 號）等文件精神，進一步推進山東省高等教育綜合改革，提升高等學校綜合實力和學科競爭力，2016 年12 月， 山東省印發(fā)《關于印發(fā)推進一流大學和一流學科建設方案的通知》（魯政發(fā)〔2016〕34號）， 啟動實施“一流大學和一流學科”建設項目。 項目立足“立德樹人”根本點， 以學科建設作為項目實施“基本單元”，統(tǒng)籌財政資金用于支持高水平學科保持領先、優(yōu)勢特色學科創(chuàng)設一流，有效推動山東省若干所大學和一批學科取得國際知名、國內領先地位， 實現高等教育持續(xù)健康發(fā)展，充分保障人才強省戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略高質量實施。

（二）項目內容

該項目以5 年為一個建設周期，通過加大對“學科平臺條件建設、學科梯隊建設、科研活動、人才培養(yǎng)、學術交流合作” 等方面的財政支持，探索將立項建設學科，塑造成山東省高端人才的集聚之地、科研創(chuàng)造的發(fā)源之地、創(chuàng)新人才的供給之地。

該項目由山東省政府統(tǒng)籌，納入全省事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并作為重點任務納入政府工作報告。 由省教育廳、財政廳、 發(fā)展改革委負責項目規(guī)劃、部署實施以及監(jiān)督管理等工作。 省教育廳負責日常管理工作， 各高校建立“一流學科”建設機制，按照建設方案和年度任務目標，統(tǒng)籌推進學科建設相關工作。

（三）資金來源

“十三五”期間，省級財政部門加大投入力度，加強資金統(tǒng)籌，多渠道籌集50 億元，積極支持“一流大學和一流學科”建設。 建設期內，對立項建設的49 個一流學科，根據規(guī)劃分年度撥付經費。 平均每年，對每個立項建設的一流學科，按自然科學類2000 萬元左右、人文社科類1000萬元左右的標準撥付支持經費。

2020 年，該項目涉及18 所高等院校、48 個學科（其中一個學科當年停止支持），預算下達77012 萬元。 截至當年年底，實現支出74452 萬元，預算執(zhí)行率為96.7%。

（四）績效目標

1.總體績效目標。 統(tǒng)籌推進“一流大學和一流學科”項目建設，增強山東省高等學校的綜合實力和學科競爭力， 帶動山東省高等教育持續(xù)健康快速發(fā)展， 為經濟文化強省建設提供更加有力的人才保障、智力支持和科技支撐。到2020年，力爭6 所左右大學和50 個左右學科進入國內高水平行列；到2030 年，有更多大學和學科進入國內一流或世界先進行列。

2.年度績效目標。 聚焦“形成一批高水平學術團隊、構建一批高水平創(chuàng)新平臺、產出一批高水平科研成果、 培養(yǎng)一批高素質創(chuàng)新人才”，持續(xù)支持48 個一流學科建設； 有50 個左右學科進入ESI 學科排名前1%， 并實現1‰的突破；1—2 所大學進入世界一流，6 所左右省屬高校，每校有3 個以上學科進入ESI 排名前1%，學術影響力進入國內高校前100 名。

二、評價特點

（一）覆蓋面大

本次評價涉及的18 所院校分布在濟南、青島、淄博、泰安、濟寧、聊城、濱州、濰坊等8 市，涉及的48 個學科包含化學、工程學、臨床醫(yī)學等41 個自然科學類學科，應用經濟學、工商管理、中國史等7 個人文社會科學類學科。 覆蓋地區(qū)多、涉及學科廣，雖然表面上屬于一項項目績效評價，但實際為一項政策性綜合績效評價，很大程度上增加了績效評價的難度與工作量。

（二）專業(yè)性強

18 所高校、48 個學科中，既有綜合類大學，也有專業(yè)性大學；既有工學、理學等自然學科，也有經濟學、管理學等人文學科，各大學情況不一，各學科之間也有著較高的行業(yè)壁壘。 對這些高校、學科的建設情況進行績效評價，要求評價方有著較高的科學與人文素養(yǎng)、 較廣的知識結構，僅僅依靠政府單位參與遠遠不足，需要引入行業(yè)專家的力量。

（三）整合度高

本次評價并不是對18 所高校、48 個學科逐一設置指標體系、逐一開展績效評價，而是將48個學科整合為一類，形成統(tǒng)一的“一流大學和一流學科”建設獎補資金的績效評價指標體系，這就要求該指標體系既能全面反映48 個學科建設的產出成效，又能貫徹“一個標準量到底”的原則，保證各學科之間的橫向可比。

三、評價實踐

（一）評價思路

為更加科學合理地評價該項資金在山東省18 所高等院校、48 個學科建設中發(fā)揮的作用，按照“微觀評學科、宏觀看政策”的原則開展本次績效評價，從論文、專著、科研等微觀成效入手評價學科建設成果， 跳出學科看高等教育發(fā)展資金政策對“一流大學與一流學科”建設發(fā)展的引領與帶動作用。

1.多角度、綜合性選定評價方法。 根據本項目特性，為更加科學有效開展績效評價，本項目在不同階段使用到以下方法：①比較法，將各學校各學科實施情況與績效目標、歷史情況進行比較，人文社會科學和自然科學內部各學科互相比較的方法。 ②因素分析法，綜合分析影響績效目標實現、 實施效果的內外部因素的方法。 ③公眾評判法，通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查等方式進行評判的方法。

2.全方位、協(xié)同式開展具體評價。 根據本項目情況，在遵循客觀性、可操作性和有效性原則的基礎上， 對項目采取現場和非現場評價的形式進行多方協(xié)同評價。 一是項目單位自評，項目單位根據評價指標編寫自評報告并進行自評打分，按資料清單收集準備評價資料。 二是現場檢查，對項目單位進行現場評價，核實項目資金管理使用和項目實施記錄、檔案資料、項目進展情況和效果等。三是調查訪談，采用現場座談和問卷調查等方式， 了解項目服務對象對項目實施效果的滿意度。四是引入專家，聘請有關專家對項目作全程指導， 專業(yè)技術問題充分參考專家意見。

（二）評價過程

本次評價分為前期準備、 實施評價和撰寫報告三個階段。為提升指標體系的科學性、指標評分的標準化、評價結論的嚴謹性，在三個階段均分別召開專家論證會，保證思路明晰、方向正確、方法科學、立場客觀。

1.前期準備階段。 多次上門赴山東省教育廳座談對接工作，開展前期調研，就發(fā)展規(guī)劃、政策總體績效目標、資金管理、建設情況等方面進行充分溝通。 在此基礎上， 制定評價實施方案，明確評價時間、評價重點，多次調度、答疑和指導，為相關高校準備評價材料留足時間。赴山東財經大學、 山東建筑大學等2 所高校開展現場試點評價，初步驗證指標體系。邀請中央財經大學等國內知名高校的專家學者， 組織召開專家論證會， 充分討論實施方案、 指標體系等內容，并根據專家意見進行修改完善，確保實施方案、指標體系的科學性和適用性。

2.組織實施階段。前往青島、煙臺、濟南等3市、10 所高校開展現場評價，通過調研訪談、資料核查、實地勘察、社會調查和分析評價，現場查閱資料文件3 萬余份。 邀請相關專家現場參與指標體系中定性部分的打分工作， 確保最終得分的相對準確性。根據專家評判及工作底稿、指標體系、工作記錄等，形成評價初步結論，與被評價部門單位充分交換意見。

3.報告形成階段。 撰寫績效評價報告，形成初稿。 組織專家論證會，征求省教育廳、省財政廳預算績效管理處、 科技教育處和有關專家學者的意見建議，修改完善并形成報告終稿。

四、評價結論

總體來看，2020 年為“一流大學和一流學科”建設實施的第五年，也是該項目實施的最后一年。經過五年的持續(xù)推進，立項學科建設水平得到提升， 有效推動了山東省高等教育高質量發(fā)展。 但因新冠疫情、預算資金調減、高校開學時間延遲和封閉管理等政策性及不可抗力因素，項目產出和效益受到一定程度的影響。綜合分析現場和非現場資料情況，2020 年山東省“一流大學和一流學科”建設獎補資金績效評價綜合得分78.30 分，績效評價等級為“中”。

（一）存在問題

1.政策執(zhí)行設計方面。 一是學科類型建設“重復支持”。 同類學科重復支持3 次及以上的涉及15 個學科，同類學科數量較多，而國家“一流大學和一流學科”的總體規(guī)模已經決定，山東省同類學科不可能大批量入圍， 容易加劇省內高校內耗。同時，這些傳統(tǒng)學科與國內一流強校學科高度重合， 與省外其他高校的競爭難度較高。二是學科資金分配“平均用力”。在5 年項目期內，籌集50 億元財政資金支持18 所高校、49個學科、100 多個專業(yè)建設，點多面廣，每個學科投入金額差別不大，這種“撒芝麻鹽”式的分散投入，偏離了“擇優(yōu)、做強”的政策初衷。 三是學科立項規(guī)劃“急于求成”。在“一流大學和一流學科” 建設實施兩年后， 山東省教育廳分別于2018 年、2019 年新增了10 個、7 個立項學科，新增學科需要在2—3 年內完成其他學科5 年的建設任務和資金支出， 違背學科建設的周期性規(guī)律。

2.產出效益方面。 一是科研平臺建設數量多，但層次不高。 2020 年，立項建設學科新增省級以上科研平臺48 個，其中國家級平臺僅有8個。 大部分平臺層次不高、吸引力較弱，在引進高層次人才、 申請國家級項目等方面競爭力不足。 二是梯隊建設培養(yǎng)師資多，但領軍人才少。2020 年， 山東省立項學科新增各類人才總量1227 人次，但其中兩院院士、國家杰出青年、長江學者等學科領軍人物匱乏，高水平團隊偏少，影響了學科實力的跨越式提升。 三是科研活動獎勵多，但重大成果少。 2020 年，立項學科以第一完成單位獲省部級及以上科研成果獎勵95項，其中國家級獎勵3 個、教育部高等學科研究優(yōu)秀成果獎6 個，原創(chuàng)性、顛覆性成果較少。

3.績效管理方面。 一是績效管理機制不夠健全。項目主管部門未同各高校建立上下協(xié)調有序的預算績效管理機制，特別是2020 年，在資金大幅調減的情況下，未統(tǒng)一部署各高校開展年度績效目標調整工作。 同時，各高校作為項目實施單位， 普遍存在績效管理制度不健全、制度落實不到位、工作人員績效專業(yè)知識匱乏等問題。 二是績效目標管理不夠規(guī)范。 績效目標編制較為籠統(tǒng)， 與任務書不夠匹配，有37 個學科的績效目標存在內容缺失、指向性不足等問題。 三是績效指標設置不夠合理。 指標完整性不足， 部分學科績效目標設置不準確、偏離度大，存在指標矮化等情形，導致與預期產出之間存在較大偏差，減弱了具體指標的約束作用。

4.財務管理方面。 一是資金分配不夠科學。預算編制過程中，學科項目單位與財務、資產等部門之間溝通不夠，項目資金測算依據不明確，預算編制不夠細化，缺乏科學論證。個別學科資金使用存在交叉重復、分配不合理等問題。二是部分資金使用不合規(guī)。 個別高校未按照資金管理辦法要求對獎補資金進行單獨核算； 部分學科超范圍列支； 部分學科建設獎補資金核算不規(guī)范，存在跨期核算、列支科目錯誤等問題。 三是采購程序執(zhí)行不夠嚴格。 部分高校存在違反合同規(guī)定、政府采購管理辦法等現象。如某大學等在購買設備的過程中未嚴格執(zhí)行合同， 未能按照合同規(guī)定及時組織驗收。

（二）意見建議

1.優(yōu)化政策設計，集中財力快速突破。 一是學科選擇堅持“優(yōu)中選優(yōu)”。 支持對象要更為明確和集中，摒棄“搞平衡”的固有思維，遴選出真正有望沖一流的優(yōu)勢學科， 避免將過多同類型學科納入資金支持范圍。 二是資金分配堅持“扶優(yōu)扶強”。 細化資金分配方案，合理區(qū)分資金支持層次， 集中有限財力實行重點投入、分檔支持，防止資金過度稀釋，助力相關學科率先發(fā)展、快速突破。 三是資金使用保持“節(jié)奏有序”。 落實“滾動預算”原則，妥善處理長期任務與階段任務、 年度預算與中長期規(guī)劃的關系，提高資金投入的前瞻性。 充分考慮學科建設周期性規(guī)律， 在建設期內資金總量不變的前提下，改變定額支持的方式，可根據立項學科的年度資金需求， 按其項目進度安排年度預算， 以提升資金配置效率和使用效益。

2.夯實學科基礎，加快培育比較優(yōu)勢。一是明確重點科研方向。 對接國家重大戰(zhàn)略需求，針對性制定培育學科建設方案， 明確建設目標和建設任務。 組織權威專家對建設方案和建設任務書進行論證， 確保建設方案符合學校發(fā)展實際。二是優(yōu)化特色學科布局。根據當前學科建設特點， 著力建設一批學術基礎過硬、特色鮮明的學科，構筑比較優(yōu)勢，著力實現錯位競爭、彎道超車。 三是增強育才引才力度。 落實學科帶頭人負責制，充分挖掘現有師資潛力， 重點支持和資助一定數量的省內優(yōu)秀學者，培育一批優(yōu)秀的學術帶頭人。 同時，繼續(xù)抓好人才引進工作，多渠道、全方位引進需要人才。 四是提升現有科研平臺的使用效能。 特別是對大型設備，要樹立科研共享平臺意識，制定具體可行的共享機制，進一步有效提高大型儀器設備使用率， 推進高校間同類型學科共同發(fā)展。

3.強化績效管理，促進項目實施高效有序。一是充分做好績效管理融入文章。 將績效管理融入日常工作， 加強學科建設的過程監(jiān)督、內容管理及質量控制， 推進績效管理規(guī)范開展。二是合理準確編制績效目標。 精準把握總體績效目標與年度目標間的銜接關系，充分考慮學科建設實際，針對性編制績效目標，確保目標的完整性、適用性、導向性。 三是健全績效目標管理機制。 強化目標審核工作落實，避免績效目標形式化；加強中期監(jiān)控，根據政策變動情況， 及時督導各高校做好績效目標調整工作。四是注重完善績效指標。 對照承擔的學科建設任務，分年度細化量化各項指標，加強對細項指標的科學論證，切實增強績效指標與學科建設的匹配度。 五是強化績效結果應用。 有效利用本次評價結果，將有關學校、學科的評價得分情況適當劃分檔次，與新一輪“雙高”項目預算安排和資金分配等銜接掛鉤，切實發(fā)揮以評促建的作用。

4.抓好資金管理，始終確保規(guī)范合理。 一是預算編制要到位。 優(yōu)化預算編制流程，構建以學科建設負責人、財務人員、資產管理人員等共同參與的預算編制模式，切實提升預算編制的精準度。 二是資金使用要合規(guī)。 推進財務全過程跟蹤管理， 嚴格審查支出內容合規(guī)性，審核支出手續(xù)完備性，確保資金?？顚Ｓ谩?三是制度執(zhí)行要嚴格。 針對性健全資金使用細則和內部控制機制， 嚴格執(zhí)行各項財務管理、政府采購管理等制度規(guī)定， 發(fā)現問題及時糾正，切實增強制度約束力。

五、評價思考

（一）以制度為脈絡，全過程貫穿評價指標體系設置

本次評價統(tǒng)籌設置了一級指標決策（12分）、過程（18 分）、產出（40 分）、效益（30 分），下設二級指標10 個、三級指標23 個、四級指標27 個。 在具體評價過程中，相關指標體系得到項目主管部門、各高校的全面認可，均表示該指標體系設置的指標科學、 覆蓋的內容完整，操作簡單、易于理解。 究其原因，主要是本次評價將《山東省一流大學和一流學科建設獎補資金管理辦法》（魯財教〔2016〕77 號）這個指導性文件深度融入指標體系設置核心環(huán)節(jié)，并通過前期調研論證，結合專家意見，對框架指標體系和分值權重進行進一步優(yōu)化，使評價內容更細化、更精準。 在后續(xù)教育類資金績效評價過程中，必須找準相關項目或政策的核心依據文件，并據此設置評價指標體系，最大程度實現各方的高度認同和密切配合。

（二）以整體為重心，全覆蓋評判學校學科建設質量

本次評價涉及的18 所院校分布在濟南、青島、淄博、泰安、濟寧、聊城、濱州、濰坊等8市，涉及的48 個學科包含化學、工程學、生物學、材料學、臨床醫(yī)學等41 個自然科學學科，應用經濟學、工商管理、中國史等7 個人文社會科學學科，覆蓋地區(qū)多、涉及學科廣，并非傳統(tǒng)意義上的單一項目績效評價。為了全面反映該項資金的使用績效，必須以整體性、系統(tǒng)性原則，對所有院校、所有學科全面開展評價，評價組堅持以現場評價為主、非現場評價為輔的原則，選擇濟南、青島、煙臺等3 個市10 所院校的29 個學科開展現場評價 （現場評價學校比例為55.6%，學科比例為60.4%，資金查看比例為62.4%），對其余8 所學校19 個學科開展非現場績效評價。 在對全部48 個學科逐一評價、逐個打分形成評價結論的基礎上，匯總形成本次評價結果整體性概念。

（三）以專家為補充，全方位把控績效評價環(huán)節(jié)質量

教育類資金評價具有較強的專業(yè)壁壘。 為了克服這種不利因素，本次評價從初期績效評價指標體系建設， 到中期定性指標評價打分，再到后期績效評價報告質量把控，全程聘請有關專家對項目做跟蹤式、關鍵性指導。 特別是在專業(yè)技術問題方面， 充分參考專家意見，最終評價結果更容易受到部門單位、社會公眾等各方的肯定與認可。 如產出、效益指標評價中，組織專家圍繞學科平臺條件建設、學科梯隊建設、科研活動、人才培養(yǎng)、學術交流合作等方面，對項目產出質量和項目實施帶來人才培養(yǎng)質量提升、科研能力提升、社會服務與貢獻等情況進行綜合性評價，據此分檔分級進行評價打分。