王艷麗 張楓波

【摘 要】 當前經(jīng)濟責任審計制度未明確將地方各級人大機關主要領導干部列為審計對象，僅能以兜底條款為依據(jù)對其開展經(jīng)濟責任審計監(jiān)督。根據(jù)體系解釋并結(jié)合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的系列文件，地方各級人大機關主要領導干部應當屬于“黨政主要領導干部”的范圍?！皺?quán)力位階倒掛”“避免重復審計”“人大機關領導干部接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的迫切性不足”等理由均不足以全面、合理地解釋未明確將人大機關主要領導干部單列為經(jīng)濟責任審計對象的制度安排。基于人大機關在國家機構(gòu)中的重要地位、人大機關主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)實必要，應當對經(jīng)濟責任審計的相關制度進行修改，將地方各級人大機關的主要領導干部明確單列為經(jīng)濟責任審計的審計對象。

【關鍵詞】 經(jīng)濟責任審計； 人大機關； 審計對象； 人大主要領導干部

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）21-0049-08

一、問題的提出

在黨的十八屆四中全會提出的“審計全覆蓋”精神的指導下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》第四條對經(jīng)濟責任審計的被審計對象進行了列舉，但未明確單列地方各級人大機關主要領導干部。其第四條第一項規(guī)定“地方各級黨委、政府、紀檢監(jiān)察機關、法院、檢察院的正職領導干部或者主持工作1年以上的副職領導干部”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第二條規(guī)定，地方各級黨委應當是省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)的黨的委員會及其常務委員會。地方各級人大機關雖設有黨組，其正職領導干部也一般兼任黨組書記，但“黨委”與“黨組”在適用范圍上具有明顯不同，無法被《規(guī)定》第四條第一項中“地方各級黨委”所涵蓋。《規(guī)定》第四條第二項規(guī)定的“中央和地方各級黨政工作部門”，應當理解為黨的中央和地方工作部門，如各級黨委組織部、宣傳部等，以及中央和地方各級人民政府的工作部門，如審計署等，其范圍亦不能涵蓋人大機關。

《規(guī)定》第四條第一項和第二項通過文義解釋無法當然得出“地方各級人大機關主要領導干部屬于經(jīng)濟責任審計被審計對象”的結(jié)論，只能通過第四條第五項的兜底規(guī)定，應黨中央和縣級以上黨委的要求對人大機關主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計監(jiān)督。但如此做法與人大機關在國家機構(gòu)中的重要地位以及與人大機關主要領導干部在履職過程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟責任明顯不符。

究竟地方各級人大機關主要領導干部是否屬于“黨政主要領導干部”，是否應當接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督，《規(guī)定》為何未明確將其單列為被審計對象，是有必要厘清的問題。

二、人大主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計依據(jù)分析

（一）人大主要領導干部經(jīng)濟責任審計法理分析

1.經(jīng)濟責任審計制度之目的性論

黨的二十大報告提出“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”的要求，指出：“堅持制度治黨，依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅持真理、修正錯誤，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機制。健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行。推進政治監(jiān)督具體化、精準化、常態(tài)化，增強對‘一把手和領導班子監(jiān)督實效?！盵1]《規(guī)定》作為黨內(nèi)法規(guī)，對經(jīng)濟責任審計進行專門制度安排的目的在于通過對黨政主要領導干部和企事業(yè)單位主要領導人員任職期間是否堅定以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，是否增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念等方面開展審計監(jiān)督，以及在管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關經(jīng)濟活動應當履行的職責開展審計，以促進領導干部履職盡責、作為擔當，確保黨中央令行禁止，以達到實現(xiàn)促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟責任審計制度通過揭示領導干部是否存在重大失職瀆職、重大決策失誤、重大損失浪費和重大管理漏洞，促進其依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，是將有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究的要求落到實處的關鍵舉措[2]。2019年1月《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》指出：“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協(xié)機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關本質(zhì)上都是政治機關，旗幟鮮明講政治是應盡之責?！笨梢姡舜髾C關主要領導干部作為黨風廉政建設“第一責任人”，接受經(jīng)濟審計監(jiān)督是應有之義。

2.人大主要領導干部屬于“黨政主要領導干部”

“黨政主要領導干部”作為經(jīng)濟責任審計被審計對象，對于“黨政”中的“政”，有如下四種理解：其一，是指享有和行使國家公權(quán)力的國家政權(quán)組織，即《憲法》第三章“國家機構(gòu)”所規(guī)定的享有和行使國家公權(quán)力的國家機關；其二，是指依職權(quán)行使國家公權(quán)力的國家政權(quán)組織和依授權(quán)行使準國家公權(quán)力的人民團體、社會團體等社會組織；其三，是指作為行政主體的國家行政機關和作為準行政主體的政府外各類從事公共行政的組織；其四，是指作為行政主體的國家行政機關，包括政府各職能部門和內(nèi)設機構(gòu)[3]。在公共管理視野下，當代中國公共管理主體是廣義政府，它由國家性質(zhì)黨組織與憲法意義上的國家行政機構(gòu)構(gòu)成[4]。2017年3月，時任中紀委書記王岐山指出：“在中國歷史傳統(tǒng)中，‘政府歷來是廣義的，黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府?！盵5]可見“黨政”中的“政”是廣義的概念，其具體內(nèi)涵與外延應當視具體的規(guī)范性文件而定。筆者通過檢索“中國政府網(wǎng)”的政策數(shù)據(jù)庫，檢索中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的標題中含有“黨政”字樣的規(guī)范性文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，除《規(guī)定》外的12份規(guī)范性文件中所針對的“黨政”的范圍大致可分為兩類：

（1）適用主體為黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、司法機關、紀檢監(jiān)察機關，以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和參照公務員法管理的事業(yè)單位及領導人員。這類規(guī)范性文件如表1所示。

（2）適用主體范圍僅為縣級以上地方各級黨委和政府領導班子成員。這類規(guī)范性文件見表2。

由表2可知，對于中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的對黨政機關及其領導人員自我約束、自我管理性質(zhì)的規(guī)范性文件，“黨政”應當作廣義解釋，即包含各級黨委及其部門、人大、政府及其部門、政協(xié)、司法、監(jiān)察等機關以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和參照公務員法管理的事業(yè)單位。而對于由中央賦予地方黨政機關特定領域的特定職責，基于黨的全面領導與行政首長負責制要求的規(guī)范性文件，“黨政”被界定為縣級以上地方各級黨委和政府。結(jié)合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)文件的特點，《規(guī)定》作為黨和國家在全國范圍內(nèi)針對黨政主要領導干部的一項顯著帶有自我約束、自我監(jiān)督性質(zhì)的制度文件，人大機關主要領導干部應當屬于“黨政主要領導干部”。

3.人大領導干部履職過程中產(chǎn)生經(jīng)濟責任

《規(guī)定》將經(jīng)濟責任定義為：領導干部任職期間，對其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險等有關經(jīng)濟活動應當履行的職責?！兑?guī)定》第十七條、十八條分別對地方黨委和政府主要領導干部、黨政工作部門、紀檢監(jiān)察機關、法院、檢察院、事業(yè)單位和人民團體等單位主要領導干部的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容進行了列舉，具體如表3。

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十條第四項賦予縣級以上的地方人大常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟……工作的重大事項和項目”的權(quán)力；第五十四條第二款第三項規(guī)定，主任會議有權(quán)決定是否將議案和決定草案、決議草案提請常務委員會全體會議表決，對暫不交付表決的，提出下一步處理意見。對于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大雖不設常委會，但第十八條第三款規(guī)定由主席團主席、副主席負責開展日常工作?？梢?，縣級以上地方各級人大常委會在黨的領導下，在地方層面將黨和國家的各項經(jīng)濟政策以地方性立法的形式予以落實，是經(jīng)濟責任中“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展”在立法層面的表現(xiàn)。此外，人大常委會、主席團作為開展日常工作的機構(gòu)，其辦公、活動的經(jīng)費源自財政撥款，在履行法定職責的同時，因開展工作的需要，其自身也承擔著管理公共資金、國有資產(chǎn)的職能。

經(jīng)濟責任審計內(nèi)容以領導干部權(quán)力運行和責任落實為重點，《規(guī)定》第四十條、第四十一條分別對領導干部履行經(jīng)濟責任過程中應當承擔直接責任、領導責任的情形進行了列舉①，如“在經(jīng)濟活動中落實有關黨風廉政建設和遵守廉潔從政規(guī)定情況”，審計的重點關注被審計領導干部、班子成員是否存在違反中央八項規(guī)定及其實施細則精神等問題，是否存在違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)、違規(guī)持股、違規(guī)兼職取酬、違規(guī)從事有償中介活動、超標準配備辦公用房和用車等問題[1]。結(jié)合地方各級人大機關職權(quán)及其主要領導干部的重要作用來看，在履行經(jīng)濟責任的過程中亦不能絕對杜絕承擔法定責任的行為發(fā)生。人大機關主要領導干部領導、推動人大機關各項工作的開展，無論是履行法定職責還是開展日常工作的過程中，無可避免地會與《規(guī)定》中經(jīng)濟責任審計內(nèi)容產(chǎn)生重合。

（二）人大主要領導干部經(jīng)濟責任審計理論分析

“受托責任觀”是審計的基礎理論之一，即在所有權(quán)與使用權(quán)分離的現(xiàn)代經(jīng)營管理模式下，委托人將資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)授予受托人，受托人接受托付后即應承擔所托付的責任[6]。在國家層面，依據(jù)“國家所有即全民所有”的社會主義公有制，國家機關作為公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的受托管理人，應當承擔對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的保值、增值的義務，就資金使用情況接受人民的監(jiān)督。在“受托責任觀”的指導下，經(jīng)濟責任審計目的就是檢查受托人即單位負責人對經(jīng)濟活動的合規(guī)、績效和控制等方面的實現(xiàn)情況[6]，在國家審計層面，公共受托責任觀是推動經(jīng)濟責任審計的根本動因[7]。人大機關接受人民的委托，作為國家最高權(quán)力機構(gòu)行使立法權(quán)，在國家機關中具有重要地位，其主要領導干部應當接受經(jīng)濟責任審計。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上針對新時代人大立法工作格局的建設，提出“要加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局[8]。人大及其常委會是在黨委的領導下推動落實地方性立法工作的主要承擔者，人大機關主要領導干部是在統(tǒng)籌本地區(qū)年度立法規(guī)劃、將黨和國家經(jīng)濟戰(zhàn)略部署以地方性立法的形式予以落實等方面的重要推進者，其在地方經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展中所發(fā)揮的作用不容忽視。對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源以及領導干部經(jīng)濟責任開展審計監(jiān)督是實現(xiàn)“審計全覆蓋”要求的具體路徑，亦是踐行公共受托責任觀的要求。但是，對于人大機關主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計，實踐中則較為少見。筆者通過審計署及各省、市審計機關官網(wǎng)統(tǒng)計近10年對人大領導干部開展經(jīng)濟責任審計的情況，僅有湖北省鐘祥市、福建省廈門市、湖南省鷹潭市以及青海省海西州等地對人大常委會秘書長開展經(jīng)濟責任審計，可見現(xiàn)實中對人大領導干部開展經(jīng)濟責任審計并未形成常態(tài)。根據(jù)人民主權(quán)原則，人大機關主要領導干部對所作的決議、公布的地方性法規(guī)是否符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃，是否迎合區(qū)域發(fā)展目標承擔必要的責任，應當通過必要的監(jiān)督方式接受黨和人民的監(jiān)督，不能以人大常委會（主席團）秘書長代替人大機關主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計。

三、《規(guī)定》未單列人大的主要原因與再審視

《規(guī)定》未明確將人大機關主要領導干部單列為被審計對象，如此規(guī)定，其背后自然有為制定者所認可的緣由，而究其緣由，主要有三個方面：一是避免權(quán)力倒掛；二是避免重復審計，節(jié)約審計資源；三是接受審計監(jiān)督的迫切性不足。這些原因能否成為不將人大機關主要領導單列為經(jīng)濟責任審計對象的合理依據(jù)，有必要進一步審視。

（一）避免權(quán)力倒掛

有學者認為，根據(jù)《憲法》第九十一條、第一百零九條之規(guī)定，我國國家審計模式為行政模式，審計權(quán)作為行政監(jiān)督權(quán)，在位階上屬于行政權(quán)的下位權(quán)力，審計機關在對于位階上高于行政機關的立法機關進行審計時，存在權(quán)力倒掛問題[9]。因此，《規(guī)定》第四條未明確將人大機關負責人列為經(jīng)濟責任審計的被審計對象，可能出于權(quán)力位階的考量，對高于行政機關的立法機關的負責人開展經(jīng)濟審計監(jiān)督，審計獨立性與權(quán)威性難以保證，轉(zhuǎn)而采用兜底條款。若確有需要對人大機關領導干部開展經(jīng)濟責任審計，則由黨中央或者地方黨委提出，以黨的領導的形式提高經(jīng)濟責任審計的權(quán)力位階。筆者認為該理由實則是對我國國家審計理論產(chǎn)生了誤解，對傳統(tǒng)國家審計和經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的重點產(chǎn)生了混淆，需要進行必要的澄清。

首先，我國國家審計不存在權(quán)力位階倒掛的問題，審計機關依法有權(quán)對人大機關開展審計監(jiān)督。依據(jù)人民主權(quán)原則，國家主權(quán)與國家治理權(quán)的分離產(chǎn)生了國家審計，法律成為國家審計開展的唯一依據(jù)[10]。經(jīng)濟責任審計作為國家審計的一部分，也在法律的框架下實施?！秾徲嫹ā返谑藯l規(guī)定：“審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算情況以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督。”對比《憲法》第九十一條，《審計法》將被審計對象表述為“本級各部門（含直屬單位）”。而此處的“本級各部門”不僅指政府的各組成部門。如果《審計法》將被審計對象定義為政府的組成部門，其應當沿用《憲法》第九十一條中“國務院各部門”的表述，將其定義為“本級政府各部門”，但《審計法》采用的是“本級各部門”這一表述，意味著《審計法》對被審計對象的范圍進行了擴展。參照我國《預算法》第七條的規(guī)定，其也采用了“本級各部門”的表述：“地方各級一般公共預算包括本級各部門（含直屬單位，下同）的預算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預算”。而以江蘇省人大公布的《江蘇省人大常委會辦公廳2022年度部門預算公開》為例，其預算來源顯示為“一般公共預算撥款收入”②，由此可見，《預算法》中的“本級各部門”指的是與預算部門同級的各部門單位，包括人大機關。根據(jù)體系解釋，《審計法》中的“本級各部門”也應當指與本級審計機關同級的各部門單位，包括同級人大機關。由于我國國家審計的監(jiān)督范圍是對“兩個收支”的審計[11]，監(jiān)督財政收支包含了監(jiān)督財政預算的執(zhí)行情況，《審計法》第十八條對《憲法》第九十一條做了擴大解釋，而《審計法》修訂通過意味著立法機關認同該種擴大解釋。全國人大常委會法工委也曾就“本級各部門”的范圍進行了明確界定：“本級各部門是指與審計機關同級的根據(jù)預算法的規(guī)定作為一個預算單位，列入國家預算，接受財政撥款的部門。其具體范圍包括：（1）本級政府組成部門；（2）國家權(quán)力機關、審判機關、檢察機關等；（3）作為預算單位的其他機關、組織，如作為預算單位的社會團體、群眾組織等；（4）各部門的直屬單位，主要是指審計機關的本級各部門利用國家財政撥款建立的事業(yè)單位，如政府組成部門建立的科研、出版、培訓、檢測機構(gòu)等?！盵12]可見審計機關有權(quán)對人大機關開展審計監(jiān)督工作。

其次，經(jīng)濟責任審計不同于一般的國家審計，經(jīng)濟責任審計的重點并不聚焦“兩個收支”，而是側(cè)重于黨政主要領導干部的經(jīng)濟責任，落實習近平總書記多次強調(diào)的“從嚴治黨必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)”的要求?！兑?guī)定》第七條指出，審計委員會辦公室、審計機關依規(guī)依法獨立實施經(jīng)濟責任審計。該條確立了我國經(jīng)濟責任審計實施的主體為審計委員會和審計機關，體現(xiàn)了黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導。在黨的領導下，對地方黨政主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計監(jiān)督，與權(quán)力位階無關。因此，以避免權(quán)力倒掛為由解釋未將地方各級人大機關領導干部單列為經(jīng)濟責任審計的被審計對象，不具有合理性。

（二）避免重復審計，節(jié)約審計資源

對于《規(guī)定》未將人大機關負責人明確單列為被審計對象，另一可能的原因是認為地方黨委或者黨的工作部門的主要領導干部同時兼任地方人大機關負責人，這樣的規(guī)定可避免重復審計，以節(jié)約審計資源[13]。對該項理由筆者亦不敢茍同。

首先，地方黨委或者黨的工作部門的主要領導干部兼任地方人大機關負責人的情況并不具有普遍性。目前各省級黨委及黨的工作部門的主要領導干部兼任同級人大常委會主任還較為普遍，僅北京、天津、上海、重慶4個直轄市以及廣東、西藏、新疆人大常委會主任由非本級黨委或黨的工作部門主要領導人員的其他人員擔任。但在全國333個地級市（含地區(qū)、自治州、盟）中，僅有50個地級市的人大常委會主任由黨委或黨的工作部門的主要領導干部兼任，占比約為15%③，可見，兼任并不具有普遍性。

其次，即使各地人大機關領導干部由同級黨委或黨的工作部門的主要領導兼任，也不能得出對于人大機關主要領導干部無需作為經(jīng)濟責任審計的被審計對象，無需在《規(guī)定》中單列的必然結(jié)論。原因在于，地方各級黨委書記、黨的工作部門的主要領導干部的經(jīng)濟責任與人大機關負責人的經(jīng)濟責任并非完全重合。以地方各級黨委書記為例，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第十條的規(guī)定，常委會在全會閉會期間行使黨的地方委員會職權(quán)，主持經(jīng)常工作。其主要責任之一即為對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等重要問題做出決定。第十一條規(guī)定，“黨委書記主持黨的地方委員會的全面工作，組織常委會活動，協(xié)調(diào)常委會委員的工作，對黨委工作負主要責任。”而地方各級人大機關主要領導干部的經(jīng)濟責任，在于全面領導本級人大常委會開展工作，在地方立法上對全面貫徹落實黨和國家以及本地區(qū)的經(jīng)濟戰(zhàn)略部署負主要責任，管理與本級人大常委會有關的公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源，以及不得利用人大機關主要領導干部的特殊身份在經(jīng)濟活動中為自身謀取不正當?shù)慕?jīng)濟利益，不得違反黨風廉政建設以及廉潔從政的要求等。不同職位的經(jīng)濟責任重點不同，地方各級黨委主要領導干部與人大機關負責人在經(jīng)濟責任的內(nèi)容上并不完全重合，不能因兼職情形的存在就可免于對其作為人大機關主要領導干部進行經(jīng)濟責任審計。

（三）接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督迫切性不足

審計實務界多持該觀點。筆者通過在審計實務界調(diào)研發(fā)現(xiàn)，審計部門大多認為，人民代表大會作為代議機關行使國家立法權(quán)，其更多的是體現(xiàn)作為一個平臺的作用，人大常委會、主席團在閉會期間代行部分人大職權(quán)，其本質(zhì)上依然是代議機關。從權(quán)力運行上看，議事權(quán)的運作需要相應的行政管理支撐，地方人大常委會主任既是地方人大常委會的管理者，也是議事單位的組成人員，議事單位的組成人員是其本質(zhì)角色，其行政管理者的角色應當輔助于其議事單位組成人員的角色[14]，即人大機關主要領導干部作為代議機關的一員，對其立法者身份的評價應當優(yōu)先于行政管理者身份的評價。作為立法機關的組成人員，人大機關主要領導干部對于貫徹黨的經(jīng)濟方針政策、決策部署，管理公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的權(quán)限不比地方各級黨委、政府、紀檢監(jiān)察機關、法院、檢察院的主要領導干部，針對人大機關主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計沒有如此迫切，故沒有必要將其單列為經(jīng)濟責任審計的被審計對象。筆者認為，對此有以下兩點可待商榷：

第一，人大機關主要領導干部不能等同于人大機關本身。人大機關主要領導干部首先是國家公職人員，其次才是立法機構(gòu)的組成人員。領導干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關鍵，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度[15]。習近平總書記指出：“領導干部手中的權(quán)力都是黨和人民賦予的，領導干部使用權(quán)力，使用得對不對，使用得好不好，當然要接受黨和人民監(jiān)督”[16]，對領導干部開展全方位的監(jiān)督，促使其公正用權(quán)、依法用權(quán)、為民用權(quán)、廉潔用權(quán)是經(jīng)濟責任審計這一制度設立的應有之義。人大機關主要領導干部雖然是依法行使立法權(quán)的主體之一，但是絕不能因其具有立法者的屬性就疏于對其開展監(jiān)督，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，其作為行使國家立法權(quán)機關的領導干部，較之于其他國家公職人員，應當接受更為系統(tǒng)、嚴格的監(jiān)督。

第二，地方各級人大主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督有現(xiàn)實需求。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委官網(wǎng)通報的數(shù)據(jù)，僅2022年1月至2月間，接受中央紀委和國家監(jiān)委紀律審查和監(jiān)察調(diào)查的人大機關領導干部就有20人之多④。通過裁判文書網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫檢索自黨的十八大以來與地方各級人大機關主要領導干部有關的刑事案例共計401件，其中貪污賄賂犯罪293件，占比73%。具有較大影響力的案件如原江西省人大副主任史文清案，公訴機關指控：“2003年至2020年5月，被告人史文清利用擔任哈爾濱市委副書記、副市長，中共江西省委常委、贛州市委書記，江西省人大常委會副主任等職務上的便利，為有關單位和個人在融資貸款、國有土地使用權(quán)取得、工程承攬等方面提供幫助，直接或通過親屬收受他人財物共計折合人民幣1.95億余元。”⑤

此外，在與人大機關主要領導干部有關的刑事案件中，絕大多數(shù)的國家公職人員在擔任人大機關主要領導干部之前，均有在其他崗位擔任主要領導干部的經(jīng)歷。如程茂紅等受賄、貪污、高利轉(zhuǎn)貸案中，被告人程茂紅于2013至2016年間，利用其擔任浙江省建德市人大常委會主任的職務便利，為多家公司設環(huán)保項目審批、房地產(chǎn)項目土地交付、漂流項目開發(fā)、家屬就學就業(yè)、違章建筑問題處理等事項提供幫助⑥。在諸葛慧艷受賄案中，公訴機關指控：“2003年至2018年，被告人諸葛慧艷利用擔任浙江省龍某縣代縣長、縣長、縣委書記、衢州市副市長、市委常委、宣傳部部長、市人大常委會副主任等職務便利，為有關單位和個人在企業(yè)落戶、項目審批、減免處罰、職務晉升、調(diào)整、工作安排等事項上謀取利益”。⑦通過以上案件可以看出，對地方各級人大機關主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計是十分必要的。即使如審計部門認為，人大機關在經(jīng)濟責任領域所涉及的職權(quán)并不如其他部門突出，但是人大機關主要領導干部也可能憑借其人大機關主要領導干部的身份以及以往其他崗位任職經(jīng)歷實施斡旋、濫用職權(quán)等違紀違法行為。經(jīng)濟責任審計主要是針對主要領導干部開展的監(jiān)督活動，其重點在于監(jiān)督領導干部個人，而非領導干部所任職的機關。人大雖為代議機構(gòu)，但人大機關的領導干部作為國家公職人員，對其進行全方位的監(jiān)督十分必要且迫切。當然，也可能有論者會質(zhì)疑：在我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系下，依靠司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督方式對人大機關主要領導干部是否足以起到良好的監(jiān)督作用，是否有必要通過經(jīng)濟責任審計的方式對其開展監(jiān)督？誠然，通過司法監(jiān)督，違紀違法的人大主要領導干部均得到了法律上應有的懲罰，但是，司法監(jiān)督屬于被動監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)違法線索的前提下司法機關才會介入，無法起到事前監(jiān)督的預防作用。社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督雖然能為司法監(jiān)督提供線索，但是存在較大的信息不對稱，也難以達到常態(tài)化監(jiān)督的效果。對于黨政主要領導干部的監(jiān)督，不能僅依靠一種或幾種監(jiān)督形式，而是要形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等主要監(jiān)督方式相互貫通的系統(tǒng)化監(jiān)督體系。其中，審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是對公權(quán)力的運行進行主動監(jiān)督的一種方式。習近平總書記曾指出：“審計就好像體檢，不僅是為了查病，更是為了治已病、防未病?！盵2]對人大機關主要領導干部開展常態(tài)化的經(jīng)濟責任審計監(jiān)督，除了發(fā)現(xiàn)、解決已存在的問題，更能夠?qū)撛诘膯栴}起到積極的預防作用。強化對領導干部的管理監(jiān)督，確保黨中央令行禁止是經(jīng)濟責任審計的目的，人大在我國國家機構(gòu)中地位顯著，人大機關主要領導干部在經(jīng)濟責任方面所要接受監(jiān)督的必要性與迫切性并不低于地方各級黨委、政府、監(jiān)委、法院及檢察院等機關的主要領導干部。因此，接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的迫切性不足等理由也不具有說服力。

四、人大主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計實施框架

若地方各級人大機關主要領導干部接受經(jīng)濟責任審計，如何落到實處也是需要思考的問題，筆者認為《規(guī)定》的現(xiàn)有框架依然適用。針對地方各級人大機關領導干部經(jīng)濟責任審計的實施，主要應明確由誰審計、如何審計、審計什么等問題。首先，由誰審計。《規(guī)定》第六條確立了經(jīng)濟責任審計管轄權(quán)的劃分原則，明確規(guī)定經(jīng)濟責任審計按照干部管理權(quán)限劃分審計管轄權(quán)，當存在干部管理權(quán)限與財政財務隸屬關系不一致、不統(tǒng)一的情況時，則由對領導干部具有管理權(quán)限的部門與同級審計機關共同確定實施審計的審計機關。具體到地方人大機關主要領導干部，如省級人大常委會主任作為中管干部，其干部管理權(quán)限在中央組織部，省級人大常委會作為省一級的預算單位，對其開展經(jīng)濟責任審計，應當由中央組織部和審計署共同確定審計的實施主體，并報中央審計委員會討論通過，宜由審計署直接組織實施。其次，如何審計。對于具體開展經(jīng)濟責任審計工作，應當在審計委員會的集中統(tǒng)一領導下，制定年度經(jīng)濟責任審計計劃，由審計委員會辦公室、審計機關依照《規(guī)定》第四章所規(guī)定的有關審計實施具體程序和內(nèi)容開展監(jiān)督工作，至于具體審計流程和實施過程應當與其他領導干部經(jīng)濟責任審計一致，在此不多贅述。最后，審計內(nèi)容。對地方各級人大機關主要領導干部開展經(jīng)濟責任審計，其審計內(nèi)容可以參照《規(guī)定》第十七條，從“（1）貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況；（2）地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況；（3）重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況；（4）財政財務管理和經(jīng)濟風險防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設項目、資金等管理使用情況，以及在預算管理中執(zhí)行機構(gòu)編制管理規(guī)定情況；（5）在經(jīng)濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規(guī)定情況；（6）以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；（7）其他需要審計的內(nèi)容”等方面具體展開。依據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予地方各級人大及其常委會（主席團）的職責，地方各級人大機關作為“四套班子”之一，與地方黨委、政府共同作為區(qū)域的綜合管理單位，其主要領導干部承擔著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定執(zhí)行、保障和改善民生等職責。因此，《規(guī)定》第十七條針對地方各級黨委和政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容，對地方各級人大機關主要領導干部同樣適用；同時，還應當充分考慮人大作為權(quán)力機關、立法機關的職能特點，結(jié)合對領導干部管理監(jiān)督需要、履職特點和地方重大事項等因素，確定其主要領導干部經(jīng)濟責任審計的具體內(nèi)容。

五、結(jié)論

《規(guī)定》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)，屬于全國范圍內(nèi)針對黨政領導干部的一項自我管理、自我監(jiān)督的規(guī)范性文件，其制定目的是為了強化對領導干部的管理監(jiān)督，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止。經(jīng)過法律體系解釋和實證分析，地方各級人大機關主要領導干部屬于《規(guī)定》中所指的“黨政主要領導干部”，其作為國家公職人員，具有代議機關組成人員與本單位行政管理者的雙重性。無論是在履行憲法、法律規(guī)定的立法、監(jiān)督等職責還是開展日常工作的過程中，均會產(chǎn)生經(jīng)濟責任，應當接受經(jīng)濟責任審計監(jiān)督。理論界與實務界解釋《規(guī)定》未明確將地方各級主要領導干部單列為經(jīng)濟責任審計對象的原因，均存在局限性，不能全面、合理、準確、充分地解釋這一現(xiàn)象。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求，具有領導現(xiàn)代化建設能力的干部隊伍?！苯?jīng)濟責任審計結(jié)果及整改情況是作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考。為全面構(gòu)建“集中統(tǒng)一，全面覆蓋，權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系，落實“全面從嚴治黨必須抓住領導干部這一關鍵少數(shù)”的要求，應當將地方各級人大機關主要領導干部明確單列為經(jīng)濟責任審計的審計對象，建議將《規(guī)定》第四條第一項修改為：“地方各級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關、法院、檢察院的正職領導干部或者主持工作1年以上的副職領導干部”。

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