李云峰

（作者單位：北京市農(nóng)林科學院）

一個正常運營、持續(xù)發(fā)展的企業(yè)或單位的核心管理是財務管理，設置合理有效的預算績效評價體系是推動我國行政事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的手段之一。伴隨我國各項管理工作水平的不斷提升，對行政事業(yè)單位財務體制改革接連提出新的要求，全面提升財務管理工作的大環(huán)境，不斷督促我國各行政事業(yè)單位亟須對財務工作作出進一步完善，通過全面構(gòu)建預算績效評價體系，充分發(fā)揮其管理作用，確?？冃гu價與考核結(jié)果的公平。

一、行政事業(yè)單位加強構(gòu)建預算績效評價體系的重要性

加強行政事業(yè)單位預算績效評價體系建設，是對行政事業(yè)單位管理制度的完善，其積極作用遠不止于此。

（一）加強行政事業(yè)單位預算績效評價體系建設，有助于提升單位內(nèi)部管理水平

預算績效評價體系建設，能夠以資金管理為主線，促進資金管控各環(huán)節(jié)的規(guī)范水平，有利于單位及時發(fā)現(xiàn)問題并且采取積極的應對策略，從而促進單位健康有序運行和發(fā)展[1]。

（二）加強行政事業(yè)單位預算績效評價體系建設，有助于優(yōu)化資源配置

績效預算是預算管理改革的需要，這不僅有利于資源的合理配置，也有利于財務風險的合理控制。預算評估指標體系要實現(xiàn)預算與績效的融合，就需要不斷提高資源的分配效率和資金的使用效益，從而促進預算績效管理水平的提升。

（三）加強行政事業(yè)單位預算績效評價體系建設，有助于實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標

行政事業(yè)單位的預算績效管理可以體現(xiàn)單位實施的戰(zhàn)略目標，是單位發(fā)展的風向標。構(gòu)建科學、全面的行政事業(yè)單位預算績效評價體系，對于單位內(nèi)部合理制定戰(zhàn)略規(guī)劃具有促進意義，為單位的遠景目標作出貢獻，推動單位健康有序發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的預算績效評價指標體系的工作重點

（一）完善預算績效評價主體

行政事業(yè)單位的財務部門和預算部門是實施績效評價的主體，在充分發(fā)揮其主體功能的同時，還應深入探索并不斷完善第三方評價。財務部門和預算部門分別是績效評價體系中的組織主體和責任主體，財務部門主要負責本級財務部門及其下級財務部門的預算績效評價和預算績效評價的再評價工作，其評價資金的范圍涵蓋所有財政性資金，而本部門的預算績效評價由預算部門負責組織實施，并對下屬單位的預算績效進行評價和預算績效評價的再評價。第三方評價指的是受財務部門或預算部門委托后，由第三方機構(gòu)獨立開展的評價活動。在具體開展評價活動時，對基本支出、項目支出、支出政策和部門整體支出等進行績效評價[2]。

（二）完善預算績效評價方法

建立完善的預算績效評價方法，是要構(gòu)建定性評價和定量評價相結(jié)合、外部評價和自我評價相結(jié)合的全方位評價方法，并在此基礎上切實提高預算績效評價結(jié)果的公正性和權(quán)威性。科學運用因素分析法、層次分析法、成本效益分析法、數(shù)量分析法、統(tǒng)計分析法、最低成本法、數(shù)理統(tǒng)計法、調(diào)查法、公眾評判法和專題討論會等方法中的一種或者多種評價方法，確保更加客觀地評價預算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性[3]。

（三）完善預算績效評價指標體系

不斷研究設計和補充完善預算績效評價指標體系，形成涵蓋各項支出、符合其目標內(nèi)容、突出行業(yè)績效特點、具有可考核性的量化和細化的績效指標。加強收集和整理各類標準值，切實形成體現(xiàn)不同領域特點的各類評價標準。做好對評價權(quán)重深入研究，讓權(quán)重分值的設置更加具有科學性，構(gòu)建科學合理的績效評價指標體系。

三、行政事業(yè)單位構(gòu)建預算績效評價指標體系的原則

（一）科學性原則

在設置績效評價指標時，尊重客觀規(guī)律，科學準確地反映預算支出的績效?？冃е笜藨摼哂袠O強的代表性，所選指標不重不漏，各指標之間既保持獨立，又相輔相成。

（二）可比性原則

在設置績效指標時，應該采用統(tǒng)一的口徑或者處理方法。這一原則是為了滿足不同預算主體之間和同一預算主體的不同時期進行縱向或橫向?qū)Ρ鹊男枰?/p>

（三）易獲取原則

在設置績效指標時，應該關(guān)注績效指標取得的難易程度，一般不設置獲取成本較高的績效指標，特別是不設置不能取得的績效指標。

（四）全面性原則

在設置績效指標時，應該完整、系統(tǒng)地反映單位支出的總體績效情況。既注重經(jīng)濟效益，又注重社會效益；既關(guān)注整體效益，又關(guān)注局部效益；既反映短期效益，又反映長期效應；既體現(xiàn)直接效益，又體現(xiàn)間接效益。

（五）整體性原則

在設置績效指標時，注重從整體上把握，各個指標各有側(cè)重又相互聯(lián)系，整個指標體系共同反映單位的總體績效。

四、行政事業(yè)單位構(gòu)建預算績效評價體系存在的主要問題

一直以來我國從未停止過對事業(yè)單位的改革，行政事業(yè)單位的良性發(fā)展需要有效的管理手段，績效評價體系在行政事業(yè)單位管理工作中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當前，部分行政事業(yè)單位的預算績效評價體系尚不能發(fā)揮真正的管理價值，存在以下突出問題。

（一）形式化完成預算績效評價體系的構(gòu)建

隨著我國財務制度改革的全面推行，科學完備的預算績效評價體系對行政事業(yè)單位的發(fā)展發(fā)揮著不可低估的作用。然而，在部分行政事業(yè)單位的負責人或業(yè)務職能部門的負責人中，普遍存在對預算績效評價體系理解不透徹的現(xiàn)象，缺少深刻認識預算績效評價體系重要性的過程，造成有些行政事業(yè)單位雖已構(gòu)建起了相應的預算績效評價體系，但僅停留在工作形式上，不能發(fā)揮管理工具的作用[4]。

（二）預算績效評價指標與行政事業(yè)單位發(fā)展實際不匹配

由于預算績效評價體系的指標范圍寬泛且設置程序較多，需要全部業(yè)務職能部門的人員整體參與、協(xié)同合作、相互磨合來完成。但大多數(shù)行政事業(yè)單位的預算績效評價指標在實際構(gòu)建過程中，僅由財務部門單獨編制完成，以致業(yè)務部門的指標制定與行政事業(yè)單位的實際發(fā)展之間存在不對等的現(xiàn)象。由于在預算績效評價體系制定的具體工作中，其他相關(guān)業(yè)務職能部門的參與度不高，經(jīng)常造成行政事業(yè)單位的發(fā)展實際與評價結(jié)果不一致。此外，還存在僅是片面地根據(jù)行政事業(yè)單位的年度工作總結(jié)出具整體評價意見的現(xiàn)象。在構(gòu)建預算績效評價管理體系過程中，還有部分行政事業(yè)單位沒有針對員工個人的工作能力和工作業(yè)績設置科學的評價與考核指標，阻礙了行政事業(yè)單位的順利發(fā)展。

（三）預算績效評價過程與結(jié)果不透明

一般情況下，行政事業(yè)單位在構(gòu)建預算績效評價體系的過程中，可以通過下發(fā)給員工評價考核結(jié)果文件的方式，讓員工知曉自己的工作情況、績效情況以及自身與其他人員的差距。然而，在實際評價考核過程中，一些評價考核的結(jié)果由上一級管理人員來決定，缺少透明的評價考核過程，從而使部分員工內(nèi)心感覺到單位內(nèi)部的不公平，產(chǎn)生不滿和消極的情緒，失去了工作的責任心。評價體系執(zhí)行中類似的問題如果不能及時解決，會造成預算績效評價體系制約行政事業(yè)單位的發(fā)展，并產(chǎn)生一系列負面影響，無法起到激勵效果。

（四）與行政事業(yè)單位執(zhí)行的政府會計制度之間缺乏有效的銜接

我國行政事業(yè)單位會計制度正處于不斷深化改革過程中的大背景下，預算績效評價體系構(gòu)建的重要工作便是建立與行政事業(yè)單位會計制度之間的有效銜接?？冃гu價體系只有在兼顧行政事業(yè)單位和各職能部門員工協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，才能緊跟時代發(fā)展步伐。然而，我國很多行政事業(yè)單位由于沒有捋順單位內(nèi)部各部門的工作，也沒有做出合理的業(yè)務調(diào)整，在預算績效評價體系構(gòu)建過程中，與行政事業(yè)單位現(xiàn)行的政府會計制度之間缺少實質(zhì)性的銜接，導致預算績效體系的整體構(gòu)建與財務工作的拓展出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象[5]。

五、構(gòu)建行政事業(yè)單位預算績效評價體系的措施

（一）充分認識預算績效評價體系的管理作用

預算績效評價體系得到有效構(gòu)建的關(guān)鍵，在于行政事業(yè)單位負責人以及各相關(guān)業(yè)務職能部門負責人之間是否可以做到大力配合和彼此支持。行政事業(yè)單位和各業(yè)務職能部門負責人，首先要全面了解在整個單位的正常運作與穩(wěn)定發(fā)展過程中，預算績效評價體系建設所起的作用，從思想源頭上重視預算績效評價工作，從而保障預算績效評價體系得以深化推行。

（二）量化設置預算績效評價指標

行政事業(yè)單位各相關(guān)職能部門負責人應該結(jié)合各自部門的實際情況，全面參與編制預算績效評價指標，配合財務部門共同研究設置定量指標，使績效評價指標具備可操作性。同時，應充分參考并合理分析上一年度各業(yè)務部門發(fā)生的實際支出情況，在此基礎上確定下一年度各部門費用支出的預算金額，量化績效評價指標，制定出相應的考核機制，對各部門年度的費用支出情況給出科學合理的評價，確保考核結(jié)果準確、清晰。

（三）堅持公平、公正、透明的評價原則

員工是促進單位運作與發(fā)展的重要力量，因此在整個單位內(nèi)部預算績效評價體系構(gòu)建過程中，應充分征集各業(yè)務部門相關(guān)崗位員工的意見和建議，并將其作為預算績效評價體系構(gòu)建的重要參考，由財務部門分析篩選這些意見和建議，為構(gòu)建公平、公正、透明的績效評價體系打好堅實基礎。將公平、公正、透明的評價原則貫穿于預算績效年度評價的始終，在對預算績效評價指標進行科學、合理量化的基礎上，實現(xiàn)公平公正、準確清晰地反映預算績效評價的結(jié)果。此外，應積極運用績效評價結(jié)果，建立健全預算績效管理激勵機制，加大獎優(yōu)罰劣，根據(jù)工作業(yè)績和年度指標的完成情況對各部門以及個人進行褒獎與鼓勵或者批評與懲戒，通過這樣的方式充分調(diào)動各部門員工的積極性，發(fā)揮好預算績效評價體系的監(jiān)督與約束作用和有效考核作用[6]。

（四）不斷充實預算績效評價指標的內(nèi)容

在行政事業(yè)單位內(nèi)部預算績效評價體系的整體構(gòu)建過程中，應充分考慮新的行政事業(yè)單位會計制度，并將預算績效評價體系與新的行政事業(yè)單位會計制度有效結(jié)合，根據(jù)費用指標和制度指標全面考查單位各部門的實際工作完成情況，而不能僅通過考察費用和收益的財務指標就片面地去構(gòu)建整體績效評價體系。其中，費用指標是要根據(jù)實際使用情況對已發(fā)生的費用進行全面、詳細分析，在已充分掌握上一年度單位內(nèi)部財政資金整體支出情況和各部門具體費用支出情況的基礎上，進一步制定本年度中各部門的相關(guān)費用評價指標，在合理的費用評價指標的框架下執(zhí)行費用支出，從而避免出現(xiàn)費用使用過度、無節(jié)制的現(xiàn)象。制度指標是指行政事業(yè)單位為了確?，F(xiàn)有的預算績效評價體系可以真實地反映行政事業(yè)單位的管理現(xiàn)狀與發(fā)展方向，結(jié)合單位自身發(fā)展實際，制定與之相適應的財務管理制度，它需要兼顧單位的發(fā)展實際和員工的工作效率，同時還需要對日常管理工作中行政事業(yè)單位內(nèi)部的相關(guān)財務管理規(guī)定的執(zhí)行情況進行自查。

（五）努力做好“三庫”建設

扎實做好專家?guī)?、中介機構(gòu)庫和監(jiān)督指導庫的建設工作，建立健全監(jiān)督制衡機制，真正做到分建、共享和動態(tài)管理。一是做好專家?guī)斓慕ㄔO。通過規(guī)定的程序和方式建立不同領域、不同專業(yè)、不同行業(yè)的預算績效管理專家?guī)?。并且定期對參與預算績效管理工作專家的工作態(tài)度、專業(yè)水平等不同維度予以評價，做到科學分類、優(yōu)勝劣汰、動態(tài)管理。二是做好中介機構(gòu)庫的建設。重點是加強對在庫中介機構(gòu)引導和培訓，強化管理和規(guī)范，并建立起“黑名單”制度。三是做好監(jiān)督指導庫的建設。建立起人大、紀檢監(jiān)察和審計等部門在內(nèi)的專家學者和普通公民參與的預算績效管理監(jiān)督指導庫，以自覺且積極的態(tài)度接受來自人大、紀檢監(jiān)察和審計等相關(guān)部門的監(jiān)督。

六、結(jié)語

總而言之，預算績效評價體系是行政事業(yè)單位發(fā)展必不可少的一部分，行政事業(yè)單位負責人應著力構(gòu)建以目標為導向的單位內(nèi)部預算績效評價體系，強化預算績效評價體系的理念與意識，始終堅持科學全面、公開透明的評價原則，客觀評價行政事業(yè)單位內(nèi)部各相關(guān)部門與員工的年度指標完成情況，切實推進行政事業(yè)單位預算績效評價體系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部資金的合理配置效益。