李 婧

（作者單位：重慶市血液中心）

一、我國(guó)內(nèi)控的發(fā)展

內(nèi)控的起源可以追溯到人類幾千年前。最原始的內(nèi)部控制的雛形來(lái)自內(nèi)部牽制。而內(nèi)部控制作為一個(gè)專用名詞和完整的概念，是從20 世紀(jì)30 年代提出并發(fā)展成 熟的。

中華人民共和國(guó)成立后，對(duì)內(nèi)部控制定義提出是在1996 年。1996 年12 月頒布的《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9號(hào)——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)控建設(shè)拉開(kāi)序幕。2001 年6 月22 日，財(cái)政部發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，明確了單位建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系的基本框架和要求，以及貨幣資金內(nèi)部控制的要求。至此，內(nèi)部控制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入決策者的視野，內(nèi)部控制體系初步得以建立[1]。

2008 年財(cái)政部等五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7 號(hào)）是我國(guó)第一部全國(guó)性內(nèi)部控制規(guī)范；2010 年五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（財(cái)會(huì)〔2010〕11 號(hào)）標(biāo)志著中國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。2012 年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)），為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了基本遵循。它的頒布與實(shí)施，進(jìn)一步完善了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的特點(diǎn)

相比企業(yè)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位內(nèi)控有以下3 個(gè)特點(diǎn)：

（一）更強(qiáng)調(diào)社會(huì)職能，注重社會(huì)效益

行政事業(yè)單位代表政府履行其職能，是提供公共服務(wù)和對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的組織[2]。如何通過(guò)內(nèi)控將黨和國(guó)家的方針、政策、法規(guī)執(zhí)行好，并有效地遏制各種違法違紀(jì)行為，是行政事業(yè)單位更關(guān)注的內(nèi)容，所以行政事業(yè)單位內(nèi)控的最終目標(biāo)是提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)和管理能力。而企業(yè)的目標(biāo)更體現(xiàn)出企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)效率和效果，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略，以獲取更大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（二）更強(qiáng)調(diào)自我評(píng)價(jià)，注重監(jiān)督職能

行政事業(yè)單位代表國(guó)家行使一定的權(quán)力，相較企業(yè)而言，更多是確保行使權(quán)力的公平、公正，及如何正確、有效地使用財(cái)政資金。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)控更強(qiáng)調(diào)制衡，更注重監(jiān)督職能的發(fā)揮，杜絕“一支筆”“一言堂”的發(fā)生，讓國(guó)家賦予的權(quán)力處于公眾的監(jiān)督之中。

（三）更強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，注重預(yù)防腐敗

行政事業(yè)單位的內(nèi)控側(cè)重于通過(guò)制度的制定，制度執(zhí)行、流程設(shè)計(jì)等對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。包括財(cái)務(wù)、人事、審計(jì)、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)管理，涵蓋管理的全過(guò)程，在制度制定中確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并通過(guò)措施規(guī)避，督促工作人員認(rèn)真執(zhí)行規(guī)定。通過(guò)科學(xué)的制度、合理的流程來(lái)規(guī)避舞弊和貪污行為的產(chǎn)生。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控存在的問(wèn)題

（一）政策上未形成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控合力

2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2015 年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24 號(hào)），強(qiáng)調(diào)了內(nèi)控建設(shè)的要求、任務(wù)以及保障措施。隨后各行業(yè)針對(duì)本行業(yè)特點(diǎn)也陸續(xù)出臺(tái)了本行業(yè)的內(nèi)控管理辦法，但是在執(zhí)行過(guò)程中，卻忽略了對(duì)本行業(yè)進(jìn)行分類指導(dǎo)，未完全做到“制訂完善—指導(dǎo)實(shí)施—監(jiān)督評(píng)價(jià)”的閉環(huán)管理[3]。

（二）單位重視度不夠，內(nèi)部未形成從上到下的整體內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)控建設(shè)通常未納入單位考核，有的單位僅僅是為了達(dá)到上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告的目的來(lái)開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)。所以，不少單位就形成為內(nèi)控而內(nèi)控的情況，造成內(nèi)控管理有名無(wú)實(shí)。如內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組形同虛設(shè)、牽頭部門不愿牽頭、其他職能管理部門不配合等情況。有的單位更是嫌麻煩，直接找會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)為單位設(shè)計(jì)內(nèi)控體系，由于第三方往往不太熟悉單位情況，常常照搬其他單位模板，這樣制定的內(nèi)控制度當(dāng)然是不能完全滿足本單位管理需要的。有些單位簡(jiǎn)單地制定了內(nèi)控制度，卻沒(méi)有全面嚴(yán)格地按內(nèi)控制度執(zhí)行，內(nèi)控體系形同虛設(shè)。

（三）難以打破原有的模式，職責(zé)劃分不清晰

人們習(xí)慣于保持現(xiàn)存管理及運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)改變往往需要打破某些固有的思維和習(xí)慣。而內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)中對(duì)流程梳理，需要對(duì)內(nèi)控流程中的操作單位及其工作職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一與明確，保證權(quán)責(zé)對(duì)等、分工明確，并相互制約，所以需要在組織架構(gòu)梳理與權(quán)責(zé)體系建設(shè)完善的前提下，才有可能高效完成內(nèi)控工作。在實(shí)際工作中，單位為了減少矛盾，想著只要能把日常工作推進(jìn)就行，不愿打破原有的模式，所以在一些需要幾個(gè)部門交叉配合的環(huán)節(jié)，不能很清晰地確定職責(zé)，往往存在遇事才議，工作又互相推諉的情況。

（四）未進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

有些單位領(lǐng)導(dǎo)重視業(yè)務(wù)規(guī)模的擴(kuò)充，對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，未建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)定期評(píng)估機(jī)制，或者雖然建立，但也是走過(guò)場(chǎng)。比如，在實(shí)際工作中，對(duì)一些建設(shè)投資未進(jìn)行充分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)研，導(dǎo)致工程匆忙開(kāi)工，卻因?yàn)檎{(diào)研不足，未充分考慮某些原因?qū)е聼o(wú)法繼續(xù)施工，造成資金的浪費(fèi)，或者面臨法律合同糾紛，給單位發(fā)展造成不良影響。在設(shè)備投入上也有這種情況，在設(shè)備采購(gòu)時(shí)未充分考慮設(shè)備的有效使用率，沒(méi)有科學(xué)計(jì)算投入產(chǎn)出比率，設(shè)備購(gòu)進(jìn)后，大部分時(shí)間閑置，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

（五）未把握好控制的尺度，導(dǎo)致控制過(guò)度或控制不足

由于行政事業(yè)單位常需面對(duì)國(guó)家審計(jì)、巡視巡察，所以不少單位在內(nèi)控流程設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為過(guò)度控制，經(jīng)辦部門在辦事時(shí)要求多個(gè)簽字、多人負(fù)責(zé)，存在程序煩瑣、效率低下的問(wèn)題。以采購(gòu)年度常規(guī)物品為例。對(duì)于年度常規(guī)物品的品種數(shù)量在每年提交預(yù)算時(shí)已通過(guò)預(yù)算管理委員會(huì)、主任辦公會(huì)、黨委會(huì)討論，且在次年的預(yù)算下達(dá)分配時(shí)也再次明確采購(gòu)物品數(shù)量、品種，僅需按采購(gòu)要求采購(gòu)。但在每次采購(gòu)時(shí)，還需部門申請(qǐng)、分管領(lǐng)導(dǎo)審批、主要領(lǐng)導(dǎo)審批。多審未必是好事，存在降低效率、增加成本、責(zé)任難以明晰和追究等弊端。但是如果控制不足，在內(nèi)控設(shè)計(jì)時(shí)未充分明確職能職責(zé)，未考慮控制閉環(huán)管理，存在監(jiān)督漏洞，也會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加。

（六）信息化滯后，未形成統(tǒng)一的內(nèi)控閉環(huán)

現(xiàn)在，不少單位都購(gòu)置了不同的軟件，這些軟件相繼滿足了各部門的管理需要。比如：財(cái)務(wù)有專門的財(cái)務(wù)核算軟件，業(yè)務(wù)有專門的業(yè)務(wù)操作軟件，人事也有人事的軟件，行政辦公室也有自己的系統(tǒng)。雖然這些軟件是隨著信息化要求不斷提高而在不同時(shí)期使用的，但是，現(xiàn)階段這些軟件在單位層面未形成有效的閉環(huán)控制，各部門數(shù)據(jù)需要人工進(jìn)行復(fù)核，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)操作，而且容易造成審核遺漏，面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。

（七）內(nèi)控制度不系統(tǒng)、不到位、不統(tǒng)一

現(xiàn)在各單位的規(guī)章制度通常由職能歸口管理部門為了本部門管理需要提出，看似有許多的管理規(guī)定，但是單位層面往往缺乏對(duì)單位規(guī)章制度的系統(tǒng)化整體設(shè)計(jì)，導(dǎo)致制度分散、存在前后矛盾、政出多門的情況，在實(shí)際中才發(fā)現(xiàn)有管理空白或有多重標(biāo)準(zhǔn)管理的情況。一些制度在內(nèi)容規(guī)定上粗放，未結(jié)合流程設(shè)計(jì)，過(guò)于簡(jiǎn)單，操作性不強(qiáng)，難以有效執(zhí)行并監(jiān)督。從單位整體層面看，管理制度名稱混亂，有“制度”“管理辦法”“規(guī)定”“規(guī)則”等，缺乏名稱的統(tǒng)一性。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)控的必要性

（一）有利于單位進(jìn)行有效管理和權(quán)力制衡監(jiān)督

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程”，“推動(dòng)廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開(kāi)展工作”。全面且合理的制度流程設(shè)計(jì)，可充分提高工作效率，提升單位內(nèi)部管理水平。李克強(qiáng)曾指出，要用制度管權(quán)、管人、管錢，給權(quán)力涂上“防腐劑”，戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制。內(nèi)部控制通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、持續(xù)不斷完善制度、規(guī)范流程，將風(fēng)險(xiǎn)盡可能降低，有利于單位權(quán)力制衡和進(jìn)行有效管理。

為此，應(yīng)通過(guò)持續(xù)完善內(nèi)部控制體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，減少權(quán)力自由度的空間，用制度管權(quán)管事管人。

（二）有利于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)干部

有些單位出現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題采用的方式并不復(fù)雜，手段也不高明，只要把單位制度規(guī)定細(xì)一點(diǎn)、制度執(zhí)行嚴(yán)一點(diǎn)，是完全可以避免的。通過(guò)建立健全決策機(jī)制、關(guān)鍵崗位相互牽制、監(jiān)督評(píng)價(jià)等內(nèi)部控制制度，明確流程上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及控制措施，進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)權(quán)限和按流程辦事的原則，能夠強(qiáng)化制衡與監(jiān)督機(jī)制，把“人治”管理從根本上轉(zhuǎn)向“法治”管理，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以內(nèi)控制度也是管理者規(guī)避個(gè)人責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的有效 工具[4]。

（三）有利于會(huì)計(jì)職能的拓展升級(jí)

新時(shí)期，對(duì)會(huì)計(jì)的要求更多的應(yīng)該是履行好管理職能，而不僅僅是做好賬務(wù)處理，需要會(huì)計(jì)人員利用會(huì)計(jì)信息參與內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理決策、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。會(huì)計(jì)人員應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)控規(guī)范與實(shí)施充分發(fā)揮內(nèi)控在輔助管理決策、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的職能作用，助力會(huì)計(jì)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，拓展會(huì)計(jì)職能。

五、如何提升內(nèi)控水平

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視是內(nèi)控的保障

內(nèi)控的建設(shè)與有效實(shí)施涉及單位內(nèi)部的所有科室和崗位，需要單位各部門的相互溝通和通力合作，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。所以，在工作中需要領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。內(nèi)控規(guī)范在第一章第五條明確提出：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，離不開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。這樣的內(nèi)控建設(shè)才能真正地發(fā)揮作用，否則往往會(huì)流于 形式。

（二）合理的組織架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的基本要素

內(nèi)控建設(shè)主要是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，在把握效率與控制平衡的同時(shí)把風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平。所以，內(nèi)控建設(shè)時(shí)設(shè)計(jì)合理的組織架構(gòu)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的基本要素。合理的組織架構(gòu)需要滿足幾個(gè)原則。一是關(guān)口前移，做到前位控制。將組織序列控制上移、將時(shí)間控制前移。例如，工作中更關(guān)注預(yù)算提出的合理性、科學(xué)性、必要性，事前審批的權(quán)限控制，合同訂立前的市場(chǎng)詢價(jià)、洽談等。二是適度制衡。所謂制衡，就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)。制衡與牽制有不同之處，牽制是制衡的一種方式，牽制更多強(qiáng)調(diào)“分”而制衡除了“分”外還有“合”。就是我們常說(shuō)的“分工合作”[5]。三是突出重點(diǎn)。內(nèi)控建設(shè)不能事無(wú)巨細(xì)面面俱到，要把握控制與效率的關(guān)系。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多的部門或工作、金額較大的事項(xiàng)、重點(diǎn)業(yè)務(wù)等需要多一點(diǎn)的控制程序；對(duì)日常的差旅費(fèi)報(bào)銷、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)發(fā)、常用物資零星購(gòu)置等則可將審批權(quán)下放。

（三）加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)促進(jìn)內(nèi)控有效實(shí)施

內(nèi)控建設(shè)是否能有效實(shí)施，部門協(xié)調(diào)配合、職工認(rèn)可并執(zhí)行是很關(guān)鍵的。所以，在內(nèi)控建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)宣傳和解釋工作，讓職工明白單位內(nèi)部控制的理念，在單位內(nèi)部從上至下形成注重風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的風(fēng)氣，在單位形成良好的內(nèi)部環(huán)境。同時(shí)，還需加強(qiáng)對(duì)職工的專業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，讓員工更了解自己的工作重點(diǎn)、工作中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高員工職業(yè)素養(yǎng)。

（四）形成內(nèi)控溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制

做好內(nèi)控應(yīng)建立各部門各崗位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保形成內(nèi)控溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。定期召開(kāi)內(nèi)控工作協(xié)調(diào)會(huì)，是暢通內(nèi)部信息溝通的一種方式。通報(bào)近期內(nèi)控的不足，了解各部門在工作中的困難，聽(tīng)取部門提出建議、想法，通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)，為部門提供溝通渠道，為部門間有效合作提供相應(yīng)的基礎(chǔ)。

（五）做好信息化建設(shè)是有效實(shí)施內(nèi)控的重要手段

信息化是實(shí)施內(nèi)控的重要手段。一套完整、設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)膬?nèi)控信息涵蓋單位所有的經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，需要將財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、預(yù)算都實(shí)行無(wú)縫銜接。這樣一來(lái)，既規(guī)范管理又節(jié)約了人力成本。信息化是內(nèi)控體系建設(shè)的必經(jīng)之路，通過(guò)信息化將原來(lái)的單個(gè)管理模塊連接成一套系統(tǒng)，數(shù)據(jù)資料共享，改變信息分割、孤立的局面，使管理人員從繁雜的日常管理中脫離出來(lái)，集中精力辦重要的事。以“內(nèi)控制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”來(lái)確保內(nèi)控規(guī)范的運(yùn)行[6]。

（六）營(yíng)造和諧的單位文化

單位文化是單位在存續(xù)過(guò)程中形成的共同的信念、價(jià)值觀、態(tài)度、標(biāo)準(zhǔn)、目的和行為準(zhǔn)則，其中價(jià)值觀是單位文化的核心。單位文化滲透于內(nèi)部控制活動(dòng)中，是一種精神狀態(tài)文化，不能借助物質(zhì)形態(tài)的技術(shù)手段進(jìn)行控制和操縱。加強(qiáng)文化建設(shè)，是必要的也是艱巨的。通過(guò)文化建設(shè)，可建立良好的行為規(guī)范，營(yíng)造健康有序的工作環(huán)境，從而增強(qiáng)單位軟實(shí)力。良好的文化建設(shè)，需要領(lǐng)導(dǎo)身體力行，需要全體職工共同努力，當(dāng)然還需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和激勵(lì)措施。