槐福樂　武潮洋　呂清

［摘要］基于20份由地方政府頒布的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本，研究構(gòu)建了以產(chǎn)教融合型城市政策工具為X軸、產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架。研究顯示，產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具配置齊全，包含權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、系統(tǒng)變革型以及象征與規(guī)勸型五種政策工具類型，其中，權(quán)威型工具使用頻次最高，但其內(nèi)部作用形式存在失衡；激勵(lì)型工具、能力型工具以及系統(tǒng)變革型工具使用恰當(dāng)，象征與規(guī)勸型工具使用相對(duì)欠缺。建設(shè)要素包含先決條件等七個(gè)要素，均綜合使用了五種政策工具，全面反映了政策制定者對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)與規(guī)劃的深度思考，但也顯現(xiàn)出不同政策工具在產(chǎn)教融合型城市建設(shè)中的應(yīng)用范圍及其使用的局限性?；诖?，政策制定者應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合，重視政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)、均衡各類工具的應(yīng)用，增加象征與規(guī)勸型工具的使用以及加強(qiáng)對(duì)政策的評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)政策工具與要素鏈之間的耦合，共同服務(wù)于產(chǎn)教融合型城市建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］產(chǎn)教融合型城市；政策工具；政策文本分析；定量分析

［中圖分類號(hào)］G710 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1004-3985（2023）18-0005-08

一、問題的提出

產(chǎn)教融合是促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教良性互動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)產(chǎn)教融合型城市是深化產(chǎn)教融合的重要抓手。國(guó)家頒布了一系列促進(jìn)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的政策文件。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，提出要根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)布局，支持若干有較強(qiáng)代表性、影響力和改革意愿的城市、行業(yè)、企業(yè)開展產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委、教育部等6部門印發(fā)《國(guó)家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出要建設(shè)50個(gè)左右產(chǎn)教融合型城市。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、教育部辦公廳發(fā)出《關(guān)于印發(fā)產(chǎn)教融合型企業(yè)和產(chǎn)教融合試點(diǎn)城市名單的通知》，共認(rèn)定21個(gè)產(chǎn)教融合試點(diǎn)城市。同時(shí)，該通知作為《國(guó)家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》的細(xì)化方案，也進(jìn)一步明確了產(chǎn)教融合型試點(diǎn)城市的建設(shè)目標(biāo)及其建設(shè)要求。此后，21個(gè)試點(diǎn)城市紛紛響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，頒布了建設(shè)政策文件。

相比國(guó)家層面產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的政策文件，地方政府頒布的政策文件更加細(xì)化，更具可操作性，更有利于推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但也應(yīng)看到，地方政府產(chǎn)教融合運(yùn)行機(jī)制不夠完善、職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力不足與產(chǎn)業(yè)支撐職業(yè)教育發(fā)展動(dòng)力不夠等現(xiàn)實(shí)性問題，仍是阻礙產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的掣肘。教育政策工具是政府推行教育政策的重要手段，是聯(lián)結(jié)教育政策目標(biāo)與教育政策結(jié)果的橋梁。地方政府頒布的政策文件能夠展現(xiàn)當(dāng)前產(chǎn)教融合型試點(diǎn)城市建設(shè)全貌，對(duì)于建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義?；诖?，本研究基于政策工具視角，構(gòu)建了以產(chǎn)教融合型試點(diǎn)城市政策工具分類為X軸、政策要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架，以此深入剖析試點(diǎn)城市政策，明晰、預(yù)判當(dāng)前地方政府頒布的政策文件對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的重要促進(jìn)作用、潛在風(fēng)險(xiǎn)與問題，并嘗試提出具有針對(duì)性與可操作性的政策建議，為優(yōu)化產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策提供參考。

二、樣本選擇與研究方法

（一）樣本選擇

截至2023年3月，21個(gè)試點(diǎn)城市均發(fā)布了相關(guān)政策，但通過(guò)檢索，尚未獲得湖南省長(zhǎng)株潭城市群產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的全文，故未將該樣本納入本研究。其他20個(gè)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策樣本根據(jù)政策文本所涵蓋的內(nèi)容可以分為兩類：一類是具有極強(qiáng)針對(duì)性的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策，包括天津市發(fā)展改革委頒布的《天津市產(chǎn)教融合型試點(diǎn)城市建設(shè)實(shí)施方案》、唐山市政府辦公室頒布的《唐山市建設(shè)國(guó)家產(chǎn)教融合型城市試點(diǎn)方案》、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理委員會(huì)頒布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)國(guó)家產(chǎn)教融合試點(diǎn)核心區(qū)建設(shè)方案》、廣州市發(fā)展改革委頒布的《廣州市建設(shè)國(guó)家產(chǎn)教融合型城市試點(diǎn)方案》、深圳市發(fā)發(fā)展改革委、深圳市教育局頒布的《關(guān)于開展第二批產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)培育試點(diǎn)的通知》、柳州市人民政府辦公室頒布的《2022年柳州市國(guó)家產(chǎn)教融合試點(diǎn)城市建設(shè)工作要點(diǎn)》以及宜賓市發(fā)展改革委頒布的《深化產(chǎn)教融合改革高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家產(chǎn)教融合示范市的實(shí)施方案（送審稿）》7份政策文件；另一類是具有較強(qiáng)綜合性的產(chǎn)教融合或職業(yè)教育改革政策，僅將涉及產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的相關(guān)政策內(nèi)容納入本研究，包括沈陽(yáng)市人民政府頒布的《沈陽(yáng)市職業(yè)教育改革實(shí)施方案》、常州市人民政府辦公室頒布的《支持在常高校產(chǎn)教融合高水平發(fā)展實(shí)施細(xì)則》、杭州市人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》、寧波市人民政府辦公廳頒布的《寧波市關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》、合肥市人民政府頒布的《合肥市推進(jìn)產(chǎn)教融合校企合作實(shí)施辦法》、福建省人民政府辦公廳頒布的《深化產(chǎn)教融合推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展》、景德鎮(zhèn)市人民政府頒布的《景德鎮(zhèn)市職業(yè)教育改革實(shí)施方案》、濟(jì)南市教育局會(huì)同市發(fā)展改革委等10部門頒布的《濟(jì)南市職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》、青島市人民政府辦公廳頒布的《青島市科教產(chǎn)融合園區(qū)建設(shè)方案（2021—2023年）》、河南省人民政府頒布的《關(guān)于深化職業(yè)教育改革推進(jìn)技能社會(huì)建設(shè)的意見》、襄陽(yáng)市人民政府辦公室頒布的《襄陽(yáng)市教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》、咸陽(yáng)市人民政府辦公室頒布的《深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》以及新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委、教育廳等11部門頒布的《新疆維吾爾自治區(qū)產(chǎn)教融合試點(diǎn)工作方案》13份政策文件。

（二）研究方法

文本分析法是一種對(duì)文本進(jìn)行系統(tǒng)、客觀、定量描述的技術(shù)手段，被廣泛應(yīng)用于政策文件的分析研究。通過(guò)對(duì)20個(gè)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本進(jìn)行編碼，構(gòu)建“政策工具·要素鏈”二維分析框架并開展量化研究，用以揭示當(dāng)前產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具的使用類型、特點(diǎn)及存在的問題。

三、產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策要素的二維框架構(gòu)建

（一）X軸：產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具維度

分析政策工具的過(guò)程是對(duì)政策所包含的理念、執(zhí)行、目標(biāo)進(jìn)行解構(gòu)的過(guò)程，在深度理解政策文本內(nèi)涵的同時(shí)將政策希望實(shí)現(xiàn)的目的轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)實(shí)可行性的建議，進(jìn)而提升政策的實(shí)現(xiàn)效率。當(dāng)前在政策工具類型方面，以洛林·麥克唐納爾（Lorraine M.Mc Donnell）、理查德·埃爾莫爾（Richard F.Elmore）提出的政策工具劃分和安妮·施耐德（Anne Schneider）、海倫·英格拉姆（Helen Ingram）提出的政策工具劃分最具代表性。前者將政策工具分為系統(tǒng)變革型、激勵(lì)型、能力型以及命令型政策工具，后者將政策工具分為能力型、激勵(lì)型、權(quán)威型、學(xué)習(xí)型以及象征和規(guī)勸型政策工具。本文在充分借鑒這兩種劃分方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、象征和規(guī)勸型以及系統(tǒng)變革型工具五類。

（二）Y軸：產(chǎn)教融合型城市建設(shè)要素維度

《國(guó)家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的五大任務(wù)進(jìn)行了高度概括，其中包括完善產(chǎn)教融合發(fā)展規(guī)劃和資源布局、推進(jìn)產(chǎn)教融合校企合作人才培養(yǎng)改革、降低校企雙方合作的制度性交易成本、創(chuàng)新產(chǎn)教融合重大平臺(tái)載體建設(shè)以及探索產(chǎn)教融合深度發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新五個(gè)方面。地方政府關(guān)于產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的政策均以此為藍(lán)本，結(jié)合各自試點(diǎn)城市的產(chǎn)教特征進(jìn)行了細(xì)化與創(chuàng)新。基于此，本研究在《國(guó)家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)方案》五大任務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察了20份地方政府頒布的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本，將先決條件、規(guī)劃目標(biāo)、人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、保障制度、多元發(fā)展七個(gè)要素作為產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策分析的要素維度。其中，先決條件是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的基礎(chǔ)，往往包含對(duì)產(chǎn)教融合型城市已有基礎(chǔ)的全面分析，如所在城市的發(fā)展基礎(chǔ)、基本條件、資源支撐、發(fā)展現(xiàn)狀等。規(guī)劃目標(biāo)即產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的多樣化發(fā)展目標(biāo)，包含促進(jìn)職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展、加強(qiáng)校企合作、打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多樣化發(fā)展目標(biāo)。人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)與多元發(fā)展是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的關(guān)鍵要素與重要支持，是打造產(chǎn)教融合型城市、建立產(chǎn)教融合命運(yùn)共同體和產(chǎn)教“生態(tài)循環(huán)體”的關(guān)鍵紐帶，是深化產(chǎn)教融合的必然要求。體制機(jī)制是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)，涵蓋現(xiàn)代學(xué)校和企業(yè)治理機(jī)制、人才分類評(píng)價(jià)機(jī)制、產(chǎn)教融合聯(lián)接機(jī)制、第三方評(píng)價(jià)機(jī)制等多項(xiàng)機(jī)制。體制機(jī)制變革能夠激發(fā)多元主體的活力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市資源共享，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的多元發(fā)展。保障制度是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的“生命線”，既包含強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、人力支持、政策配套等支撐保障制度，又包含穩(wěn)妥有序推進(jìn)、強(qiáng)化總結(jié)推廣以及嘗試第三方評(píng)價(jià)的質(zhì)量保障相關(guān)制度。以上七個(gè)方面相互結(jié)合、相互作用，共同構(gòu)成了產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的要素維度。

基于以上分析，本研究將政策工具維度（X軸）與產(chǎn)教融合型城市建設(shè)要素維度（Y軸）進(jìn)行組合，構(gòu)建了產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策分析的“政策工具·要素鏈”二維框架。

四、產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的文本編碼與數(shù)據(jù)分析

（一）政策文本編碼

本研究遵循系統(tǒng)性、條目性以及協(xié)調(diào)性三個(gè)原則對(duì)20份地方政府頒布的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本進(jìn)行編碼并開展量化分析，以期全面、精準(zhǔn)地分析政策文本所體現(xiàn)的深刻內(nèi)涵，具體情況見表1。

（二）X軸分析

對(duì)20份地方政府頒布的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本進(jìn)行分類、整理、統(tǒng)計(jì)，按照政策文本的政策工具使用頻率可將產(chǎn)教融合型城市政策工具分為高頻率工具、中頻率工具以及低頻率工具。

1.高頻率工具。在產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具中，權(quán)威型工具的使用頻率最高，占比為33.21%。這說(shuō)明政策制定者更加偏向于使用權(quán)威型工具來(lái)推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)。需要特別指出的是，權(quán)威型工具在執(zhí)行過(guò)程中帶有一定的強(qiáng)制性和約束力，如果政策制定者過(guò)于依賴，可能會(huì)在一定程度上導(dǎo)致政策執(zhí)行者產(chǎn)生消極情緒，阻礙政策的執(zhí)行，進(jìn)而使政策執(zhí)行出現(xiàn)一定偏差。

權(quán)威型政策工具的使用包括七種具體作用形式，其中，“落實(shí)”和“安排”的占比較高，分別為10.09%、9.91%；緊隨其后的是“應(yīng)當(dāng)”“按照”“制定”“貫徹”，分別占比3.85%、3.12%、3.12%、2.57%，“不得”的占比最低，為0.55%。具體來(lái)說(shuō)，首先，“落實(shí)”和“安排”的使用次數(shù)之和是109次，表明產(chǎn)教融合型城市政策對(duì)于各地建設(shè)產(chǎn)教融合型城市具有重要的實(shí)踐和指導(dǎo)意義。一方面，政策制定者期望行動(dòng)對(duì)象能夠嚴(yán)格遵守相關(guān)要求與程序，采取應(yīng)然措施，主要體現(xiàn)在明確產(chǎn)教融合改革任務(wù)和舉措、構(gòu)建產(chǎn)教融合發(fā)展新格局、推進(jìn)保障組織實(shí)施工作等方面。另一方面，凸顯了權(quán)威型工具的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)了政府對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的系統(tǒng)布局與總體規(guī)劃，增強(qiáng)了政策權(quán)威和政策實(shí)施的有效性。其次，“應(yīng)當(dāng)”“按照”“制定”“貫徹”的使用次數(shù)之和是69次，表明產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策為產(chǎn)教融合型城市建設(shè)指明了方向、提供了參考，體現(xiàn)在以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，培育產(chǎn)教融合聯(lián)盟、探索校企合作人才培養(yǎng)路徑等方面。最后，“不得”僅使用3次，體現(xiàn)在相關(guān)主管部門不得違反法律法規(guī)等方面。

2.中頻率工具。激勵(lì)型工具共有四種具體作用形式，占比21.46%；能力型工具共有七種具體作用形式，占比16.70%；系統(tǒng)變革型工具共有四種作用形式，占比與能力型工具相當(dāng)，為16.15%。對(duì)比可知，激勵(lì)型工具、能力型工具與系統(tǒng)變革型工具在產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策中的使用頻率適中。

激勵(lì)型工具主要以激發(fā)目標(biāo)群體的外部動(dòng)機(jī)為主，表現(xiàn)為產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策對(duì)建設(shè)產(chǎn)教融合型城市的推進(jìn)作用；能力型工具是政策制定者給予目標(biāo)群體必要的信息、培訓(xùn)等資源，目的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合型城市的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，系統(tǒng)變革型工具通過(guò)體系和機(jī)制的變革產(chǎn)生工作和行動(dòng)的變化，包括制度建設(shè)、體系變革等，是激勵(lì)型工具與能力型工具等政策工具交互作用下的成果，能夠在一定程度上為建設(shè)產(chǎn)教融合型城市提供積極影響和有利環(huán)境。綜上，產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策中三種頻次相當(dāng)?shù)恼吖ぞ呦嗷ソY(jié)合與補(bǔ)充，有助于為建設(shè)產(chǎn)教融合型城市營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才和技能支撐。

但是，從政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，三個(gè)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在較大差異。第一，在激勵(lì)型工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，作用形式共有四種。其中，“鼓勵(lì)”“支持”占比較高，分別為8.62%、8.07%，主要體現(xiàn)為鼓勵(lì)職業(yè)院校與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作、為重大產(chǎn)教融合試點(diǎn)項(xiàng)目提供資金支持等?！蔼?jiǎng)勵(lì)”次之，占4.22%，主要體現(xiàn)為對(duì)于有重要貢獻(xiàn)的工作室、示范基地及人員給予獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)和物業(yè)補(bǔ)貼等?！凹?lì)”占比較低，占0.55%，主要用于政策激勵(lì)方面，如對(duì)于經(jīng)認(rèn)定的產(chǎn)教融合型企業(yè)采取“金融+財(cái)政+土地+信用”的組合式激勵(lì)政策。第二，在能力型工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，作用形式共有七種。其中，“開展”占比較高，占7.16%，主要體現(xiàn)為通過(guò)開展前沿技術(shù)研究和各種職業(yè)技能競(jìng)賽來(lái)推進(jìn)產(chǎn)教融合試點(diǎn)建設(shè)等。隨后是“加強(qiáng)”“打造”“開發(fā)” “提供”“完善”“搭建”，分別占2.94%、1.83%、1.47%、1.28%、1.10%、0.92%，體現(xiàn)為加強(qiáng)校企合作、打造產(chǎn)教融合示范園區(qū)、開發(fā)職業(yè)教育教學(xué)資源、提供園區(qū)場(chǎng)地和社會(huì)化服務(wù)資源、完善產(chǎn)教聯(lián)盟運(yùn)行機(jī)制、搭建信息服務(wù)平臺(tái)以及實(shí)訓(xùn)基地等。第三，在系統(tǒng)變革型工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，作用形式共有四種。其中，“建設(shè)”占比最高，為8.07%，主要體現(xiàn)在建設(shè)產(chǎn)教融合園區(qū)和實(shí)訓(xùn)基地等方面。隨后是“探索”“推動(dòng)”“改革”，分別為3.85%、2.20%、2.03%，主要體現(xiàn)為探索職業(yè)院校制度改革和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院培育、推動(dòng)產(chǎn)教聯(lián)盟建設(shè)和校企深度合作、改革職業(yè)院校人才培養(yǎng)機(jī)制與辦學(xué)自主權(quán)等。

3.低頻率工具。象征與規(guī)勸型工具使用頻率較低，占比12.48%，包括“引領(lǐng)”“號(hào)召”“營(yíng)造”“引導(dǎo)”“宣傳”五種作用形式。其中，“引導(dǎo)”占比最高，占6.24%，主要體現(xiàn)為加強(qiáng)產(chǎn)教融合相關(guān)政策的輿論引導(dǎo)，打造全社會(huì)深入?yún)⑴c產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的良好氛圍等。“號(hào)召”“引領(lǐng)”次之，分別為2.39%、2.02%，主要體現(xiàn)為號(hào)召政府主管部門、職業(yè)院校、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主體共同參與建設(shè)產(chǎn)教融合型城市，同時(shí)大力發(fā)展以智能科技為引領(lǐng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)具有引領(lǐng)作用的產(chǎn)教融合園區(qū)等?！盃I(yíng)造”“宣傳”的占比較低，分別為1.10%、0.73%，主要體現(xiàn)為營(yíng)造有利于企業(yè)發(fā)展的人才環(huán)境和良好的教育發(fā)展環(huán)境，加大對(duì)職業(yè)教育的宣傳力度，構(gòu)建產(chǎn)教融合人才支撐體系等。

（三） Y軸分析

總體來(lái)看，20份產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策文本要素覆蓋面較廣，共涉及七個(gè)要素，分別是先決條件、規(guī)劃目標(biāo)、人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、保障制度與多元發(fā)展。其中，保障制度的占比最高，占30.27%，共涉及165條語(yǔ)句，在一定程度上體現(xiàn)了其對(duì)建設(shè)產(chǎn)教融合型城市的重要性。其次，規(guī)劃目標(biāo)、體制機(jī)制、先決條件、多元發(fā)展、平臺(tái)建設(shè)的占比相對(duì)平衡，均位于10%～20%，涉及的語(yǔ)句分別為72條、69條、63條、63條、59條。最后，人才培養(yǎng)的占比最低，占9.91%，共涉及54條語(yǔ)句。上述數(shù)據(jù)說(shuō)明，在各地建設(shè)產(chǎn)教融合型城市的過(guò)程中，政策制定者更聚焦于保障制度，對(duì)人才培養(yǎng)的關(guān)注度較低。

毫無(wú)疑問，保障制度對(duì)于產(chǎn)教融合型城市建設(shè)至關(guān)重要，但也應(yīng)進(jìn)一步充分考慮人才培養(yǎng)的關(guān)鍵性，適當(dāng)強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)的重要作用。一方面，人才培養(yǎng)是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)指向。產(chǎn)教融合型城市建設(shè)為培養(yǎng)高層次專業(yè)人才、技術(shù)技能人才以及國(guó)際化技能人才奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。另一方面，建設(shè)產(chǎn)教融合型城市同樣依靠各種高層次專業(yè)人才、技術(shù)技能人才以及國(guó)際化技能人才。因此，政策制定者在進(jìn)一步健全產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的政策時(shí)，應(yīng)充分考量人才培養(yǎng)這一要素。

（四） X·Y交叉分析

1.保障制度使用政策文本最多，共165條。其中，權(quán)威型工具45條、激勵(lì)型工具70條、能力型工具16條、象征與規(guī)勸型工具29條、系統(tǒng)變革型工具5條，這表明保障制度主要依靠權(quán)威型工具和激勵(lì)型工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。考慮到激勵(lì)型工具具有便于滿足政策主體利益的特點(diǎn)，因此，權(quán)威型工具和激勵(lì)型工具的結(jié)合使用可以為建設(shè)產(chǎn)教融合型城市提供有力的支撐和保障，主要體現(xiàn)在完善產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)的政策保障、加大產(chǎn)教融合政策的支持力度等方面。

2.規(guī)劃目標(biāo)共使用政策文本72條。其中，權(quán)威型工具34條、激勵(lì)型工具5條、能力型工具19條、象征與規(guī)勸型工具5條、系統(tǒng)變革型工具9條，這表明規(guī)劃目標(biāo)主要依靠權(quán)威型工具和能力型工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.體制機(jī)制共使用政策文本69條。其中，權(quán)威型工具15條、激勵(lì)型工具10條、能力型工具10條、象征與規(guī)勸型工具9條、系統(tǒng)變革型工具25條。這表明體制機(jī)制主要依靠系統(tǒng)變革型工具和權(quán)威型工具來(lái)實(shí)現(xiàn)，體制機(jī)制是系統(tǒng)變革型工具的重要著力點(diǎn)，同時(shí)權(quán)威型工具又可以為體制機(jī)制的實(shí)施提供基本保障，主要包括健全產(chǎn)教融合創(chuàng)新機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行機(jī)制、建立政策激勵(lì)機(jī)制等。

4.先決條件、多元發(fā)展使用政策文本相當(dāng)，各有63條。其中，先決條件所涉及的權(quán)威型工具40條、激勵(lì)型工具1條、能力型工具5條、象征與規(guī)勸型工具12條、系統(tǒng)變革型工具5條；多元發(fā)展涉及的權(quán)威型工具18條、激勵(lì)型工具11條、能力型工具17條、象征與規(guī)勸型工具5條、系統(tǒng)變革型工具12條。雖然兩者占比相當(dāng)，但結(jié)構(gòu)差異較大。權(quán)威型工具在兩個(gè)要素中都占據(jù)了主要地位，但在先決條件要素中，除權(quán)威型政策工具之外的其他類型政策工具較少被使用；多元發(fā)展所使用的政策工具則比較均衡，這與兩要素的作用原理及其特征息息相關(guān)。

5.平臺(tái)建設(shè)共使用政策文本59條。其中，權(quán)威型工具11條、激勵(lì)型工具11條、能力型工具17條、象征與規(guī)勸型工具5條、系統(tǒng)變革型工具15條。這表明平臺(tái)建設(shè)主要依靠能力型工具和系統(tǒng)變革型工具來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合型城市相關(guān)平臺(tái)的建設(shè)與發(fā)展，產(chǎn)教融合型城市的平臺(tái)建設(shè)離不開政府提供的各類資源以及各組織之間的協(xié)同與變革。

6.產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的七大要素指標(biāo)中，人才培養(yǎng)共使用政策文本54條。其中，權(quán)威型工具18條、激勵(lì)型工具9條、能力型工具7條、象征與規(guī)勸型工具3條、系統(tǒng)變革型工具17條。這表明人才培養(yǎng)主要依靠權(quán)威型政策工具和系統(tǒng)變革型工具來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合校企協(xié)同育人，為行業(yè)企業(yè)提供多層次、多類型的技術(shù)技能人才。

五、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.X軸：產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具維度。一是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具配置較為齊全，包含權(quán)威型工具、激勵(lì)型工具、能力型工具、象征與規(guī)勸型工具以及系統(tǒng)變革型工具五種政策工具類型，同時(shí)使用了“貫徹”等27種具體的作用形式，彰顯了我國(guó)產(chǎn)教融合型城市政策的手段靈活性、類型多樣性以及改革形式特色性發(fā)展樣態(tài)，凸顯了產(chǎn)教融合型城市建設(shè)是深化產(chǎn)教融合重要抓手的重要地位。二是政策工具的使用頻率差異性較大，其中，權(quán)威型工具是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的高頻次工具；激勵(lì)型工具、能力型工具以及系統(tǒng)變革型工具是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的中頻率工具；象征與規(guī)勸型工具是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的低頻率工具。雖然各地頒布的政策各具差異，其政策工具的搭配使用也不盡相同，但仍能夠體現(xiàn)出政策制定者在選擇政策工具時(shí)的價(jià)值取向。在權(quán)威型工具的引領(lǐng)下，激勵(lì)型工具、能力型工具與系統(tǒng)變革型工具是推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的重要政策保障，通過(guò)“組合拳”方式有利于發(fā)揮產(chǎn)教融合型城市政策的最大功效，保障各方實(shí)現(xiàn)利益最大化，進(jìn)而激發(fā)政策執(zhí)行者的主觀能動(dòng)性，使其能夠積極參與產(chǎn)教融合型城市建設(shè)。與此同時(shí)，在一定程度上兼顧象征與規(guī)勸型工具，能夠通過(guò)營(yíng)造產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的良好氛圍，進(jìn)一步促進(jìn)政策執(zhí)行者對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策的認(rèn)識(shí)與理解，積極引導(dǎo)政策執(zhí)行者參與產(chǎn)教融合型城市建設(shè)。三是權(quán)威型工具使用最多，接近所有政策工具的1/3，但其內(nèi)部作用形式之間失衡，“落實(shí)”與“安排”使用頻次最高，其次是“應(yīng)當(dāng)”“按照”“制定”“貫徹”，“不得”則很少使用。四是激勵(lì)型、能力型與系統(tǒng)變革型工具使用恰當(dāng)。激勵(lì)型工具直接激發(fā)行為主體的外部動(dòng)機(jī)以促進(jìn)政策的執(zhí)行；能力型工具更加重視通過(guò)激發(fā)行為主體的內(nèi)部動(dòng)機(jī)來(lái)促進(jìn)政策的執(zhí)行；系統(tǒng)變革工具往往需要建立在一定的激勵(lì)型工具與能力型工具使用上，是激勵(lì)型工具與能力型工具“組合拳”方式使用下的重要成果。研究數(shù)據(jù)表明，三種工具使用雖然恰當(dāng)，但內(nèi)部作用形式差異較大，表現(xiàn)為激勵(lì)型工具作用形式不夠豐富且較為籠統(tǒng)。五是象征與規(guī)勸型工具使用相對(duì)欠缺，涉及“引領(lǐng)”“號(hào)召”“營(yíng)造”“引導(dǎo)”“宣傳”五種作用形式。由此可知，政策制定者在制定產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策工具時(shí)存在一定的思維定式，且多數(shù)政策文本比較宏觀和籠統(tǒng)，往往無(wú)法使多元主體充分理解并執(zhí)行政策，也無(wú)法保障象征與規(guī)勸型工具發(fā)揮其應(yīng)有功效。

2.Y軸：產(chǎn)教融合型城市建設(shè)要素鏈維度。一是產(chǎn)教融合型城市建設(shè)要素鏈維度由先決條件、規(guī)劃目標(biāo)、人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)、體制機(jī)制、保障制度、多元發(fā)展七個(gè)方面組成，彰顯了產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的多元性、復(fù)雜性。二是不同要素鏈之間的占比存在較大差異。保障制度要素所占比重最大，說(shuō)明政策制定者對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的保障尤為重視，并出臺(tái)了相關(guān)配套措施。保障制度備受政策制定者關(guān)注，凸顯了政策制定者建設(shè)產(chǎn)教融合型城市的決心，但也不能忽視其他要素鏈對(duì)建設(shè)產(chǎn)教融合型城市的重要作用，對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步增加人才培養(yǎng)、平臺(tái)建設(shè)、多元發(fā)展等方面的政策。

3.X·Y：二維框架的交叉作用。進(jìn)一步分析可知，在產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策二維框架中，七個(gè)要素鏈均使用了權(quán)威型工具，但各要素鏈?zhǔn)褂貌町愝^大。保障制度、先決條件與規(guī)劃目標(biāo)使用權(quán)威型工具較多，其中，先決條件、規(guī)劃目標(biāo)要素以權(quán)威型工具為主；保障制度要素以激勵(lì)型工具為主，全面反映了政策制定者對(duì)于產(chǎn)教融合型城市建設(shè)與規(guī)劃的深入思考。此外，人才培養(yǎng)要素主要運(yùn)用權(quán)威型、象征與規(guī)勸型兩種政策工具，平臺(tái)建設(shè)要素主要運(yùn)用能力型、象征與規(guī)勸型兩種政策工具，體制機(jī)制要素主要運(yùn)用系統(tǒng)變革型工具，多元發(fā)展主要運(yùn)用權(quán)威型、能力型政策工具。這些政策工具與要素鏈之間的交叉組合反映了政策制定者的行為選擇與價(jià)值判斷，顯現(xiàn)了不同政策工具的應(yīng)用范圍及其使用的限制性。

（二）研究建議

1.優(yōu)化政策工具組合，豐富政策工具的內(nèi)部作用形式。政策制定者在制定產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策過(guò)程中應(yīng)注重與其他政策工具的組合方式，如在明確產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的內(nèi)涵、任務(wù)、實(shí)施方式、責(zé)任主體及相關(guān)權(quán)益時(shí)，除使用權(quán)威型工具對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行權(quán)威規(guī)定外，還應(yīng)進(jìn)一步考慮政策執(zhí)行的效率及其輻射范圍，通過(guò)與激勵(lì)型工具、系統(tǒng)與變革型工具等的組合，推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政策執(zhí)行者應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政策，豐富政策的作用形式，實(shí)現(xiàn)有獎(jiǎng)有罰、獎(jiǎng)懲結(jié)合，使政策執(zhí)行者在享受權(quán)利的同時(shí)，也受到相關(guān)政策的約束，從而提升政策工具的功效。

2.擴(kuò)大使用象征與規(guī)勸型工具，并結(jié)合政策目標(biāo)進(jìn)一步提升象征與規(guī)勸工具使用的精準(zhǔn)性。政策制定者應(yīng)充分考慮政策執(zhí)行者的特點(diǎn)，充分了解建設(shè)產(chǎn)教融合型城市所需要的環(huán)境因素以及產(chǎn)教融合型城市的原有基礎(chǔ)，進(jìn)一步擴(kuò)大象征與規(guī)勸型工具運(yùn)用的范圍，通過(guò)營(yíng)造良好的產(chǎn)教融合型城市建設(shè)氛圍，進(jìn)而充分保障政策執(zhí)行者對(duì)政策的理解，提升執(zhí)行政策效率。同時(shí)，政策制定者借助象征與規(guī)勸型工具助推產(chǎn)教融合型城市建設(shè)多元主體之間的融合，針對(duì)不同主體的認(rèn)知與理解偏差，通過(guò)引領(lǐng)、號(hào)召、宣傳等不同作用形式，提升象征與規(guī)勸型工具應(yīng)用的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)各主體之間的和諧發(fā)展，從而促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.加強(qiáng)對(duì)政策的評(píng)估，實(shí)現(xiàn)工具與要素鏈之間的耦合。加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)政策執(zhí)行的科學(xué)評(píng)估，能夠有效推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市政策不斷優(yōu)化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政策工具與相關(guān)要素的耦合。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步評(píng)估相關(guān)政策工具的既定目標(biāo)，充分考慮不同產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的特色及其發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政策工具與要素鏈的耦合。例如，平臺(tái)建設(shè)要素應(yīng)以能力型工具與系統(tǒng)變革型工具為主，在原有城市建設(shè)的基礎(chǔ)上整合城市產(chǎn)業(yè)行業(yè)資源、教育資源，進(jìn)一步構(gòu)建產(chǎn)教融合型城市多元發(fā)展平臺(tái)。同時(shí)，在政策工具的選用上，通過(guò)權(quán)威型、激勵(lì)型、象征與規(guī)勸型等工具的有機(jī)組合，共同作用于政策的執(zhí)行，有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教融合型城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。

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