呂思穎

（山東農業(yè)大學，山東泰安 271000）

耕地是人類賴以生存的前提與基礎，是維系人類生存與發(fā)展、推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。耕地保護是指運用多方面措施，對耕地的數(shù)量和質量進行全方位的保護。在理論層面上，國內外學者對耕地保護問題的理解和探討在不斷深化。國外農地保護偏重于農業(yè)用地的存在形態(tài)和質量的保護[1]；而在我國，耕地保護的本質則相對側重于解決耕地的供求矛盾，協(xié)調經濟發(fā)展[2]。全國土地調查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有耕地面積呈不斷減少的趨勢。此外，伴隨我國經濟社會的不斷發(fā)展，耕地“非糧化”傾向愈發(fā)明顯。通過實地調查并結合統(tǒng)計數(shù)據(jù)，初步判斷目前我國耕地“非糧化”率約為27%[3]，耕地過度向“非糧化”方向發(fā)展同樣會在一定程度上危及我國的耕地保護。

在經濟社會層面上，隨著土壤地質的破壞和適宜耕種土地數(shù)量的減少，耕地資源質量不斷退化，耕地后備資源匱乏與開發(fā)復墾難度加大，種種現(xiàn)實因素嚴重影響我國的耕地保護。而在生態(tài)層面上，隨著“非糧化”程度不斷加深，越來越多優(yōu)質耕地變?yōu)樯鷳B(tài)脆弱耕地，耕作層變淺甚至土壤鹽漬化程度加重；加之農藥、化肥使用過度等現(xiàn)實問題，生態(tài)環(huán)境不可避免地被破壞。因此，必須重視并妥善處理耕地“非糧化”這一重要的問題。

由于不同國家或體制各有其特殊性，本文采用文獻資料法和對比分析法，重點回顧中國耕地“非糧化”的研究近況，探究耕地“非糧化”的內涵及其與驅動因素的內在聯(lián)系，進而識別出當前研究的不足并提出相應管控方案，以期在耕地保護視角下助力我國糧食安全穩(wěn)中向好。

1 研究現(xiàn)狀

1.1 耕地“非糧化”的內涵界定

隨著學術界對耕地研究的不斷深入，我國對耕地“非糧化”界定的內涵也在不斷豐富拓展。從狹義上看，“非糧化”僅限于種植經濟效益更高的非糧作物[4]；從廣義上看，“非糧化”應在其基本內涵上加上發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和開展旅游業(yè)[5]，或增加種植林木和撂荒等行為[6]。無論從哪個角度出發(fā)，“非糧化”行為在破壞耕作層的同時會嚴重影響糧食生產甚至危及國家糧食安全，自《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（下文稱《意見》）發(fā)布以來，“非糧化”也成為社會各界廣泛關注的問題。

1.2 耕地“非糧化”的測算方法

通過查閱文獻發(fā)現(xiàn)，已有研究大多采用非糧食作物播種面積占農作物播種面積的比率表示“非糧化”水平[7]。為使指標非糧化率的測算更貼近實際情況，有學者指出可以利用糧食收入占總收入的比重[8]，或通過非糧作物種植比例的變化值[9]和復種指數(shù)[4]表示“非糧化”水平等多種方法進行測算?？梢?，當前關于耕地“非糧化”的測算方法多種多樣，但能否準確表示各地區(qū)的具體情況仍有待商榷。

1.3 耕地“非糧化”的影響因素

1.3.1 自然因素

1.3.1.1 氣候、水資源因素

張惠中等通過研究山東省耕地“非糧化”的空間分異特征指出，氣候生產潛力指數(shù)高、耕地距地表水源越遠，耕地“非糧化”程度越高[10]；唐洪松等通過對四川省耕地“非糧化”進行分析，指出水源是影響耕地“非糧化”的重要自然因素之一[11]。除此之外，張惠中等指出表層土壤質地、土壤質量的差異在一定程度上也會影響“非糧化”水平，但其影響并不顯著。由此可見，糧食生產與氣候、水資源密切相關。氣候條件越好種植糧食作物的性價比越低，而在水資源越稀缺的地區(qū)，耕地“非糧化”的水平相應也會越高。

1.3.1.2 耕地自身因素

在耕地自身因素方面，業(yè)內更加關注耕地的坡度、細碎化程度和面積等。關小克等指出，耕地坡度處于0°～15°時“非糧化”等級最高[12]；謝花林等提出，耕地越細碎，農民對耕地“非糧化”的種植意愿越強，種植規(guī)模也會相應增加[13]；而易小燕等指出，農戶所經營的耕地面積越大，在耕地上種植非糧食作物的傾向越高，隨之而來的“非糧化”種植規(guī)模也越大[14]。與自然因素相比，耕地自身因素主要是通過間接作用——影響農民參與耕種的難度和意愿進而影響“非糧化”程度。

1.3.2 社會因素

1.3.2.1 土地流轉和工商資本

近年來，由于土地流轉規(guī)模的不斷擴大和工商業(yè)資本的催化，人們對非糧產品的需求日益增長，加之部分市場監(jiān)管功能不健全，越來越多參與土地流轉的農民傾向于種植經濟效益更高的非糧產品。孔祥斌指出，工商資本在成本倒逼、市場引導機制下進入農業(yè)生產領域后，會更傾向于種植經濟作物[3]。高曉燕等指出，工商資本下鄉(xiāng)使得投資規(guī)模和范圍不斷擴大，在工商企業(yè)與農民利益聯(lián)結機制多樣化的影響下，越來越多的農民傾向于種植經濟作物，由此加劇了耕地“非糧化”程度[15]。

1.3.2.2 種糧收益

在耕地面積一定的情況下，種植糧食作物所帶來的經濟效益要遠低于種植經濟作物或者挖塘養(yǎng)魚所帶來的收益，長此以往農民的種糧積極性必會越來越低，在一定程度上加劇“非糧化”趨勢。薛選登等指出，某些種糧收益越低而非糧收益越高的地區(qū)，“非糧化”比率越高[16]；高曉燕等表示，只有將農民補貼后收入與種植其他作物的收入拉開一定的差距才能提高種糧人的積極性，進而保證糧食產量[15]；孔祥斌更是指出，種糧經濟效益低才是耕地“非糧化”的根本原因[3]。由此可見，種糧收益與種糧成本間不成比的經濟關系及種糧收益與非糧收益相差懸殊是造成“非糧化”速度加快的主要原因。

1.3.2.3 宏觀政策

廖富洲等指出糧食補貼政策在執(zhí)行過程中走形變樣，出現(xiàn)不種糧食拿補貼、種糧食拿不到補貼的不合理現(xiàn)象，已成為耕地“非糧化”的一大誘因[17]；高曉燕等也指出相關政策的不成熟導致企業(yè)與農戶信息不對稱，進而加快工商資本作用下耕地“非糧化”的速度[15]；朱道林也指出部分地區(qū)不合理的鄉(xiāng)村振興措施，成為耕地“非糧化”的制度誘因[6]。政策制定或執(zhí)行過程中存在空白，以及不同地區(qū)間政策執(zhí)行力度不一等現(xiàn)實情況是造成“非糧化”的又一主要外部原因，這也啟示國家下一步應在健全配套政策上做出相應努力。

1.3.2.4 其他因素

部分學者指出，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，越來越多的農村青壯年放棄務農選擇進城打工。由于勞動力的減少，留守的婦女和老年人不得不將土地出租給承包戶，自己僅種植小部分糧食作物，大部分種植經濟效益更高的經濟作物來支撐生活所需[9]。長此以往，越來越多的農村地區(qū)會更加側重于非糧作物的種植，由此加劇“非糧化”現(xiàn)象。還有學者指出，勞動力的性別、年齡也會在一定程度上影響“非糧化”[18]。

1.4 耕地“非糧化”的危害

1.4.1 對糧食安全的影響

長期以來，我國糧食需求旺盛，耕地利用強度高，增加了耕地退化的風險，適度“非糧化”有利于耕地質量的提高。但隨著“非糧化”程度的加重，非糧作物不斷占用耕地，使得國家基本的糧食生產無法得到滿足。而只有糧食生產得到了保證，才能保障社會的穩(wěn)定，真正在遭遇突發(fā)性災害時實現(xiàn)糧食自給[19]。糧食產量有保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提，只有糧食生產得到保證，才能推動全社會的可持續(xù)發(fā)展。

1.4.2 對“雙碳”政策的影響

2020 年9 月，我國明確提出“2030 年前碳達峰”“2060 年前碳中和”的目標。非糧生產相較于糧食生產會投入更多的農機、農藥和肥料，也會排放更多溫室氣體，這些都是額外的碳排放，長遠來看既不利于生態(tài)系統(tǒng)的正向碳循環(huán)，又不利于“雙碳”目標的順利達成。嚴格落實耕地保護制度，妥善處理“非糧化”問題刻不容緩。

1.5 耕地“非糧化”的管控方法

驅動因素分析，不僅凸顯了驅動因素與管控方法之間精準匹配的重要性，還在實現(xiàn)耕地保護的同時有效管控和避免耕地的過度“非糧化”。由于自然因素多具有不可抗力性，實施管控的可能性相對較小，學者大多針對社會因素進行了管控方法的探索，本文從土地流轉、種糧收益、勞動力特征和國家宏觀政策等方面進行分析。

1.5.1 基于土地流轉的管控

陳美球提出要因“類”制宜，制定差別化管制措施與處置辦法，在明確耕地“非糧化”類別的基礎上，科學制定每個類別的管制措施與處置辦法，盡量減少土地流轉對于耕作層的破壞[20]；王勇等指出要細化農地利用類型，明確劃分土地流轉的農業(yè)用途，清晰確認農業(yè)用途的范圍，減少非糧種植占用耕地的行為[7]；尹成林等指出要加強對工商資本進入土地流轉的引導和監(jiān)管，對工商資本進行資格審查和項目審查，及時查處“非糧化”等違規(guī)行為[21]。在不同農地特征下科學制定不同管控措施，加強對工商資本進入土地流轉市場管控的同時建立城鄉(xiāng)間的資源雙向流動渠道，建立健全相關法律制度，加強管控，可遏制耕地“非糧化”問題。

1.5.2 基于種糧補貼的管控

尹成林等指出要穩(wěn)定和完善種糧補貼等優(yōu)惠政策，進一步加大對規(guī)?；Z食生產的扶持力度，真正讓農民愿意種糧[21]；孟菲等指出可以通過保險、投資等途徑支持生產者的種糧行為[9]；陳浮等指出要一改當前按承包戶發(fā)放補貼的方式，將惠農資金直接發(fā)放給種植的農民[4]。通過完善種糧補貼政策和加大種糧補貼力度，甚至改變或采取多種補貼形式，真正調動農民的種糧積極性。

1.5.3 基于宏觀政策的調控

孔祥斌指出要嚴格禁止耕地進行“非食物化”生產，確保糧食播種面積不減少，糧食生產主體功能不動搖、不改變，從根本上嚴格管控“非糧化”行為[3]；何蒲明等指出各地區(qū)在進行農業(yè)生產結構調整時，應秉承一切從實際出發(fā)的原則，結合自身農地條件對農業(yè)結構進行科學調整[22]；朱道林指出要加強規(guī)劃管制，保障永久基本農田重點用于糧食生產[6]。各地要進行嚴格管控，不斷完善制度建設，在落實嚴格的耕地“非糧化”監(jiān)管機制的同時加大耕地復墾和高標準農田建設力度，一并推進提高農民文化水平與大力宣傳耕地保護知識，努力提升鄉(xiāng)村醫(yī)療水平與養(yǎng)老保障水平，為農民參與種糧提供更多的基礎條件。

2 討論與展望

本文基于耕地保護視角綜述了我國目前耕地“非糧化”的現(xiàn)實問題。當前學者圍繞耕地保護視角下我國耕地“非糧化”的驅動因素從自然與社會經濟兩個方面進行了詳細分析，并提出了相應的管控措施。這對于我國下一步采取有力舉措管控耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產起到了重要的指導作用。但從研究現(xiàn)狀來看，目前仍存在需要進一步探討的問題。

2.1 耕地“非糧化”內涵的界定

當前，對于耕地“非糧化”的內涵界定仍需進一步明確。根據(jù)《意見》，“非糧化”內涵應包含2部分：1）種植結構“非糧化”，即放棄種植糧食作物改種經濟作物；2）農業(yè)生產結構“非糧化”，即將耕地變?yōu)槠渌r用地[10]?，F(xiàn)階段的研究多聚焦于種植結構“非糧化”，而對農業(yè)生產結構“非糧化”涉及較少。這對于后續(xù)政策推進的精準程度有一定影響，也將成為后續(xù)研究中急需解決的問題。

2.2 耕地“非糧化”測度的確定

目前，學者廣泛采用非糧食作物播種面積占耕地播種總面積的比率進行“非糧化”測定。此方法的應用存在沒有精準界定糧食作物和種植土地范疇的問題，基于此方法測算的“非糧化”程度不一定能夠準確代表所有地區(qū)的實際情況，對于精準評估一個地區(qū)的糧食種植水平所需的定量測度方法仍需進一步探索。

2.3 耕地“非糧化”影響因素的識別

當前學者針對耕地“非糧化”的影響因素識別大多集中于經濟社會層面，對自然驅動因素的實證研究文獻缺乏深入探究；在社會層面，各部門應加強群眾對糧食安全的認識，適時轉變耕地保護的思路，從調節(jié)經濟利益關系的角度引導農戶自覺和積極保護耕地，自覺抵制耕地過度“非糧化”的行為。同時，進一步發(fā)揮國家在耕地保護中的領導與指揮作用，建立明確的法律制度，規(guī)范政府行為，制定并推行防止耕地“非糧化”的有效措施，積極實施耕地保護。