陳小鋒 鐘霞

摘要：中國(guó)式現(xiàn)代化的難點(diǎn)和重點(diǎn)是鄉(xiāng)村，而革命老區(qū)的鄉(xiāng)村則是難中之難、重中之重。當(dāng)前，全國(guó)各地正處于從鞏固脫貧攻堅(jiān)成果向鄉(xiāng)村振興有效銜接過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，革命老區(qū)延安在實(shí)現(xiàn)了整體脫貧之后，也開(kāi)始向更高水準(zhǔn)的鄉(xiāng)村振興邁進(jìn)。值得注意的是，延安的銜接過(guò)渡實(shí)踐與其他地方相比既有相似性又有特殊性，考察延安推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的誤區(qū)與問(wèn)題，并討論應(yīng)對(duì)路徑，對(duì)于全局性的鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)都具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān) 鄉(xiāng)村振興 有效銜接 延安

* 基金項(xiàng)目：陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)青年項(xiàng)目“保護(hù)性發(fā)展視域下延安革命老區(qū)鄉(xiāng)村振興的路徑研究”（2023QN0257）；延安市社會(huì)科學(xué)研究研究項(xiàng)目“延安城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題研究”（22ASG21）。

革命老區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題不是一個(gè)新議題，多年來(lái)，黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列方針政策和扶持措施。在新時(shí)代，革命老區(qū)的鄉(xiāng)村振興問(wèn)題仍是備受關(guān)注的重大議題。2021年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見(jiàn)》，要求“革命老區(qū)要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，努力走出一條新時(shí)代振興發(fā)展的新路”；黨的二十大報(bào)告指出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”，而革命老區(qū)的農(nóng)村更是難中之難、重中之重?？梢?jiàn)，革命老區(qū)的鄉(xiāng)村振興具有重要的戰(zhàn)略意義。

延安作為革命老區(qū)，按照國(guó)家整體部署和脫貧要求，提前完成了脫貧攻堅(jiān)的歷史任務(wù)，困擾延安經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素——整體貧困從此成為歷史，延安整體面貌發(fā)生了根本性變化，由此開(kāi)始了由鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)渡階段（以下簡(jiǎn)稱“銜接過(guò)渡”）。那么，革命老區(qū)延安的銜接過(guò)渡現(xiàn)實(shí)情況如何，存在哪些誤區(qū)與問(wèn)題，如何進(jìn)一步有效推進(jìn)銜接過(guò)渡，實(shí)際上影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，最終會(huì)影響共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、“銜接過(guò)渡”的理論解讀

中央要求設(shè)置的過(guò)渡期旨在保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定，并逐項(xiàng)分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握節(jié)奏、力度和時(shí)限，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡，推動(dòng)“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移。至于銜接過(guò)渡期的理論闡釋，目前學(xué)界已從多個(gè)角度進(jìn)行解讀。

（一）以社會(huì)矛盾為核心的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

一是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向的具體問(wèn)題不同，但都以解決社會(huì)矛盾為根本目的。脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，以此來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)發(fā)展的短板，為下一步的鄉(xiāng)村振興打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（陳明星，2020）。不過(guò)，絕對(duì)貧困的消滅不是社會(huì)矛盾的根除，農(nóng)村社會(huì)基本矛盾開(kāi)始由生存性矛盾轉(zhuǎn)為發(fā)展性矛盾（魏后凱，2020），可見(jiàn)，推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，成為新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的關(guān)鍵議題。

二是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)不同，但都是社會(huì)主義本質(zhì)的要求。劉煥等人將兩個(gè)戰(zhàn)略與社會(huì)主義本質(zhì)聯(lián)系起來(lái)，消除貧困、改善民生和實(shí)現(xiàn)共同富裕都是社會(huì)主義本質(zhì)的要求，脫貧攻堅(jiān)是為了擺脫貧困、增進(jìn)人民福祉，而鄉(xiāng)村振興是為了共同富裕，解決發(fā)展中的一些問(wèn)題，建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)（劉煥、秦鵬，2020）。也就是只有二者有機(jī)銜接起來(lái)，才能不斷鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕（唐任伍，2020）。

（二）以發(fā)展主義為核心的農(nóng)業(yè)社會(huì)學(xué)研究

一是從脫貧攻堅(jiān)的“溢出效應(yīng)”中尋找有效銜接的路徑。桂華發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧中的一些做法的確取得了脫貧效果，但同時(shí)也存在一定的“內(nèi)卷化”和“溢出效應(yīng)”（桂華，2020）。葉敬忠等人總結(jié)了過(guò)渡期農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)狀和問(wèn)題：一些地方過(guò)度扶貧產(chǎn)生的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象、貧困人口“一脫了之”的短期行為、“一人一策”的扶貧策略帶來(lái)的效應(yīng)零散化問(wèn)題等，這對(duì)有效銜接提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上探索一攬子的改進(jìn)措施（葉敬忠、豆書(shū)龍等，2019）。

二是從鄉(xiāng)村振興將要面臨的新問(wèn)題中尋找有效銜接的方法。左停歸納了兩個(gè)階段的不同：與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相比，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)人群數(shù)量更大、差異也更大，鄉(xiāng)村振興的工作任務(wù)目標(biāo)在區(qū)域之間有更大的不平衡性，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不同的治理體系之間存在轉(zhuǎn)換的難題（左停，2020）；李小云也明確指出，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成并不是說(shuō)消滅貧困工作便一勞永逸，還應(yīng)注意拓展和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，防止大規(guī)模返貧現(xiàn)象發(fā)生（李小云，2020）。

（三）以政策、規(guī)劃的有效性為核心的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

一是保障機(jī)制的時(shí)效性和長(zhǎng)效性的銜接問(wèn)題研究。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內(nèi)容是政策的可承接和可延續(xù)，后扶貧時(shí)代的農(nóng)村問(wèn)題變得更加復(fù)雜，政策的承接和延續(xù)也會(huì)更加困難（羅必良、羅明忠，2020），莊天慧等人認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中形成的大量體制機(jī)制、保障措施在實(shí)踐中被證明可行有效，鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅(jiān)中的組織動(dòng)員體系，為鄉(xiāng)村振興提供制度保障（莊天慧、孫錦楊、楊浩，2018）。

二是規(guī)劃方案的短期性與長(zhǎng)期性的銜接問(wèn)題研究。有學(xué)者將脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的過(guò)渡視為一個(gè)系統(tǒng)工程，前一階段的規(guī)劃方案不能因?yàn)槊撠毠?jiān)的完成而被不加甄別地丟棄（高強(qiáng)，2019），還有學(xué)者主張鄉(xiāng)村振興要總結(jié)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期特惠型、試點(diǎn)型的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃方案，因地制宜地分解和延續(xù)有效的規(guī)劃方案，并按照循序漸進(jìn)、梯度推進(jìn)的原則做好新時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案（郭亞坤、楊琛華，2020）。

由此可見(jiàn)，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接既是一個(gè)新的實(shí)踐問(wèn)題，又是一個(gè)新的理論問(wèn)題。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)社會(huì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接視為一個(gè)既定事實(shí)，主要從有效銜接的政治性、發(fā)展目的性與制度供給的必要性等方面進(jìn)行“自上而下”的討論。然而，現(xiàn)有研究沒(méi)有注意或弱化了“精準(zhǔn)”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的意義，鄉(xiāng)村振興的確包含了全方位振興的內(nèi)容，但并不是要全面鋪開(kāi)、同時(shí)開(kāi)展或者持有同樣的振興模式，事實(shí)上，鄉(xiāng)村振興依然要強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)機(jī)制和因地制宜原則的指導(dǎo)意義。

二、延安“過(guò)渡銜接”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

過(guò)渡銜接就是如何將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略有序、有效地鏈接起來(lái)，完成5年銜接過(guò)渡期首先要思考的是，銜接過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么，銜接基礎(chǔ)是不是扎實(shí)。延安作為革命老區(qū)，提前完成了脫貧攻堅(jiān)的基本歷史任務(wù)，隨即進(jìn)入銜接過(guò)渡期，也就是說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成情況，就是銜接過(guò)渡最大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2020年9月10日，延安市人民政府宣布：延安全面消除了絕對(duì)貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全市區(qū)域性整體脫貧。數(shù)據(jù)顯示，在2014年底，延安尚有3個(gè)貧困縣，693個(gè)貧困村，7.62萬(wàn)戶20.52萬(wàn)人生活在貧困線下。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，這三個(gè)貧困縣相繼“摘帽”，延安693個(gè)貧困村全部脫貧出列，7.62萬(wàn)戶20.52萬(wàn)貧困人口全部脫貧退出。按照“一收入兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看：

“一收入”：延安的貧困群眾人均純收入由2014年底的3255元增加至2020年底的11747.48元，增長(zhǎng)了2.6倍，年均增幅23.85%，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)12845元。目前，該市貧困人口從2014年的20.52萬(wàn)人下降到8544人，貧困發(fā)生率從13.2%降至0.56%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家3%的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

“兩不愁”：即不愁吃、不愁穿。隨著整體脫貧任務(wù)的基本完成，建黨百年之際，延安全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)基本達(dá)成。從人們的日常生活中可以看出，肉、蛋、奶、蔬菜和水果種類逐漸豐富，人們的飲食結(jié)構(gòu)和生活水平顯著提高；智能手機(jī)、家用電器、小型農(nóng)業(yè)機(jī)械基本普及，信息化、數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步；推進(jìn)農(nóng)廁革命、大力整治人居環(huán)境，截止2021年底，全市累計(jì)改建農(nóng)村衛(wèi)生廁所23.7萬(wàn)座，農(nóng)村生活垃圾處理率達(dá)到95.1%，人們生活的舒適度也明顯提高。

“三保障”：一是義務(wù)教育有保障，二是基本醫(yī)療有保障，三是住房安全有保障。延安市堅(jiān)持每半個(gè)月開(kāi)展一次義務(wù)教育階段適齡少年兒童就讀情況核查，精準(zhǔn)落實(shí)資助和送教上門(mén)政策，全市沒(méi)有因貧失學(xué)或輟學(xué)現(xiàn)象；嚴(yán)格落實(shí)基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“三重保障”和先診療、后付費(fèi)、一站式結(jié)算等政策，持續(xù)做好慢性病簽約服務(wù)，有效減輕群眾看病負(fù)擔(dān)；在全省率先制定農(nóng)村住房安全有保障動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及幫扶辦法，定期對(duì)全市所有農(nóng)戶住房安全進(jìn)行排查，開(kāi)通了危房改造工作咨詢、投訴電話，第一時(shí)間跟蹤核查開(kāi)展了5輪次農(nóng)村飲水安全“大排查、快整改、促提升”和全覆蓋敲門(mén)入戶大排查行動(dòng)。

由此可見(jiàn)，延安的脫貧攻堅(jiān)按照對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等要求實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)，被黨中央、國(guó)務(wù)院評(píng)為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)集體，成為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)示范交流基地。

在此期間，延安在脫貧實(shí)踐中形成了一套行之有效的體制機(jī)制，并相繼制定了一系列“銜接過(guò)渡”的政策舉措，如《延安市全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化暨鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接行動(dòng)方案》《延安市財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》《延安市鄉(xiāng)村振興局鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作任務(wù)責(zé)任清單》《延安市鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作考核辦法》等，為之后的過(guò)渡銜接工作指出方向、奠定基礎(chǔ)。

三、延安“銜接過(guò)渡”的現(xiàn)狀與主要問(wèn)題

（一）思想銜接：對(duì)兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識(shí)不足

認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的前提。從調(diào)查的實(shí)際情況來(lái)看，基層干部對(duì)兩大戰(zhàn)略有效銜接的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)存在不足，由此影響了具體政策的落實(shí)。

雖然延安革命老區(qū)已經(jīng)整體脫貧，但因?yàn)檠影捕嗵幱邳S土高原溝壑地帶，氣候干旱，山洪、冰雹等自然災(zāi)害頻繁，加上農(nóng)作物品種單一、產(chǎn)量不高、市場(chǎng)狹窄、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定，不少小農(nóng)戶返貧的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，這也正是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的基本依據(jù)。

但從延安各地的實(shí)踐情況來(lái)看，一些基層干部在認(rèn)識(shí)上存在一定的偏差和不足。比如，對(duì)設(shè)置銜接過(guò)渡期的認(rèn)識(shí)，只是停留在“防止返貧”這一層面，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到銜接過(guò)渡期和鄉(xiāng)村振興階段與之前脫貧工作階段的不同，也沒(méi)有將銜接過(guò)渡期與未來(lái)鄉(xiāng)村振興和共同富裕等問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。

另外，一些地方在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期形成了模式化的工作方式，主要表現(xiàn)在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治貧思想，而對(duì)提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展能力、激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動(dòng)力的認(rèn)識(shí)不足，在拓展幫扶對(duì)象、幫扶區(qū)域、幫扶標(biāo)準(zhǔn)，以及優(yōu)化調(diào)整幫扶政策等方面的力度不夠。導(dǎo)致的結(jié)果是，鞏固銜接只是停留在空喊口號(hào)，就脫貧攻堅(jiān)來(lái)脫貧攻堅(jiān)，就鄉(xiāng)村振興來(lái)鄉(xiāng)村振興，兩大戰(zhàn)略的接續(xù)不夠緊密、銜接水平有待提高。

（二）動(dòng)力銜接：內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力尚未完全形成

脫貧攻堅(jiān)事業(yè)是由中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)、各級(jí)政府踐行的一項(xiàng)人類減貧事業(yè)，從根本上講，絕大多數(shù)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是由外力推動(dòng)而完成的，而農(nóng)村社會(huì)和基層干部的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力并未完全形成，甚至部分地方和脫貧人口已經(jīng)形成了嚴(yán)重的依賴心理。但需要強(qiáng)調(diào)的是，在鄉(xiāng)村振興階段，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力應(yīng)當(dāng)來(lái)自農(nóng)村社會(huì)和基層干部。因此，在銜接過(guò)渡時(shí)期，尤其要注意內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的培育和引領(lǐng)。延安也不例外，這種鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力同樣也尚未完全形成。主要原因在于人才匱乏、集體產(chǎn)業(yè)薄弱。

在專業(yè)人才方面。鄉(xiāng)村發(fā)展需要人才，尤其是有知識(shí)、有技術(shù)、懂政策、懂產(chǎn)業(yè)和懂規(guī)劃的專業(yè)人才。但現(xiàn)實(shí)是，延安農(nóng)村人口流失問(wèn)題比較嚴(yán)重，鄉(xiāng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展主體力量越來(lái)越薄弱，這是當(dāng)前人們關(guān)于延安鄉(xiāng)村振興的普遍擔(dān)憂。

在集體產(chǎn)業(yè)方面。村集體經(jīng)濟(jì)具有明顯的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)功能，它是塑造村莊內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。從實(shí)地調(diào)查情況來(lái)看，多數(shù)村莊的發(fā)展還是以分散的小農(nóng)戶為主，缺乏村集體經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)。即便有一些有一定的村集體經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展速度緩慢，并沒(méi)有形成明顯的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果。

各級(jí)政府想通過(guò)“三變改革”來(lái)壯大集體經(jīng)濟(jì)，不少村莊的做法只是把村里各項(xiàng)資源進(jìn)行了貨幣化的預(yù)估，便以此來(lái)作為集體經(jīng)濟(jì)的匯報(bào)數(shù)字，事實(shí)上，這些資源只是靜態(tài)的資源，并沒(méi)有被盤(pán)活和利用起來(lái)，更沒(méi)有形成驅(qū)動(dòng)村莊發(fā)展、帶動(dòng)農(nóng)民致富的驅(qū)動(dòng)力。

（三）組織銜接：組織機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰度不夠

組織機(jī)構(gòu)是宏觀規(guī)劃、資源調(diào)動(dòng)、目標(biāo)落實(shí)和績(jī)效考核的主體因素，鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展自然離不開(kāi)組織機(jī)構(gòu)的有效引導(dǎo)。組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部銜接會(huì)影響它在銜接過(guò)渡期組織引導(dǎo)功能的發(fā)揮。

一是銜接過(guò)渡期組織機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)問(wèn)題，如鄉(xiāng)村振興局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的關(guān)系問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)完成之后，組織機(jī)構(gòu)改革的標(biāo)志性事件是原國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)局改為國(guó)家鄉(xiāng)村振興局。延安各縣區(qū)也按照統(tǒng)一部署，進(jìn)行了鄉(xiāng)村振興局的組建。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鄉(xiāng)村振興局相互配合成為延安革命老區(qū)有效銜接的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也取得了一定的成績(jī)，但其中存在權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰的問(wèn)題。

按照國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鄉(xiāng)村振興局都屬于政府職能部門(mén)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鄉(xiāng)村振興局應(yīng)當(dāng)是相互配合的關(guān)系，共同促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接過(guò)渡。但事實(shí)上，在縣級(jí)層面上，二者在職能方面存在多處交叉重合，工作內(nèi)容還沒(méi)有完全理順，權(quán)責(zé)關(guān)系有時(shí)也很難說(shuō)清楚。由此，也不難想象，在具體的政策落實(shí)和項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

二是各級(jí)駐村干部輪換與工作任務(wù)銜接問(wèn)題。在脫貧攻堅(jiān)的工作機(jī)制設(shè)計(jì)方面，一項(xiàng)重要機(jī)制便是向貧困村選派駐村干部，這支隊(duì)伍由各地縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部組成，他們與貧困村結(jié)對(duì)幫扶，在一些貧困村進(jìn)行蹲點(diǎn)、長(zhǎng)期駐村。他們吃住在村里，工作內(nèi)容是了解村里的實(shí)際情況、主動(dòng)與上級(jí)部門(mén)聯(lián)系、幫助村里出點(diǎn)子，為村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，不少“駐村干部”成為名副其實(shí)的“助村干部”。不過(guò)，駐村干部和單位并不是固定不變的，因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)以及個(gè)人原因，各級(jí)駐村干部實(shí)際上需要定期和不定期的輪換。由此便有了駐村干部、第一書(shū)記的工作銜接問(wèn)題，有些村莊因?yàn)轳v村干部輪換已經(jīng)影響到了整個(gè)村莊的發(fā)展，特別是在資源爭(zhēng)取、項(xiàng)目落實(shí)以及后續(xù)發(fā)展方面。

（四）產(chǎn)業(yè)銜接：涉農(nóng)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)銜接緩慢且不均衡

無(wú)論哪個(gè)發(fā)展階段，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。在脫貧階段，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)了一批貧困戶脫貧。在過(guò)渡階段，脫貧成果的鞏固與拓展，需要繼續(xù)穩(wěn)固鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。因而，產(chǎn)業(yè)仍需要繼續(xù)發(fā)展、做大做強(qiáng)，需要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

延安鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有多重限制性因素，以人口因素為例，截止2020年底延安市的城鎮(zhèn)人口占比是61.37%，相比2010年，提高了13%，城鎮(zhèn)人口增加了247889人，而城鎮(zhèn)里增加了的人口基本上來(lái)自附近農(nóng)村。這樣就意味著延安農(nóng)村人口在10年的時(shí)間里減少了247889人，也就是說(shuō)10年里有21.98%的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)換成城市戶籍。不僅如此，還有大量的農(nóng)村戶籍雖然沒(méi)有改變，但已經(jīng)長(zhǎng)期不在村里居住，即他們保留了農(nóng)村戶口，但現(xiàn)有的收入方式、生活方式和居住方式已經(jīng)完全不同于農(nóng)村，他們不再以農(nóng)業(yè)為主。據(jù)課題組在延安一些村莊的調(diào)查情況來(lái)看，這一部分人口約占現(xiàn)有農(nóng)村人口的50%以上，而且其主要構(gòu)成部分為青壯年勞動(dòng)力。這可能是延安銜接過(guò)渡期以及之后鄉(xiāng)村振興階段需要面臨的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。

人口因素也是影響延安鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。延安評(píng)估各項(xiàng)涉農(nóng)扶持項(xiàng)目和幫扶產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要指標(biāo)就是人口數(shù)量，即常住人口數(shù)量和獲益人口數(shù)量。由此而產(chǎn)生了一個(gè)悖論：越是基礎(chǔ)不好的村莊越需要項(xiàng)目，但因?yàn)槿丝谕饬鳜F(xiàn)象嚴(yán)重，又很難爭(zhēng)取到相應(yīng)的項(xiàng)目。這也是一小部分基層干部工作缺乏干勁、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的一個(gè)重要原因。

另外，項(xiàng)目能否獲得很大程度上也取決于駐村干部所在單位是不是“強(qiáng)勢(shì)”和掌握資源的部門(mén)，還取決于駐村干部的個(gè)人社會(huì)關(guān)系，由此也導(dǎo)致了有些村莊項(xiàng)目一個(gè)接著一個(gè)，而有的村莊可能連一個(gè)項(xiàng)目也爭(zhēng)取不到，所以涉農(nóng)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)分布是不均衡的，同時(shí)因?yàn)楦骷?jí)政府扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的資金有限，有產(chǎn)業(yè)、有項(xiàng)目的村莊也只是其中的少數(shù)。

（五）政策銜接：引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)的政策連續(xù)性不強(qiáng)

過(guò)渡銜接期只是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展歷程中的一個(gè)較短時(shí)期，但它同樣也是復(fù)雜和艱難的，處理好過(guò)渡時(shí)期的各項(xiàng)問(wèn)題，需要各種主體因素的協(xié)同發(fā)力，除了各級(jí)政府和農(nóng)民之外，還應(yīng)當(dāng)營(yíng)造好環(huán)境，吸引城市資本和力量下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和新鄉(xiāng)賢“反哺”鄉(xiāng)村。不過(guò)，鼓勵(lì)社會(huì)資本和力量下鄉(xiāng)不能只是口頭的號(hào)召，需要給他們營(yíng)造良好的環(huán)境，需要能夠讓他們看到收益、獲得必要的尊重，如果僅靠情懷往往是不可持續(xù)的。

脫貧攻堅(jiān)階段進(jìn)入鄉(xiāng)村發(fā)展各類農(nóng)業(yè)企業(yè)和發(fā)展項(xiàng)目，不能因?yàn)槊撠毴蝿?wù)的完成而取消優(yōu)惠和支持政策。實(shí)際上，在鄉(xiāng)村振興階段，還需要更多的社會(huì)資本和社會(huì)力量的進(jìn)入。所以，在銜接過(guò)渡階段的相關(guān)政策，也應(yīng)當(dāng)是連續(xù)的。事實(shí)上，延安的部分縣區(qū)，限于地方財(cái)政有限，一些吸引社會(huì)資本和力量的項(xiàng)目不具有連續(xù)性，有些扶持資金沒(méi)有及時(shí)到位。

四、持續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑思考

綜上而言，延安在銜接過(guò)渡期的誤區(qū)和問(wèn)題主要體現(xiàn)在思想銜接、組織結(jié)構(gòu)、政策銜接、產(chǎn)業(yè)銜接和動(dòng)力銜接等方面。鑒于此，在之后的銜接過(guò)渡期，需要有的放矢、持續(xù)優(yōu)化銜接過(guò)渡的相關(guān)舉措。

（一）強(qiáng)化對(duì)“銜接過(guò)渡”內(nèi)在意涵的思想認(rèn)識(shí)

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接過(guò)渡蘊(yùn)含著“告別舊階段”與“迎來(lái)新任務(wù)”的思想斗爭(zhēng)，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展由“低水平要求”到“高水平階段”的思維轉(zhuǎn)化。各地要深刻學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)中央、省市關(guān)于兩大戰(zhàn)略有效銜接的政策法規(guī)和相關(guān)論述，理解《鄉(xiāng)村振興行動(dòng)實(shí)施方案》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和中央一號(hào)文件等法規(guī)政策對(duì)推進(jìn)二者有效銜接問(wèn)題的闡釋與指導(dǎo)。

延安各縣區(qū)在日常工作中應(yīng)正確認(rèn)識(shí)個(gè)別貧困現(xiàn)象與鄉(xiāng)村發(fā)展全局的關(guān)系，堅(jiān)決預(yù)防和防止發(fā)生規(guī)模性返貧。在新發(fā)展階段，各地必須克服脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利后“好不容易完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，可以放松一下”的懈怠思想，要深刻理解“鞏固”“拓展”“銜接”的差異與聯(lián)系，在做好防止返貧工作的同時(shí)要有更高的要求，即推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

當(dāng)然，也需要清楚地看到，鄉(xiāng)村振興是產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、組織振興、文化振興、生態(tài)振興五個(gè)方面的振興，它涵蓋面更廣、內(nèi)容更多、任務(wù)更艱巨、要求更高。延安各縣區(qū)的基層工作者，一方面既不能有畏懼、退縮心理，艱巨的任務(wù)需要層層分解、循序漸進(jìn)，按照鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律去實(shí)施；另一方面也不能操之過(guò)急，而盲目自信。當(dāng)前不少地方的鄉(xiāng)村振興，出現(xiàn)了“餅子攤的太大”、節(jié)奏要求過(guò)快等現(xiàn)象，好高騖遠(yuǎn)、違背發(fā)展規(guī)律的瞎指揮，這類做法不可能實(shí)現(xiàn)銜接過(guò)渡的任務(wù)，也無(wú)法為鄉(xiāng)村振興打下扎實(shí)的根基。

（二）多措并舉培育好銜接過(guò)渡期的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特別是村集體產(chǎn)業(yè)是驅(qū)動(dòng)內(nèi)在發(fā)展的主要因素，要做好產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興的轉(zhuǎn)換，著力做大做強(qiáng)村集體產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前延安各縣區(qū)正在實(shí)施“3+X”產(chǎn)業(yè)和“一村一品”，但現(xiàn)有的做法注重了點(diǎn)的分布和數(shù)量的增加，而產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、效益，特別是在聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的增收致富方面的效益沒(méi)有凸顯出來(lái)。因此，下一步還需要根據(jù)延安地區(qū)的氣候、地形、土壤和人力資源狀況，要因地制宜找準(zhǔn)定位，適合搞引入項(xiàng)目的地方就要出臺(tái)有效政策使項(xiàng)目落地生根，適合搞集體產(chǎn)業(yè)的就要以村組織為主并帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)施。除此之外，在銜接過(guò)渡期還要思考產(chǎn)業(yè)縱深化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠真正增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值、延伸產(chǎn)業(yè)鏈。

另一方面，脫貧攻堅(jiān)驅(qū)動(dòng)力主要來(lái)自于各級(jí)政府的推動(dòng)力，但到了鄉(xiāng)村振興階段則需要驅(qū)動(dòng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，即要從外在驅(qū)動(dòng)向內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)換。如前所述，延安不少地方農(nóng)村人口外流比較嚴(yán)重，這必然影響銜接過(guò)渡期內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的形成。盡管如此，我們要在現(xiàn)有條件基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)村振興是為了農(nóng)民，必須依靠農(nóng)民。充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民不愿意的事情，就不能違背農(nóng)民意愿。加強(qiáng)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培育，持續(xù)提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動(dòng)性。不能只是“政府在建，農(nóng)民在看”，而是樹(shù)立“人人參與鄉(xiāng)村振興”的愿景和目標(biāo)，以此形成鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

（三）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)保障銜接過(guò)渡的有序開(kāi)展

一是各部門(mén)和組織機(jī)構(gòu)要貫徹設(shè)置過(guò)渡銜接期的政策，切忌各自為政，而是本區(qū)域上下一盤(pán)棋。首先，要落實(shí)“五級(jí)書(shū)記抓振興”的主體責(zé)任，統(tǒng)籌構(gòu)建分工明確和同步協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)。其次，延安重點(diǎn)要做的是要捋順鄉(xiāng)村振興局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興辦和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站的關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)邊界在哪里，如果出現(xiàn)了重疊和交叉，應(yīng)該制定什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)制，不能因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題而影響銜接過(guò)渡的工作全局。另外，其他涉農(nóng)組織機(jī)構(gòu)要明確服務(wù)“三農(nóng)”工作的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)改變傳統(tǒng)作風(fēng)，提高治理能力和服務(wù)水平，形成協(xié)同發(fā)力的推進(jìn)過(guò)渡銜接的組織保障網(wǎng)。

二是配置有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)鸟v村干部和村“兩委”干部，做好駐村干部輪換和村“兩委”換屆的銜接過(guò)渡工作。延安繼續(xù)對(duì)脫貧村、基礎(chǔ)薄弱村選配恰當(dāng)?shù)鸟v村干部和第一書(shū)記，并建立不因人員輪換而影響村莊發(fā)展的駐村輪換工作機(jī)制。重點(diǎn)優(yōu)化村黨組織，按照有意愿、有能力、有想法和有擔(dān)當(dāng)原則組建村“兩委”，形成有凝聚力、有戰(zhàn)斗力的村領(lǐng)導(dǎo)班子。此外，還要樹(shù)立儲(chǔ)備鄉(xiāng)村發(fā)展人才的意識(shí)，注重在返鄉(xiāng)青年、鄉(xiāng)村能人和大學(xué)生中培養(yǎng)對(duì)象。鄉(xiāng)村發(fā)展的形勢(shì)總是在變化，過(guò)渡時(shí)期的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)必不可少，所以，要定期和不定期地做好對(duì)駐村干部、第一書(shū)記、村“兩委”和儲(chǔ)備人才的知識(shí)、政策和技能方面的教育培訓(xùn)。

（四）過(guò)渡政策要兼顧鞏固脫貧成果和穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

從過(guò)渡銜接期的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的見(jiàn)效和可持續(xù)發(fā)展依賴于政策的可持續(xù)。因而，延安各縣區(qū)應(yīng)準(zhǔn)確解讀好相關(guān)政策，著力落實(shí)和考核相關(guān)政策的實(shí)施情況，特別是針對(duì)那些因?yàn)槊撠毠?jiān)任務(wù)完成而出現(xiàn)的政策延遲、中斷和改變的案例，技法問(wèn)題出現(xiàn)環(huán)節(jié)、原因和產(chǎn)生的影響，并及時(shí)尋找改進(jìn)措施。實(shí)際上，每一項(xiàng)政策具有市—縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村等多層性，各個(gè)地方的銜接過(guò)渡工作往往都處在探索期，也就是說(shuō)脫貧之后該怎么辦，更多地取決于各級(jí)政府主管部門(mén)的理解和主動(dòng)性。

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（作者單位：延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）