[摘要]2020年以來，拜登政府致力于提出一套體系化的產(chǎn)業(yè)政策理論，通過規(guī)則和補(bǔ)貼的制定，并綜合各項(xiàng)干預(yù)措施將私人資本引向重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，引發(fā)了廣泛的政策討論。循此，本文從產(chǎn)業(yè)政策的主流思想、主要任務(wù)、政策領(lǐng)域和政策工具等角度詳細(xì)梳理了美國在產(chǎn)業(yè)萌芽期、發(fā)展期、調(diào)整升級期和新發(fā)展時期的主要產(chǎn)業(yè)政策，總結(jié)了美國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中的演進(jìn)規(guī)律，并針對我國目前產(chǎn)業(yè)政策中的主要困境提出了相應(yīng)的政策建議：第一，堅(jiān)持自主發(fā)展的基本原則上保持戰(zhàn)略定力；第二，著重功能性產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)界自立的政策導(dǎo)向；第三，在政策表述、政策延續(xù)以及國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則的政策協(xié)調(diào)等方面借鑒美國經(jīng)驗(yàn)；第四，注重公私部門的合作，增強(qiáng)官民協(xié)同；第五，注重產(chǎn)業(yè)政策的體系性與協(xié)調(diào)性。

[關(guān)鍵詞] 美國；產(chǎn)業(yè)政策；演進(jìn)規(guī)律；政策啟示

[中圖分類號] F293.3? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2023）04-0010-14

[收稿日期] 2023-01-11

[作者簡介]任宛竹，上海社會科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，研究方向：公共政策，文化經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、引言

新冠疫情前后，美國的主流經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，拜登政府重塑美國產(chǎn)業(yè)政策，將亨利克萊的“美國制度”思想體系重新拉回歷史舞臺。拜登政府簽署《美國救援計(jì)劃》，相繼推出《通脹削減法案》、《芯片和科學(xué)法案》以及《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》，以法律形式強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策對美國的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)與干預(yù)作用，在優(yōu)勢領(lǐng)域進(jìn)一步鞏固美國的全球領(lǐng)先地位，在新興領(lǐng)域確保美國成為規(guī)則的制定者和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)者，在關(guān)鍵領(lǐng)域構(gòu)筑貿(mào)易壁壘、維護(hù)美國的產(chǎn)業(yè)鏈安全。新美國安全中心（CNAS）在報告《重構(gòu)美國國家產(chǎn)業(yè)政策》文末論述：“中國并非產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)明者，美國產(chǎn)業(yè)政策將確保美國未來經(jīng)濟(jì)保持強(qiáng)勁，技術(shù)領(lǐng)先地位得到鞏固”。長期以來，美國為鞏固自身全球政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主導(dǎo)者的地位，不僅聲稱未曾實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策，還主張他國消除貿(mào)易壁壘等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，并以裁判者身份對他國產(chǎn)業(yè)政策加以干預(yù)和指責(zé)。因此，拜登政府重申產(chǎn)業(yè)政策的意義，推翻了美國先前對于實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的掩飾態(tài)度，激發(fā)了政界、學(xué)界與業(yè)界各方關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的廣泛討論。

本文對美國自建國以來實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策加以梳理，將美國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程劃分為產(chǎn)業(yè)政策的萌芽期、發(fā)展期、產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級期和新發(fā)展期四個階段，概括了美國各個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時期的主流經(jīng)濟(jì)思想、產(chǎn)業(yè)政策的任務(wù)、主要領(lǐng)域以及政策工具等特征，并總結(jié)了美國產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)規(guī)律。在產(chǎn)業(yè)萌芽期和發(fā)展初期，美國往往以直接干預(yù)手段保護(hù)本國幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并以國家安全的名義在技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用領(lǐng)域投入巨額資金。隨著美國工業(yè)體系的成熟和世界領(lǐng)先地位的確立，美國政府逐漸轉(zhuǎn)向功能性和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)政策，以更為隱蔽的手段支持美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，美國將中國視為主要經(jīng)濟(jì)威脅，其產(chǎn)業(yè)政策逐漸顯現(xiàn)更多選擇性產(chǎn)業(yè)政策的特征，以“挑選贏家”的方式促進(jìn)本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由此可見，無論政府主張和主流經(jīng)濟(jì)思想為何，美國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個時期均運(yùn)用了直接或間接的產(chǎn)業(yè)政策支持本國產(chǎn)業(yè)，并隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化進(jìn)行適時調(diào)整。

中國在以往產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中大量借鑒了歐美日韓等國的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)，并取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就。但是中國與這些國家往往處于不同發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地緣政治環(huán)境等背景差異較大，僅僅對經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行同時期的橫向比較往往有失公允。因此，本文對美國產(chǎn)業(yè)政策的梳理與總結(jié)，也可以將中美產(chǎn)業(yè)政策的比較嵌入更為宏大的歷史格局之中，而不拘泥于同期對比，具有更強(qiáng)的可對照性，從而為中國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐提供啟示。

二、美國的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐

美國聯(lián)邦層面的產(chǎn)業(yè)政策由美國立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，產(chǎn)業(yè)政策通過聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的各種計(jì)劃之間進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)，形成較強(qiáng)政策合力（華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院，2018）。美國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布形式主要包括政府部門發(fā)展戰(zhàn)略、行動計(jì)劃、實(shí)施方案、評估報告、政策指引。產(chǎn)業(yè)政策類型主要包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、區(qū)域政策以及其他以改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)為目的的產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策由國防部、國立衛(wèi)生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)實(shí)施；產(chǎn)業(yè)組織政策由聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、各級司法機(jī)構(gòu)實(shí)施；其他產(chǎn)業(yè)政策由聯(lián)邦小企業(yè)管理局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部負(fù)責(zé)實(shí)施（周建軍，2017）。同時，各個州可以制定符合本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)政策，包括現(xiàn)金補(bǔ)助、企業(yè)所得稅減免、銷售稅減免或退稅、財產(chǎn)稅減免、低成本貸款或貸款擔(dān)保、工人培訓(xùn)等免費(fèi)服務(wù)等。

（一）萌芽期

美國產(chǎn)業(yè)政策的萌芽期是1776年至1944年二戰(zhàn)結(jié)束前夕。1776年美國獨(dú)立戰(zhàn)爭前后，英國一方面對美國采取了抬高關(guān)稅壁壘、取消貿(mào)易優(yōu)惠等貿(mào)易保護(hù)手段，另一方面向美國大規(guī)模傾銷廉價工業(yè)制造品，使剛剛起步的美國經(jīng)濟(jì)陷入破產(chǎn)、失業(yè)加劇和資金匱乏的困境中。面對內(nèi)憂外患，美國在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的主要任務(wù)是建立獨(dú)立和完善的本國工業(yè)體系。

漢密爾頓的公私部門資源整合思想與克萊的美國制度等美國學(xué)派（American School）主張是萌芽期產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想。美國學(xué)派的主要觀點(diǎn)包括三個方面：第一，推崇技術(shù)進(jìn)步，追求生產(chǎn)效率提升。第二，放棄自由貿(mào)易，實(shí)施幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)。第三，實(shí)施內(nèi)部改革，以內(nèi)需升級驅(qū)動工業(yè)化進(jìn)程。美國學(xué)派的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)主張是未來“生產(chǎn)效率-內(nèi)部改善-關(guān)稅保護(hù)”工業(yè)化戰(zhàn)略思想的雛形（沈梓鑫和江飛濤，2019），是美國未來完成工業(yè)化體系建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的重要指導(dǎo)思想，對美國產(chǎn)業(yè)政策的制定影響深遠(yuǎn)，并為美國應(yīng)對20世紀(jì)上半葉經(jīng)濟(jì)危機(jī)提供了行動指南。如兩次世界大戰(zhàn)中成立的戰(zhàn)時工業(yè)、生產(chǎn)委員會積極尋求美國政府和社會各界在生產(chǎn)與服務(wù)中的戰(zhàn)略合作，協(xié)調(diào)商品定價與分配，使美國在戰(zhàn)時得以保障社會需求，并為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建打下良好的制度基礎(chǔ)。在促進(jìn)本國工業(yè)發(fā)展的同時，美國并未忽視對農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動，1933年開始美國通過立法保護(hù)、巨額補(bǔ)貼等政策工具扶植本國私有農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

至產(chǎn)業(yè)萌芽末期，基于國防需求，聯(lián)邦政府意識到科技創(chuàng)新的重要性，產(chǎn)業(yè)政策逐漸呈現(xiàn)出整合資源、推進(jìn)科技邊界的創(chuàng)新政策屬性，以舉國體制塑造科技前沿。如1940年成立的國防研究委員會投入巨額資金并召集科研人才，與大學(xué)和工業(yè)實(shí)驗(yàn)室合作開發(fā)新型武器開發(fā)。這一模式充分發(fā)揮了私營部門的創(chuàng)新能力，迅速重建具有競爭力的技術(shù)優(yōu)勢，避免在建立國家實(shí)驗(yàn)室等方面浪費(fèi)資源。

美國依靠創(chuàng)新的融資和企業(yè)組織方式、合理的人才戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，充分挖掘了本國市場潛力與企業(yè)家才能，使美國在19世紀(jì)末即躋身于世界工業(yè)大國和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的中心區(qū)域前列。

（二）發(fā)展期

美國產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展期為1945年至2007年。二戰(zhàn)結(jié)束后美蘇冷戰(zhàn)拉開序幕，經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展趨勢同時展開，貿(mào)易和金融自由化成為世界經(jīng)濟(jì)的主要議題，此時的美國已從經(jīng)濟(jì)趕超者躍升為全球政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)者。根據(jù)美國面臨的國際形勢與產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)的差異，本階段可分為三個時期，第一個時期為應(yīng)對蘇聯(lián)的軍事威脅，美國在這一階段加快了國防科技體系的建設(shè)，建立起了基礎(chǔ)研究與科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策支持體系。第二個時期始于20世紀(jì)80年代，美國不僅需要應(yīng)對蘇聯(lián)的威脅，也要面對日本德國等國的崛起、本國科技成果轉(zhuǎn)化薄弱等問題，開始加強(qiáng)應(yīng)用技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化，大力推行產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策。第三個時期始于21世紀(jì)初，美國在恐怖主義、能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退等議題的沖擊下進(jìn)一步轉(zhuǎn)變增長方式，通過扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和實(shí)施人才戰(zhàn)略穩(wěn)固全球領(lǐng)先地位。

這一時期占據(jù)美國主流經(jīng)濟(jì)思想地位的是新自由主義思潮，這使得美國政府不僅主張消除貿(mào)易壁壘等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段，還以裁判者的身份對實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的國家加以指責(zé)。如里根政府在20世紀(jì)70年代堅(jiān)持的小政府和更有限的政府，Backer（1985）認(rèn)為最好的產(chǎn)業(yè)政策就是沒有產(chǎn)業(yè)政策。在這一思想的影響下，美國的產(chǎn)業(yè)政策并未得到外界的過多關(guān)注，美國政府甚至聲稱根本沒有實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策。實(shí)際上，在這段長歷史中，美國在“國家安全”的名義下實(shí)施了大量以基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)為主要著力點(diǎn)的功能性、服務(wù)性產(chǎn)業(yè)政策，完善市場經(jīng)濟(jì)制度，創(chuàng)造優(yōu)良的營商環(huán)境，以舉國體制構(gòu)建了完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新支撐機(jī)制，美國取得的經(jīng)濟(jì)成果已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國防安全的范疇（沈梓鑫和江飛濤，2019）。同時，美國也會以直接干預(yù)的方式參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，憑借自身強(qiáng)大的政治和軍事實(shí)力開展貿(mào)易保護(hù)，遏制競爭者的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。美國在這一階段實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域包括以下幾個方面。

第一，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。美國在戰(zhàn)后初期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為“先軍后民、以軍帶民”，在萬內(nèi)瓦爾·布什的推動下，美國產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)調(diào)對國防相關(guān)的基礎(chǔ)研究的支持，財政支持重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)，以確保美國是“戰(zhàn)略技術(shù)意外事件的發(fā)起者而非受害者”。美國政府成立了高度結(jié)構(gòu)化和散點(diǎn)化的研究支撐機(jī)構(gòu)，如國家科學(xué)基金會（NSF）、國家衛(wèi)生研究院（NIH）、國防部高級研究計(jì)劃局（DARPA）等，這些機(jī)構(gòu)成立多所國家實(shí)驗(yàn)室，并在計(jì)算機(jī)科學(xué)、航空航天、生物技術(shù)等領(lǐng)域設(shè)立高校研究的資助計(jì)劃，聯(lián)邦政府的研發(fā)投資始終是美國科技創(chuàng)新的重要來源，根據(jù)NSF數(shù)據(jù)，聯(lián)邦政府研發(fā)投資占比在這一時期波動較大但始終保持在50%以上。同時，政府采購在這一時期也發(fā)揮了重要作用，如半導(dǎo)體領(lǐng)域，發(fā)展初期美國政府對半導(dǎo)體設(shè)備采購占比在40%以上，最高時達(dá)到50%（馬偉，2020）。

第二，知識產(chǎn)權(quán)制度改革。美國知識產(chǎn)權(quán)制度的完善始于20世紀(jì)80年代，美國出臺了《拜杜法案》、《斯蒂文森—魏德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》等一系列專利法案，以法律形式保障研究主體的知識產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)分配，促進(jìn)了科技成果在產(chǎn)業(yè)內(nèi)的轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散與商業(yè)化轉(zhuǎn)化。

第三，創(chuàng)新政策。美國在這一階段實(shí)施的創(chuàng)新政策營造了共同協(xié)作和公平競爭的創(chuàng)新要素市場環(huán)境，有力地促進(jìn)了創(chuàng)新主體的積極性與研發(fā)效率。如美國鼓勵私營部門的研發(fā)創(chuàng)新，啟動了小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（1982年）和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃（1992年），為從事基礎(chǔ)技術(shù)和競爭前技術(shù)研發(fā)的小企業(yè)提供早期支持，通過加強(qiáng)小企業(yè)與非營利性研究機(jī)構(gòu)之間的創(chuàng)新合作，提高基礎(chǔ)研究的商業(yè)化轉(zhuǎn)化效率（沈梓鑫和賈根良，2018）。1988年開始實(shí)施的制造業(yè)擴(kuò)展伙伴計(jì)劃和先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃，向中小公司提供一系列培訓(xùn)，并通過建立區(qū)域性制造業(yè)技術(shù)服務(wù)與轉(zhuǎn)移中心，將聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、高校和企業(yè)中產(chǎn)生的新技術(shù)與方法以技術(shù)服務(wù)的方式直接轉(zhuǎn)移到中小型制造企業(yè)中，加強(qiáng)中小企業(yè)的合作與聯(lián)合研發(fā)（汪琦和鐘昌標(biāo)，2018）。

第四，培育創(chuàng)新人才。美國通過立法和戰(zhàn)略規(guī)劃等形式構(gòu)建了支持基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用研究的多層次人才培養(yǎng)制度，如2006年《美國競爭力計(jì)劃》、2007年《美國競爭法》，均強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新人才培養(yǎng)在國家戰(zhàn)略中的核心地位。美國政府通過加大高等教育投資、在高校和研究機(jī)構(gòu)開設(shè)科技創(chuàng)新教育項(xiàng)目、引進(jìn)海外創(chuàng)新人才和設(shè)置獎勵計(jì)劃等方式吸引和培養(yǎng)了大量創(chuàng)新人才。

第五，貿(mào)易保護(hù)。以強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)和軍事影響力阻礙外部產(chǎn)業(yè)競爭者是美國這一階段的一項(xiàng)重要產(chǎn)業(yè)政策，美國施行特殊關(guān)稅制度（反傾銷稅和特別保障稅），設(shè)置進(jìn)口配額限制特定商品進(jìn)口數(shù)量，簽訂貿(mào)易協(xié)議保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，向本國產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼和稅收減免，利用反傾銷措施限制外國公司在本國市場的競爭。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級期

美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級階段為2008年金融危機(jī)之后至2018年中美貿(mào)易摩擦前夕。在金融危機(jī)之后，美國開始意識到實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，開始推行制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃，應(yīng)對危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與重建。2009年奧巴馬上任后以振興制造業(yè)為基礎(chǔ)，出臺了一系列扭轉(zhuǎn)脫實(shí)向虛局面的再工業(yè)化戰(zhàn)略，同時配套技術(shù)創(chuàng)新與貿(mào)易保護(hù)政策用以支持先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，從而鞏固美國的國際領(lǐng)先地位。隨后特朗普蕭規(guī)曹隨，延續(xù)了奧巴馬的先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略，美國逐漸形成了以先進(jìn)制造業(yè)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策框架。在這一時期，美國實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策更為靈活多變，在尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮功能性和服務(wù)性作用，有效地規(guī)避了國際貿(mào)易法規(guī)的限制和審查，使其以更為隱蔽的形式支持美國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一階段的主要政策工具包括：稅收減免、知識產(chǎn)權(quán)立法和政府投資。

1.復(fù)蘇計(jì)劃與創(chuàng)新戰(zhàn)略

為應(yīng)對金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)衰退，美國在2009年后出臺了一系列計(jì)劃法案提振本國經(jīng)濟(jì)，如ARRA法案（美國復(fù)蘇與在投資法案）向特定產(chǎn)業(yè)注資7870億美元加速經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》系列構(gòu)建并完善了科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展架構(gòu)和未來向度，復(fù)蘇計(jì)劃與創(chuàng)新戰(zhàn)略的行動重點(diǎn)在于對基礎(chǔ)研究，尤其是創(chuàng)新鏈前端的基礎(chǔ)研究給予更高的資助，促進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)技術(shù)和通用技術(shù)的發(fā)展，根據(jù)沈梓鑫和江飛濤（2018）的計(jì)算，聯(lián)邦政府對創(chuàng)新鏈前端基礎(chǔ)研究的貢獻(xiàn)度高達(dá)44.3%，對應(yīng)用研究和試驗(yàn)開發(fā)的貢獻(xiàn)度分別為35.5%和15.7%。這一資助結(jié)構(gòu)可以在降低產(chǎn)業(yè)政策扭曲技術(shù)市場競爭的前提下有效提升基礎(chǔ)研發(fā)的動能，同時，聯(lián)邦政府對高校與研究機(jī)構(gòu)的資助遠(yuǎn)高于對私人部門的補(bǔ)貼，這也使美國的創(chuàng)新支持政策更具有隱蔽性。除直接出資外，聯(lián)邦政府通過稅收減免政策（包括研發(fā)和試驗(yàn)抵稅）、金融政策（向開放性資本市場配置資源）和進(jìn)一步完善知識產(chǎn)權(quán)制度鼓勵基于市場機(jī)制的創(chuàng)新研究，促進(jìn)技術(shù)在公共部門與私人部門之間的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散。創(chuàng)新政策支持的重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域包括生物技術(shù)、納米技術(shù)、清潔能源、現(xiàn)金車輛技術(shù)、精準(zhǔn)醫(yī)療技術(shù)等。

2.以先進(jìn)制造業(yè)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策框架

美國政府在這一階段的核心任務(wù)在于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，確保在全球范圍內(nèi)的競爭優(yōu)勢。奧巴馬的再工業(yè)化戰(zhàn)略與特朗普的制造業(yè)回歸口號一脈相承，具有較強(qiáng)的政策延續(xù)性。奧巴馬政府的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)是構(gòu)建制造業(yè)合作伙伴關(guān)系，拓展公共部門與私人領(lǐng)域的協(xié)同合作，注重技術(shù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)創(chuàng)新與長遠(yuǎn)發(fā)展，據(jù)此制定了《重振美國制造業(yè)框架》、《美國制造業(yè)促進(jìn)法案》等創(chuàng)新政策和行動計(jì)劃。特朗普政府則更傾向于促進(jìn)短期的制造業(yè)回流，通過減稅、基礎(chǔ)設(shè)施投資和寬松的金融政策創(chuàng)造制造業(yè)就業(yè)崗位，通過支持人才體系建設(shè)匹配先進(jìn)制造業(yè)勞動力需求，推廣新的制造技術(shù)激活美國制造業(yè)的創(chuàng)新能力。

美國先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的主要特點(diǎn)是：第一，先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的目標(biāo)是為了脫虛向?qū)?，改變美國對金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的過度依賴，培育本土制造業(yè)，增強(qiáng)制造業(yè)的創(chuàng)新能力與投資活力，縮小美國貿(mào)易逆差。第二，美國制造業(yè)的復(fù)興過程，是重新融合美國的技術(shù)優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的過程。隨著制造業(yè)活動大規(guī)模向海外轉(zhuǎn)移，美國的制造業(yè)規(guī)模和貢獻(xiàn)快速下降，同時也影響到了美國的勞動力市場穩(wěn)定和創(chuàng)新研發(fā)能力，因此，制造業(yè)的復(fù)興不僅意味著尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，更重要的是要促進(jìn)制造業(yè)回流，吸納本國勞動力，重新提振美國的工業(yè)創(chuàng)新能力。第三，先進(jìn)制造業(yè)計(jì)劃的方向，是爭奪未來產(chǎn)業(yè)競爭制高點(diǎn)（黃陽華，2018）。

在基本的政策思路上，美國不是簡單地通過財政、金融等措施直接幫扶特定企業(yè)，而是構(gòu)建可持續(xù)的政策框架和服務(wù)體系，為制造業(yè)企業(yè)營造有利的內(nèi)外部商業(yè)環(huán)境，促進(jìn)以先進(jìn)制造為主體的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資。其政策框架主要包括如下幾個方面：第一，建立高效的公共治理體系，以匹配和服務(wù)本國制造業(yè)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。第二，綜合多種政策工具，一方面為本國產(chǎn)業(yè)提供稅收和投資優(yōu)惠，另一方面高筑貿(mào)易壁壘，通過高關(guān)稅和管制措施限制對手國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三，在國際貿(mào)易中以堅(jiān)持自由貿(mào)易的口號攫取資源，爭奪規(guī)則的制定權(quán)，穩(wěn)固本國的領(lǐng)先地位。第四，完善發(fā)展先進(jìn)制造的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。第五，大幅提升對先進(jìn)制造技術(shù)的R&D支持。第六，堅(jiān)持人才戰(zhàn)略，大量培育和吸引滿足本國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展所需的技能工人和專業(yè)人才。從上述分析看，后危機(jī)時代美國的產(chǎn)業(yè)政策與美國長期奉行的美國學(xué)派產(chǎn)業(yè)政策核心理念是一脈相承的。

3.貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)業(yè)安全政策

這一時期美國的貿(mào)易政策在特朗普政府階段的表現(xiàn)較為鮮明。在傳統(tǒng)貿(mào)易領(lǐng)域，特朗普政府致力于撇清美國作為全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易主導(dǎo)者的責(zé)任，認(rèn)為為發(fā)展中國家提供貿(mào)易優(yōu)惠有損美國的經(jīng)濟(jì)利益，因此進(jìn)一步強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)措施，重新定義美國在全球貿(mào)易與生產(chǎn)體系中的權(quán)利與義務(wù)。第一，為了改善對外貿(mào)易逆差，2017年開始，美國退出或更新多邊貿(mào)易協(xié)定，如正式退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，推進(jìn)美歐雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判，更新完善北美自由貿(mào)易協(xié)定；第二，推行嚴(yán)格的技術(shù)移民政策，反對低技術(shù)移民；第三，在商品和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，與中國、歐盟、墨西哥等國家和地區(qū)不斷發(fā)生貿(mào)易摩擦，在技術(shù)領(lǐng)域重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)安全，強(qiáng)化對中國等國家的技術(shù)產(chǎn)品出口管制，保護(hù)本國關(guān)鍵技術(shù)的安全（閆德利和高曉雨，2018）。

與傳統(tǒng)貿(mào)易領(lǐng)域不同，特朗普政府在數(shù)字貿(mào)易這一新興領(lǐng)域則主張自由貿(mào)易，致力于消除數(shù)字貿(mào)易壁壘，維護(hù)美國的數(shù)字商業(yè)利益，塑造美國在數(shù)字領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。如2016年美國貿(mào)易代表辦公室成立數(shù)字貿(mào)易工作組，同年商務(wù)部啟動數(shù)字專員項(xiàng)目，2018年在《電子商務(wù)倡議聯(lián)合聲明》中提出用數(shù)字貿(mào)易取代電子商務(wù)概念，其概念范圍和定義均由美國決定（陳昭峰和張紅倩，2022）。這些政策均為確保美國企業(yè)能夠順利打開全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場，成為數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的領(lǐng)先者和規(guī)則制定者。

（四）新發(fā)展期

新發(fā)展時期從2018年中美貿(mào)易摩擦開始延續(xù)至今，這一階段美國產(chǎn)業(yè)政策的主要任務(wù)是維持全球經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先地位和應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)。金融危機(jī)后，隨著中國國際競爭力的增強(qiáng)，中美差距不斷縮小。近年來中國實(shí)施了一系列深刻影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至全球經(jīng)濟(jì)格局的國家產(chǎn)業(yè)策略，如“一帶一路”倡議，“中國制造2025”等，使美國視中國為政治經(jīng)濟(jì)威脅。在2020年前后，美國的經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)發(fā)生變化，摒棄了其建國以來始終堅(jiān)持的新自由主義價值觀，在新的立法中不斷注入產(chǎn)業(yè)政策概念，認(rèn)為政府應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮更積極的作用。拜登上任后，更是推動多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策提案轉(zhuǎn)變?yōu)榉伞０莸菍?shí)施的美國新產(chǎn)業(yè)政策著眼于國家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固美國在全球工業(yè)和科技發(fā)展中的主導(dǎo)地位，提升美國競爭力，增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)韌性，并與中國競爭。

現(xiàn)階段實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策包括貿(mào)易、基建、創(chuàng)新、能源、國防和軍事幾個方面。第一，貿(mào)易政策，美國政府推行“美國優(yōu)先”政策，促進(jìn)本土生產(chǎn)和制造，保護(hù)美國產(chǎn)業(yè)免受外部環(huán)境的沖擊，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和貸款計(jì)劃加強(qiáng)政府購買和投資相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品的力度。第二，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國政府出臺《美國防止性能退化法案》《能源和水基礎(chǔ)設(shè)施法案》等相關(guān)政策，投入數(shù)萬億美元改善道路、橋梁、公共交通、清潔能源以及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施。第三，技術(shù)和創(chuàng)新政策，美國政府加強(qiáng)對技術(shù)和創(chuàng)新領(lǐng)域的投資支持，保持在人工智能、量子計(jì)算、5G等關(guān)鍵領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。2021年參議院通過《美國創(chuàng)新和競爭法》，投入250億美元規(guī)模的補(bǔ)貼用于半導(dǎo)體制造，2000億美元用于科學(xué)和創(chuàng)新研究開發(fā)。第四，能源政策，包括推動本土能源生產(chǎn)和使用，減少對進(jìn)口石油的依賴，增加清潔能源的使用，從而提高國內(nèi)能源自給率，實(shí)現(xiàn)能源安全和綠色發(fā)展。第五，國防和軍事產(chǎn)業(yè)，增加國防投資，加強(qiáng)軍備，推動人工智能技術(shù)在軍事領(lǐng)域的發(fā)展，提高美國軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力。美國在原有功能性產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上越來越多地注入選擇性產(chǎn)業(yè)政策的特征，針對多個前沿科技產(chǎn)業(yè)出臺對應(yīng)的發(fā)展綱要，明確發(fā)展目標(biāo)，并對相關(guān)產(chǎn)業(yè)注入巨額資金，以“挑選贏家”的方式促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、美國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的效果與演進(jìn)規(guī)律

（一）美國產(chǎn)業(yè)政策理論與實(shí)踐的研究進(jìn)展

美國主流學(xué)術(shù)界在美國甚至世界的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐過程中長期持否定態(tài)度，因此，在美國產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施過程中經(jīng)濟(jì)學(xué)家的參與程度較低。美國近年來頒布的CHIPS和IRA等重要法案，經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往被認(rèn)為充當(dāng)旁觀者的角色。（Juhász et al.，2023）但是，縱觀美國產(chǎn)業(yè)政策的研究歷史，仍然可以梳理出清晰的產(chǎn)業(yè)政策理論發(fā)展脈絡(luò)。

1.美國產(chǎn)業(yè)萌芽期和發(fā)展期產(chǎn)業(yè)政策理論

產(chǎn)業(yè)發(fā)展萌芽期的主流思想為幼稚產(chǎn)業(yè)理論，漢密爾頓構(gòu)建出一個落后國家保護(hù)本國具有戰(zhàn)略意義的新興制造業(yè)，利用保護(hù)性政策，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論體系，揭示了古典經(jīng)濟(jì)理論提倡的完全市場機(jī)制理論和自由貿(mào)易理論在發(fā)展落后國家經(jīng)濟(jì)時的不足（姜達(dá)洋，2011），使扶持新興產(chǎn)業(yè)的思想成為美國政府的政策選擇。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展期的代表性理論包括新增長理論和發(fā)展型國家理論。新增長理論以保羅·羅默與羅伯特·盧卡斯為推動者，認(rèn)為研發(fā)、創(chuàng)新與知識獨(dú)占性的強(qiáng)弱是決定長期經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。新增長理論具有很強(qiáng)的政策性，對美國乃至世界經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生重大影響，一方面，對于后進(jìn)國家來說，只有加大對人力資本與技術(shù)進(jìn)步的投入，提高國民總體人力資本水平，加大對專業(yè)化人才的培養(yǎng)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，并進(jìn)行消化吸收和創(chuàng)新，才能發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，在經(jīng)濟(jì)上趕超先行國家（周紹森和胡德龍，2019）；另一方面，政府需要發(fā)揮“有為政府”的角色，建立起相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、維護(hù)產(chǎn)權(quán)市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才能保證技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的順利進(jìn)行。發(fā)展型國家的概念源自《通商產(chǎn)業(yè)省與日本奇跡》，約翰遜將日本的發(fā)展模式稱為“計(jì)劃-理性”模式：第一，政府擁有一批具有管理才能的精英官僚，具有足夠的政治空間進(jìn)行有效運(yùn)作；第二，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式順應(yīng)市場規(guī)律；第三，需要存在一個像日本通產(chǎn)省一樣的政府機(jī)構(gòu)，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并落實(shí)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策。

2.美國產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級和新發(fā)展時期產(chǎn)業(yè)政策理論

美國產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級和新發(fā)展時期的代表性理論包括技術(shù)動態(tài)創(chuàng)新理論、隱形發(fā)展型政府和企業(yè)家型政府理論。技術(shù)創(chuàng)新理論（techno-innovation dynamics）基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)，以結(jié)構(gòu)動態(tài)演化為視角，分析一般性的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)動態(tài)，而非專注于單一的企業(yè)或部門，其出發(fā)點(diǎn)是提高經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的演化能力，解決創(chuàng)新過程中的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)失靈問題。系統(tǒng)失靈來自演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的資源創(chuàng)造理論， 對系統(tǒng)失靈的糾正旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)行為者的知識創(chuàng)造、知識獲取和創(chuàng)新活動等資源創(chuàng)造的行為。在演化經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，功能性產(chǎn)業(yè)政策居于經(jīng)濟(jì)政策中的核心地位，其原因主要有兩個方面：第一，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)主體具有短視性，可能處于低水平的局部均衡；第二，經(jīng)濟(jì)個體具有異質(zhì)性，市場可能會忽視一些無法達(dá)成一致的重要社會目標(biāo)（如社會公平和環(huán)境保護(hù)等），因此需要構(gòu)建功能性產(chǎn)業(yè)政策推動經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)擺脫低水平均衡，并實(shí)現(xiàn)其他重要社會目標(biāo)。（Smith K，2000）

在對市場與政府關(guān)系的討論中，美國學(xué)者布洛克和瑪祖卡托（2017）根據(jù)美國的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和事實(shí)的研究判斷，分別將美國政府稱為“隱形發(fā)展型政府”和“企業(yè)家型政府”，否認(rèn)了哈耶克“守夜人政府”理論，認(rèn)為美國政府在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)培育等方面扮演了市場“塑造者”的角色（周建軍，2017）。例如，美國的“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”和“小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”直接為創(chuàng)新型小企業(yè)提供贈款和貸款，微軟、戴爾、康柏和英特爾等企業(yè)在早期發(fā)展中都得到過這兩個“計(jì)劃”的資助。隱形發(fā)展型政府理論和企業(yè)家型政府理論擴(kuò)展了演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論前沿，進(jìn)一步挑戰(zhàn)了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的學(xué)術(shù)地位，揭示了政府在塑造和創(chuàng)造市場過程中的重要作用（賈詩玥和李曉峰，2018）。

3.近年來美國產(chǎn)業(yè)政策研究動態(tài)

隨著世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的研究與應(yīng)用，產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)含義也隨之從貿(mào)易壁壘等傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策延伸至服務(wù)性、功能性產(chǎn)業(yè)政策，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者對產(chǎn)業(yè)政策理論的爭辯從產(chǎn)業(yè)政策的存廢，轉(zhuǎn)為對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果的經(jīng)驗(yàn)研究，對產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用持更為積極和開放的態(tài)度。政策支持者認(rèn)為通過產(chǎn)業(yè)政策可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高就業(yè)率、提升國家競爭力，尤其應(yīng)重視在綠色轉(zhuǎn)型、供應(yīng)鏈的韌性、促進(jìn)就業(yè)和與中國的地緣政治競爭等方面的政策運(yùn)用（Rodrick，1995；Lin，2012）。也有一些學(xué)者對產(chǎn)業(yè)政策持懷疑態(tài)度，認(rèn)為政府的干預(yù)可能導(dǎo)致資源分配的扭曲，增加了效率和公平的難題（Ito和Krueger，1995；Lall，1996）。近年來，出現(xiàn)了大量文獻(xiàn)提供了關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)作方式、評估產(chǎn)業(yè)政策在特定情境下引發(fā)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期反應(yīng)等方面的證據(jù)，為產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施提供啟示。

在論述產(chǎn)業(yè)政策的效果與影響方面，美國學(xué)術(shù)界的研究包含了宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分析（Szirmai et al.，2013；Rodrik，2012）、政策文本分析（Juhász et al，2022）、企業(yè)調(diào)查與案例研究（Lin和Monga，2011）等不同研究層次，評估內(nèi)容包括貿(mào)易自由化、大規(guī)模研發(fā)支持等產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)與企業(yè)生產(chǎn)力和創(chuàng)新的影響，評估州和地方商業(yè)激勵措施的效果（Slatery C和 Zidar O，2020）等方面。

在產(chǎn)業(yè)政策的歷史經(jīng)驗(yàn)梳理方面，近年的研究文獻(xiàn)對東亞奇跡及產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用較為關(guān)注，包括東亞國家的政策規(guī)模（DiPippo， L.， Li， N.， and Lu， Y.，2022）、投資補(bǔ)貼等政策工具的運(yùn)用（Barwick， P.， Li， F.， and Lu， Y.，2019）、政治環(huán)境與企業(yè)制度（Wade， R.，1990；Malesky， E.， and London， J.，2014）等方面，并認(rèn)為東亞經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)具備一定的普適性。

在研究范式方面，早期的相關(guān)研究主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)績效之間的相關(guān)性，如生產(chǎn)率和與產(chǎn)業(yè)政策使用的相關(guān)性與外部性。而近年來的研究文獻(xiàn)則更加注重產(chǎn)業(yè)政策的測量和因果推斷，提供了更為準(zhǔn)確和可靠的評估產(chǎn)業(yè)政策效果的方法，包括自然實(shí)驗(yàn)（Aghion et al.，2015；Garin和Rothbaum，2022）、隨機(jī)實(shí)驗(yàn)（Bruhn and Gallego，2012；Atkin et al.，2017）、斷點(diǎn)回歸（Diewert et al.，1990）等因果推斷技術(shù)。

（二）美國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的效果評價

美國的產(chǎn)業(yè)政策在歷史中起到了推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升國家基礎(chǔ)創(chuàng)新能力、增強(qiáng)國防安全等重要作用，但是同時也給經(jīng)濟(jì)帶來了新的挑戰(zhàn)。隨著美國產(chǎn)業(yè)政策的開展，學(xué)界和業(yè)界對產(chǎn)業(yè)政策的評估隨之持續(xù)。如1976年，蘭德公司發(fā)布的《聯(lián)邦資助的示范項(xiàng)目分析》，評估了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在20世紀(jì)60～70年代發(fā)起的24個技術(shù)示范項(xiàng)目，其中有10個項(xiàng)目成功，9個失敗，5個未知，失敗的原因包括倚重大型項(xiàng)目、給予項(xiàng)目時間不足、技術(shù)尚未成熟即進(jìn)行公示等。1982年，理查德·R·納爾遜在《政府與技術(shù)進(jìn)步》中研究美國的公共政策和七個行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，認(rèn)為美國政府支持基礎(chǔ)研發(fā)的創(chuàng)新政策是最為成功的產(chǎn)業(yè)政策。2021年，彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布了《美國50年產(chǎn)業(yè)政策評估（1970-2020）》，回顧了美國在貿(mào)易、補(bǔ)貼、創(chuàng)新支持等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，評估了其中的部分重點(diǎn)項(xiàng)目，并重點(diǎn)關(guān)注了東亞，尤其是與中國的經(jīng)濟(jì)博弈。根據(jù)以往產(chǎn)業(yè)政策評估研究的梳理，美國歷史上實(shí)施的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策包括公共研發(fā)、貿(mào)易措施、促進(jìn)就業(yè)三大領(lǐng)域。

第一，大規(guī)模的公共研發(fā)項(xiàng)目。威爾遜（1982）認(rèn)為美國政府刺激工業(yè)創(chuàng)新的最佳方式是研發(fā)支持政策，尤其是政府資助非專利研究、知識產(chǎn)權(quán)分配政策以及政府購買。這類產(chǎn)業(yè)政策有助于向前推進(jìn)技術(shù)邊界，使美國本土制造業(yè)與服務(wù)業(yè)更具創(chuàng)造力和競爭力。根據(jù)以往評估，當(dāng)美國的創(chuàng)新政策更具選擇性特征時，這一類政策往往以失敗告終，原因在于技術(shù)創(chuàng)新的周期長，預(yù)期回報不確定性較高，使用挑選贏家的政策在商業(yè)競爭激烈的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)行業(yè)很難獲得成功。彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（2021）對美國政府歷史上以技術(shù)創(chuàng)新為目的的補(bǔ)貼措施進(jìn)行評估后發(fā)現(xiàn)，面對前沿技術(shù)的高風(fēng)險和不確定性，若將公共資金集中于一兩家規(guī)模較大的項(xiàng)目，正如將雞蛋投放于一個籃子中，往往以失敗告終；若以散點(diǎn)式的方式對多個企業(yè)同時進(jìn)行補(bǔ)貼，則更容易成功。

第二，以保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)為主的貿(mào)易措施。美國政府在鋼材、紡織品和服裝、汽車裝配和零件、半導(dǎo)體、太陽能電池板等眾多產(chǎn)業(yè)均實(shí)行過貿(mào)易保護(hù)政策。貿(mào)易措施之所以廣泛施行，是因?yàn)橘Q(mào)易措施相較其他的產(chǎn)業(yè)政策具有更大的自由度，不受到聯(lián)邦預(yù)算的約束。美國的貿(mào)易政策在一定程度上保護(hù)了本國產(chǎn)業(yè)，并吸引大量海外生產(chǎn)商在美國落戶，但是，貿(mào)易措施的施行也帶來了諸多問題：一方面，貿(mào)易措施雖然具有非預(yù)算性，但是將成本轉(zhuǎn)移到了家庭和企業(yè)用戶上，使其承擔(dān)更高的支出成本；另一方面，過于依賴貿(mào)易保護(hù)和產(chǎn)業(yè)保護(hù)，限制境外企業(yè)的投資和進(jìn)口行為，有違國際貿(mào)易的自由公平規(guī)則，引發(fā)貿(mào)易摩擦，使國際關(guān)系更為緊張。值得指出的是，貿(mào)易保護(hù)政策雖然在一定程度上對美國產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了積極影響，但應(yīng)該注意避免其過度使用和不當(dāng)實(shí)施，以免造成負(fù)面影響。美國產(chǎn)業(yè)政策在制定時需要更加綜合考慮其他政策領(lǐng)域，以確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與國際貿(mào)易規(guī)則相協(xié)調(diào)，并推動構(gòu)建更加開放和包容的國際經(jīng)濟(jì)體系。同時，注重提升本國產(chǎn)業(yè)的競爭力和創(chuàng)新能力，將有助于提高產(chǎn)業(yè)的自主可控性，從而更好地應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。

第三，就業(yè)支持政策。2021年拜登在國會首次演講中宣稱，就業(yè)是他的基礎(chǔ)設(shè)施建議和“購買美國貨”任務(wù)的核心內(nèi)容。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府在摩擦就業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行工作重組，可以有效支持失業(yè)工人再就業(yè)。但主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想認(rèn)為支持就業(yè)不應(yīng)是產(chǎn)業(yè)政策的職能。以支持就業(yè)為目的政策評估結(jié)果更為模糊，如各州為吸引投資紛紛推出補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，區(qū)域引資競爭使得就業(yè)補(bǔ)貼政策從國家層面衡量時正負(fù)效益相抵，成為零和博弈。促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策也可能會引致額外的社會成本。例如，一些企業(yè)可能出于政策需要而雇傭失業(yè)工人，而這種舉措可能導(dǎo)致下游企業(yè)面臨更高的投入成本。因此，中央政府應(yīng)采取服務(wù)性和功能性產(chǎn)業(yè)政策，這些政策可以通過提供STEM課程、職業(yè)教育和勞動培訓(xùn)計(jì)劃等方式來促進(jìn)就業(yè)。這些政策的目標(biāo)是提高勞動力市場的技能水平和競爭力，使失業(yè)工人能夠更好地適應(yīng)市場需求并找到合適的工作崗位。這樣的產(chǎn)業(yè)政策更加注重長期效益和可持續(xù)性，有助于提高整體經(jīng)濟(jì)增長和社會福祉。

（三）美國產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)規(guī)律

1.產(chǎn)業(yè)政策需要不斷調(diào)整升級

從美國的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中可以看到，產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中跟隨本國和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化而不斷做出調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策的最初存在的價值在于應(yīng)對市場失靈，在市場調(diào)控?zé)o法觸及的領(lǐng)域?qū)操Y源和市場要素加以引導(dǎo)和分配，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。但是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)更為復(fù)雜多變，為了更好地適應(yīng)新技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的要求，產(chǎn)業(yè)政策的體系、重點(diǎn)和實(shí)施方式必須適時進(jìn)行調(diào)整（黃群慧等，2019）。

一方面，新技術(shù)的出現(xiàn)改變了經(jīng)濟(jì)增長的固有模式，衍生出了新的生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，尤其是當(dāng)代正在經(jīng)歷的人工智能與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的變革，對產(chǎn)業(yè)政策的靈活性與適應(yīng)性提出了挑戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)改變了企業(yè)依賴價格機(jī)制和供求關(guān)系確定產(chǎn)量和價格的方式，轉(zhuǎn)而采用“數(shù)據(jù)驅(qū)動法”獲得供求均衡數(shù)據(jù)（吳軍，2016）。

另一方面，生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)集聚模式的轉(zhuǎn)變，影響了企業(yè)之間的競爭關(guān)系、行為范式、經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)模式等產(chǎn)業(yè)組織要素的變化（杜傳忠和寧朝山，2016），需要政府在產(chǎn)業(yè)政策中支持和鼓勵跨界合作，通過提供跨產(chǎn)業(yè)的合作項(xiàng)目資金，建立合作平臺促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的交流與協(xié)同。

2.產(chǎn)業(yè)政策由縱向體系轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向體系

在全球產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的歷史中，產(chǎn)業(yè)政策的特征發(fā)生了重要的變化。

第一，產(chǎn)業(yè)政策隨著世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的逐漸密切和本國經(jīng)濟(jì)體系的成熟，從保護(hù)主義轉(zhuǎn)為開放政策，早期的產(chǎn)業(yè)政策通常具有保護(hù)主義傾向，避免本國幼稚產(chǎn)業(yè)受到國外競爭的沖擊。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和貿(mào)易自由化的增加，許多國家轉(zhuǎn)向更為開放的政策，鼓勵國際貿(mào)易與跨境投資。

第二，產(chǎn)業(yè)政策從選擇性產(chǎn)業(yè)政策過渡到功能性產(chǎn)業(yè)政策。早期產(chǎn)業(yè)政策往往給予特定產(chǎn)業(yè)或部門優(yōu)惠支持，隨著產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，以及新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大不確定性，促使越來越多的國家采取功能性產(chǎn)業(yè)政策，注重整體經(jīng)濟(jì)的競爭力和創(chuàng)新能力，但是近年來由于世界經(jīng)濟(jì)局勢的緊張和逆全球化的趨勢，產(chǎn)業(yè)政策更加強(qiáng)調(diào)本國產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全，政策體系又逐漸強(qiáng)化了選擇性產(chǎn)業(yè)政策工具的運(yùn)用。

第三，產(chǎn)業(yè)政策由重視資本投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。過去的產(chǎn)業(yè)政策通常注重資本投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)工業(yè)化和制造業(yè)的發(fā)展。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，資本投入被賦予了更廣泛的概念，基礎(chǔ)和應(yīng)用技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新成了產(chǎn)業(yè)政策的重中之重。

第四，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施從單一產(chǎn)業(yè)到關(guān)注多元化產(chǎn)業(yè)集群。歷史上產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施往往著眼于發(fā)展單一產(chǎn)業(yè)或特定產(chǎn)業(yè)集群，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和全球供應(yīng)鏈的形成，越來越多的國家意識到多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要性，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策更加關(guān)注多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以降低經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險和依賴程度。

第五，產(chǎn)業(yè)政策向橫向產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，與本國政治體制變遷、政府決策效率相伴相生，產(chǎn)業(yè)政策的功效有賴于政策的延續(xù)性。一方面，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與本國的公共治理效率相互促進(jìn)，公共治理效率和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的統(tǒng)一不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的，不是一蹴而就的，而是一個歷史過程。另一方面，產(chǎn)業(yè)政策缺乏長期規(guī)劃，過于依賴于短期刺激措施，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和轉(zhuǎn)型，容易導(dǎo)致政策效果的短暫性和不穩(wěn)定性。在美國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中，政治斗爭干擾對產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)面影響，甚至決定產(chǎn)業(yè)政策的成敗。政府之間的政治斗爭和利益分配可能會影響政策的實(shí)施效果，也容易導(dǎo)致政策的不確定性和波動性。

3.大國的產(chǎn)業(yè)治理模式特征存在獨(dú)特性

第一，大國在實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的過程中具有經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢。相比與小國經(jīng)濟(jì)，大國經(jīng)濟(jì)體、超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面具有諸多不同，其調(diào)整的理論與機(jī)制也存在較大的差異。超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體具有規(guī)模優(yōu)勢、研發(fā)成本的分?jǐn)們?yōu)勢、產(chǎn)業(yè)體系完整性與多樣性優(yōu)勢等，這些為產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整提供了更大的騰挪空間，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雁陣模式。雁陣模式的產(chǎn)業(yè)升級是推進(jìn)中國制造業(yè)發(fā)展的重要動力，中國的大國效應(yīng)可以通過產(chǎn)業(yè)集聚與擴(kuò)散的動態(tài)循環(huán)推進(jìn)雁陣模式產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程，地區(qū)間分工經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)提高了雁陣模式產(chǎn)業(yè)升級的經(jīng)濟(jì)效率與質(zhì)量。中央和地方政府可以依據(jù)不同的決策區(qū)間，科學(xué)選擇扶持與調(diào)控模式，合理定位其不同角色，從而推動產(chǎn)業(yè)升級（紀(jì)玉俊和張莉健，2018）。

第二，大國經(jīng)濟(jì)體具有多層級的央地關(guān)系。多層級的央地關(guān)系有利于制定針對性的產(chǎn)業(yè)政策，對多樣化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的包容性。中國和美國等大國經(jīng)濟(jì)體，具有超大規(guī)模的潛在優(yōu)勢，本身存在多層級的央地關(guān)系，地方競爭也在中國經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中能夠容納多種戰(zhàn)略的存在，這是大國產(chǎn)業(yè)升級過程中并行不悖的路徑，包括自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、基于內(nèi)需的全球化戰(zhàn)略、自主可控產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建戰(zhàn)略等。然而，多層級政府關(guān)系也使得決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)過于復(fù)雜，容易造成區(qū)域之間的無效率競爭。

四、美國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐給我國的政策啟示

當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與美國存在較大差異，政策、制度、文化等方面不盡相同。但通過對美國產(chǎn)業(yè)政策的回顧，以及產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)的分析，仍能為中國提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)：

第一，我國必須在堅(jiān)持自主發(fā)展的基本原則上保持戰(zhàn)略定力，并在政策制定過程中做好事前評估。在新時代的歷史方位下，加快建設(shè)制造強(qiáng)國既是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要支撐，也是高質(zhì)量發(fā)展階段增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢的關(guān)鍵。在政策制定的過程中，要加強(qiáng)對其可能產(chǎn)生國際影響的事前評估。中國在制定產(chǎn)業(yè)政策時應(yīng)堅(jiān)決維持自主發(fā)展的基本原則，但在政策表述、政策解讀和對外宣傳中應(yīng)盡可能地考慮國內(nèi)外的輿論反應(yīng)，并提前設(shè)計(jì)應(yīng)對預(yù)案，爭取政策的解釋權(quán)與正向的輿論引導(dǎo)，創(chuàng)造有利于我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際輿論環(huán)境。

第二，著重功能性產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)界自立的政策導(dǎo)向。美國和中國的產(chǎn)業(yè)政策最大的不同在于，中國產(chǎn)業(yè)政策多是直接針對產(chǎn)業(yè)界內(nèi)部實(shí)施資金補(bǔ)助和供需匹配的政策，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府直接作用和介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而美國的產(chǎn)業(yè)政策以更大程度發(fā)揮市場機(jī)制作用為前提，多數(shù)圍繞強(qiáng)化環(huán)境政策、提出城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、對基礎(chǔ)研究與應(yīng)用技術(shù)進(jìn)行鼓勵和保護(hù)等間接引導(dǎo)政策。我國的產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，從環(huán)境和外圍條件為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件、提供競爭機(jī)制，推行產(chǎn)業(yè)界自立的政策，這樣政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)可以進(jìn)退自如，不被束縛。

第三，借鑒美國在政策制定方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。在政策表述、政策延續(xù)以及和國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則的政策協(xié)調(diào)方面，美國政府積累了大量的成功案例，如2018《先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)先者戰(zhàn)略》提到了擴(kuò)大國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力，而《中國制造2025》表述語境是努力提高本土產(chǎn)品市場份額，這就往往成為中國政府干預(yù)市場的把柄。美國產(chǎn)業(yè)政策的政策延續(xù)性較強(qiáng)，我國要從國家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，滾動制定發(fā)展戰(zhàn)略，使各種發(fā)展要素相互配套。

第四，注重公共部門與私人部門的合作，增強(qiáng)官民協(xié)同。美國在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施初期，就具備功能型產(chǎn)業(yè)政策的特征，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，依靠政府和私人部門的合作持續(xù)推動關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新和競爭力的提升，政府的政策支持和資源投入為市場提供了穩(wěn)定的環(huán)境和創(chuàng)新的動力，同時市場的靈活性和競爭性使得創(chuàng)新得以迅速應(yīng)用和商業(yè)化。這種合作模式在美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。如美國政府與私營部門在20世紀(jì)50年代和60年代合作開展太空探索，帶動了航天技術(shù)、衛(wèi)星通信和航天工業(yè)的迅速發(fā)展。

第五，針對大國治理特點(diǎn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的體系性與協(xié)調(diào)性。我國產(chǎn)業(yè)政策具有點(diǎn)多、面廣、量少的特點(diǎn)，中央與地方、地方產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)同性較弱，需要借鑒美國政府機(jī)構(gòu)協(xié)作和政策協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)?？沙闪⒏鞣N協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和委員會，如國家經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)政策委員會等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突和重疊。在政策制定中注重政策整合和交叉支持，鼓勵各利益相關(guān)者參與產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過程。制定橫向產(chǎn)業(yè)政策，涵蓋多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以確保政策的一致性和協(xié)調(diào)性。美國政府還會對現(xiàn)有的法規(guī)和政策進(jìn)行評估和調(diào)整，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化和需求。

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Historical Context， Development Patterns， and Policy Implications of U.S. Industrial Policies

Ren Wanzhu

（Institute of Applied Economics， Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020， China）

Abstract： Since 2020， the Biden government has been committed to proposing a systematic industrial policy theory that guides the direction of private capital towards key development areas through the formulation of rules， subsidies， and comprehensive intervention measures， which is sparking extensive policy discussions. Accordingly， this paper comprehensively reviews the United States' main industrial policies during the stages of forming， development， adjustment and upgrading， and new development， from the perspectives of mainstream ideas， primary objectives， policy domains， and policy instruments. This paper summarizes the evolutionary patterns in the implementation of industrial policies in the United States and puts forward corresponding policy recommendations to address the main challenges in the current industrial policy of our country. Firstly， it suggests adhering to the fundamental principle of independent development to maintain strategic consistency. Secondly， it emphasizes the application of functional industrial policies to promote a self-reliant policy orientation in the industrial sector. Thirdly， it advocates drawing lessons from the U.S. experience in policy articulation， continuity， and coordination with international economic and trade rules. Fourthly， it emphasizes the importance of public-private cooperation and enhancing government-business synergy. Lastly， it highlights the significance of systemic and coordinated industrial policies.

Key words： America; Industrial Policy; Policy Implication