余曉艷

摘 要：西安市農(nóng)村幸福院發(fā)展已初具規(guī)模，逐步向規(guī)范化發(fā)展，在不斷地探索與實(shí)踐中，不斷發(fā)揮為老服務(wù)的作用，但目前幸福院發(fā)展還存在規(guī)范化管理水平不高，服務(wù)人員缺乏、整體環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備質(zhì)量急需改善、服務(wù)內(nèi)容和形式單一，服務(wù)不可持續(xù)；幸運(yùn)營(yíng)資金普遍缺乏、多元主體參與幸福院管理與運(yùn)營(yíng)積極性不高、參與率較低的問(wèn)題。要提升農(nóng)村幸福院發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)村幸福院向著高質(zhì)量方向發(fā)展，讓更多的老年人參與進(jìn)來(lái)，需要找準(zhǔn)制約幸福院發(fā)展的根本性原因，在健全安全管理制度、配備配齊專業(yè)人員、提供充足資金保障、做好培訓(xùn)指導(dǎo)等的基礎(chǔ)上，因地制宜，精準(zhǔn)幸福院服務(wù)功能定位，籌謀劃西安市農(nóng)村幸福院質(zhì)量提升三年行動(dòng)方案，充分發(fā)揮村集體的作用，找準(zhǔn)載體，增強(qiáng)村民的凝聚力，調(diào)動(dòng)老年人參與互助養(yǎng)老的意愿、獲得村民對(duì)互助養(yǎng)老的支持，積極參加志愿服務(wù)活動(dòng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村幸福院；互助養(yǎng)老；運(yùn)營(yíng)

中圖分類號(hào)：D422.6;D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.021

Research on the High Quality Development Path of Rural Elderly Mutual Care and

Happiness Homes in Xian City

YU Xiao-yan

（Institute of Sociology， Xian Academy of Social Sciences， Xian 710054，China）

Abstract：The development of rural happiness centers in Xian has gradually formed a standardization mode. In the process of continuous exploration and practice， the homes have continuously played a role in serving the elderly. However， some problems in the development of happiness centers still exist， such as low level of standardized management， lack of service personnel， poor overall environment， urgent need to improve the quality of facilities and equipment， single service content and form， and unsustainable services; There is a general lack of funds for the lucky camp， a lack of enthusiasm for multiple entities to participate in the management and operation of the Happiness Hospital， and a low participation rate. In order to improve the development level of rural happiness centers， promote the high-quality development of rural happiness centers， and appeal to more elderly people， it is necessary to seek for? the fundamental reasons that restrict the development of happiness centers. On the basis of improving the safety management system， equipping professional personnel， providing sufficient financial support， and providing training guidance， we should adopt? effective measures to coordinate with? local conditions that the accurate services may be represented in happiness centers. The following plans are designed：? a three-year action plan to improve the quality of Xian rural happiness homes， giving full play to the role of village collectives， finding the right carriers， enhancing the cohesion of villagers， mobilizing the willingness of elderly people to participate in mutual assistance for elderly care， obtaining support from villagers for mutual assistance for elderly care， and actively participating in volunteer service activities.

Key words：rural elderly care happiness homes; mutual assistance for elderly care; operations

十八大以來(lái)，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策規(guī)劃對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展進(jìn)行了全面部署。黨的十九大報(bào)告將經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展確立為中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的發(fā)展思路與根本要求，那么推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、充分滿足農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。近年來(lái)在國(guó)家、省市各種政策的支持下，農(nóng)村幸福院發(fā)展迅速，使農(nóng)村老年人切實(shí)享受到了政府的關(guān)懷和關(guān)心，特別是空巢、留守、獨(dú)居等老人有了互助交流、餐飲臨休、文化娛樂(lè)、精神慰藉的平臺(tái)，充實(shí)并豐富了精神文化生活。農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院是促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的重要抓手，是解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措和民生工程，是農(nóng)村老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年的有力保障，對(duì)于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)一體化、構(gòu)建“尊老、敬老、愛(ài)老、助老”的社會(huì)氛圍具有重要意義。據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，西安市60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?6.02%，老齡化率略低于全國(guó)水平（17.3%），但是各區(qū)縣老齡化率差別較大，特別是鄠邑區(qū)、高陵區(qū)、臨潼區(qū)、閻良區(qū)、藍(lán)田縣、周至縣6個(gè)地區(qū)平均老齡化率達(dá)到了20.85%，可見(jiàn)西安市農(nóng)村地區(qū)老齡化程度較高，農(nóng)村地區(qū)大量年輕人外出務(wù)工，家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題日益嚴(yán)重。隨著西安市農(nóng)村幸福院布點(diǎn)不斷增加，要在現(xiàn)有發(fā)展的基礎(chǔ)上，向高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，更好地促進(jìn)農(nóng)村幸福院管理、運(yùn)營(yíng)規(guī)范化，提升服務(wù)質(zhì)量，研究促進(jìn)農(nóng)村幸福院更好地服務(wù)于農(nóng)村老人的政策措施尤為重要。

一、研究方法

本次調(diào)研主要采取文獻(xiàn)分析法、問(wèn)卷調(diào)查法、實(shí)地訪談法、電話訪談法等相結(jié)合的研究方法，具體如下：

1.文獻(xiàn)資料分析法。查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，了解前期研究進(jìn)展，分析研究國(guó)家、省上出臺(tái)的相關(guān)文件政策，借鑒其他省份的成功經(jīng)驗(yàn)。

2.問(wèn)卷調(diào)查法。此問(wèn)卷調(diào)查與幸福院運(yùn)營(yíng)評(píng)估同時(shí)進(jìn)行，問(wèn)卷的發(fā)放對(duì)象為申報(bào)2020年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的幸福院，按照評(píng)估要求抽取了280家（50%）幸福院進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)使用手機(jī)問(wèn)卷星進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查（ID：94659337），個(gè)別區(qū)縣的幸福院受洪水災(zāi)害影響，交通不便，無(wú)法完成調(diào)查，故實(shí)際回收問(wèn)卷253份，回收率為90%。

3.訪談法。訪談從三個(gè)層面進(jìn)行，一是在問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中與村干部或者幸福院負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，了解幸福院運(yùn)營(yíng)狀況與存在的問(wèn)題；二是通過(guò)電話訪談與區(qū)縣民政局負(fù)責(zé)幸福院干部進(jìn)行訪談，了解區(qū)縣在管理幸福院方面的支持性政策、成績(jī)與問(wèn)題。后期根據(jù)區(qū)縣干部推薦，電話訪談了25家幸福院；三是與市民政局干部座談了解目前市級(jí)層面在幸福院發(fā)展方面的設(shè)想與做法。

二、西安市農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀

本次調(diào)研根據(jù)各區(qū)縣申報(bào)基數(shù)和幸福院運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀主要選取了運(yùn)營(yíng)狀況較好的253幸福院，選取的研究對(duì)象主要分布在灞橋區(qū)（14家，占比為5.5%）、長(zhǎng)安區(qū)（9家，占比為3.6%）、高陵區(qū)（29家，占比為11.5%）、高新區(qū)（16家，占比為6.3%）、鄠邑區(qū)（46家，占比為18.3%）、臨潼區(qū)（17家，占比為6.7%）、閻良區(qū)（15家，占比為5.9%）、未央?yún)^(qū)（6家，占比為2.4%）、周至縣（29家，占比為11.5%）、藍(lán)田縣（72家，占比為28.5%），從問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果及訪談資料可以發(fā)現(xiàn)西安市運(yùn)營(yíng)幸福院基本情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）農(nóng)村幸福院發(fā)展已初具規(guī)模，逐步向規(guī)范化發(fā)展

1.近五年幸福院建設(shè)速度較快，主要以新建和舊房改造為主。從問(wèn)卷所選取的幸福院數(shù)據(jù)可以看出，2014-2019年間，西安市農(nóng)村幸福院建設(shè)速度明顯加快（如圖1所示），主要得益于2015年市老齡辦、市民政局、市財(cái)政局出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)我市農(nóng)村幸福院建設(shè)工作的通知》的文件要求。幸福院房屋來(lái)源主要以新建和舊房改造為主，分別占比為47%和32%，舊房改造主要以改造村委會(huì)舊辦公樓、改造舊民房和舊校舍為主；還有19%的幸福院與村委會(huì)共用場(chǎng)所，一種情況是由于農(nóng)村社區(qū)片區(qū)化改造之后幸福院與行政村規(guī)劃在一起使用，另一種情況是村委會(huì)壓縮辦公場(chǎng)地騰出地方供幸福院使用；為數(shù)較少的幸福院租賃房屋為老年人服務(wù)，租賃私人住宅的情況較多（如圖2所示）。

2.基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備齊全，服務(wù)功能設(shè)置完備。問(wèn)卷調(diào)查顯示，目前運(yùn)營(yíng)的幸福院都配備了基本的服務(wù)設(shè)施，其中棋牌桌、圖書(shū)報(bào)刊、電視和鑼鼓配備占比分別為94%、91%、88%和88%，配比率較高，其次是空調(diào)、炊具與餐具、桌椅、暖水壺和洗臉盆等，配備率較低的是消毒設(shè)施、健身器和音響（如圖3所示），這些基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備基本滿足了農(nóng)村老年人的活動(dòng)需求。另外在服務(wù)功能設(shè)置方面，從圖4可以看出，幾乎所有的幸福院都配備了休息室，占比為98%，棋牌娛樂(lè)室，占比為96%，室外活動(dòng)廣場(chǎng)，占比為94%，配備圖書(shū)室的幸福院占比為85%，老年餐桌占比為79%，可見(jiàn)幸福院的主要功能集中在休息、娛樂(lè)、健身、學(xué)習(xí)、用餐等五個(gè)方面，幸福院服務(wù)功能較為完備。

3.幸福院從人員配備與培訓(xùn)學(xué)習(xí)兩方面促進(jìn)管理的規(guī)范化。專（兼）職工作人員是幸福院運(yùn)營(yíng)的基本保障，幸福院基本上都配備了專（兼）職工作人員（如圖5所示），有96%的幸福院都配備了專（兼）職工作人員，但僅有15%的幸福院工作人員有工資或補(bǔ)貼，這部分工作人員主要來(lái)源于村里的貧困人員、熱心人士等；81%的幸福院工作人員無(wú)任何工資或補(bǔ)貼，純屬義務(wù)勞動(dòng)或志愿服務(wù)，這部分工作人員來(lái)源于村干部、發(fā)揮余熱的退休干部、教師等；一半以上的幸福院工作人員接受過(guò)相關(guān)部門組織的培訓(xùn)，占比為64%（如圖6所示），幸福院開(kāi)始意識(shí)到培訓(xùn)學(xué)習(xí)對(duì)幸福院規(guī)范化管理的重要性。

（二）農(nóng)村幸福院在探索與實(shí)踐中，不斷發(fā)揮為老服務(wù)的作用

1.絕大多數(shù)幸福院由村干部負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，多種方式并存、亮點(diǎn)紛呈。為了更好地服務(wù)老年人，不少幸福院積極探索新的管理運(yùn)營(yíng)模式。目前在幸福院管理運(yùn)營(yíng)方面（如圖7所示）：75%的幸福院由村干部負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，17%的幸福院由村老年協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，5%的幸福院是村委會(huì)與老年協(xié)會(huì)共同負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，有少量的幸福院由村民承包運(yùn)營(yíng)，有的區(qū)縣引入第三方專業(yè)社會(huì)組織來(lái)運(yùn)營(yíng)幸福院，如鄠邑區(qū)一個(gè)鎮(zhèn)已經(jīng)與榮華簽訂協(xié)議，委托榮華運(yùn)營(yíng)管理15家幸福院，在幸福院積極嘗試探索中，藍(lán)田縣駱駝嶺村幸福院在老年協(xié)會(huì)的管理中引入私人承辦老年餐桌，每天提供早餐服務(wù)，且對(duì)外開(kāi)放，對(duì)老年人實(shí)行成本價(jià)，保證了老年餐桌的正常運(yùn)營(yíng)。高陵區(qū)東關(guān)村幸福院為了解決東關(guān)村留守老人吃飯問(wèn)題，目前雇用了8名工作人員，3名廚師，每月每人2400元工資，4名送餐員，每人每月1800元，一名服務(wù)人員，每月工資800元，負(fù)責(zé)每月給老人理發(fā)、剪指甲、心理慰藉，且巡回進(jìn)行；本村留守老人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為300元/月兩餐，外村老年人為500元/月兩餐，目前該幸福院送餐輻射了張卜街辦8個(gè)村，最多的時(shí)候70名老人吃飯，用餐車保證50分鐘內(nèi)送到老人家里，深受留守老人歡迎。

2.幸福院運(yùn)營(yíng)有三種資金來(lái)源渠道，政府財(cái)政撥款是幸福院正常運(yùn)營(yíng)的主要保障。目前問(wèn)卷調(diào)查的是申報(bào)2020年市級(jí)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的幸福院，評(píng)估結(jié)果為優(yōu)秀的幸福院，市財(cái)政將按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的原則補(bǔ)貼1.5萬(wàn)元，評(píng)估結(jié)果良好的幸福院補(bǔ)貼1萬(wàn)元；個(gè)別區(qū)縣依據(jù)市級(jí)評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)果和區(qū)縣財(cái)政實(shí)際給幸福院相應(yīng)地配套補(bǔ)貼，如長(zhǎng)安區(qū)按照打分結(jié)果，每分按照3000元進(jìn)行補(bǔ)貼，臨潼區(qū)和高陵區(qū)按照市級(jí)評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀和良好兩個(gè)等次分別給予幸福院3000元、2000元補(bǔ)貼；集體經(jīng)濟(jì)較好的村對(duì)幸福院也給予一定的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)支持，保證幸福院持續(xù)運(yùn)營(yíng)，如閻良區(qū)常山幸福院、未央?yún)^(qū)六村堡村幸福院、高陵區(qū)東關(guān)村幸福院在運(yùn)營(yíng)中都是靠村集體經(jīng)濟(jì)的支持。

3.幸福院日常普遍開(kāi)展的主要服務(wù)項(xiàng)目是棋牌和文娛活動(dòng)。幸福院都不同程度地開(kāi)設(shè)了為老服務(wù)項(xiàng)目，從圖8的數(shù)據(jù)可以看出，幸福院經(jīng)常開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目最多的是老年棋牌活動(dòng)，占比為74%。其次是老年人文娛活動(dòng)，占比為60%，這兩項(xiàng)服務(wù)是幸福院普遍都開(kāi)展的活動(dòng)；一半以上的幸福院偶爾開(kāi)展關(guān)愛(ài)慰問(wèn)老年人活動(dòng)和老年人定期聚餐活動(dòng)，占比分別為60%和53%，一半以上的幸福院偶爾開(kāi)展健康保健、膳食營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)服務(wù)、為老年人提供家庭矛盾調(diào)解服務(wù)和老年人定期聚餐活動(dòng)。由于幸福院資源配備和資金來(lái)源有限，目前絕大多數(shù)幸福院普遍沒(méi)有開(kāi)設(shè)日間照料服務(wù)。從老年人參與文娛活動(dòng)的比例可以看出，農(nóng)村老年人已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)村幸福院設(shè)置的意義，逐步把農(nóng)村幸福院作為日?；顒?dòng)的主要陣地，并用實(shí)際行動(dòng)表達(dá)著對(duì)幸福院工作的認(rèn)可。

4.近三分之一的幸福院開(kāi)辦了老年餐桌，解決了部分老年人的用餐需求。依據(jù)實(shí)地調(diào)研和電話訪談資料，幸福院基本上都設(shè)置了老年餐桌，但提供服務(wù)的老年餐桌不多（如上圖8所示），將近三分之一的幸福院開(kāi)辦了老年餐桌，幸福院根據(jù)老人的需求和村財(cái)務(wù)情況來(lái)確立老年餐桌的經(jīng)營(yíng)方式、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資待遇、用餐人員等，具體情況如下：一是老年餐桌的服務(wù)時(shí)間主要有每月提供一餐、每天提供一餐、每天提供三餐、一周提供一餐四種情況；二是老年餐桌的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每頓餐免費(fèi)、0.5元-3元各不相同；三是從事老年餐桌的炊事員有免費(fèi)服務(wù)的志愿者、村干部和領(lǐng)取薪酬的專業(yè)人員等，專業(yè)炊事人員工資按月或按頓來(lái)付，薪酬標(biāo)準(zhǔn)和村里的經(jīng)濟(jì)情況直接相關(guān)；四是享受幸福院用餐服務(wù)的老年人有一定的年齡限制，因?yàn)槟壳稗r(nóng)村老齡化情況嚴(yán)重，老年人較多，村里的財(cái)力不足以支撐，有的幸福院用餐老人限制在75歲以上，有的幸福院用餐老人僅限于村里的留守、獨(dú)居、空巢等困難老年人群體。大部分幸福院都會(huì)在重陽(yáng)節(jié)組織60歲以上老人聚餐活動(dòng)，總之每個(gè)幸福院根據(jù)自身財(cái)力，立足老年人實(shí)際，在能力范圍內(nèi)重點(diǎn)解決特殊老年人用餐需求，發(fā)揮著應(yīng)有的作用。

5.三分之一的幸福院能持續(xù)性運(yùn)營(yíng)，幸福院服務(wù)對(duì)象主要是健康老人。西安市目前共有農(nóng)村幸福院1280家，申報(bào)運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)的幸福院560家，一般情況申報(bào)運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼的均是運(yùn)營(yíng)狀況良好的幸福院，在抽樣的253家中，69%的幸福院建成后一直在運(yùn)營(yíng)（除去疫情影響的時(shí)間），26%的幸福院斷斷續(xù)續(xù)運(yùn)營(yíng)（除去疫情影響的時(shí)間），5%的幸福院由于拆遷、改造等原因沒(méi)有運(yùn)營(yíng)（如圖9所示），按照這個(gè)比例初步測(cè)算，西安市農(nóng)村幸福院能達(dá)到持續(xù)運(yùn)營(yíng)的占比為31%，據(jù)此可以估計(jì)西安市正常持續(xù)運(yùn)營(yíng)的幸福院為三分之一。農(nóng)村幸福院目前提供的主要服務(wù)項(xiàng)目?jī)H適合身體健康的農(nóng)村老年人，但這部分老年人一般都要干農(nóng)活兒、帶孫子、做飯做家務(wù)等，參與幸福院活動(dòng)要根據(jù)農(nóng)活和家務(wù)的情況來(lái)定，因此幸福院在農(nóng)忙季節(jié)人數(shù)較少，下雨天、冬季、夏季等農(nóng)閑時(shí)間人數(shù)較多。

6.老年協(xié)會(huì)和農(nóng)村老年志愿服務(wù)隊(duì)在幸福院服務(wù)活動(dòng)中開(kāi)始發(fā)揮作用（如圖10所示）。84%的村子都成立了老年協(xié)會(huì)，老年協(xié)會(huì)發(fā)揮作用各不相同，與村干部的訪談資料顯示，老年協(xié)會(huì)在負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)幸福院為老年人提供服務(wù)，組織老年人開(kāi)展各種活動(dòng)的同時(shí)，還積極協(xié)助村委會(huì)籌備成立老年志愿服務(wù)隊(duì)，引領(lǐng)老年志愿服務(wù)隊(duì)開(kāi)展鄰里互助服務(wù)（如圖11所示），村老年志愿服務(wù)隊(duì)開(kāi)展鄰里互助服務(wù)的占比為75%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些志愿服務(wù)隊(duì)也積極在幸福院服務(wù)中發(fā)揮作用，如志愿打掃衛(wèi)生、做飯等，志愿服務(wù)隊(duì)的志愿服務(wù)行為無(wú)形中影響著村民志愿為老服務(wù)的意識(shí)，村干部反映，特別是在村里舉辦的重大老年活動(dòng)中大多數(shù)村民都能積極參與，志愿提供服務(wù)，久而久之，就在村民之間形成了尊老、愛(ài)老、敬老、助老的良好氛圍，增強(qiáng)了村民的凝聚力。例如藍(lán)田縣有幾個(gè)村被上級(jí)部門選點(diǎn)開(kāi)展重度殘疾老人關(guān)愛(ài)幫扶志愿服務(wù)，村里成立了志愿服務(wù)隊(duì)，主要為重度殘疾老年人提供打掃衛(wèi)生、送藥、送水等力所能及的服務(wù)，政府給予志愿者一定的服務(wù)補(bǔ)償，這種志愿服務(wù)的方式在服務(wù)失能老人方面發(fā)揮了一定作用。

三、西安市農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題

從目前西安市農(nóng)村幸福院的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀來(lái)看，幸福院在硬件設(shè)置和軟件配套方面都存在一定的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在資金保障、人員配備、管理制度、配套設(shè)施、宣傳方式以及老人自身問(wèn)題等方面（如圖12所示），這些問(wèn)題制約和影響著幸福院規(guī)范化發(fā)展水平。

（一）幸福院規(guī)范化管理水平不高，服務(wù)人員缺乏

近年來(lái)，西安市農(nóng)村幸福院在為老年人服務(wù)方面發(fā)揮了一定的作用，但幸福院從一開(kāi)始過(guò)于強(qiáng)調(diào)覆蓋率、注重建設(shè)數(shù)量、片面追求業(yè)績(jī)的盲目行為，并未在扎實(shí)指導(dǎo)農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)方面下很多功夫，導(dǎo)致了目前幸福院輕管理、輕使用的情況屢見(jiàn)不鮮，實(shí)地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，幸福院在管理運(yùn)營(yíng)方面還存在以下問(wèn)題：一是缺少必要的管理制度，如財(cái)務(wù)制度、就餐制度、衛(wèi)生制度，老年人服務(wù)協(xié)議、服務(wù)檔案、服務(wù)人員工作制度、安全管理制度、值班管理制度等，相關(guān)制度的缺失，造成了幸福院工作隨意性很強(qiáng)；二是管理方式粗放，無(wú)專業(yè)管理服務(wù)人員，調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分幸福院僅配備一名村上的人員負(fù)責(zé)幸福院日常運(yùn)營(yíng)相關(guān)服務(wù)，且年齡偏大，主要承擔(dān)著“早上開(kāi)門、晚上鎖門”的工作，村委會(huì)與其一般通過(guò)口頭約定給予相應(yīng)地補(bǔ)貼，一旦幸福院資金來(lái)源緊張，服務(wù)人員補(bǔ)貼就出現(xiàn)拖欠情況。

（二）幸福院整體環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備質(zhì)量急需改善

建成的農(nóng)村幸福院按照省市文件要求布置了休息室、娛樂(lè)室、老年餐廳等場(chǎng)所，配備了相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，但幸福院整體環(huán)境仍然較差，一方面在調(diào)研中部分幸福院管理人員反映建設(shè)年代較長(zhǎng)的幸福院，設(shè)施設(shè)備損耗過(guò)大，急需維修或更換，如走訪中有幸福院提出的自樂(lè)班樂(lè)器、餐具、灶具等需要更換，但由于資金短缺無(wú)法實(shí)現(xiàn)，幸福院正常運(yùn)營(yíng)受到影響；另一方面在實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)部分幸福院設(shè)施陳舊、條件簡(jiǎn)陋，設(shè)備不足現(xiàn)象也存在，有的幸福院設(shè)備擺放散亂，衛(wèi)生狀況差，床鋪等設(shè)施布滿灰塵，空氣中散發(fā)著霉味，特別是幸福院的休息室，不分男女，不足幾平方米的房間擺置好幾張床，無(wú)人使用，利用率太低，僅僅成了上級(jí)部門檢查工作的擺設(shè)和考核績(jī)效的產(chǎn)品，有村干部提出有老年人希望在幸福院入住休息，但幸福院條件太差，無(wú)法滿足老人入住需求。

（三）幸福院服務(wù)內(nèi)容和形式單一，服務(wù)不可持續(xù)

幸福院普遍存在標(biāo)準(zhǔn)檔次不高、服務(wù)項(xiàng)目單一、可持續(xù)性差的問(wèn)題，一方面目前幸福院只提供基本的棋牌活動(dòng)和為村民自發(fā)組成的團(tuán)隊(duì)活動(dòng)（秦腔自樂(lè)班、秧歌隊(duì)、鑼鼓隊(duì)、舞蹈隊(duì)等）提供基本服務(wù)，而老年人所需要的健康保健服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、日間照料服務(wù)幾乎都沒(méi)有開(kāi)展，即使開(kāi)展了相關(guān)活動(dòng)，也是偶爾地應(yīng)景式地應(yīng)付，不符合老年人實(shí)際的多樣化的養(yǎng)老需求，服務(wù)活動(dòng)的創(chuàng)新性不足；另一方面有的幸福院不能保證每天開(kāi)門運(yùn)營(yíng)，有的幸福院一年只能提供一次集中午餐，且不是持續(xù)性的，而是在某個(gè)重大節(jié)日或重要活動(dòng)舉辦的情況下進(jìn)行，還有部分幸福院建成后一直處于閑置狀態(tài)，長(zhǎng)期關(guān)門，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成了資源的浪費(fèi)。

（四）幸福院運(yùn)營(yíng)資金普遍缺乏，影響幸福院正常運(yùn)營(yíng)

幸福院正常運(yùn)營(yíng)僅能保證日常的娛樂(lè)文體活動(dòng)，目前西安市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍比較薄弱，籌資能力欠缺，對(duì)幸福院支持力度不夠，區(qū)縣財(cái)力不足，配套的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不能到位。問(wèn)卷結(jié)果顯示，有84%的幸福院面臨的困難和問(wèn)題之一就是政府提供的運(yùn)營(yíng)資金不足，難以為繼。有村干部談到，“每年我們幸福院就靠市級(jí)財(cái)政1.5萬(wàn)元的補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，老年餐桌11-12名老人用餐，一般只能維持半年，今年重陽(yáng)節(jié)實(shí)在沒(méi)有辦法，還是村委會(huì)貼了2000元為老人置辦了禮物”，市級(jí)財(cái)政成了幸福院運(yùn)營(yíng)支撐的主要保障，但是按照現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，幸福院每年常規(guī)的支出包括日常的水電費(fèi)、專兼職人員補(bǔ)貼、重要節(jié)日活動(dòng)等，市級(jí)財(cái)政最高1.5萬(wàn)元的補(bǔ)貼難以支撐，在有限的條件下，有幸福院開(kāi)展活動(dòng)就按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)劃進(jìn)行，如限制用餐次數(shù)、限制用餐人數(shù)、限制年齡等，無(wú)形中也剝奪了其他老年人該享有的服務(wù)。另外市級(jí)運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)資金到賬周期較長(zhǎng)，當(dāng)年補(bǔ)貼不能當(dāng)年到賬，需要跨年度才能到賬，報(bào)賬程序往往與幸福院實(shí)際開(kāi)支發(fā)生沖突，影響幸福院工作的正常開(kāi)展。

（五）多元主體參與幸福院管理與運(yùn)營(yíng)積極性不高、參與率較低

目前，除了村委會(huì)和老年協(xié)會(huì)參與幸福院日常管理運(yùn)營(yíng)活動(dòng)之外，還有村里的老年人、愛(ài)心人士、社會(huì)組織、志愿者等。首先參與幸福院的主體有少部分企業(yè)或成功人士為回報(bào)鄉(xiāng)親給幸福院提供過(guò)捐款，為幸福院發(fā)展貢獻(xiàn)力量，但捐助并不持續(xù)。其次僅鄠邑區(qū)部分幸福院引入第三方社會(huì)組織進(jìn)行了有益的嘗試，因?yàn)檗r(nóng)村老人購(gòu)買力較弱，經(jīng)營(yíng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)缺乏營(yíng)利空間，社會(huì)組織等民間資本多不愿進(jìn)入。第三是農(nóng)村老年人互助意識(shí)淡薄，互助行為非常有限。最后是志愿者在幸福院建設(shè)與管理方面參與率較低，一是農(nóng)村志愿服務(wù)組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，目前只是成立了志愿服務(wù)隊(duì)伍，開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)還不夠成熟，村民對(duì)志愿服務(wù)、互助服務(wù)的認(rèn)識(shí)水平還較低；二是農(nóng)村幸福院對(duì)外宣傳招募志愿者的能力相對(duì)欠缺，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，也限制了志愿者參與服務(wù)的積極性。

四、農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題的原因分析

通過(guò)調(diào)查分析我們認(rèn)為，造成農(nóng)村幸福院規(guī)范化水平低、服務(wù)質(zhì)量不高與持續(xù)運(yùn)營(yíng)難的主要原因，除了一些基層干部的工作意識(shí)與工作能力不強(qiáng)、不作為等人為因素影響外，與農(nóng)村幸福院政策的頂層設(shè)計(jì)不足、重視程度不夠，服務(wù)脫離農(nóng)村養(yǎng)老需求以及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求尚未有效釋放等深層因素有較強(qiáng)的相關(guān)性。

（一）政府對(duì)幸福院政策支持力度不足，重視程度不夠

幸福院政策支持制約著幸福院規(guī)范化發(fā)展的水平，主要表現(xiàn)如下：一是近年來(lái)，西安市政府一直在倡導(dǎo)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)體系，但是相比于城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成績(jī)與速度，在政策設(shè)計(jì)上把農(nóng)村幸福院發(fā)展定位為“自我服務(wù)、互幫互助”的非專業(yè)化方向使得農(nóng)村幸福院一直處于低質(zhì)量、低效運(yùn)行階段，與城市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量、專業(yè)化發(fā)展形成鮮明的對(duì)比。二是目前西安市現(xiàn)有的指導(dǎo)文件是市老齡辦、市民政局、市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)我市農(nóng)村幸福院建設(shè)工作的通知》（市老齡辦發(fā)〔2015〕29號(hào)），還缺乏指導(dǎo)幸福院運(yùn)營(yíng)發(fā)展的細(xì)則或?qū)嵤┮庖?jiàn)，如農(nóng)村幸福院老年餐桌運(yùn)營(yíng)管理辦法、幸福院分類管理辦法、幸福院開(kāi)展日間照料實(shí)施意見(jiàn)等，由于無(wú)具體操作性指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致幸福院發(fā)展存在重建設(shè)，輕管理的現(xiàn)象；另外國(guó)家層面的相關(guān)法規(guī)還未出臺(tái)，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的法律保障、支持運(yùn)營(yíng)的的法律依據(jù)都是空白，有些村干部考慮到老年人到幸福院活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)責(zé)任等問(wèn)題，完全忽視了老年人的需求，對(duì)幸福院管理采取按部就班、保守運(yùn)行的方式，工作方向完全脫離了幸福院建設(shè)的初衷。三是相關(guān)政策文件規(guī)定了省、市福利彩票公益金支持幸福院發(fā)展，各區(qū)縣給予一定的配套，但是僅有個(gè)別區(qū)縣進(jìn)行了相應(yīng)的配套，部分區(qū)縣落實(shí)配套資金政策不力，影響著幸福院建設(shè)進(jìn)度與運(yùn)營(yíng)狀況。

（二）村委會(huì)運(yùn)營(yíng)幸福院的能力不足、工作地主動(dòng)性不強(qiáng)

管理者的養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)決定著幸福院運(yùn)營(yíng)服務(wù)的質(zhì)量，西安市幸福院自建設(shè)以來(lái)，一直是村干部根據(jù)村里的實(shí)際情況在摸索中尋找運(yùn)營(yíng)幸福院方式方法，但是由于村干部缺乏專業(yè)系統(tǒng)地培訓(xùn)與指導(dǎo)，在管理運(yùn)營(yíng)幸福院中：一是對(duì)幸福院的重要意義、服務(wù)功能認(rèn)識(shí)還不清楚，缺乏明晰的運(yùn)營(yíng)思路與服務(wù)計(jì)劃。二是把幸福院工作看成是上級(jí)政府安排的工作任務(wù)，按照政府撥款的多少計(jì)劃辦事的多少，缺乏主體責(zé)任意識(shí)，缺乏工作的主動(dòng)性與積極性。三是不少村干部對(duì)開(kāi)展幸福院服務(wù)工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，將幸福院簡(jiǎn)單地理解為老人吃飯與活動(dòng)的地方，給幸福院配備服務(wù)人員不夠?qū)I(yè)，缺乏全方位服務(wù)老人的工作經(jīng)驗(yàn)與工作能力。四是幸福院管理運(yùn)營(yíng)僅是村委會(huì)工作職能的一部分，村干部忙于應(yīng)付各類上級(jí)下派任務(wù)，在幸福院運(yùn)營(yíng)方面往往力不從心、精力有限，對(duì)農(nóng)村幸福院宣傳也不到位，很多農(nóng)村老人對(duì)幸福院的服務(wù)功能還不了解，缺乏積極的參與意識(shí)與志愿服務(wù)行動(dòng)。

（三）幸福院在滿足農(nóng)村老年人多樣化需求方面功能定位不準(zhǔn)確，不能有效對(duì)接老年人養(yǎng)老需求

農(nóng)村幸福院在發(fā)展中沒(méi)有有效地按照年齡段、老年人身體狀況、家庭狀況、經(jīng)濟(jì)狀況深入對(duì)接老年人的需求并提供相應(yīng)地服務(wù)，因此幸福院在滿足老年人多樣化需求方面發(fā)揮作用有限，主要表現(xiàn)在：一是目前幸福院主要開(kāi)設(shè)棋牌活動(dòng)與文體娛樂(lè)活動(dòng)項(xiàng)目，無(wú)形中就把幸福院的服務(wù)對(duì)象定位為健康老人，其他特殊老年人被排除在外，沒(méi)有體現(xiàn)政策的公平性。二是農(nóng)村幸福院以行政村為單位、以陣地化服務(wù)為主要方式的建設(shè)定位，存在著輻射面小、可及性與普惠性差的問(wèn)題，農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)的建設(shè)，行政村幸福院與自然村距離較遠(yuǎn)，僅有行政村的老年人可以享受幸福院的服務(wù)；有的農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)建設(shè)建成后，沒(méi)有立足老年人的實(shí)際需求，把幸福院活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)在了中心社區(qū)的二樓或者三樓，反而給老人活動(dòng)帶來(lái)不便。三是農(nóng)村幸福院僅有衛(wèi)生服務(wù)站提供的常規(guī)檢查，一般只提供檢查結(jié)果，不提供后續(xù)指導(dǎo)服務(wù)與治療措施，而目前農(nóng)村老年人對(duì)優(yōu)質(zhì)的體檢保健服務(wù)需求較高，而農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)站醫(yī)療設(shè)備不健全，醫(yī)務(wù)人員水平有限，老年人對(duì)衛(wèi)生服務(wù)站組織的檢查沒(méi)有興趣與積極性，參與率較低。四是按照高齡老人需要的上門做家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、獨(dú)居老人需要的精神慰藉服務(wù)、失能老人需要的上門照護(hù)與醫(yī)療服務(wù)，現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)幸福院幾乎都沒(méi)有提供。

（四）農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展沖淡了互助養(yǎng)老的社會(huì)文化基礎(chǔ)

農(nóng)村改革之后，隨著傳統(tǒng)宗族制度的衰落，社會(huì)關(guān)系的變化使得原來(lái)的熟人社會(huì)的村莊變成“半熟人社會(huì)”，村民委員會(huì)凝聚村民的作用逐漸變?nèi)?，隨著社會(huì)治理重心的下移，村干部逐步成為政府在農(nóng)村的代理人，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱，使得村級(jí)組織與村民之間失去利益聯(lián)結(jié)，村子的整合能力下降，維系傳統(tǒng)的文化資源也隨之流失，村民對(duì)村子的認(rèn)同感和歸屬感難以建構(gòu)，集體意識(shí)逐漸淡化，而互助養(yǎng)老幸福院又是在政府的行政命令推動(dòng)下建設(shè)的，完全忽略了老年人及村民的意見(jiàn)，這些變化都使得互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)被沖淡，使得村民的參與意識(shí)不強(qiáng)，支持力度不足。

（五）受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求普遍被壓抑

農(nóng)村養(yǎng)老觀念具有強(qiáng)烈的傳統(tǒng)色彩，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，受認(rèn)識(shí)水平、文化觀念、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)能力、身體狀況、家務(wù)勞動(dòng)等各種因素的制約，老年人不自覺(jué)地就壓抑了自身的養(yǎng)老服務(wù)需求，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)農(nóng)村老人習(xí)慣了自給自足的家庭生活，沒(méi)有服務(wù)需求意識(shí)。二是農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的概念還不了解，對(duì)農(nóng)村幸福院的認(rèn)識(shí)還不清晰，面對(duì)農(nóng)村幸福院的新型互助養(yǎng)老模式，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想、“面子”問(wèn)題， 以及村民對(duì)農(nóng)村幸福院的輿論，成為老年人進(jìn)入幸福院的阻礙。三是老年人無(wú)勞動(dòng)能力，每月僅有100-300元之間的養(yǎng)老補(bǔ)貼金，僅能維持每月的藥費(fèi)，無(wú)條件與能力再支付幸福院提供的有償服務(wù)。

五、促進(jìn)西安市農(nóng)村幸福院高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑

目前，農(nóng)村養(yǎng)老資源相對(duì)比較匱乏，要讓農(nóng)村老人過(guò)上 “老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)、老有所安”的晚年生活，共享改革發(fā)展成果，任務(wù)相當(dāng)艱巨。目前西安市農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀一般，有的幾乎處于停滯狀態(tài)，要提升農(nóng)村幸福院發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)村幸福院向著高質(zhì)量方向邁進(jìn)，讓更多的老年人參與進(jìn)來(lái)，需要找準(zhǔn)制約幸福院發(fā)展的根本性原因，在健全安全管理制度、配備配齊專業(yè)人員、提供充足資金保障、做好培訓(xùn)指導(dǎo)等的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村集體的作用，找準(zhǔn)載體，增強(qiáng)村民的凝聚力，調(diào)動(dòng)老年人參與互助養(yǎng)老的意愿、獲得村民對(duì)互助養(yǎng)老的支持，積極參加志愿服務(wù)活動(dòng)。具體建議如下：

（一）全社會(huì)都要重視農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院在破解農(nóng)村養(yǎng)老難題方面的重要作用

農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題是“三農(nóng)”工作中的重大問(wèn)題，事關(guān)農(nóng)村老年人及其家庭的幸福生活，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實(shí)踐，事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的加強(qiáng)與穩(wěn)固^［1］。農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院是目前破解農(nóng)村養(yǎng)老短板最直接的平臺(tái)和陣地，通過(guò)近十年的發(fā)展，農(nóng)村幸福院在探索中不斷改進(jìn)，在豐富農(nóng)村老年人精神文化生活方面發(fā)揮會(huì)了有力的作用，提升并普及了農(nóng)村老年人的社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)，在為全社會(huì)營(yíng)造“尊老、敬老、愛(ài)老、助老 ”的氛圍方面做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，因此各級(jí)政府尤其是民政部門要充分認(rèn)識(shí)發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要意義，以幸福院為抓手，實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效對(duì)接，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、緊迫感，必須提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)真研究，精心謀劃，明確農(nóng)村幸福院發(fā)展的目標(biāo)與服務(wù)對(duì)象，喚起全社會(huì)為老服務(wù)的積極性，努力為農(nóng)村幸福院的建設(shè)和管理創(chuàng)造有利條件，共同推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)深入發(fā)展，使農(nóng)村老年人的獲得感、幸福感和安全感有質(zhì)的提高。

（二）因地制宜，精準(zhǔn)幸福院服務(wù)功能定位

幸福院的發(fā)展不是千篇一律的，也不是千人一面的，但在服務(wù)內(nèi)容的設(shè)置方面要注意以下幾個(gè)問(wèn)題，首先幸福院設(shè)置與服務(wù)內(nèi)容要堅(jiān)持公平性與普惠性原則，幸福院的設(shè)置要根據(jù)老年人的身體狀況，要注意幸福院的設(shè)置與老年人的居住地之間的距離、樓層選擇、幸福院周邊配套情況如衛(wèi)生室、活動(dòng)廣場(chǎng)等。在服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式上，要保障大多數(shù)有需求的老年人盡可能獲得服務(wù)，要采取多種服務(wù)途徑，滿足老年人多樣化的需求。其次要依據(jù)本村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力、滿足需要服務(wù)的老年人群體（空巢、孤寡、留守、失能半失能老人等）的需求，提供力所能及的服務(wù)。合理范圍內(nèi)提供一般老年人正常精神文化娛樂(lè)的服務(wù)。再次各級(jí)政府要積極整合衛(wèi)生部門的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，以幸福院為平臺(tái)開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，為老年人提供可持續(xù)性的健康體檢服務(wù)，出具診療意見(jiàn)或治療安排。鑒于老人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與生活習(xí)慣，積極探索農(nóng)村居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式，真正發(fā)揮家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的作用，從資金投入、人員培訓(xùn)、設(shè)施提升等方面加強(qiáng)村衛(wèi)生室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療實(shí)力，通過(guò)簽約醫(yī)療服務(wù)、上門服務(wù)以及與鎮(zhèn)街級(jí)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院聯(lián)合等方式，解決特殊老年人對(duì)上門服務(wù)的需求^［2］。最后有條件的幸福院可以積極探索，大膽嘗試，逐步擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象范圍，創(chuàng)造本村幸福院服務(wù)的新模式。

（三）針對(duì)農(nóng)村幸福院發(fā)展實(shí)際出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，健全制度保障

健全的政策法規(guī)與制度是幸福院正常運(yùn)營(yíng)的基本保障，要呼吁國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，明確互助養(yǎng)老服務(wù)在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位，從法律層面上確立農(nóng)村幸福院在解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題中的地位、責(zé)任及義務(wù)，確立老年人入住幸福院的合同條款，明確養(yǎng)老糾紛的解決方式及解決途徑，如盡快普及農(nóng)村老年人意外險(xiǎn)；各級(jí)地方政府要立足實(shí)際、深入調(diào)研，健全和完善幸福院運(yùn)營(yíng)發(fā)展的相關(guān)規(guī)章制度，如等級(jí)評(píng)估制度、監(jiān)督管理制度、檔案管理制度、衛(wèi)生制度、工作人員服務(wù)制度、安全防范制度等，厘清各級(jí)政府在幸福院管理中的責(zé)任，各司其職，發(fā)揮作用^［3］。如省、市級(jí)政府重點(diǎn)做好幸福院宏觀政策的制定和解讀，區(qū)縣級(jí)政府要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)幸福院的技術(shù)指導(dǎo)與管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦重點(diǎn)做好常規(guī)指導(dǎo)與問(wèn)題收集工作。

（四）政府要保障幸福院持續(xù)運(yùn)營(yíng)的資金，不斷拓寬資金來(lái)源渠道

幸福院發(fā)展實(shí)踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在支持幸福院運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮力量薄弱，因此一是建議省、市兩級(jí)政府深入實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)研，核算幸福院運(yùn)營(yíng)成本，以此為依據(jù)確定運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金，擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)范圍，嚴(yán)格落實(shí)區(qū)縣政府的配套資金，保證集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村幸福院現(xiàn)有服務(wù)項(xiàng)目的正常開(kāi)展。二是村委會(huì)要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，學(xué)習(xí)外地模范村的成功經(jīng)驗(yàn)，積極與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)，爭(zhēng)取政策支持與技術(shù)指導(dǎo)，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，為幸福院運(yùn)營(yíng)提供資金保障^［4］。三是加大宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)力量如企業(yè)單位、愛(ài)心人士、支持資助幸福院，引導(dǎo)服務(wù)老年人群體的基金會(huì)和慈善團(tuán)體設(shè)計(jì)相關(guān)項(xiàng)目，支持農(nóng)村幸福院的發(fā)展。

（五）加強(qiáng)幸福院管理系統(tǒng)相關(guān)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)

幸福院的發(fā)展離不開(kāi)專業(yè)人員支持，全市幸福院管理系統(tǒng)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，統(tǒng)一提升認(rèn)識(shí)水平。市級(jí)層面管理人員在學(xué)習(xí)傳達(dá)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真研究，積極解讀國(guó)家、省級(jí)與幸福院發(fā)展的相關(guān)政策，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，引進(jìn)成功管理經(jīng)驗(yàn)與模式，并能給區(qū)縣級(jí)管理人員提供相應(yīng)地指導(dǎo)；區(qū)縣層面管理人員要在學(xué)習(xí)政策文件的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實(shí)施幸福院政策落地，同時(shí)根據(jù)區(qū)縣實(shí)際積極籌備建立幸福院管理指導(dǎo)服務(wù)中心，主要承擔(dān)培訓(xùn)、技術(shù)層面的管理與指導(dǎo)服務(wù)，指導(dǎo)中心可吸納相關(guān)專家、聘請(qǐng)幸福院管理運(yùn)營(yíng)較成功的村委會(huì)干部、幸福院管理系統(tǒng)內(nèi)部有經(jīng)驗(yàn)的干部組成專家團(tuán)隊(duì)為各村幸福院管理者進(jìn)行系統(tǒng)全面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，化解目前幸福院工作人員參與市級(jí)培訓(xùn)時(shí)間長(zhǎng)影響手頭工作，個(gè)人負(fù)擔(dān)交通費(fèi)等導(dǎo)致參與培訓(xùn)人數(shù)過(guò)低的矛盾，真正提升村干部的認(rèn)識(shí)水平和管理運(yùn)營(yíng)幸福院的能力^［5］。

（六）統(tǒng)籌謀劃西安市農(nóng)村幸福院質(zhì)量提升三年行動(dòng)方案

西安市農(nóng)村幸福院經(jīng)歷了將近10年的發(fā)展，在豐富農(nóng)村老年人文化娛樂(lè)生活質(zhì)量方面發(fā)揮了一定的作用，但是從整體上看，西安市農(nóng)村幸福院發(fā)展水平還比較低，還處于低質(zhì)量地循環(huán)運(yùn)行階段，隨著農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求的多樣化以及對(duì)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老資源的需求，西安市各級(jí)政府要切實(shí)認(rèn)清形勢(shì)、調(diào)整發(fā)展思路，全面開(kāi)展已建農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀摸底排查，重點(diǎn)摸清管理模式、設(shè)施設(shè)備、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、功能定位、開(kāi)放時(shí)間等情況，針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題及時(shí)出臺(tái)提升幸福院質(zhì)量三年行動(dòng)方案，具體包括：三年質(zhì)量提升總目標(biāo)、優(yōu)秀級(jí)別農(nóng)村幸福院數(shù)量、年度任務(wù)，明確工作責(zé)任人、完成時(shí)限、資金扶持、保障措施等內(nèi)容。按照分類提升的原則，打造一批示范村幸福院，從設(shè)施改善、人員配備等方面改造提升一批幸福院，促進(jìn)農(nóng)村幸福院長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展，鞏固提升農(nóng)村幸福院整體質(zhì)量水平^［6］。

（七）全面調(diào)動(dòng)參與幸福院的各種力量，推動(dòng)互助養(yǎng)老的發(fā)展

農(nóng)村幸福院的服務(wù)對(duì)象為老年人，因此首先要調(diào)動(dòng)老年人參與互助養(yǎng)老的積極性，一是要認(rèn)識(shí)到老年人才是幸福院的主體，在幸福院發(fā)展中要改變目前政府主導(dǎo)、以行政推動(dòng)為主要手段的治理方式，要從制度上為老年人和全體村民參與創(chuàng)造條件，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。二是要積極培育農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，特別是老年協(xié)會(huì)、志愿者服務(wù)隊(duì)等，通過(guò)積極發(fā)展與村子居民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)，調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，增強(qiáng)村民之間的信任與合作，達(dá)到凝聚人心的作用，充分建立起村委會(huì)與居民之間的信任感。三是要以傳統(tǒng)文化為載體，如孝道文化等，加大宣傳教育，構(gòu)建村子成員的歸屬感、認(rèn)同感和價(jià)值感，培育村民的公共精神，激發(fā)他們參與關(guān)愛(ài)和服務(wù)老年人的志愿行為。四是總結(jié)現(xiàn)有第三方社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)農(nóng)村幸福院的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)第三方社會(huì)組織如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等參與農(nóng)村幸福院的管理和運(yùn)營(yíng)^［7］。五是積極倡導(dǎo)村子的愛(ài)心企業(yè)、成功人士等捐款捐物，為本村幸福院發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

［1］廖歡.互助養(yǎng)老組織化發(fā)展的制度嵌入性研究［J］.老齡科學(xué)研究，2021（5）：12.

［2］高穎，等.積極老齡化視角下時(shí)間銀行互助養(yǎng)老模式［J］.中國(guó)老年學(xué)雜志，2021（9）： 2004-2008.

［3］宋艷艷.江蘇農(nóng)村“四位一體”互助養(yǎng)老服務(wù)共同體構(gòu)建［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2021（2）：176.

［4］韓振秋.我國(guó)農(nóng)村幸福院?jiǎn)栴}、成因及對(duì)策［J］.學(xué)術(shù)探索，2020（5）：53-54

［5］羅曉輝，等.鄉(xiāng)土公共性建構(gòu)：破解農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展困境之道［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2021（4）：136-137.

［6］吳香雪，楊宜勇.社區(qū)互助養(yǎng)老：功能定位、模式分類與機(jī)制推進(jìn)［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2016（6）： 104-111.

［7］劉妮娜.互助與合作：中國(guó)農(nóng)村互助性社會(huì)養(yǎng)老模式研究［J］.人口研究，2017（4）：72-81.

［責(zé)任編輯、校對(duì)：李 煥］