王琳 酈柏平 施駿

摘? ?要：隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、法律法規(guī)的逐步完善，政府采購(gòu)文件及采購(gòu)過(guò)程做到了公開(kāi)透明。供應(yīng)商在參加采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，維權(quán)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害時(shí)就會(huì)提出質(zhì)疑，而且近幾年來(lái)質(zhì)疑的案例呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)4個(gè)醫(yī)療系統(tǒng)政府采購(gòu)案例的深度分析，結(jié)合相關(guān)最新的政策法規(guī)，正確認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)中質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀，以期為增強(qiáng)質(zhì)疑答復(fù)的合規(guī)性和完善性，提高采購(gòu)工作的效率和效果提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；質(zhì)疑處理；案例分析；工作建議

中圖分類(lèi)號(hào)：R954? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）13-0150-03

政府采購(gòu)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進(jìn)廉政建設(shè)、激發(fā)中小企業(yè)活力等方面發(fā)揮著不可替代的作用。質(zhì)疑作為供應(yīng)商維護(hù)自身權(quán)益的合法途徑之一，在整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)中具有重要意義。近年來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體系逐步建立和不斷完善，供應(yīng)商對(duì)規(guī)則意識(shí)及維權(quán)意識(shí)漸增，政府采購(gòu)活動(dòng)中質(zhì)疑和投訴的數(shù)量增多[1]。依法做好質(zhì)疑的答復(fù)和處理，給采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出了更高要求[2]。隨著質(zhì)疑事項(xiàng)的不斷增多，政府部門(mén)對(duì)質(zhì)疑回復(fù)的監(jiān)管也更加關(guān)注。從2021年12月底，所有的質(zhì)疑回復(fù)均在政府采購(gòu)網(wǎng)上進(jìn)行公告，也更彰顯政府采購(gòu)工作的公平公正公開(kāi)原則。通過(guò)對(duì)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》的解讀和4個(gè)醫(yī)療系統(tǒng)政府采購(gòu)案例的深度分析，正確認(rèn)識(shí)質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀，為提升質(zhì)疑答復(fù)合規(guī)性、完善性，為加強(qiáng)采購(gòu)全過(guò)程的管理、提升采購(gòu)工作的效率和效果提供參考和借鑒。

一、政府采購(gòu)質(zhì)疑處理的法律基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》自2003年施行以來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域逐步形成了以政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例為統(tǒng)領(lǐng)，以若干部門(mén)規(guī)章為依托的政府采購(gòu)法律體系[3]。2004年，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《原辦法》），有效防止和糾正了違法或不當(dāng)?shù)恼少?gòu)行為，在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。2018年3月1日起施行《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），與《原辦法》相比，《辦法》主要明確和增加了以下內(nèi)容：第一，對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴的主體、時(shí)限、處理方式和程序、責(zé)任等進(jìn)行了更為詳實(shí)的描述，體現(xiàn)了依法依規(guī)、權(quán)責(zé)對(duì)等、公平公正、簡(jiǎn)便高效原則。第二，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)做了明確的規(guī)定，確定采購(gòu)人為質(zhì)疑答復(fù)的責(zé)任主體。增加了對(duì)采購(gòu)文件的一個(gè)法定要求，即采購(gòu)文件中應(yīng)當(dāng)載明接收質(zhì)疑函的方式、聯(lián)系部門(mén)、聯(lián)系電話(huà)和通訊地址等信息。第三，增加了對(duì)質(zhì)疑提出與答復(fù)的條款，包括對(duì)質(zhì)疑提出和答復(fù)的時(shí)限做了明確細(xì)化的規(guī)定。第四，對(duì)質(zhì)疑函及質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容做了明確細(xì)化的規(guī)定，要求有六項(xiàng)內(nèi)容，包括具體內(nèi)容（請(qǐng)求）、事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)、時(shí)間等，在實(shí)際操作中做到依法質(zhì)疑和投訴，公開(kāi)透明，具有指導(dǎo)意義。

二、醫(yī)療系統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)疑案例分析①

1.案例一：某供應(yīng)商對(duì)A醫(yī)院采購(gòu)手術(shù)設(shè)備項(xiàng)目的招標(biāo)文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項(xiàng)：招標(biāo)文件中的付款方式違反相關(guān)政策法規(guī)。

事實(shí)依據(jù)：招標(biāo)文件中的付款方式為“合同簽訂后經(jīng)院方驗(yàn)收合格且正常使用，收到發(fā)票后2個(gè)月內(nèi)付清合同全款。合同簽訂后，中標(biāo)方在10個(gè)工作日內(nèi)支付履約保證金（合同金額的5%）至使用單位，在合同約定交貨驗(yàn)收合格滿(mǎn)12個(gè)月后，憑有效票據(jù)30個(gè)工作日內(nèi)無(wú)息退還?！?/p>

供應(yīng)商引用的法律依據(jù)：《浙江省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能全力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)進(jìn)提質(zhì)的通知》（浙財(cái)采監(jiān)〔2022〕3號(hào)），該文件規(guī)定，“采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)合同中約定預(yù)付款，對(duì)中小企業(yè)合同預(yù)付款比例原則上不低于合同金額的40%，不高于合同金額的70%?！痹谡少?gòu)活動(dòng)中，在采購(gòu)文件以及采購(gòu)合同中應(yīng)當(dāng)載明預(yù)付款條款。

質(zhì)疑處理：A醫(yī)院認(rèn)為該質(zhì)疑成立，將招標(biāo)文件中的付款方式修改為“合同簽訂后預(yù)付40%貨款，經(jīng)院方驗(yàn)收合格且正常使用后支付60%貨款。合同簽訂后，中標(biāo)方在10個(gè)工作日內(nèi)支付履約保證金（合同金額的2%）至使用單位，貨物安裝驗(yàn)收合格履約完成后無(wú)息退還”，采購(gòu)文件修改后依法依規(guī)繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

分析與啟示：供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件未載明預(yù)付款條款，加重中小企業(yè)負(fù)擔(dān)，不符合浙財(cái)采監(jiān)〔2022〕3號(hào)文件規(guī)定的內(nèi)容，違反國(guó)家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)政策，這在一定程度上反映了質(zhì)疑作為供應(yīng)商的法定救濟(jì)途徑，對(duì)于維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益、保障采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)所起到的作用。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷學(xué)習(xí)法律法規(guī)，保持對(duì)市場(chǎng)、政策變化的敏感度，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)相關(guān)政策法規(guī)的理解與運(yùn)用能力。

2.案例二：某供應(yīng)商對(duì)B醫(yī)院采購(gòu)廚房設(shè)備項(xiàng)目的招標(biāo)文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項(xiàng)：招標(biāo)文件中的相關(guān)要求不符合政策法規(guī)。

事實(shí)依據(jù)：招標(biāo)文件的采購(gòu)需求中的第四條，要求供應(yīng)商提供3個(gè)成品及1個(gè)原材料，并作為評(píng)分項(xiàng)。

供應(yīng)商引用的法律依據(jù)：《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第22條：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品”引用到此截止。

質(zhì)疑處理：B醫(yī)院認(rèn)為該質(zhì)疑不成立。質(zhì)疑答復(fù)的主要內(nèi)容如下：《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》第22條：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品，僅憑書(shū)面方式不能準(zhǔn)確描述采購(gòu)需求或者需要對(duì)樣品進(jìn)行主觀判斷以確認(rèn)是否滿(mǎn)足采購(gòu)需求等特殊情況除外?！睆膬?nèi)容上看，并沒(méi)有規(guī)定采購(gòu)人在招標(biāo)過(guò)程中不可以要求投標(biāo)人提供樣品。此次采購(gòu)的廚房設(shè)備設(shè)計(jì)品類(lèi)眾多，無(wú)法依靠書(shū)面進(jìn)行判斷，需要提供樣品進(jìn)行觀察和判斷。因此要求提供樣品且設(shè)置評(píng)分項(xiàng)是契合項(xiàng)目實(shí)際。且經(jīng)政府采購(gòu)官網(wǎng)查詢(xún)，同類(lèi)設(shè)備招標(biāo)均設(shè)置了提供樣品的要求。因此本項(xiàng)目未涉及不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人的情況。

分析與啟示：供應(yīng)商由于樣品為定制產(chǎn)品且價(jià)格昂貴、疫情期間跨省運(yùn)輸不便等原因，質(zhì)疑提供樣品等要求不合理。但其引用法律法規(guī)系斷章取義，缺乏依據(jù)，采購(gòu)人根據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)和項(xiàng)目實(shí)際需求的角度出發(fā)進(jìn)行答復(fù)，認(rèn)為供應(yīng)商質(zhì)疑不成立。此案例啟示采購(gòu)人在招標(biāo)文件編制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，評(píng)估樣品對(duì)采購(gòu)人需求的重要性，綜合考慮樣品在整個(gè)項(xiàng)目中的占比以及投標(biāo)人參加投標(biāo)活動(dòng)的成本，避免出現(xiàn)不合理的條件限制。

3.案例三：某供應(yīng)商對(duì)C醫(yī)院采購(gòu)手術(shù)顯微鏡項(xiàng)目的招標(biāo)文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項(xiàng)：招標(biāo)文件中的主要功能和重要技術(shù)參數(shù)設(shè)置不合理，存在歧視性條款。

事實(shí)依據(jù)：招標(biāo)文件中要求“配備一體化觸摸屏集控系統(tǒng)，可通過(guò)觸摸屏集控光學(xué)、支架、影像及照明設(shè)置，觸屏新建用戶(hù)個(gè)性化設(shè)置和新建患者賬戶(hù)”“單一連續(xù)可調(diào)物鏡下，最小工作距離≤200mm，最大工作距離≥500mm”。

供應(yīng)商引用的法律依據(jù)：引用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）、《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第658號(hào)）等，在質(zhì)疑函中指出，“配備一體化觸摸屏集控系統(tǒng)，觸屏新建用戶(hù)個(gè)性化設(shè)置和新建患者賬戶(hù)”此項(xiàng)功能多余、很容易讓手術(shù)醫(yī)生分心出現(xiàn)事故；技術(shù)參數(shù)中設(shè)置重要參數(shù)不合理，認(rèn)為正常身體在耳鼻喉科手術(shù)對(duì)于工作距離的要求一般在200mm—470mm已經(jīng)足夠，故存在歧視性條款、重要技術(shù)參數(shù)設(shè)置不合理。

質(zhì)疑處理：C醫(yī)院認(rèn)為該質(zhì)疑不成立。對(duì)于一體化觸摸屏集控系統(tǒng)功能的質(zhì)疑，C醫(yī)院首先闡述該功能的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)該功能在提高手術(shù)效率、手術(shù)病人數(shù)據(jù)整理、歸檔和查詢(xún)等方面發(fā)揮重要作用；其次指出目前市場(chǎng)主流手術(shù)顯微鏡均具備該功能，列舉相關(guān)品牌，認(rèn)為采購(gòu)需求不具有傾向性、排他性。對(duì)于重要參數(shù)的質(zhì)疑，C醫(yī)院指出，這一工作距離范圍可以滿(mǎn)足多科室聯(lián)合使用，滿(mǎn)足不同體位的手術(shù)要求，對(duì)工作距離的要求完全是從臨床實(shí)際手術(shù)種類(lèi)的要求出發(fā)，同時(shí)指出目前市場(chǎng)主流手術(shù)顯微鏡均具備該功能，列舉相關(guān)品牌，認(rèn)為采購(gòu)需求不具有傾向性、排他性。

分析與啟示：對(duì)于相關(guān)技術(shù)參數(shù)、性能配置等招標(biāo)需求的質(zhì)疑屢見(jiàn)不鮮。為加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理、控制風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)規(guī)章制度相繼出臺(tái)——2020年7月27日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)政府采購(gòu)三年專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)辦財(cái)務(wù)函〔2020〕633號(hào)），要求對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，征求供應(yīng)商、專(zhuān)家意見(jiàn)；2021年4月，為加強(qiáng)政府采購(gòu)的需求管理，促進(jìn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效，財(cái)政部出臺(tái)《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）。該辦法指出，采購(gòu)人在確定采購(gòu)需求之前，可以通過(guò)咨詢(xún)、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給和同類(lèi)產(chǎn)品歷史成交信息；逐步建立健全采購(gòu)需求管理制度，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理[4]。

4.案例四：某供應(yīng)商對(duì)D醫(yī)院床頭標(biāo)識(shí)牌項(xiàng)目質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)，向省財(cái)政廳提起投訴投訴事項(xiàng)：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以供應(yīng)商D質(zhì)疑超出法定時(shí)限為由，對(duì)質(zhì)疑函不予回復(fù)。

事實(shí)依據(jù)：招標(biāo)公告發(fā)布日期是2022年5月10日，供應(yīng)商于2022年5月19日獲取了本項(xiàng)目采購(gòu)文件，得知本項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化量化，2022年5月27日供應(yīng)商將2022年5月28日質(zhì)疑函郵件發(fā)出。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以質(zhì)疑超出法定時(shí)限為由，作出不予處理的復(fù)函。

供應(yīng)商引用的法律依據(jù)：引用《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，認(rèn)為質(zhì)疑函是在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)遞交的。

投訴處理：經(jīng)財(cái)政部門(mén)調(diào)查查明，本項(xiàng)目招標(biāo)公告的公告期限為“自本公告發(fā)布之日起5個(gè)工作日”，并在“其他補(bǔ)充事宜”中明確“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件使自己的權(quán)益受到損害的，可以自獲取采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)公告期限屆滿(mǎn)之日（公告期限屆滿(mǎn)后獲取采購(gòu)文件的，以公告期限屆滿(mǎn)之日為準(zhǔn)）起7個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)采購(gòu)文件需求的以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，對(duì)其他內(nèi)容的以書(shū)面形式向采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑”。

財(cái)政部門(mén)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第52條、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第53條第（一）項(xiàng)規(guī)定，本項(xiàng)目投訴人可以對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑的截止時(shí)間為2022年5月26日（公告期限屆滿(mǎn)之日5月17日起7個(gè)工作日）。投訴人于2022年5月28日提出質(zhì)疑，已超過(guò)法定質(zhì)疑期間，不屬依法質(zhì)疑。相應(yīng)地，投訴人提起的投訴，不符合《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第二款第（一）項(xiàng)“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”規(guī)定。據(jù)此，投訴人提起的投訴，不符合法定受理?xiàng)l件[5]。

分析與啟示：供應(yīng)商通過(guò)質(zhì)疑程序?qū)φ少?gòu)的全過(guò)程起到了監(jiān)督作用，促進(jìn)政府采購(gòu)的公平性和公正性。大多數(shù)供應(yīng)商都能依據(jù)質(zhì)疑程序規(guī)定提出申訴質(zhì)疑的理由，保護(hù)自身利益。也有部分供應(yīng)商采取惡意質(zhì)疑、無(wú)理取鬧等手段干擾正常的政府采購(gòu)秩序，影響采購(gòu)效率。例如本案例項(xiàng)目的供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)間已超過(guò)法定質(zhì)疑期間，不屬依法質(zhì)疑。規(guī)避虛假、惡意質(zhì)疑投訴，應(yīng)當(dāng)在保障供應(yīng)商順暢行使自身權(quán)利的前提下，提高違法違規(guī)成本?！墩少?gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》規(guī)定，投訴人在全國(guó)范圍1年內(nèi)三次以上投訴但查無(wú)實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單。《辦法》還規(guī)定投訴人捏造事實(shí)、提供虛假材料等幾種情形屬于虛假、惡意的投訴，也將由財(cái)政部門(mén)列入不良行為記錄名單，并禁止其1—3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)[6]。

三、對(duì)優(yōu)化質(zhì)疑答復(fù)工作的建議

第一，提高認(rèn)識(shí)，客觀看待質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀。不應(yīng)片面地將質(zhì)疑視為工作瑕疵甚至負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到質(zhì)疑是供應(yīng)商的正當(dāng)救濟(jì)訴求和維權(quán)途徑，也是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商、潛在供應(yīng)商答疑解惑的工作通道，質(zhì)疑環(huán)節(jié)給采購(gòu)當(dāng)事各方提供了平等交流空間[7]。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)定期對(duì)供應(yīng)商的訴求進(jìn)行總結(jié)梳理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在采購(gòu)文件編制、評(píng)審過(guò)程控制、采購(gòu)信息公開(kāi)方面存在的不足，不斷進(jìn)行優(yōu)化完善。

第二，建章立制，明確政策導(dǎo)向，建立工作機(jī)制。當(dāng)前質(zhì)疑答復(fù)實(shí)務(wù)操作特別是質(zhì)疑復(fù)核環(huán)節(jié)缺少明確規(guī)定[8]，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善制度，制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則和工作機(jī)制，規(guī)范質(zhì)疑答復(fù)流程，實(shí)現(xiàn)質(zhì)疑答復(fù)有規(guī)可查、有據(jù)可依，保障質(zhì)疑答復(fù)質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)部門(mén)工作人員的法制教育，提高對(duì)法律法規(guī)的理解，保證質(zhì)疑答復(fù)工作的規(guī)范有序開(kāi)展。

第三，多措并舉，加強(qiáng)采購(gòu)各環(huán)節(jié)全流程的管理。質(zhì)疑投訴在政府采購(gòu)中并不是孤立的，它作為采購(gòu)活動(dòng)的一環(huán)，與其他環(huán)節(jié)息息相關(guān)[9]。因此，不應(yīng)把采購(gòu)文件質(zhì)疑、招標(biāo)過(guò)程質(zhì)疑和招標(biāo)結(jié)果質(zhì)疑割裂來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將前期市場(chǎng)調(diào)研、需求制定、采購(gòu)文件編制，評(píng)審環(huán)節(jié)、采購(gòu)結(jié)果公示等流程環(huán)節(jié)視為整體，多措并舉、共同完善，才能從根本上減少質(zhì)疑投訴。

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