余宗良　申婷

[摘要] 基于“結(jié)構(gòu)—行動—績效”模型分析，發(fā)現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新中存在改革自主權(quán)等結(jié)構(gòu)約束以及若干行動性困境，如“碎片化”改革趨多而集成性系統(tǒng)性改革趨少，同質(zhì)化重復化改革趨多而原創(chuàng)性精準性改革趨少，“小修小補”式改革趨多而重大突破性改革趨少，改革方案及規(guī)劃趨多而落地性操作性改革趨少等，提出以設(shè)立高能級的制度創(chuàng)新行動主體、強化“誰的事權(quán)誰大膽闖大膽試”的權(quán)責對應(yīng)、突出“市場側(cè)”獲得感的制度創(chuàng)新等舉措，理順各行動主體間和制度間關(guān)系；以分層次地開展自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新、高標準開展制度創(chuàng)新、拓展制度創(chuàng)新的試驗場景等舉措，系統(tǒng)開展釋放更多制度創(chuàng)新紅利的制度行動，推動實施自貿(mào)實驗區(qū)提升戰(zhàn)略。

[關(guān)鍵詞] 自由貿(mào)易試驗區(qū)? ?制度創(chuàng)新? ?結(jié)構(gòu)? ?行為? ?績效? ?提升

[中圖分類號]? F752.8? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）04-0049-08

[基金項目] 深圳市哲學社會科學規(guī)劃課題：粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同與規(guī)則對接研究（SZ2022B016）。

[作者簡介] 余宗良，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）自由貿(mào)易創(chuàng)新研究中心、城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，研究方向：制度創(chuàng)新、經(jīng)貿(mào)規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)等；申婷，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）自由貿(mào)易創(chuàng)新研究中心、城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，研究方向：經(jīng)貿(mào)規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)等。

自2013年9月29日中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立以來，我國已設(shè)立21個自貿(mào)試驗區(qū)，形成了從沿海向內(nèi)陸、覆蓋東西南北中的改革開放創(chuàng)新格局，不斷“為國家試制度、為地方謀發(fā)展”，通過制度創(chuàng)新促進經(jīng)濟增長取得了顯著成效，形成了278項制度創(chuàng)新成果并復制推廣，在高水平擴大開放、高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中發(fā)揮著重要作用。黨的二十大報告提出“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，對自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展提出新要求，指明新方向，這就要求自貿(mào)試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上要進一步加大探索力度，在構(gòu)建新發(fā)展格局、促進高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮更大的作用。

一、相關(guān)研究綜述

從已有文獻來看，對自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的相關(guān)研究主要集中于兩大方面：第一，從自貿(mào)試驗區(qū)的總體研究中探討制度創(chuàng)新。一是對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進行基礎(chǔ)研究分析，主要從全球治理、開放型經(jīng)濟體制、“一帶一路”等視角，對自貿(mào)試驗區(qū)的內(nèi)涵及基礎(chǔ)、理論及邏輯、前景與意義展開分析（張幼文，2016；裴長洪，2013；沈國兵，2013）。二是對自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展歷程、主要特點、存在問題及發(fā)展路徑等展開的實證分析，涵蓋金融開放、資本流動、貿(mào)易與投資便利化、政府管理體制等領(lǐng)域（羅素梅和周光有，2015；趙大平，2015；聶平香，2022；楊夢莎，2022）。三是對自貿(mào)試驗區(qū)開展比較分析，包括國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)與國際自貿(mào)港或自貿(mào)區(qū)的比較（商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院課題組，2014）、國內(nèi)各自貿(mào)試驗區(qū)之間的差異比較（周漢民，2015），進而提出我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新在推進投資、貿(mào)易、資金、人員自由流動上的舉措。上述研究涉及自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的背景意義、前提基礎(chǔ)、創(chuàng)新行為和領(lǐng)域，以及存在的問題，但對具有直接因果關(guān)系的制度結(jié)構(gòu)約束缺少分析。

第二，從自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)生的效應(yīng)研究制度創(chuàng)新。對自貿(mào)試驗區(qū)的效應(yīng)進行定性或定量研究，認為，自貿(mào)試驗區(qū)可以通過促進制度創(chuàng)新來推動地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量增長，是貫通“雙循環(huán)”的關(guān)鍵節(jié)點，是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新型增長極——制度創(chuàng)新型增長極，通過制度創(chuàng)新帶來的投資效應(yīng)、貿(mào)易效應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新累積循環(huán)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎（李靜和楊童舒，2022）。制度創(chuàng)新對自貿(mào)實驗區(qū)的經(jīng)濟增長具有顯著的正向促進效應(yīng)和溢出效應(yīng)（李子聯(lián)和劉丹，2021），推動了區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展（張軍 等，2019），并且隨著制度創(chuàng)新的進一步深化和擴大，其對經(jīng)濟的促進作用也具有顯著的長期效應(yīng)（殷華和高維和，2017）。上述研究從績效導向分析了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新行動引起的效應(yīng)，進一步闡釋了自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的實踐意義，但對“做對激勵”的制度結(jié)構(gòu)缺少相應(yīng)分析。

二、制度創(chuàng)新的“結(jié)構(gòu)—行動—績效”

三位一體模型

新制度經(jīng)濟學認為，制度是經(jīng)濟增長的根本，有正式和非正式、縱向和橫向的結(jié)構(gòu)，有強制性和誘致性的制度變遷路徑，并指出經(jīng)濟增長的原因在于制度結(jié)構(gòu)安排引起的對制度主體的有效激勵。換言之，選擇是有約束的，是制度結(jié)構(gòu)下的行動選擇、制度運行成本決定了最終的績效。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學領(lǐng)域，“結(jié)構(gòu)—行動—績效”（SCP）是經(jīng)典范式。新公共管理理論的一個基本前提假設(shè)認為，通過引入自由市場的競爭運行機制，政府能像私人組織一樣合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高效率。本文嘗試將產(chǎn)業(yè)組織理論中的“結(jié)構(gòu)—行動—績效”范式應(yīng)用于自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新研究，并且吸納新制度經(jīng)濟學的成果，認為制度的結(jié)構(gòu)配置和運行過程決定的制度創(chuàng)新行為，會對制度績效產(chǎn)生影響。

1. 結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)，即制度創(chuàng)新主體的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，是指各要素之間的內(nèi)在關(guān)系和特征。在制度創(chuàng)新語境下，包括政府間的縱向和橫向權(quán)力配置，政府、市場和社會間的配置，以及權(quán)力配置的法治化問題。這個結(jié)構(gòu)決定了制度性運行成本，以及對制度創(chuàng)新主體的“激勵”，是制度創(chuàng)新成本或約束的關(guān)鍵。為了獲得潛在的收益，制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整的指南針就是“做對激勵”，成為促進“生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)”，鼓勵各種促進生產(chǎn)、獲取正當收益的制度創(chuàng)新行為。

行動是制度結(jié)構(gòu)約束下的選擇。中國最基本的制度結(jié)構(gòu)是單一制的國家結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在中央和地方“條條塊塊”的府際關(guān)系、分權(quán)式的地方政府競爭關(guān)系，以及政策主導的制度變遷。相應(yīng)的權(quán)力或制度創(chuàng)新資源在府際間的縱向和橫向配置，在政府、市場和社會之間配置，以及法治化程度，決定著制度創(chuàng)新主體所能進行的改革創(chuàng)新的邊界和范圍。政府、市場和社會之間，以及府際間的分工、專業(yè)化程度和合作協(xié)調(diào)體制機制等，決定了制度運行的順暢程度；法治化程度決定了制度創(chuàng)新的合理預期及更加可信賴的確定性程度。上述一系列的制度結(jié)構(gòu)是對創(chuàng)新主體的約束，也是一種正向或反向的“激勵”，影響著制度創(chuàng)新行動主體的選擇或注意力分配，以及行動過程的選擇。

2. 行動

行動，是制度創(chuàng)新主體進行政策創(chuàng)新的行動和過程。制度創(chuàng)新行動主體是多元的，包括中央到地方的各級公權(quán)力主體，也包括市場主體、自然人和社會。鑒于獲得潛在利益的意愿和成本能力的約束之間的矛盾，制度創(chuàng)新主體在創(chuàng)新過程中，往往面臨“多重目標與行為選擇”的抉擇。因此，創(chuàng)新主體基于成本—收益考量，要進行注意力分配：一是在政治邏輯、經(jīng)濟邏輯、法治邏輯之間的博弈和平衡；二是選擇開拓性、引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性的自主首創(chuàng)性創(chuàng)新行為，或者通過學習、借鑒、模仿先行者經(jīng)驗的跟隨創(chuàng)新、模仿創(chuàng)新，或者首創(chuàng)和模仿相互交織。

制度創(chuàng)新行動影響制度創(chuàng)新績效。新制度經(jīng)濟學認為，當交易成本為零時，制度安排不影響效果；交易成本為正時，則影響制度運行績效。因此，不同的制度安排或配置，是否“做對激勵”，正向激勵制度行動主體的創(chuàng)新行動，并且促進府際間主體，政府、市場、社會等多元主體的行動協(xié)同，進而推動地區(qū)經(jīng)濟增長，帶來投資效應(yīng)、貿(mào)易效應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新累積循環(huán)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)、人才效應(yīng)等制度紅利，成為經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。

3. 績效

績效，即制度創(chuàng)新取得的成果和效益，包括經(jīng)濟技術(shù)效益、社會效益等，以及正向或負向的效果。正向績效的關(guān)鍵可衡量標準是指，在一定的制度結(jié)構(gòu)下，制度創(chuàng)新主體的行動節(jié)約了“體制性成本”，形成具有一般性的可復制、可推廣且促進“生產(chǎn)的制度”，進而在促進資源優(yōu)化配置、經(jīng)濟增長和民生福利改善等方面所達到的結(jié)果狀態(tài)。

制度創(chuàng)新績效與制度結(jié)構(gòu)、行動循環(huán)互動、互相反饋、相互賦能。高績效的制度創(chuàng)新行動將會產(chǎn)生示范作用，自下而上地推動政策不斷完善，將制度創(chuàng)新的規(guī)則、規(guī)范等通過法律的形式固定下來，并在全國范圍內(nèi)推廣。反之，制度創(chuàng)新績效不佳的情況下，以問題為導向，未獲得潛在收益，倒逼上下級制度創(chuàng)新系統(tǒng)即行動主體調(diào)整權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，同級政治組織間調(diào)整權(quán)責分工，從而推動績效目標的實現(xiàn)（表1）。

三、“結(jié)構(gòu)—行動—績效”模型對

自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新問題的應(yīng)用分析

任何約束不是單一的，而是結(jié)構(gòu)性的。任何選擇是約束下的選擇、結(jié)構(gòu)下的行動，隨之有相應(yīng)的績效。制度成本為正，不同的制度安排必然產(chǎn)生不同的績效。大國的制度結(jié)構(gòu)，決定了我國自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的行動選擇。

（一）自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)約束

1. 單一制國家體制聯(lián)動“條塊體制”結(jié)構(gòu)下的自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)

我國是單一制國家，只有一部憲法和一個統(tǒng)一的法律體系，只有一個中央政權(quán)機關(guān)，各地方的自治單位或行政單位受中央統(tǒng)一領(lǐng)導，地方權(quán)力源自中央。同時，采取“條塊體制”，即以層級制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按照上下對口和合并同類項原則建立起來的、從中央到地方各個層級大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式。在技術(shù)層面，中央通過自上而下的幾十個職能部門（條條）把表面上統(tǒng)一的地方政府（塊塊）切開，在激勵（放權(quán)）與約束（收權(quán)）之間進行相機配置和政治控制。由于體制性成本為正，“從事物發(fā)展的全過程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期”的改革創(chuàng)新各個環(huán)節(jié)事權(quán)發(fā)布在各個部門以及各個層級，涉及的部門和層級越多，則信息的傳遞路徑越長，行政協(xié)調(diào)成本越高，部門之間在行動上難以同頻共振，影響了制度創(chuàng)新的集成性、系統(tǒng)性，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化創(chuàng)新窘境。鑒于放權(quán)和收權(quán)的相機控制路徑依賴，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新整體上出現(xiàn)了原則性方案多、規(guī)劃多而具體操作性舉措趨少的問題，自貿(mào)試驗區(qū)改革自主權(quán)不足，具體實施時仍然疲于“跑部錢進”，因此在制度創(chuàng)新上出現(xiàn)了對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則壓力測試或戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性創(chuàng)新趨少的現(xiàn)象。

2. 中國式增長市場的宏觀制度結(jié)構(gòu)聯(lián)動自貿(mào)試驗區(qū)超常規(guī)微觀體制機制結(jié)構(gòu)下的制度創(chuàng)新動力

中國“增長之謎”在于有效激勵地方政府，創(chuàng)造了地方競爭。改革開放以來，立法、行政及經(jīng)濟分權(quán)，政治錦標賽和層層承包的合約安排等分權(quán)化改革，以及發(fā)展共識、士大夫精神等一系列正式、非正式制度安排，“條塊體制”構(gòu)建的M型組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造了“中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”，使地方政府有了精心經(jīng)營轄區(qū)的政治和經(jīng)濟激勵，制造了地方競爭。有學者將政治激勵和經(jīng)濟激勵所形成的地方競爭現(xiàn)象解釋為“中國經(jīng)濟增長市場”，并明確了市場角色、主體及其條件、交換對象、衡量尺度等要素（殷存毅和湯志林，2010），如表2所示。

同時，為落實國家重大戰(zhàn)略，中國構(gòu)建了自上而下的自貿(mào)試驗區(qū)運行體制，即國務(wù)院部際聯(lián)席會議制度+省級工作領(lǐng)導小組及自貿(mào)辦+各片區(qū)所在市領(lǐng)導小組+各片區(qū)工委管委會或管理局+片區(qū)國資，以增加大國體制對自貿(mào)試驗區(qū)的正能量輸送，減少傳統(tǒng)體制的運行成本或負面影響，從干部高配、政策先行先試、財稅、項目安排、行使省市級經(jīng)濟管理權(quán)限等方面進行傾斜性特殊安排，構(gòu)建“封閉運行”的小環(huán)境，保障小范圍的試錯，構(gòu)建不同于行政區(qū)以及其他功能區(qū)的相對自主體制。這意味著，上下連貫直通的自貿(mào)試驗區(qū)運行體制機制成為地方競爭特殊資源，因此，各地競相申報自貿(mào)試驗區(qū)，并且想方設(shè)法“跑部錢進”要政策。同時，出于地方競爭需求，不斷出臺與制度創(chuàng)新無關(guān)的補貼類政策。

3. 漸進式改革聯(lián)動政策主導路徑依賴下的自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新

我國改革開放的路徑是新舊兩種體制并存的雙軌制、試錯式、漸進式改革之路，主要表現(xiàn)為：利用現(xiàn)有組織資源，原則上不觸及存量，減少摩擦成本，在體制外做增量改革，以增量促存量優(yōu)化，先試錯再推廣，從局部到整體非均衡推進。由于政策的靈活性，這種模式演變?yōu)檎咧鲗偷臐u進式改革，即先政策試點、再法律規(guī)范的經(jīng)驗式模式。相應(yīng)的不足是，自貿(mào)試驗區(qū)存在制度配置、政策主導、立法滯后的情況，缺少最高立法。地方法律更多是對政策的立法確認，立法上出現(xiàn)不少鼓勵、允許的政策性話語，缺少法律的假定條件和法律后果的邏輯規(guī)范。加之，政策本身的易變性、不穩(wěn)定性導致自貿(mào)試驗區(qū)立法缺乏穩(wěn)定性，易造成“法律跟在政策后面跑”“立法圍著政策轉(zhuǎn)”“政策牽著法律的牛鼻子”的局面。

自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心的改革任務(wù)，要求其必須“大膽試，大膽闖，自主改”，但是涉及較多的中央事權(quán)如金融、海關(guān)、稅制等，由于授權(quán)和最高立法保障不足，會出現(xiàn)地方先行先試的創(chuàng)新與自我授權(quán)失范并存的問題。此外，由于自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的容錯機制不健全，改革風險與收益不成比例或存在外部性問題，對地方官員激勵不足，地方層面推進難度大。鑒于制度創(chuàng)新行動主體對制度創(chuàng)新的風險或成本收益考量，難免出現(xiàn)一些細枝末節(jié)、技術(shù)性創(chuàng)新以及相互模仿性、跟隨性創(chuàng)新趨多，而戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性、突破性創(chuàng)新少的問題。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的“六多六少”行動困境

毋庸置疑，歷經(jīng)十年的建設(shè)，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新取得了豐碩成果，成為新時代改革開放的新高地，但也存在一些行動困境。

1.“碎片化”改革趨多，集成性、系統(tǒng)性改革趨少

鑒于部委“條塊”的分布式央地事權(quán)，制度創(chuàng)新會涉及不同的部門，溝通協(xié)調(diào)成本高，難以同頻共振，導致自貿(mào)試驗區(qū)多數(shù)制度創(chuàng)新圍繞解決開放發(fā)展中的具體問題而進行散點式改革和創(chuàng)新，即針對特定環(huán)節(jié)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，從而導致改革呈現(xiàn)碎片化，往往只涉及某一部門的改革或效率提升，部門間縱向和橫向協(xié)同不足，缺乏全產(chǎn)業(yè)鏈、全流程、全周期的系統(tǒng)性、集成性創(chuàng)新。以建筑許可領(lǐng)域為例，涉及國土、規(guī)劃、消防等十余個部門，需要十余個部門協(xié)同推進，才能實現(xiàn)建筑許可領(lǐng)域的根本性改革，形成系統(tǒng)集成式改革創(chuàng)新案例。

2. 同質(zhì)化、重復化改革趨多，原創(chuàng)性、精準性改革趨少

鑒于模仿成本低，強制性且高度授權(quán)的差異化探索安排較少，各自貿(mào)試驗區(qū)往往先開展對已有自貿(mào)試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗的模仿學習，并在此基礎(chǔ)上進行復制性改革創(chuàng)新。梳理全國自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果不難發(fā)現(xiàn)，模仿創(chuàng)新現(xiàn)象比較普遍，如準入端的“單一窗口”“多證合一”“限時辦結(jié)”，貿(mào)易便利的“智慧通關(guān)”，監(jiān)管端的大市場、大監(jiān)管格局下的綜合執(zhí)法等。模仿創(chuàng)新本身無可厚非，關(guān)鍵在于切合自身特點或場景的差異化、精準性改革趨少，如廣東自貿(mào)試驗區(qū)對港澳、福建自貿(mào)試驗區(qū)對臺灣地區(qū)、黑龍江自貿(mào)試驗區(qū)對俄羅斯、蘇州自貿(mào)片區(qū)對新加坡，以及廣西、云南自貿(mào)試驗區(qū)對東盟等以靶向開放為試驗場的原創(chuàng)改革、精準創(chuàng)新、差異化探索趨少。

3.“小修小補”式改革趨多，重大突破性改革趨少

鑒于改革“啃骨頭”的艱難、涉及中央事權(quán)與最高立法不足，導致自貿(mào)試驗區(qū)多數(shù)改革舉措局限于碎片化、非關(guān)鍵性的制度微調(diào)，大部分屬于程序性或者技術(shù)性的，以及“放管服”等領(lǐng)域的便利化措施，如通過對智慧海關(guān)、智慧注冊等的流程再造或信息技術(shù)賦能，而體制性的重大創(chuàng)新、突破性的制度創(chuàng)新較少，如自貿(mào)試驗區(qū)制定出臺的負面清單如何與國際高標準體系對標，尤其是在數(shù)字貿(mào)易、服務(wù)業(yè)開放、政策的透明度、競爭中性等國際經(jīng)貿(mào)談判的難點焦點問題方面。

4. 改革方案及規(guī)劃趨多，落地的操作性改革趨少

鑒于政策主導推進的路徑依賴和“條塊”的中央事權(quán)，各自貿(mào)試驗區(qū)出臺了總體方案、專項規(guī)劃等，中央各部委也出臺了相關(guān)支持舉措，內(nèi)容覆蓋制度創(chuàng)新的方方面面，但在具體操作上的中央事權(quán)下放難、工作機制復雜等多重因素作用下，真正落地實施或市場主體獲得感強的制度化改革舉措不盡人意。如服務(wù)業(yè)開放“大門打開、小門未開”的“玻璃門”等隱形壁壘問題；商事制度改革將事前審批制度改為登記備案制度，但事后企業(yè)的投資經(jīng)營具體項目上仍需要逐項審批，而且不同片區(qū)監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)調(diào)和執(zhí)行標準不一致，導致難以實際落地等問題。

5.“單打獨斗”式的創(chuàng)新或項目趨多，一般性、聯(lián)動性的制度化創(chuàng)新趨少

部分自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的經(jīng)驗具有特殊性，難以在更大區(qū)域范圍內(nèi)復制推廣，一些創(chuàng)新經(jīng)驗單純是項目性的，未必符合可復制可推廣的制度化要求，如金融牌照數(shù)量的隱形管控、租賃產(chǎn)業(yè)配套、專業(yè)化地方法人航運保險機構(gòu)等方面的創(chuàng)新只考慮了局部均衡問題，特殊性較強，無法在全國范圍內(nèi)復制推廣。同時，各自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的聯(lián)動性不強，呈現(xiàn)“單打獨斗”的現(xiàn)象，導致在投資貿(mào)易等方面產(chǎn)生標準不一的問題。

6. 地方競爭性的產(chǎn)業(yè)補貼政策趨多，對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的壓力測試制度創(chuàng)新趨少

鑒于傳統(tǒng)的GDP至上路徑依賴及地方競爭性體制，各自貿(mào)試驗區(qū)紛紛出臺產(chǎn)業(yè)補貼政策，這未必符合其“為國家試制度”的使命擔當和建設(shè)全國統(tǒng)一大市場以及高標準市場體系的精神。同時，從對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則來看，自貿(mào)試驗區(qū)在知識產(chǎn)權(quán)、競爭中立、政府采購、監(jiān)管一致性、數(shù)字貿(mào)易、環(huán)境保護等“邊境后”措施方面相對滯后，在軟性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開放性配套政策協(xié)調(diào)方面也存在較大差距，亟待與國際先進的技術(shù)標準和法規(guī)接軌，減少與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制度對標的障礙。

四、以制度創(chuàng)新促進實施

自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略

黨的二十大報告提出“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”，制度創(chuàng)新是實施自貿(mào)試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的關(guān)鍵抓手?；凇敖Y(jié)構(gòu)—行動—績效”的分析范式，我們提出以下政策建議。

（一）調(diào)結(jié)構(gòu)：理順各行動主體間與制度間的關(guān)系

1. 設(shè)立高能級的制度創(chuàng)新行動主體

當下，亟待進一步理順更高位階集中歸口管理和部門協(xié)調(diào)推進的關(guān)系，探索設(shè)立更具能級的高位階制度創(chuàng)新主體，配置相關(guān)權(quán)限。鑒于自貿(mào)試驗區(qū)改革事關(guān)全局、國家事權(quán)和多個中央部門，當前由商務(wù)部負責自貿(mào)試驗區(qū)日常協(xié)調(diào)的工作機制難免力有不逮，可借鑒早年國家設(shè)立國務(wù)院特區(qū)辦公室經(jīng)驗，加強跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)辦公室作為國務(wù)院辦事機構(gòu)，統(tǒng)籌管理自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)工作。鑒于自貿(mào)試驗區(qū)與其他經(jīng)濟功能區(qū)（如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等）的嵌套疊加，以及各類經(jīng)濟功能區(qū)歸口管理部門事權(quán)不能滿足綜合改革需求，如經(jīng)開區(qū)歸口商務(wù)部門、高新區(qū)歸口工信部門，而改革事項卻涉及各個大部門事權(quán)，包括金融、科技、教育、公安、財政、稅務(wù)、人力等，出現(xiàn)一定程度上的政出多門亂象，將來可在國務(wù)院自貿(mào)試驗區(qū)辦公室的基礎(chǔ)上，進一步將職能拓展為統(tǒng)籌各類開發(fā)區(qū)工作，對開發(fā)區(qū)進行統(tǒng)一管控。

2. 強化“誰的事權(quán)誰大膽闖大膽試”的權(quán)責對應(yīng)

自貿(mào)試驗區(qū)作為國家重要戰(zhàn)略，不是“地方的自留地”，相應(yīng)責任應(yīng)避免地方化，進一步明確中央與地方在自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新場景的權(quán)責配置。自貿(mào)試驗區(qū)作為國家改革開放的重要試驗場，大多數(shù)改革涉及中央事權(quán)如財稅、金融、海事、海關(guān)等，但實施過程中卻普遍出現(xiàn)責任主體地方化的現(xiàn)象，諸多改革創(chuàng)新由地方“跑部錢進”“一事一報”。對此，要對照最高標準、查找短板弱項，“大膽試、大膽闖、自主改”的責任主體須對應(yīng)事權(quán)歸屬主體，涉及誰的事權(quán)，誰就應(yīng)該“大膽試、大膽闖”，強化自貿(mào)試驗區(qū)改革事權(quán)歸屬主體包括中央部委的責任主體意識和擔當。強化具體改革事項歸屬部門的牽頭責任，推進具體改革領(lǐng)域如貿(mào)易、投資、金融、數(shù)字、知識產(chǎn)權(quán)等的相關(guān)改革事務(wù)，加強各部委、司局間的充分對接和協(xié)同，構(gòu)建信息共享機制，從而便于中央直接對接各自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與改革，減少層層上報和審批的協(xié)調(diào)成本。

3. 突出“市場側(cè)”獲得感的制度創(chuàng)新

自貿(mào)試驗區(qū)作為制度創(chuàng)新高地，肩負著率先對接國際高標準規(guī)則體系的體制機制改革責任，需從企業(yè)側(cè)、社會側(cè)出發(fā)，引入社會的多元力量，率先深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為重點的政府職能轉(zhuǎn)變，不斷提升治理水平，優(yōu)化國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。在監(jiān)管上，以強化負面清單管理思維和模式營造更加寬松的市場環(huán)境，以強化信用體系建設(shè)為核心的事中事后監(jiān)管營造更加規(guī)范有序的社會環(huán)境，發(fā)揮好政府、市場和社會的比較優(yōu)勢，協(xié)同推進自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新。

4. 轉(zhuǎn)向立法主導的制度創(chuàng)新

自貿(mào)試驗區(qū)是中國參與國際經(jīng)濟秩序治理和新時代改革開放的試驗場，各大建設(shè)方案無不提及要打造國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境。先行先試權(quán)需要法律的賦予，是“法律下的先行先試”，目前自貿(mào)試驗區(qū)適用的制度結(jié)構(gòu)是政策主導及依托地方立法，缺乏專門的最高立法支撐，亟須建立一套“中央+地方”“立法+政策”上下聯(lián)動、專門統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完善的自貿(mào)試驗區(qū)制度體系，涵蓋中央立法、部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章、相關(guān)配套政策，以及區(qū)域誠信文化和自治性行業(yè)規(guī)則等慣例，強化法律賦權(quán)增能，發(fā)揮立法在自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展中的驅(qū)動作用。中央層面，要加快制定《中國自貿(mào)試驗區(qū)法》，進行自貿(mào)試驗區(qū)的統(tǒng)一立法，提高自貿(mào)試驗區(qū)的整體立法位階。規(guī)定自貿(mào)試驗區(qū)的共性事項如法律地位、變通法律適用、準入變更退出條件、對標最高標準的基本運行規(guī)則、責任主體、容錯機制等，各部門要據(jù)此制定、完善部門規(guī)章。地方層面，各地上承自貿(mào)試驗區(qū)統(tǒng)一立法，下接地方特色，行使地方立法權(quán)尤其是深圳、珠海、廈門等特區(qū)立法權(quán)，制定或修訂完善自貿(mào)試驗區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章，在此基礎(chǔ)上不斷出臺、完善配套政策，對新問題、新情況進行規(guī)范和調(diào)整，在法治下構(gòu)建支撐自貿(mào)試驗區(qū)開發(fā)開放的政策體系。

（二）勵行動：系統(tǒng)開展釋放更多制度創(chuàng)新紅利的制度行動

1. 分層次開展自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新

鑒于約束條件不一，制度創(chuàng)新具有多重性，集成性、精準性、差異性、突破性、微創(chuàng)新并行，應(yīng)因地制宜，注意合理分配。集成性制度創(chuàng)新強調(diào)“從事物發(fā)展的全過程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期”出發(fā)，進一步加強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性，提高各項制度創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系和關(guān)聯(lián)性；精準性制度創(chuàng)新強調(diào)站在“企業(yè)側(cè)”“群眾側(cè)”的角度，順應(yīng)當前新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的態(tài)勢，以問題導向、鏈條導向進行改革，從企業(yè)和社會的實際需求出發(fā)開展制度創(chuàng)新，破除市場準入的隱形壁壘和企業(yè)健康發(fā)展的阻梗；突破性制度創(chuàng)新強調(diào)對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則及全球一流的自由貿(mào)易園區(qū)，加大對重點領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新力度，選擇若干重點領(lǐng)域、焦點難點問題開展高水平的壓力測試和風險測試；差異化創(chuàng)新聚焦自貿(mào)試驗區(qū)的差異化功能定位、發(fā)展基礎(chǔ)和個性化訴求，建立差異化的制度供給機制，結(jié)合地方特點深入開展差別化探索，在目標任務(wù)、創(chuàng)新手段、試驗重點、考核評估等資源配置上應(yīng)體現(xiàn)不同自貿(mào)試驗區(qū)的特色，形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展格局，避免同質(zhì)化。

2. 高標準開展制度創(chuàng)新

加快最高標準的對標試錯、對接轉(zhuǎn)化和復制推廣，進一步發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則壓力測試區(qū)功能，不斷加大金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放力度，深化投資管理體制改革，先行先試最新的多邊、雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中的貿(mào)易投資規(guī)則，探索建設(shè)更加符合國際慣例的高標準制度規(guī)則體系。按照先易后難、求同存異的原則，依托我國的超大市場規(guī)模場景優(yōu)勢，加強與CPTPP、USMCA等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接的同時，更要將之轉(zhuǎn)化或內(nèi)化成國內(nèi)規(guī)則，把場景優(yōu)勢、實踐優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成規(guī)則優(yōu)勢。加強復制推廣，將自貿(mào)試驗區(qū)行之有效的制度創(chuàng)新盡快轉(zhuǎn)化成體制性、常態(tài)化的區(qū)域規(guī)則甚至國家規(guī)則，建立健全自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新快速復制推廣、區(qū)域合作發(fā)展及利益共享、區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機制，引領(lǐng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。復制推廣的內(nèi)容應(yīng)從單項試驗舉措、最佳實踐案例向改革開放模式、接軌國際規(guī)則、立法轉(zhuǎn)化等更高層面、更一般性轉(zhuǎn)變，在全國范圍內(nèi)采取多種方式復制推廣，加快釋放和共享自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新紅利。

3. 拓展制度創(chuàng)新的試驗場景

加快推動自貿(mào)試驗區(qū)擴容，為制度創(chuàng)新提供更多更好更大的試驗場景。順應(yīng)制度型開放和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新特點、新趨勢，圍繞構(gòu)建更高水平開放型經(jīng)濟新體制，服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)，圍繞構(gòu)建國家開放發(fā)展新格局及區(qū)域重大戰(zhàn)略，加快推進自貿(mào)試驗區(qū)擴容，對現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)進行擴區(qū)并可考慮新設(shè)一批自貿(mào)試驗區(qū)齊頭并進，擴大試驗范圍，不斷優(yōu)化布局，賦予更大的改革自主權(quán)，支持開展更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的改革探索，釋放出自貿(mào)試驗區(qū)增長極、引領(lǐng)區(qū)的作用，進一步打造“雁陣引領(lǐng)、東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌”的對外開放新格局，推動形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，進一步培育和打造國際合作與競爭新優(yōu)勢，在更大區(qū)域范圍內(nèi)釋放自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新紅利。

4. 完善容錯和考核機制的制度安排

一是建立制度創(chuàng)新的容錯機制。目前，多個自貿(mào)試驗區(qū)條例中都規(guī)定了鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的內(nèi)容，保護制度創(chuàng)新的主動性、積極性，營造自主改革、積極進取的環(huán)境，為自貿(mào)試驗區(qū)容錯機制的建立奠定了地方層面的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，中央可加大政策支持力度，出臺總體上具有操作性的容錯指導意見，并鼓勵各自貿(mào)試驗區(qū)進一步對制度創(chuàng)新失誤犯錯等具體情形和政策界限進行明確，對相關(guān)責任人的制度創(chuàng)新和復制推廣失敗結(jié)果減輕或免除責任追究，并將評價體系和容錯機制標準化和法定化，建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤、容錯糾錯機制。

二是聚焦制度創(chuàng)新功能，建立多元考核評估機制。對自貿(mào)試驗區(qū)的考核評價應(yīng)脫離開發(fā)區(qū)的管理模式，弱化自貿(mào)試驗區(qū)招商引產(chǎn)業(yè)發(fā)展等短期經(jīng)濟增長功能，以制度創(chuàng)新為導向設(shè)計完善的自貿(mào)片區(qū)評價體系，引導自貿(mào)試驗區(qū)真正做到以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，打造最優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，釋放制度創(chuàng)新紅利，進而為全國形成可復制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗。同時，發(fā)揮企業(yè)和社會的多元力量，加大政社和政企協(xié)同監(jiān)督力度，引入多元批評機制，將企業(yè)和群眾感受作為自貿(mào)試驗區(qū)考核評價重要依據(jù)。

5. 完善創(chuàng)新收益和風險管控制度安排

加大自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新自主權(quán)的同時，完善配套保障措施，根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)的急難所需進行重質(zhì)量而非數(shù)量的放權(quán)，并合理配置相應(yīng)資源。針對加大制度創(chuàng)新和授權(quán)力度可能存在的風險，要平衡開放與安全的關(guān)系，做好風險防控。對重大敏感事項，要在試驗任務(wù)實施過程中對其風險進行充分評估，深入開展差別化探索。對于文化、教育、金融、數(shù)字等敏感領(lǐng)域，在自貿(mào)試驗區(qū)加快壓力測試和風險測試的同時，也需要提高政府的監(jiān)管能力和水平，完善事中事后審慎監(jiān)管機制，做到“放得開、管得住”，切實把好監(jiān)管關(guān)口，統(tǒng)籌好經(jīng)濟發(fā)展和安全的問題。

[參考文獻]

[1] 李靜，楊童舒.自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新與遼寧自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展路徑探析——基于“雙循環(huán)”視角[J].沈陽干部學刊，2022，24（4）：38-41.

[2] 李子聯(lián)，劉丹.中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的“質(zhì)量效應(yīng)”研究[J].經(jīng)濟學家，2021（9）：58-68.

[3] 羅素梅，周光友.上海自貿(mào)區(qū)金融開放，資本流動與利率市場化[J].上海經(jīng)濟研究，2015（1）：29-36．

[4] 聶平香，游佳慧.中國自貿(mào)試驗區(qū)投資便利化成效、問題及對策[J].國際經(jīng)濟合作，2022（1）：51-59.

[5] 裴長洪.全球治理視野的新一輪開放尺度：自上海自貿(mào)區(qū)觀察[J].改革，2013（12）：30-40．

[6] 商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院課題組.中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究[J].科學發(fā)展，2014（9）：5-17．

[7] 沈國兵．上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建立對中國經(jīng)貿(mào)發(fā)展的影響[J]．社會科學家，2013（12）：61-68．

[8] 楊夢莎.我國自貿(mào)試驗區(qū)管理體制模式及優(yōu)化對策分析[J].新經(jīng)濟，2022（5）：46-50.

[9] 殷華，高維和.自由貿(mào)易試驗區(qū)產(chǎn)生了“制度紅利”效應(yīng)嗎？——來自上海自貿(mào)區(qū)的證據(jù)[J].財經(jīng)研究，2017，43（2）：48-59．

[10] 張軍，閆東升，馮宗憲，等.自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟增長效應(yīng)研究——基于雙重差分空間自回歸模型的動態(tài)分析[J].經(jīng)濟經(jīng)緯，2019，36（4）：71-77.

[11] 張幼文.自貿(mào)區(qū)試驗的戰(zhàn)略內(nèi)涵與理論意義[J].世界經(jīng)濟研究，2016（7）：3-12．

[12] 趙大平.人民幣資本項目開放模型及其在上海自貿(mào)區(qū)的實踐[J].世界經(jīng)濟研究，2015（6）：43-53．

[13] 周漢民.我國四大自貿(mào)區(qū)的共性分析、戰(zhàn)略定位和政策建議[J].國際商務(wù)研究，2015（4）：36-46．

Institutional Innovation to Promote the Upgrading of the Pilot Free Trade Zone

— Analysis Based on Structure-action-performance Model

Yu Zongliang， Shen Ting

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029）

Abstract： Based on the "Structure-Action-Performance" model， this paper focuses on analyzing the structural constraints such as reform autonomy， existing in the institutional innovation of the pilot free trade zone， as well as the "six more and six less" action dilemma， such as the tendency of more "fragmented" reforms but less integrated and systematic reforms， more homogeneous and repetitive reforms but less original and precise reforms， more "small fixes" reforms but less major breakthrough reforms， and more grand reform schemes and plans but less practical actionable reforms. The paper proposed to set up a high level of institutional innovation action subjects， strengthen the "whoever has the power should dare to innovate and experiment" corresponding powers and responsibilities， highlighting the "market side" of the sense of institutional innovation， and other measures to straighten out the relationship between various action subjects and institutions; to carry out institutional innovation in the pilot free trade zone at different levels， carry out institutional innovation with high standards， expand the experimental scenarios of institutional innovation and other measures， systematically carry out institutional actions to release more benefits of institutional innovation， and promote the strategic upgrading of the pilot free trade zones.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Institutional Innovation; Structure; Behavior; Performance; Promote

（收稿日期：2023-07-10? 責任編輯：賴芳穎）