白小平，段奇奇

（蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州 730050）

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)不僅嚴(yán)重威脅社會(huì)公眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，而且會(huì)以系統(tǒng)的形式造成公共利益的重大損害，亟需以法治的思維和方式加強(qiáng)治理，更好地回應(yīng)構(gòu)建“美好生活”的社會(huì)發(fā)展需要和人民的新期待。

一、突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)界定與表現(xiàn)

（一）突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)界定

近年來，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”一詞受到學(xué)者研究的青睞，但與“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”相關(guān)的“社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)”概念的研究尚無定論。當(dāng)前研究者關(guān)于社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的概念界定主要有三：一是將社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)界定為可能造成重大公共安全事件的風(fēng)險(xiǎn)，既包括可能造成公共安全突發(fā)事件的隱蔽性危險(xiǎn)因素，也包括風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化為突發(fā)事件之后對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)及防范[1]參見：李雪峰.防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的若干思考[J].行政管理改革，2019（4）：30-37。；二是將社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)界定為由于自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素以及社會(huì)因素等方面的原因而導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)秩序混亂的可能性[2]參見：姚亮.社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理及治理策略研究[J].山東社會(huì)科學(xué)，2020（6）：69-76，82。；三是將社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)界定為由社會(huì)的不穩(wěn)定因素和人自身的不穩(wěn)定因素引起的，波及范圍廣、影響人數(shù)多、損害后果較為嚴(yán)重的，阻礙人民群眾獲得感、幸福感、安全感的風(fēng)險(xiǎn)[3]參見：吳世坤，郭春甫.社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)起源、界定與防范化解[J].社會(huì)治理，2019（5）：59-67。。

一般而言，社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)中“社會(huì)”設(shè)定了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生領(lǐng)域，“重大”修飾了風(fēng)險(xiǎn)的程度，二者共同將社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵與外延予以界定[3]參見：吳世坤，郭春甫.社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)起源、界定與防范化解[J].社會(huì)治理，2019（5）：59-67。。其范圍主要及于就業(yè)、教育、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、住房調(diào)控等民生、社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，其他風(fēng)險(xiǎn)諸如自然、技術(shù)、環(huán)境、災(zāi)害等類型的風(fēng)險(xiǎn)相互交錯(cuò)也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。相較于社會(huì)領(lǐng)域的一般風(fēng)險(xiǎn)而言，社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)存在三個(gè)方面的特點(diǎn)：一是各種社會(huì)矛盾積累疊加重、治理難度大，克服風(fēng)險(xiǎn)需要消耗大量的公共資源；二是風(fēng)險(xiǎn)影響廣且分布不均，關(guān)涉重大民生，社會(huì)影響大，且各地抗風(fēng)險(xiǎn)能力有差異，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與分布不均；三是風(fēng)險(xiǎn)存在著長期性和擴(kuò)散性，公眾自我抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，需要全社會(huì)共同治理該風(fēng)險(xiǎn)。

本文認(rèn)為社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)包括突發(fā)型和發(fā)展積累型兩種類型的風(fēng)險(xiǎn)。突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)是指因突發(fā)事件引致的社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)。如因突發(fā)事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、恐暴事件、網(wǎng)絡(luò)輿情事件等引起的風(fēng)險(xiǎn)。相較于發(fā)展積累型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，它側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的突然性和偶然性，對(duì)它的治理更加強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理機(jī)制的有效建立與綜合治理，發(fā)展積累型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)是由于各種社會(huì)矛盾的長期積累形成的隱蔽風(fēng)險(xiǎn)，諸如階層貧困、老齡化問題、民族問題、不平衡不充分發(fā)展等問題，對(duì)它的治理強(qiáng)調(diào)長效、科學(xué)的治理體系，應(yīng)久久為功加以風(fēng)險(xiǎn)克服與化解。兩種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能相互交織、相互影響，但導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的矛盾有主次之分，即應(yīng)以發(fā)展積累型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)為主要矛盾并為國家治理的根本目標(biāo)，但突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)可能演變成為影響各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的重大風(fēng)險(xiǎn)，其治理亦不可忽視。

（二）突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

1.風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)且涉眾廣

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)之一，是風(fēng)險(xiǎn)伴隨著很多復(fù)雜要素突然發(fā)生，后果表現(xiàn)為損害的嚴(yán)重性和放大效應(yīng)，同時(shí)一種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)一系列關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)，成為一個(gè)復(fù)雜多元的巨系統(tǒng)[4]參見：閃淳昌，薛瀾.應(yīng)急管理概論[M].北京：高等教育出版社，2012：25-27。。以新冠病毒疫情為例，它突發(fā)于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，但隨著疫情的持續(xù)和蔓延，又引發(fā)眾多風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)秩序風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)信任風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)治理與服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，沖擊著生產(chǎn)、消費(fèi)領(lǐng)域與教育、醫(yī)療、旅游、運(yùn)輸?shù)缺姸嘈袠I(yè)，并且隨著全球化，風(fēng)險(xiǎn)跨界擴(kuò)散，成為國際社會(huì)共同面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)因素不確定，應(yīng)急防控難度大

誘發(fā)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素或事件不確定，甚至無規(guī)律可循，導(dǎo)致一國應(yīng)急防控機(jī)制建設(shè)滯后，包括現(xiàn)有應(yīng)急技術(shù)的不成熟加大了應(yīng)急防控難度。以新冠病毒疫情為例，我國是最早發(fā)現(xiàn)并預(yù)警疫情的國家，但新冠病毒的溯源問題至今仍是世界難題。病毒多次變異，傳播速度快、危害大、持續(xù)時(shí)間長，雖然疫苗是有效應(yīng)對(duì)疫情的技術(shù)手段，但疫苗研發(fā)與使用本身也存有一定風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)控制疫情需要消耗大量的資源，需要世界各國有機(jī)協(xié)同防控，應(yīng)急防控當(dāng)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏或各國不能有效協(xié)同治理，都會(huì)給風(fēng)險(xiǎn)治理帶來連續(xù)的次生災(zāi)害，也使非常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急需求與常規(guī)狀態(tài)下的應(yīng)急供給失衡。

3.風(fēng)險(xiǎn)治理成本高，呈規(guī)模性損害

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著國民生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，也對(duì)國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生造成了重大損害，其治理成本不僅僅局限于各種資源的消耗，而且包括為保障應(yīng)急治理機(jī)制運(yùn)行的一系列法律及社會(huì)政策的制度供給成本。除此以外，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，醫(yī)療、工程等專業(yè)技術(shù)的運(yùn)用，強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力和甘于奉獻(xiàn)的自我犧牲精神，也是治理中不可或缺的重要內(nèi)容。進(jìn)言之，突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)可能使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生保障與社會(huì)安全處于休克狀態(tài)，疫情首先影響就業(yè)、收入和物價(jià)，其次影響投資、消費(fèi)和出口，再次影響公共服務(wù)供給和居民的衣食住行等，個(gè)體和社會(huì)成本遽然上升，眾多家庭無力承受相關(guān)損耗，形成嚴(yán)重的社會(huì)問題，需要外界的援助才能渡過難關(guān)。

二、突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害對(duì)現(xiàn)有社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的挑戰(zhàn)

基于突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)造成的嚴(yán)重?fù)p害，使得社會(huì)各界對(duì)克服風(fēng)險(xiǎn)損害的社會(huì)分擔(dān)機(jī)制有著強(qiáng)烈的需求。通常一國為應(yīng)對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害有三種方式：一是以法律的形式，對(duì)人們的危險(xiǎn)行為進(jìn)行規(guī)制，以減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，或是對(duì)因風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生損害依法進(jìn)行損害救濟(jì)；二是通過社會(huì)福利和公平分配的方式，來增強(qiáng)個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，利用社會(huì)政策靈活尋求風(fēng)險(xiǎn)損害的分配方案，將風(fēng)險(xiǎn)損害在個(gè)體間轉(zhuǎn)移或在社會(huì)整體間進(jìn)行合理分配。

（一）現(xiàn)有社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的模式與作用

從法治的視角而言，當(dāng)前我國的損害分擔(dān)機(jī)制主要有以下四種方式。

1.私法分擔(dān)模式

現(xiàn)代私法的本質(zhì)是民事權(quán)益保護(hù)法和財(cái)富機(jī)會(huì)分配法，其中財(cái)富機(jī)會(huì)分配法是以物權(quán)法和合同法為主，而民事權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)主要為侵權(quán)責(zé)任法[5]參見：瓦格納.損害賠償法的未來：商業(yè)化、懲罰性賠償、集體性損害[M].王程芳，譯.北京：中國法制出版社，2012：57。。因此，在私法領(lǐng)域應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害的分擔(dān)規(guī)則一般特指侵權(quán)責(zé)任法，它是利用私法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的基本依據(jù)。但侵權(quán)責(zé)任法旨在維護(hù)個(gè)體間的權(quán)益損害，是一種私害防治法，立法重心在于為民事權(quán)益提供救濟(jì)性保護(hù)，以恢復(fù)受損權(quán)益的完滿狀態(tài)為目的，而預(yù)防社會(huì)財(cái)富安全或?qū)σ?guī)模性風(fēng)險(xiǎn)損害（包括突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害）的救濟(jì)并不是侵權(quán)責(zé)任法的立法目的與任務(wù)。

首先，侵權(quán)責(zé)任法規(guī)制的風(fēng)險(xiǎn)損害，多以行為人的危險(xiǎn)行為或行為人違反風(fēng)險(xiǎn)管理、控制義務(wù)的人為風(fēng)險(xiǎn)為規(guī)范對(duì)象，因而在受害人與損害負(fù)擔(dān)主體（或加害人）之間存在著特定的社會(huì)交往關(guān)系[6]參見：白小平.社會(huì)法基本范疇研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2020：175-176。，損害關(guān)系中主體、客體、因果關(guān)系具有確定性；其次，受害人與損害負(fù)擔(dān)主體具有關(guān)聯(lián)性或存在利害關(guān)系，損害負(fù)擔(dān)符合在利害關(guān)系人（個(gè)體）之間合理分配的私法救濟(jì)原理；再次，損害負(fù)擔(dān)以過錯(cuò)責(zé)任為一般歸責(zé)原則，無過錯(cuò)責(zé)任為特殊歸責(zé)原則，救濟(jì)一般也為事后救濟(jì)。故而其適用范圍有限，無法應(yīng)對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害需要社會(huì)普遍分擔(dān)的現(xiàn)實(shí)。

2.公法分擔(dān)模式

公法對(duì)利益損害分擔(dān)模式有二，一是國家補(bǔ)償，二是國家賠償。國家補(bǔ)償可概括為三種類型：（1）國家合法性補(bǔ)償，即因國家公權(quán)力的合法行為引起的補(bǔ)償；（2）國家公務(wù)受益補(bǔ)償，即無特定公務(wù)義務(wù)的人為維護(hù)公共利益致自身損害的補(bǔ)償[7]參見：司坡森.論國家補(bǔ)償[D].北京：中國政法大學(xué)，2004：10。；（3）國家衡平補(bǔ)償，指因自然和社會(huì)事件造成損害，由國家基于法律的規(guī)定或者在法律原則指導(dǎo)下，通過制定政策給予受害人的補(bǔ)償[8]參見：陳新民.中國行政法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：272。。國家賠償是指國家機(jī)關(guān)或國家公職人員在執(zhí)行職務(wù)中侵犯了民事主體合法權(quán)益造成損害依法由國家承擔(dān)的侵權(quán)賠償責(zé)任，包括行政賠償和刑事賠償。國家補(bǔ)償和國家賠償?shù)牧x務(wù)主體均為國家。

我國關(guān)于國家賠償?shù)姆蛇m用主要指《中華人民共和國國家賠償法》，其賠償范圍明確，且以國家侵權(quán)違法行為為發(fā)生條件。在國家補(bǔ)償中，國家合法性補(bǔ)償主要適用于財(cái)產(chǎn)的征收征用，國家公務(wù)受益補(bǔ)償在見義勇為褒獎(jiǎng)中有所體現(xiàn)，國家衡平補(bǔ)償主要體現(xiàn)在社會(huì)救助中，但其補(bǔ)償義務(wù)主體并非局限于國家[9]《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》第3 條：本法所稱社會(huì)救助，是指國家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。，而社會(huì)救助實(shí)際為社會(huì)補(bǔ)償，屬于社會(huì)法的范疇。因此，在現(xiàn)有國家賠償與國家補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)，其適用條件以行為（違法行為或適法行為）為基礎(chǔ)，要求行為與損害結(jié)果之間存有因果關(guān)系，故而也不適用于突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害救濟(jì)。

3.社會(huì)法分擔(dān)模式

社會(huì)法是晚近產(chǎn)生的法律門類，也是目前學(xué)界對(duì)其體系爭(zhēng)議較大的部門法。社會(huì)法的產(chǎn)生，乃對(duì)各種社會(huì)疾苦、不平等的社會(huì)合作、規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)損害等痼疾采取社會(huì)聯(lián)合反制的法制措施，盡管學(xué)界對(duì)其體系尚有爭(zhēng)議，但對(duì)其調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、社會(huì)福利和特殊群體權(quán)益保障已具有共識(shí)。社會(huì)法以社會(huì)保護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)促進(jìn)為利益維護(hù)措施，通過國家和社會(huì)積極履行相關(guān)社會(huì)義務(wù)，達(dá)成人的生存與發(fā)展的社會(huì)合作維護(hù)目的，進(jìn)而在“國家—社會(huì)—公民或居民”間形成風(fēng)險(xiǎn)損害的合理分擔(dān)。由于它突破了私法、公法的“加害人—受害人”利害關(guān)系分擔(dān)模式，進(jìn)而可以成為突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)的基本法治形式。

以社會(huì)保障為例，其旨在利用社會(huì)統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)基金或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來增強(qiáng)個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)整體間分配與共擔(dān)，保障社會(huì)安全。例如社會(huì)保險(xiǎn)以社會(huì)統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)基金的形式，保障居民生活水平在應(yīng)對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)損害時(shí)不至急劇下降；社會(huì)救助通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)資金保障了困難居民的基本生存條件；社會(huì)福利旨在改善個(gè)人、家庭或特殊群體的物質(zhì)和精神生活水平，促進(jìn)國民共享發(fā)展成果等。然而目前我國的社會(huì)保障水平還不能有效應(yīng)對(duì)居民在現(xiàn)代生活中所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，現(xiàn)有社會(huì)保障基金統(tǒng)籌模式和有關(guān)制度也面臨著重新調(diào)整和進(jìn)一步優(yōu)化的問題，尚未能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化治理等方面充分發(fā)揮作用[10]參見：鄭功成，郭林.中國社會(huì)保障推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本思路與主要方向[J].社會(huì)保障評(píng)論，2017（3）：3-16。。

同時(shí)，利用社會(huì)保障在應(yīng)對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)方面也存有不足：一是遭遇突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害的主體具有不特定性，若社會(huì)保障覆蓋面小或保障服務(wù)有差異，可能會(huì)使部分人無法依此獲得有效救濟(jì)；二是缺乏普遍且靈活的救助手段，社會(huì)保障重在風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)護(hù)，而定向或區(qū)域化的保障制度或碎片化的保障供給在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性、全局性的風(fēng)險(xiǎn)中存在著失衡問題；三是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害也非社會(huì)統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以完全分擔(dān)，例如隨著疫情的擴(kuò)散，患者、失業(yè)人數(shù)的劇增，相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用、失業(yè)保險(xiǎn)金、社會(huì)救助金支付需求亦明顯增長，社會(huì)保障基金安全風(fēng)險(xiǎn)加大，進(jìn)而削弱社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)性。

4.社會(huì)政策分擔(dān)模式

社會(huì)政策以保障社會(huì)安全、社會(huì)群體福利為政策要旨，這是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的必然回應(yīng)，成為一國風(fēng)險(xiǎn)治理慣常采用的重要手段。當(dāng)前，我國社會(huì)政策逐漸擺脫經(jīng)濟(jì)政策依附者的角色正在步入“社會(huì)政策時(shí)代”[11]參見：陳仁興.需要為本：托底性社會(huì)政策體系構(gòu)建的價(jià)值定位與路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2021（1）：84-92。。我國現(xiàn)已出臺(tái)了大量的惠及農(nóng)村居民、殘疾人、老年人、務(wù)工人員等弱勢(shì)群體的各種社會(huì)政策，涉及醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、文化等領(lǐng)域，典型的如精準(zhǔn)扶貧、災(zāi)害救助等。其中災(zāi)害救助社會(huì)政策為應(yīng)對(duì)災(zāi)害和解決受災(zāi)群眾的基本生活問題采取了一系列的保護(hù)措施。由于災(zāi)害救助多發(fā)于非常時(shí)期，故而多為靈活性、暫時(shí)性的保障措施，包括發(fā)放救助金、提供食物與基本生活物資、以工代賑、相關(guān)臨時(shí)補(bǔ)貼等。以新冠病毒疫情救助措施為例，涉及就業(yè)援助、困難群眾基本生活保障、臨時(shí)救助、復(fù)工復(fù)產(chǎn)穩(wěn)崗補(bǔ)貼、醫(yī)藥費(fèi)核銷、減免稅以及其他相關(guān)補(bǔ)貼等，發(fā)揮了良好的防控治理效果，為以后類似的風(fēng)險(xiǎn)救助提供了范例。

一般而言，社會(huì)政策借助行政措施的手段具有靈活性，但缺乏常態(tài)化的救助機(jī)制，不能充分適應(yīng)疫情防控常態(tài)化治理的需要。突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害需要借助社會(huì)政策來安排消化，但它并不是唯一的路徑依賴。一是暫時(shí)性的救助措施可能不完善、不穩(wěn)定或碎片化，偏重物質(zhì)救助，對(duì)生活環(huán)境和社會(huì)關(guān)系的可持續(xù)修復(fù)能力有限；二是行政化的救助措施具有城鄉(xiāng)二元化、區(qū)域化、行業(yè)化的特點(diǎn)，不利于風(fēng)險(xiǎn)損害負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌一體化；三是救助主體單一，政府是風(fēng)險(xiǎn)救助的主導(dǎo)者與損害負(fù)擔(dān)者，所需資金主要是各級(jí)政府的財(cái)政投入，缺乏有效的社會(huì)動(dòng)員。

（二）現(xiàn)有社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的應(yīng)對(duì)缺陷

風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制是一國社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)建設(shè)的重要內(nèi)容，此次新冠病毒疫情暴露了各國社會(huì)保護(hù)事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題。我國現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)分散于私法、公法、社會(huì)法和社會(huì)政策之中，尤其是大量社會(huì)政策在填補(bǔ)損害、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和保障民生方面發(fā)揮了重要作用，但整體而言，現(xiàn)有方式在利益調(diào)整方式和運(yùn)行條件等方面存在差異，在應(yīng)對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害時(shí)仍有不足。

1.系統(tǒng)性不足

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害嚴(yán)重、治理成本大，不論何種形式的個(gè)體都不足以填補(bǔ)該損害，需要在“國家—社會(huì)—公民或居民”間進(jìn)行系統(tǒng)性分配。以侵權(quán)損害賠償為主的私法分擔(dān)模式和以國家賠償為主的公法分擔(dān)模式，因其以行為作為法律事實(shí)的個(gè)體間損害分擔(dān)形式應(yīng)被排除在突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制之外，而以社會(huì)保障為主的社會(huì)法分擔(dān)模式和以行政措施為主的社會(huì)政策分擔(dān)模式則成為該風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)的必然選擇。然而，當(dāng)前我國的社會(huì)保障系統(tǒng)尚不完備，現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)面對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、零工經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等新情勢(shì)，亟需進(jìn)一步重構(gòu)法律關(guān)系基礎(chǔ)、改革基金統(tǒng)籌模式、優(yōu)化項(xiàng)目功能，社會(huì)救助系統(tǒng)及具體項(xiàng)目尚在進(jìn)一步的籌劃建設(shè)之中，社會(huì)福利項(xiàng)目尚不穩(wěn)定，“國家—社會(huì)—公民或居民”間系統(tǒng)性科學(xué)分配機(jī)制還在進(jìn)一步完善之中，這影響了個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的增強(qiáng)。同時(shí)，社會(huì)政策又以“應(yīng)試”“應(yīng)急”為基本目的，用行政方式調(diào)動(dòng)資源的能力有限，加重了國家負(fù)擔(dān)義務(wù)，不利于風(fēng)險(xiǎn)治理的常態(tài)化。

2.協(xié)同性不強(qiáng)

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害事件事發(fā)突然、破壞性大，需要協(xié)同“國家—社會(huì)—公民或居民”的力量共建、共治風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)機(jī)制。以社會(huì)保障為主的社會(huì)法分擔(dān)模式強(qiáng)調(diào)“國家—社會(huì)—公民或居民”共同參與、共建風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制，它可分為事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)機(jī)制和事后風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)機(jī)制；以行政措施為主的社會(huì)政策分擔(dān)模式主要為事中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急綜合治理機(jī)制。事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)、事中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急綜合治理和事后風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)應(yīng)有效協(xié)同，缺一不可。但有效協(xié)同的前提是風(fēng)險(xiǎn)損害的分擔(dān)機(jī)制應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)、完備，各機(jī)制之間應(yīng)相互銜接、功能相互配合。其協(xié)同的基本路徑應(yīng)是從社會(huì)保障預(yù)護(hù)機(jī)制開始到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急綜合治理再到社會(huì)保障救濟(jì)和臨時(shí)補(bǔ)充救濟(jì)的全覆蓋。如突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)中病患者醫(yī)藥費(fèi)核報(bào)應(yīng)從參加醫(yī)療保險(xiǎn)開始預(yù)護(hù)，事中綜合利用社會(huì)政策治理，事后又要通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、財(cái)政補(bǔ)貼或個(gè)人自付一定比例費(fèi)用來消解醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)等，只有各環(huán)節(jié)都有效地發(fā)揮作用，才能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)損害治理的最佳效果。

3.法治化水平不高

當(dāng)前，社會(huì)法在我國七個(gè)法律部門中法治化程度較低，社會(huì)保障及社會(huì)法建設(shè)既面臨制度建設(shè)缺口較大的問題，也面臨著現(xiàn)有立法因社會(huì)實(shí)踐變化需要調(diào)整和優(yōu)化的問題，與新時(shí)代社會(huì)發(fā)展需求還有一定距離，影響到公民社會(huì)權(quán)益的維護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)護(hù)[12]參見：鄭功成.中國社會(huì)法：回顧、問題與建設(shè)方略[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2020（3）：9-19，2。。與法律相比，社會(huì)政策具有靈活性和指導(dǎo)性，能夠有效應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新矛盾和新問題，但是在普遍性、明確性和穩(wěn)定性上有所欠缺。事實(shí)上，突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害作為普遍發(fā)生的事件，既需要法治與政策的互聯(lián)互動(dòng)，也需要從法律層面明確“國家—社會(huì)—公民或居民”各方主體在此方面的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，達(dá)到科學(xué)、規(guī)范、依法治理風(fēng)險(xiǎn)的效果。

4.社會(huì)服務(wù)能力相對(duì)滯后

現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)以堅(jiān)持和完善共建共治共享的國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化為工作目標(biāo)，服務(wù)人民美好生活需要，它是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必要支撐機(jī)制。“共建”意味著在堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要求“國家—社會(huì)—公民或居民”各方主體共同參與社會(huì)治理與服務(wù)；“共治”意味著應(yīng)確立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、個(gè)人自維協(xié)同治理的良性互動(dòng)機(jī)制；“共享”意味著治理應(yīng)以人民為中心，保障民生事業(yè)發(fā)展，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，不斷完善公共服務(wù)體系，積極促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)是體現(xiàn)一國社會(huì)服務(wù)能力的重要方面，現(xiàn)有分擔(dān)機(jī)制距離現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)工作目標(biāo)還有差距。當(dāng)前現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)可能只注重了治理的兜底和應(yīng)急作用，而輕視了“國家—社會(huì)—公民或居民”合作機(jī)制建設(shè)。

5.主體責(zé)任單一

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下所面臨的一系列社會(huì)問題決定了突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)應(yīng)以社會(huì)責(zé)任為中心。但我們習(xí)慣了風(fēng)險(xiǎn)損害的政府責(zé)任，而忽視了各種社會(huì)資源的廣泛動(dòng)員與綜合利用，在一定程度上弱化了除政府以外的其他主體責(zé)任承擔(dān)的積極性[13]參見：林毅夫，何德旭，范從來，等.奮進(jìn)新時(shí)代 開啟新征程：學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神筆談（下）[J].經(jīng)濟(jì)研究，2021（1）：4-25。。例如個(gè)人不談“人人盡責(zé)”而一味地強(qiáng)調(diào)“人人享有”，企業(yè)不充分履行相關(guān)社會(huì)義務(wù)等，這樣的風(fēng)險(xiǎn)治理本身又處在了新的風(fēng)險(xiǎn)之中。

三、突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)機(jī)理與構(gòu)塑

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制是社會(huì)治理現(xiàn)代化的具體應(yīng)用，是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的重要內(nèi)容，它將風(fēng)險(xiǎn)及其損害視為社會(huì)發(fā)展的整體成本和社會(huì)共同體的共同責(zé)任，通過多元治理主體的相互合作，將風(fēng)險(xiǎn)損害在“國家—社會(huì)—公民或居民”間有效分配，進(jìn)而對(duì)受損的自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)予以恢復(fù)和調(diào)試，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)互助、克服風(fēng)險(xiǎn)、利益共享、共同發(fā)展的目的。貝克說“風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富一樣是要分配的東西”[14]參見：貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：25。，這意味著風(fēng)險(xiǎn)損害的成本分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的重要問題。在新時(shí)代，我國已實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)，在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中，需要持續(xù)提高社會(huì)治理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解的水平與能力，促進(jìn)全體人民共同富裕和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）我國突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)機(jī)理

規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)損害一般通過社會(huì)合作負(fù)擔(dān)的方式來預(yù)防與克服，因此對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害采取社會(huì)分擔(dān)的方式是一種較優(yōu)的選擇。我國作為社會(huì)主義國家，在實(shí)現(xiàn)平等社會(huì)合作、維護(hù)人的全面發(fā)展、保護(hù)人民切實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)共同富裕等方面有著天然的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)，突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)機(jī)理特色鮮明。

1.以人民為中心的發(fā)展思想是機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)思想

“以人為本”是中國共產(chǎn)黨長期以來堅(jiān)持的執(zhí)政思想，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出“以人民為中心”的執(zhí)政理念和發(fā)展思想，進(jìn)一步深化了“以人為本”的思想內(nèi)涵。在我國，“以人民為中心”統(tǒng)領(lǐng)改革的各方面、貫穿各階段，是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)的核心理念和價(jià)值追求。習(xí)近平總書記指出，“創(chuàng)新社會(huì)治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標(biāo)，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手”[15]參見：中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：129。。這就要求我們必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)為了人民，風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)機(jī)制建設(shè)要依靠人民，切實(shí)解決人民現(xiàn)實(shí)需求和對(duì)美好生活的需要，不斷把為人民造福的事業(yè)推向前進(jìn)。

2.促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)

社會(huì)治理現(xiàn)代化就是從傳統(tǒng)的國家社會(huì)管理型向現(xiàn)代的共建共治共享型轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)的過程。為盡快實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，形成“國家—社會(huì)—公民或居民”協(xié)同共治的現(xiàn)代社會(huì)治理體制，首先要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，只有政府轉(zhuǎn)變職能逐步向社會(huì)放權(quán)，才能激發(fā)社會(huì)活力，為社會(huì)和個(gè)體自我治理提供空間；其次要正確處理國家、社會(huì)與個(gè)人的關(guān)系，在政府主導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人在社會(huì)治理中的積極性，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)參與自我調(diào)節(jié)、個(gè)人自維協(xié)同治理的良性互動(dòng)治理機(jī)制，這成為突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的建設(shè)目標(biāo)。

3.平等社會(huì)合作是機(jī)制建設(shè)的基本內(nèi)涵

平等社會(huì)合作以追求社會(huì)公平為動(dòng)機(jī)，通過實(shí)施限制個(gè)體自由、促進(jìn)群體合作的具有平等因素的社會(huì)合作行為，實(shí)現(xiàn)人的生存與發(fā)展的社會(huì)合作維護(hù)。因此平等社會(huì)合作既包括社會(huì)參與、社會(huì)保護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)促進(jìn)等聯(lián)合性利益調(diào)整措施，也包括克私利公、律他利他的社會(huì)權(quán)利與社會(huì)義務(wù)的平等設(shè)定。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)和損害分擔(dān)面前，需要堅(jiān)持和貫徹平等社會(huì)合作機(jī)制，換言之，社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行要通過國家干預(yù)和社會(huì)強(qiáng)者、社會(huì)成員積極履行社會(huì)義務(wù)，才能將風(fēng)險(xiǎn)和損害在全體社會(huì)成員中進(jìn)行分解，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)的個(gè)體管理與控制轉(zhuǎn)向社會(huì)聯(lián)合治理。

4.底線思維是機(jī)制建設(shè)的基本要求

習(xí)近平總書記在各種場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線思維，如在保障和改善民生問題上使用了“堅(jiān)守底線”，在加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)上強(qiáng)調(diào)要“兜底線”。因此保障人民的生存權(quán)和基本發(fā)展條件是社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)底線思維的基本要求。突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制要貫徹底線思維，一是要科學(xué)統(tǒng)籌社會(huì)分配系統(tǒng)，使初次分配、第二次分配、第三次分配的功能相互銜接，社會(huì)眾籌規(guī)范有序；二是社會(huì)保障和社會(huì)福利在?；镜耐瑫r(shí)應(yīng)持續(xù)實(shí)現(xiàn)均等化的基本福利供給目標(biāo)；三是風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)既要堅(jiān)持國家和社會(huì)的兜底負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)特殊群體社會(huì)權(quán)益保護(hù)，又要確保對(duì)人民的生存權(quán)和基本發(fā)展條件的供給能夠促進(jìn)共同富裕。

5.社會(huì)法是機(jī)制建設(shè)的法治保障

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制需要法律秩序的保障，以法治形式穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。當(dāng)前我國法律部門中，社會(huì)法是最能體現(xiàn)該機(jī)制建設(shè)機(jī)理的部門法，同時(shí)社會(huì)法也是最能充分體現(xiàn)社會(huì)主義性質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的部門法。社會(huì)法以平等的社會(huì)合作與公平的社會(huì)分配為法治原理，堅(jiān)持社會(huì)公平、社會(huì)公正的價(jià)值原則，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與、社會(huì)保護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)預(yù)護(hù)的利益調(diào)整措施，普遍構(gòu)筑社會(huì)權(quán)利與社會(huì)義務(wù)規(guī)范系統(tǒng)，通過勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、社會(huì)福利、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)等系統(tǒng)促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)人的生存與發(fā)展的社會(huì)合作維護(hù)[16]參見：白小平，張萬萍，徐丹.加強(qiáng)社會(huì)法制度供給克服社會(huì)主要矛盾[N].民主與法制時(shí)報(bào)，2020-09-17（6）。。同時(shí)，社會(huì)法又可與社會(huì)政策互聯(lián)互動(dòng)，構(gòu)塑事前、事中、事后風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急的系統(tǒng)機(jī)制。

（二）突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)塑

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)給人民的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全和國家安全帶來極大損害，僅依靠個(gè)體力量無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散，需要借助共同體的力量實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與損害的社會(huì)分擔(dān)。突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害應(yīng)以社會(huì)法損害分擔(dān)機(jī)制為基礎(chǔ)，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、個(gè)人自維協(xié)同形式，通過社會(huì)保障、社會(huì)補(bǔ)償（包括社會(huì)扶助）、第三次分配和個(gè)體自維的多元社會(huì)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散與互助共濟(jì)、眾籌與社會(huì)協(xié)同、責(zé)任治理與社會(huì)服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)。這種分擔(dān)機(jī)制具有系統(tǒng)性與層次性、多元性與聯(lián)動(dòng)性、眾籌與自我救助負(fù)擔(dān)性的特點(diǎn)，具體由四方面聯(lián)合協(xié)作機(jī)制構(gòu)成。

1.預(yù)護(hù)與損害救濟(jì)：社會(huì)保障

社會(huì)保障預(yù)護(hù)與損害救濟(jì)是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)塑基礎(chǔ)。我國社會(huì)保障是以國家和社會(huì)為主體，依據(jù)法律通過國民收入的再分配和社會(huì)眾籌，對(duì)公民（或居民）在暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及由于各種原因?qū)е律罾щy時(shí)給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活的制度，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利等內(nèi)容。其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，養(yǎng)老與醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)保障基金繳費(fèi)主體由用人單位（或集體及平臺(tái)）、職工（或個(gè)人）和國家（財(cái)政補(bǔ)貼）構(gòu)成，而社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利主要由國家和政府負(fù)擔(dān)。由于社會(huì)保障涉及多層次社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系建設(shè)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和再分配機(jī)制的優(yōu)化，城鄉(xiāng)基本社會(huì)福利的統(tǒng)籌一體化和公共服務(wù)均等化，消除絕對(duì)貧困與緩解相對(duì)貧困的長效機(jī)制建設(shè)等，故而是民生、社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)的重點(diǎn)。

當(dāng)前我國社會(huì)保障制度建設(shè)也面臨著重大調(diào)整和持續(xù)優(yōu)化的問題。一是在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、促進(jìn)共同富裕、構(gòu)建橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)程中，我國社會(huì)保障將會(huì)從“?；尽薄皬V覆蓋”轉(zhuǎn)向“促富?！薄叭采w”的全民共建共治共享的新型社會(huì)保障；二是智能社會(huì)背景下零工經(jīng)濟(jì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有以勞動(dòng)與人事關(guān)系兩分、城鄉(xiāng)兩分為基礎(chǔ)構(gòu)建的社會(huì)保障項(xiàng)目已不適應(yīng)人民的新需求，建設(shè)面向全民覆蓋、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系是當(dāng)下所需；三是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害分擔(dān)需要全民共建共治共享的新型社會(huì)保障體系來承接與化解，社會(huì)保障覆蓋不足、項(xiàng)目不全、社會(huì)服務(wù)能力不夠，均會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)治理的效果。

此外，作為事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)、事后風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)的社會(huì)保障，為應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作。（1）統(tǒng)一各類基金繳費(fèi)入口，分項(xiàng)分類科學(xué)設(shè)計(jì)征繳程序和征繳規(guī)則，持續(xù)提高各類基金統(tǒng)籌層次。如基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施以稅為主、稅費(fèi)結(jié)合的漸進(jìn)式征繳機(jī)制，社會(huì)統(tǒng)籌以稅的形式征繳，征繳對(duì)象為用人單位和各類用工組織及平臺(tái)，個(gè)人賬戶以費(fèi)的形式繳費(fèi)，征繳對(duì)象為職工和全體居民[17]參見：白小平，靳彤彤.中國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)制的發(fā)展歷程與展望[J].中州學(xué)刊，2021（1）：73-79。。（2）普遍實(shí)施全民性社會(huì)保障計(jì)劃，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化、待遇支付公平統(tǒng)一。例如，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)擴(kuò)大適用范圍，向統(tǒng)一的職業(yè)傷害保險(xiǎn)和職業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向，保險(xiǎn)義務(wù)人由用人單位和各類用工組織及平臺(tái)構(gòu)成，保險(xiǎn)權(quán)利人應(yīng)以從業(yè)者、公民身份替代職工、城鄉(xiāng)居民身份，防止身份固化并確保待遇支付公平統(tǒng)一。（3）對(duì)個(gè)體（或居民）繳費(fèi)采取靈活措施補(bǔ)充繳費(fèi)機(jī)制，提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門、民政部門的社會(huì)服務(wù)水平，持續(xù)推進(jìn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工程，包括異地養(yǎng)老、就醫(yī)核發(fā)與結(jié)算。（4）健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度，及時(shí)調(diào)整重大疾病目錄，促進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助機(jī)制相互匹配、功能相互銜接。（5）適時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)法，加快社會(huì)保障的立法工作，盡快出臺(tái)社會(huì)保障基準(zhǔn)法，提高我國社會(huì)保障的法治水平。

2.特定或應(yīng)急事項(xiàng)救助：社會(huì)補(bǔ)償

社會(huì)補(bǔ)償是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)塑的重要內(nèi)容，主要適用于特定或應(yīng)急事項(xiàng)救助，其與社會(huì)保障為特殊與一般的關(guān)系。同時(shí)，社會(huì)補(bǔ)償是“平等的社會(huì)合作與公平的社會(huì)分配”這一社會(huì)法原理的重要實(shí)踐形式，它可與社會(huì)政策相結(jié)合，具有事中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急綜合治理和事后風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)的特點(diǎn)。

當(dāng)前，我國社會(huì)補(bǔ)償?shù)母拍钌形唇y(tǒng)一，但這并不排除其是一項(xiàng)重要的利益受損補(bǔ)償手段。廣義而言，社會(huì)保障也屬于社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆懂牎＊M義而言，社會(huì)補(bǔ)償一般指國家和社會(huì)對(duì)居民因自然性、技術(shù)性、社會(huì)性或政策性等不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)或意外事件以及因社會(huì)排斥行為造成的利益損失，或必要的社會(huì)扶助而采取的補(bǔ)償分配與修復(fù)行為，包括社會(huì)補(bǔ)償和社會(huì)扶助兩大類型。社會(huì)補(bǔ)償包括勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公共衛(wèi)生疾病防控突發(fā)事件損害補(bǔ)償、疫苗接種異常反應(yīng)損害補(bǔ)償、失獨(dú)家庭補(bǔ)償、食品安全突發(fā)事件損害補(bǔ)償、意外事件補(bǔ)償?shù)?；社?huì)扶助包括特殊群體權(quán)益扶助、就業(yè)或失業(yè)援助、反哺性扶助措施、災(zāi)害對(duì)口援建、移民易地安置等。

社會(huì)補(bǔ)償所需資金入口多元，出口資金由政府統(tǒng)一預(yù)算、支付，國家和社會(huì)是其積極義務(wù)主體，而特定或應(yīng)急事項(xiàng)中的社會(huì)成員或組織則是其權(quán)利主體。它一般通過社會(huì)共同參與、社會(huì)眾籌與財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的形式，合理分擔(dān)社會(huì)發(fā)展中的各種風(fēng)險(xiǎn)成本和意外，彌補(bǔ)社會(huì)保障預(yù)護(hù)與損害救濟(jì)之不足。同時(shí)，社會(huì)補(bǔ)償應(yīng)針對(duì)具體的特定或應(yīng)急事項(xiàng)細(xì)化社會(huì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。如針對(duì)突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的巨額醫(yī)療費(fèi)用，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)、重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助機(jī)制基礎(chǔ)上再行必要的財(cái)政補(bǔ)貼；針對(duì)防疫隔離期間產(chǎn)生的相關(guān)損失或影響，可考慮隔離期間的誤工收入補(bǔ)償、困難家庭基本生活資料供給補(bǔ)償、志愿者公益補(bǔ)償、民用場(chǎng)館設(shè)施征用補(bǔ)償、中小微企業(yè)與個(gè)體經(jīng)營者復(fù)工復(fù)產(chǎn)援助、特殊群體就業(yè)或失業(yè)援助等，并提升社會(huì)服務(wù)能力。

3.社會(huì)眾籌與分散負(fù)擔(dān)：第三次分配

突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害成本巨大，非一國財(cái)政和個(gè)體可以承受，必須依靠社會(huì)機(jī)制和社會(huì)力量來分擔(dān)損害、化解風(fēng)險(xiǎn)，其中大力發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)，在初次分配、第二次分配得當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上促進(jìn)第三次分配，這是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)塑的必要補(bǔ)充。第三次分配是指以社會(huì)強(qiáng)者為主體，以公益慈善為主要形式，以志愿捐助方式將社會(huì)資源和財(cái)富向社會(huì)弱者進(jìn)行讓渡的分配形式。

當(dāng)前，我國公益慈善已成為突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制的重要補(bǔ)充，但慈善等社會(huì)公益事業(yè)的健康發(fā)展需要綜合的機(jī)制建設(shè)。一是要積極培育和發(fā)展慈善公益社會(huì)組織，健全慈善公益社會(huì)組織登記制度，改革財(cái)稅制度促進(jìn)慈善公益事業(yè)發(fā)展；二是要規(guī)范慈善公益行為，培育良好的社會(huì)組織信用，確保募捐資金來源公開、透明，募捐資金使用去向公示、公開，同時(shí)根據(jù)募捐者的意愿，募捐資金也可補(bǔ)充到社會(huì)補(bǔ)償項(xiàng)目中；三是要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐平臺(tái)的審查、管理與監(jiān)督，完善法律責(zé)任，并與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)+慈善形式；四是適時(shí)修訂《中華人民共和國慈善法》，構(gòu)建現(xiàn)代公益慈善法治系統(tǒng)。

4.個(gè)體合理負(fù)擔(dān)：個(gè)體自我救助

社會(huì)保障、社會(huì)補(bǔ)償、第三次分配構(gòu)塑的重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制充分實(shí)現(xiàn)了政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)的作用，但在這個(gè)模式中，居民個(gè)體僅以社會(huì)保障形式參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)護(hù)構(gòu)成負(fù)擔(dān)主體，從人人有差異的狀況來看，個(gè)體在事中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急綜合治理與事后風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)中的作用并沒有發(fā)揮出來。在突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害中，個(gè)體應(yīng)根據(jù)自身實(shí)力合理負(fù)擔(dān)一定損害后果，這是突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)塑的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的現(xiàn)代社會(huì)治理理念。

筆者認(rèn)為突發(fā)型社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)損害社會(huì)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)塑目的在于以社會(huì)合作的方式促進(jìn)人的生存與發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，在于刻畫有利于促進(jìn)克私利公、律他利他、褒獎(jiǎng)自我犧牲的平等社會(huì)合作圖景，它并不排斥個(gè)體對(duì)自身生存與發(fā)展的自維努力，從而克服人對(duì)社會(huì)合作維護(hù)形式的“福利”依賴和“自私自利”的市民鏡像復(fù)燃。在重大風(fēng)險(xiǎn)損害的個(gè)體自我救助中，居民個(gè)體應(yīng)自維協(xié)同履行一定義務(wù)，包括身體力行積極參加相關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)，或依自身負(fù)擔(dān)實(shí)力合理分擔(dān)一定損害，至于無能力負(fù)擔(dān)者則不在此負(fù)擔(dān)機(jī)制之內(nèi)。