王子悅,崔彩賢,胡蔚然,吳普俠

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081;2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院,陜西 楊凌 712100;3.四川大學(xué) 法學(xué)院,四川 成都 610044;4.陜西省林業(yè)科學(xué)院 生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所,陜西 西安 710082)

森林村鎮(zhèn)建設(shè)是秉承“兩山理論”、落實(shí)鄉(xiāng)村綠化美化工程、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要策略。為實(shí)現(xiàn)國(guó)土增綠、建設(shè)美麗中國(guó),全國(guó)綠化委員會(huì)、國(guó)家林草局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)的意見(jiàn)》號(hào)召深入開(kāi)展鄉(xiāng)村綠化行動(dòng),并以森林村鎮(zhèn)建設(shè)為抓手,創(chuàng)新基層治理模式,《國(guó)家級(jí)森林鄉(xiāng)村評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》要求森林鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)立足鄉(xiāng)村振興總方針,依托資源稟賦開(kāi)展低碳生活及綠色生產(chǎn)?，F(xiàn)階段,森林村鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼,《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》在“自治、法治、德治”層面對(duì)森林村鎮(zhèn)人居環(huán)境的改善指明了方向,倡導(dǎo)健全村民自治機(jī)制,激發(fā)村民主體內(nèi)生動(dòng)力,制定地方性法規(guī)規(guī)章,完善治理標(biāo)準(zhǔn)和法治保障,提高群眾衛(wèi)生意識(shí),營(yíng)造和諧文明新風(fēng)尚。“三治融合”作為發(fā)源于基層又同基層現(xiàn)狀高度契合的治理模式,對(duì)于森林村鎮(zhèn)的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“三治融合”模式的基本內(nèi)涵與研究現(xiàn)狀

1.“三治融合”模式的基本內(nèi)涵

“三治融合”模式是實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑,自治、法治、德治的共融共生能有效紓解人地矛盾、解決人際糾紛等村鎮(zhèn)治理困境,滿足鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求。三治側(cè)重不同、邏輯有異,在基層治理進(jìn)程中,“自治”是建立在地緣基礎(chǔ)之上,由基層群眾開(kāi)展的自我管理、自我教育和自我服務(wù)等治理活動(dòng),并通過(guò)村民委員會(huì)這一組織形式將主體權(quán)利加以落實(shí),為保障村鎮(zhèn)建設(shè)持續(xù)供給民主力量。“法治”是利用法理化規(guī)則對(duì)基層主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明晰并對(duì)失范行為進(jìn)行匡正的治理方式,法律規(guī)則作為民主權(quán)利來(lái)源及主體行為依據(jù)為維護(hù)村鎮(zhèn)秩序提供了規(guī)范性支持。“德治”是社會(huì)主義價(jià)值體系及道德標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基層群眾行為活動(dòng)及思想觀念的柔性約束,受地方性鄉(xiāng)土情結(jié)及文化認(rèn)同的影響,其道德倫理往往通過(guò)當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗、傳統(tǒng)禮制、宗族家法、輿論評(píng)價(jià)加以表現(xiàn),在創(chuàng)造文明鄉(xiāng)風(fēng)方面發(fā)揮著引導(dǎo)性效用。

“三治”之間并非相互孤立割裂,亦非機(jī)械結(jié)合,而是密切聯(lián)系、深度融合,是“一體兩翼”的辯證關(guān)系,自治是“一體”,法治和德治則猶如車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼,在基層治理體系中,相輔相成、不可分割。法治催生自治主體權(quán)利并提供行為規(guī)范,在制度層面為自治提供外部保障;德治內(nèi)化于自治的實(shí)踐過(guò)程,在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指引自治靈活開(kāi)展,在道德層面提供內(nèi)部支撐;法治與德治之間相互補(bǔ)充、互為表里,法律的構(gòu)建以公序良俗為基礎(chǔ),將正確的道德規(guī)范以成文制度形式進(jìn)行表現(xiàn),以有形的強(qiáng)制力彌補(bǔ)了德治無(wú)形的教化作用,而德治則依據(jù)法律的明確規(guī)定不斷優(yōu)化道德體系,使社會(huì)倫理更具合規(guī)性,并以柔性力量補(bǔ)足了剛性治理的不足之處,剛?cè)岵?jì)推進(jìn)自治的深入開(kāi)展;自治作為法治與德治的實(shí)現(xiàn)目標(biāo),力求兼顧外部強(qiáng)制力與內(nèi)部感化力,促成規(guī)范有序、文明有德的自治體系,形成基層善治的新格局。因此,“三治融合”不僅要求將自治、法治、德治作為村鎮(zhèn)治理的重要遵循,更要發(fā)揮三者的融合效用,形成治理之合力,共同作用于村鎮(zhèn)治理場(chǎng)域。

2.“三治融合”模式的研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段,學(xué)界研究主要集中在對(duì)鄉(xiāng)村“三治融合”路徑的探析。孫小紅[1]指出,鄉(xiāng)村治理應(yīng)以政治權(quán)力為依托建構(gòu)“三治融合”權(quán)力體系,以村民會(huì)議為基礎(chǔ)激活“三治融合”決策機(jī)制,以村民自治為載體推進(jìn)外德內(nèi)法治理。張梁梁[2]論述了社會(huì)資本與“三治融合”的協(xié)同互動(dòng)關(guān)系,提出了通過(guò)社會(huì)資本引導(dǎo)提升鄉(xiāng)村治理水平的政策建議。王冠群[3]從“技術(shù)-制度-價(jià)值”三維視角出發(fā),提出技術(shù)賦能“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系,通過(guò)數(shù)字治理平臺(tái)搭建來(lái)創(chuàng)新基層社會(huì)治理。趙曉霞[4]認(rèn)為“三治融合”的關(guān)鍵在于農(nóng)村主體性再造,而國(guó)家賦權(quán)和增能是助推治理主體發(fā)揮內(nèi)在力量的關(guān)鍵。劉思思[5]建議把村規(guī)民約作為建設(shè)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的重要載體,通過(guò)改進(jìn)內(nèi)容、完善程序、強(qiáng)化執(zhí)行等方式綜合施策。

可見(jiàn),多數(shù)研究從“鄉(xiāng)村”這一“類概念”切入,多角度探索鄉(xiāng)村治理中“三治融合”的實(shí)現(xiàn)路徑,具有一定的普適性。而森林村鎮(zhèn)作為“鄉(xiāng)村”的“種概念”,存在顯著的特殊性,其建設(shè)是在響應(yīng)國(guó)家政策并依托森林資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的,對(duì)其治理也備受資源要素及生態(tài)環(huán)境的制約,因此,“三治融合”模式在森林村鎮(zhèn)治理中的應(yīng)用須因地制宜、有的放矢,著重調(diào)控域內(nèi)居民與森林空間的互動(dòng)關(guān)系,以善治推動(dòng)生態(tài)富民、鄉(xiāng)村振興。本文即聚焦森林村鎮(zhèn)的自治、法治與德治,在對(duì)陜西省H市進(jìn)行田野調(diào)查的基礎(chǔ)上,揭示森林村鎮(zhèn)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn),并探究“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設(shè)的基本邏輯,具有較強(qiáng)的針對(duì)性與可實(shí)踐性,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)差異化、精細(xì)化。

二、“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

H市位于陜西省東部黃河西岸,關(guān)中盆地東北隅,距省會(huì)西安240余公里,北依宜川,西鄰黃龍,南接合陽(yáng),東隔黃河與山西省河津、鄉(xiāng)寧、萬(wàn)榮等縣市相望,總面積1 621平方公里,境內(nèi)共下轄2個(gè)街道和6個(gè)鎮(zhèn)①。為強(qiáng)化環(huán)境整治、推進(jìn)國(guó)土擴(kuò)綠,H市人民政府將森林村鎮(zhèn)建設(shè)作為重點(diǎn)工程,以市林業(yè)局森林村鎮(zhèn)創(chuàng)建辦公室為工作指導(dǎo),各鎮(zhèn)辦為落實(shí)主體,建構(gòu)了較為完備的管理機(jī)制。《H市林業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》指出,H市現(xiàn)已建成省級(jí)森林村莊108個(gè)、全國(guó)生態(tài)文化村3個(gè)、國(guó)家森林村莊5個(gè)②,并以打造生態(tài)宜居的樣板示范村為目標(biāo),在“十四五”期間持續(xù)發(fā)揮森林村鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)富民功能。但在政策制度的具體落實(shí)和實(shí)際治理中,森林村鎮(zhèn)的治理仍面臨著在自我管理、制度規(guī)范、道德教化層面的困境與挑戰(zhàn)。

1.自治層面

(1)主體意識(shí)淡漠,自治意愿薄弱。村民作為森林村鎮(zhèn)的治理主體,其行為活動(dòng)深刻影響著森林村鎮(zhèn)的建設(shè)成果。通過(guò)對(duì)村鎮(zhèn)域內(nèi)108位村民調(diào)查可知,14%的村民認(rèn)為自己應(yīng)成為森林村鎮(zhèn)的建設(shè)主體,70%的村民認(rèn)為自己起參與輔助作用,10%的村民認(rèn)為自己在森林村鎮(zhèn)的建設(shè)中可有可無(wú),6%的村民認(rèn)為自己沒(méi)必要參與?？梢?jiàn)多數(shù)村民的主體意識(shí)缺位,參與森林村鎮(zhèn)治理的意愿薄弱。

森林村鎮(zhèn)治理歸根結(jié)底是對(duì)人的治理,參與權(quán)是法律賦予公民的法定權(quán)利,在高質(zhì)量發(fā)展的背景下,森林村鎮(zhèn)治理水平的提升要求村民發(fā)揮應(yīng)有之用。受傳統(tǒng)治理理念及政府直控型治理模式的影響,村民參與森林村鎮(zhèn)建設(shè)的自主性受到壓抑,處于相對(duì)弱勢(shì)地位。在苗木、樹(shù)種的選擇、栽植及養(yǎng)護(hù)上全權(quán)交由政府管控,這便造成個(gè)別村鎮(zhèn)為發(fā)展森林旅游而大量種植觀賞樹(shù)木,而通過(guò)訪談可知,多數(shù)村民更傾向于經(jīng)濟(jì)林的種植,既能發(fā)揮其美化環(huán)境保護(hù)生態(tài)的作用,又能推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展富民口袋。因此,在森林村鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中,民意表達(dá)不足使林木綠化難以兼具觀賞性與實(shí)用性,造成旅游業(yè)的同質(zhì)化開(kāi)發(fā),在一定程度上導(dǎo)致森林村鎮(zhèn)發(fā)展滯緩。同時(shí),村民受自身文化水平的限制,對(duì)主體權(quán)利認(rèn)識(shí)模糊,并未意識(shí)到在森林村鎮(zhèn)治理過(guò)程中所享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。且森林村鎮(zhèn)的建設(shè)以維護(hù)生態(tài)安全及公共權(quán)利為內(nèi)容,而基于理性人對(duì)私利的追逐,村民參與權(quán)的行使并不能帶來(lái)及時(shí)的顯性利益,這便導(dǎo)致其主體意識(shí)逐漸淡化,自治的積極性與自覺(jué)性不足。

(2)政策了解模糊,自治能力不足。森林村鎮(zhèn)的建設(shè)與治理有其特殊性,依托資源稟賦而建立起的村鎮(zhèn),應(yīng)協(xié)調(diào)好人與森林的關(guān)系,彰顯地方特色。因此,森林村鎮(zhèn)的建設(shè)離不開(kāi)村民對(duì)各項(xiàng)政策的把握及踐行,這就需要發(fā)揮村民的能動(dòng)性與主動(dòng)性,積極落實(shí)林地規(guī)劃及林木撫育等任務(wù),將涉林政策充分融入民眾的日?；顒?dòng)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)對(duì)涉林政策的宣傳途徑較為狹窄,多利用政府網(wǎng)站進(jìn)行公示,而村民對(duì)于政策了解亦是模糊,在接受調(diào)查的108位村民中僅有6%的村民比較了解,52%的村民聽(tīng)說(shuō)過(guò)但不了解,42%的村民完全不了解。這一數(shù)據(jù)表明大部分村民對(duì)關(guān)于森林村鎮(zhèn)的政策了解程度較低,整體上處于低水平的認(rèn)知階段。

政府的宣傳途徑和效果是制約村民對(duì)森林村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作了解程度的關(guān)鍵性要素,而調(diào)研的大部分村民認(rèn)為政府對(duì)森林村鎮(zhèn)的建設(shè)途徑僅停留于一般、不豐富、非常不豐富水平,必然制約了村民以自治方式參與森林村鎮(zhèn)治理的能力。究其原因,一方面在于政府的宣傳渠道與村民的接受能力不符,由于村內(nèi)的年輕人大多外出打工,村內(nèi)多為留守老人,大多通過(guò)電視、廣播或宣傳車(chē)等傳統(tǒng)方式而非互聯(lián)網(wǎng)來(lái)獲取信息,因此難以獲取及時(shí)、有效的政策信息,對(duì)政策的了解甚少。另一方面在于村委全權(quán)負(fù)責(zé)森林村鎮(zhèn)的建設(shè),并未將政策宣傳到位。這兩層原因共同導(dǎo)致了村民對(duì)森林村鎮(zhèn)政策了解程度較低這一問(wèn)題,削弱了村民自治的積極性。

2.法治層面

(1)基層法治缺乏,制度落實(shí)不力。為保障森林村鎮(zhèn)治理的穩(wěn)定性還需依靠法律的約束力?！禜市綠化林木管理辦法》對(duì)市域范圍內(nèi)綠化林木、綠地、設(shè)施的保護(hù)和管理進(jìn)行了規(guī)定,《H市創(chuàng)建國(guó)家森林城市實(shí)施方案》也聚焦城市綠化作出規(guī)劃,而對(duì)于村鎮(zhèn)范圍內(nèi)的林木管理卻缺乏規(guī)范的制度保障。在所調(diào)研的森林村鎮(zhèn)中,有以種植花椒樹(shù)為特色發(fā)展花椒產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn),亦有種植百畝桑樹(shù)以養(yǎng)殖桑蠶為經(jīng)濟(jì)收入的村莊,可見(jiàn),不同村鎮(zhèn)有其林木種植的差異性,而市級(jí)涉林管理制度規(guī)定的內(nèi)容原則性較強(qiáng)、所涉地域范圍廣,且權(quán)責(zé)劃分涉及林業(yè)局、水務(wù)局、旅游委等多個(gè)行政部門(mén),難以對(duì)各具特色的森林村鎮(zhèn)給予針對(duì)性指導(dǎo),而現(xiàn)階段各村鎮(zhèn)也沒(méi)有專門(mén)制定制度規(guī)范,因此森林村鎮(zhèn)的治理難以有的放矢,基層法治得不到充分保障。

森林村鎮(zhèn)的法治建設(shè)不僅要有法可依,還需落實(shí)到位。通過(guò)對(duì)村委干部的訪談可知,對(duì)于上級(jí)下達(dá)的政策命令及要求學(xué)習(xí)的法律法規(guī),村委班子難以消化吸收,更缺乏充分踐行的能力。例如,《H市森林村鎮(zhèn)實(shí)施方案》中明確指出村組應(yīng)有固定的專職林木管護(hù)人員,開(kāi)展日常管護(hù)工作。但在H市Z鎮(zhèn)六個(gè)森林村莊中,僅C村設(shè)有兩位專職林木養(yǎng)護(hù)人員,其余村莊僅依靠村干部負(fù)責(zé)全村樹(shù)木澆水、除草、修剪工作。這便導(dǎo)致村內(nèi)林木長(zhǎng)期處于無(wú)人管護(hù)狀態(tài),降低了林木景觀美感,甚至因感染松材線蟲(chóng)得不到及時(shí)治理而死亡,造成了林業(yè)資源的浪費(fèi)。同時(shí),對(duì)于新《森林法》的學(xué)習(xí),多數(shù)村民也并未重視,仍不乏出現(xiàn)違法使用林地、毀壞林木等行為,可見(jiàn)法律的強(qiáng)制約束力及震懾力在森林村鎮(zhèn)的治理中難以發(fā)揮應(yīng)有之效。

(2)權(quán)力配置不明,催生執(zhí)法漏洞。林業(yè)行政執(zhí)法作為森林村鎮(zhèn)法治建設(shè)的重要內(nèi)容,借助公權(quán)力的威懾力與強(qiáng)制力,化解林權(quán)糾紛、審批林木采伐、打擊涉林違法,以提供規(guī)范有序的森林村鎮(zhèn)治理環(huán)境。現(xiàn)階段,根據(jù)H市林業(yè)機(jī)構(gòu)改革及《行政處罰法》的規(guī)定,原屬于縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的部分行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn),大部分村鎮(zhèn)的林業(yè)站也被全部撤銷,統(tǒng)一劃歸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,因此在森林村鎮(zhèn)治理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已然成為各村鎮(zhèn)林業(yè)執(zhí)法的主體[6]。

但在權(quán)力下放的過(guò)程中,部分林業(yè)主管部門(mén)為減輕執(zhí)法壓力,便將森林防火執(zhí)法檢查等工作量大、責(zé)任重的事項(xiàng)全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而按照相對(duì)集中行使林業(yè)行政職權(quán)的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要承擔(dān)各森林村鎮(zhèn)的林業(yè)行政執(zhí)法,還要以自身名義開(kāi)展自然資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康監(jiān)督等多方面的執(zhí)法工作,其權(quán)責(zé)范圍廣、事項(xiàng)種類雜,又沒(méi)有形成完善的權(quán)力配置機(jī)制,便導(dǎo)致林業(yè)執(zhí)法工作出現(xiàn)停滯,使那些擅自改變林地用途、違反森林防火規(guī)定等違法行為不能得到及時(shí)制裁。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站原為林業(yè)行政執(zhí)法的重要機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)隸后已不復(fù)存在,曾經(jīng)由林業(yè)站享有的房前屋后零星林木的采伐審批權(quán)、無(wú)證運(yùn)輸執(zhí)法權(quán)、毀壞林地的處罰權(quán)等全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,權(quán)力配置的改變,使原來(lái)可以由林業(yè)主管部門(mén)直接與林業(yè)站進(jìn)行銜接的工作,現(xiàn)在必須要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)接,讓垂直管轄變得更為復(fù)雜化,一定程度上降低了林業(yè)行政執(zhí)法的效率。

3.德治層面

(1)森林文化式微,道德約束松懈。森林文化作為人與森林相互作用而形成的精神產(chǎn)物與思想感知,具有地方性、社會(huì)性及人文性等特征?！耙詴r(shí)入山林,材木不可勝用”“春三月,山林不登斧”等文化思想指引著人們形成節(jié)制有度、遵循規(guī)律的良好品德[7],古樹(shù)名木所蘊(yùn)含的歷史傳說(shuō)彰顯了一方人民的精神圖譜,培育出世代相傳的親環(huán)境行為。因此,森林文化是森林村鎮(zhèn)開(kāi)展德治的根基所在,通過(guò)對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的無(wú)形影響規(guī)制著村民的舉止言行,營(yíng)造良好的德治之風(fēng)。

但通過(guò)對(duì)H市森林村鎮(zhèn)森林文化的采集發(fā)現(xiàn),多數(shù)村鎮(zhèn)的森林文化遺傳已久,形成特色文化脈絡(luò)的村鎮(zhèn)更是少之又少,僅能從個(gè)別留守老人的口述史中捕捉到曾經(jīng)撫育林木的耕作習(xí)慣、村中古樹(shù)的歷史淵源以及對(duì)森林持有的敬畏之心?，F(xiàn)階段的森林文化已在代際間遺失,德治根系的缺失使生態(tài)文明建設(shè)等宏觀性價(jià)值理念難以借助地方森林文化直接、深入地滲透至村民的思想意識(shí)之中,造成德治懸于政策而無(wú)法落實(shí)。同時(shí),政府為應(yīng)對(duì)森林村鎮(zhèn)治理困境所采取的命令動(dòng)員式管控方式,在一定程度上壓制了以道德治村、以文化樹(shù)人的治理模式,并衍生出村民對(duì)森林文化的忽視及對(duì)公權(quán)力的盲目服從,進(jìn)一步遏制了森林文化的延續(xù)與培育,使德治再度實(shí)施時(shí)難以發(fā)揮實(shí)效,造成遵法治而輕德治的惡性循環(huán)。

(2)新老鄉(xiāng)賢分異,德治力量分散。早期建立在自然經(jīng)濟(jì)之上的森林村鎮(zhèn)屬于“熟人社會(huì)”,基于天然的血緣聯(lián)系及人與森林的穩(wěn)定關(guān)系,鄉(xiāng)村成員之間形成了緊密聯(lián)系,傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢作為德高望重、具有較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)的少數(shù)群體,能夠在道德層面指導(dǎo)并團(tuán)結(jié)村民協(xié)同開(kāi)展森林村鎮(zhèn)建設(shè),但其缺乏對(duì)現(xiàn)代化傳播媒介、治理模式的了解與應(yīng)用,行為方式及思想觀念有待更新?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的日漸滲入及鄉(xiāng)村振興下的人才回流,打破了傳統(tǒng)森林村鎮(zhèn)形成的“熟人社會(huì)”,迎來(lái)了高流動(dòng)性“半熟人社會(huì)”,基于此攜帶城市先進(jìn)觀念、具有較高科學(xué)文化素質(zhì)的新鄉(xiāng)賢誕生,而新鄉(xiāng)賢對(duì)村況的了解及同村民的聯(lián)系遠(yuǎn)不及老一輩,且無(wú)法短時(shí)間獲取村集體的全部支持與認(rèn)可[8]。因此,在傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢與新鄉(xiāng)賢的共存的情況下,對(duì)于森林村鎮(zhèn)的建設(shè)工作,二者之間配合與協(xié)調(diào)度還不夠,一定程度上影響著德治的效果。

新老鄉(xiāng)賢之于森林村鎮(zhèn)建設(shè)均具有重要作用,能夠引領(lǐng)村鎮(zhèn)風(fēng)氣、引導(dǎo)村民形成生態(tài)文明理念及環(huán)境友好型行為。但鄉(xiāng)賢之間對(duì)于森林村鎮(zhèn)建設(shè)的想法與建議缺乏密切的溝通聯(lián)系,尚未形成共治的合力,致使鄉(xiāng)賢的個(gè)體影響力相較于群體而言略顯單薄。因此,德治效能的發(fā)揮除借助道德規(guī)范及社會(huì)輿論等“軟治理”手段外,亦需有效的途徑和一定的平臺(tái)為鄉(xiāng)賢群體參與森林村鎮(zhèn)的德治建設(shè)提供保障,突破新老鄉(xiāng)賢之間的思想隔閡。

三、“三治融合”視角下森林村鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)然邏輯

1.發(fā)揮自治的主體作用

(1)有效保護(hù)村民權(quán)利,建立配套激勵(lì)機(jī)制。村民作為村鎮(zhèn)社會(huì)治理主體中較薄弱的一環(huán),應(yīng)當(dāng)依法確保村民參與自治的權(quán)利,同時(shí)村委會(huì)作為鄉(xiāng)村的自治機(jī)構(gòu),應(yīng)從大量承接基層政府的任務(wù)中“抽離”出來(lái),強(qiáng)化其在鄉(xiāng)村治理中自治的功能。在森林村鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中,村委會(huì)對(duì)相關(guān)文件要及時(shí)進(jìn)行公示,以保證村民的知情權(quán);在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或要求時(shí),要向村民廣泛征集意見(jiàn),以保證村民的參與權(quán)和表達(dá)權(quán);在森林村鎮(zhèn)的管護(hù)工作中,賦予村民監(jiān)督的權(quán)利,保障村民參與森林村鎮(zhèn)建設(shè)的全過(guò)程,從而增強(qiáng)村民的主體意識(shí)和參與積極性,使村民自覺(jué)成為森林村鎮(zhèn)建設(shè)和管理的主要力量。

經(jīng)濟(jì)因素在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),仍然是影響村民參與森林村鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)重要因素,要增強(qiáng)村民參與度必須建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。首先,可以直接按照參加林木栽植和管理工作的時(shí)間或工作量支付給村民一定報(bào)酬,吸引更多村民參與其中,既可以解決林木的后期管護(hù)問(wèn)題,又可以增加村民的收入。其次,依托于村內(nèi)現(xiàn)有的建設(shè)成果發(fā)展森林旅游是實(shí)現(xiàn)村民增收的有效方式,但在此過(guò)程中應(yīng)種植具有鮮明特色及經(jīng)濟(jì)價(jià)值的鄉(xiāng)土樹(shù)種,為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供原材料,并加強(qiáng)苗圃苗木的培育,防止因種苗供應(yīng)不及時(shí)而導(dǎo)致對(duì)古木大樹(shù)的移植,為森林村鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的樹(shù)種供給,助力特色產(chǎn)業(yè)及綠色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)健全信息流通機(jī)制,因人制宜宣傳政策。知情權(quán)是村民參與自治的前提,因此森林村鎮(zhèn)治理不僅要注重政策在縱向上的府際流通,更要落實(shí)信息在村民間的橫向傳播與接收。完善自上而下信息流通渠道的建設(shè),對(duì)于發(fā)揚(yáng)本地林木特色、推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普惠性政策應(yīng)及時(shí)、全面地向村民傳達(dá),擴(kuò)大宣傳的覆蓋面,讓受眾理解并支持政策的實(shí)施,使村民充分享受政策紅利,避免因“信息真空”“政策壁壘”而導(dǎo)致的參與不能。

涉林政策的宣傳除提高村民的知曉度外,還應(yīng)考慮不同年齡層次人群對(duì)政策的獲取途徑、接受能力、需求范圍等因素,因人制宜、精準(zhǔn)遞送。針對(duì)森林村鎮(zhèn)內(nèi)的留守老人可采取易于接受、通俗易懂的宣傳方式,借助村級(jí)廣播、宣傳欄、文藝匯演、入戶走訪等方式進(jìn)行政策傳達(dá)。新媒體可以成為涉林政策在年輕村民內(nèi)部宣傳的主要工具,但考慮到農(nóng)村地區(qū)的文化程度有限,需把專業(yè)性較強(qiáng)的政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為易理解、可視性強(qiáng)的視聽(tīng)資料、文字圖片,提高村民對(duì)森林村鎮(zhèn)建設(shè)的興趣。同時(shí),對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、商業(yè)投資等目標(biāo)群體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委班子應(yīng)主動(dòng)上門(mén)講政策、問(wèn)需求,加強(qiáng)同政策服務(wù)對(duì)象的交流互動(dòng),推進(jìn)森林旅游、林木產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿等綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在整體上營(yíng)造濃厚的共建森林村鎮(zhèn)的氛圍[9]。

2.發(fā)揮法治的規(guī)范作用

(1)完善基層法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)制度順暢運(yùn)行。森林村鎮(zhèn)治理需加強(qiáng)基層法制建設(shè),構(gòu)建契合治理實(shí)際、規(guī)定具體細(xì)致且具可操性的制度規(guī)范,豐富村鎮(zhèn)法治資源,提高村民法律信仰。而村規(guī)民約作為建立在村民集體上的契約規(guī)則,雖為非正式制度,但卻具有顯著的地方性與傳承性,是依俗而治的智慧結(jié)晶。森林村鎮(zhèn)的法治建設(shè)具有資源稟賦方面的特殊性,且對(duì)于涉林糾紛的解決,村民更習(xí)慣于借助村規(guī)、習(xí)俗來(lái)定分止?fàn)?。因?村鎮(zhèn)制度的完善應(yīng)同當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約相結(jié)合,將上位法通過(guò)通俗易懂的語(yǔ)言進(jìn)行細(xì)化和表達(dá),將涉林制度建立在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)上,形成推進(jìn)森林村鎮(zhèn)建設(shè)的專門(mén)性規(guī)定,使抽象性法律在森林村鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐中得到充分接受與吸納,彌補(bǔ)因法律理解不足而造成的法治運(yùn)行不暢。

村委干部作為森林村鎮(zhèn)法治建設(shè)的主力軍,其對(duì)法律制度及法治精神的貫徹程度決定著森林村鎮(zhèn)的治理成效,而目前村委班子成員整體素質(zhì)偏低,嚴(yán)重掣肘村鎮(zhèn)治理的規(guī)范性,這就需要強(qiáng)化法制培訓(xùn),不斷提高法律素養(yǎng)。一方面,要嚴(yán)把村民委員會(huì)的入口關(guān),被選舉人員除具備奉公守法的品德外,還應(yīng)具有一定的林業(yè)專業(yè)知識(shí)及涉林糾紛的解決經(jīng)驗(yàn),能夠帶動(dòng)村委委員整體素質(zhì)的提升。另一方面,需加大涉林法律學(xué)習(xí)的培訓(xùn)力度,采取統(tǒng)一輪訓(xùn)、專題培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)演練等方式,邀請(qǐng)有理論基礎(chǔ)、辦案經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者到各森林村鎮(zhèn)開(kāi)展普法活動(dòng),對(duì)新修訂的《森林法》進(jìn)行以案釋法,著重講解林業(yè)違法行為的主要特征及處罰標(biāo)準(zhǔn),確保村委成員能夠熟練掌握林業(yè)法律法規(guī),做到認(rèn)真踐行、充分落實(shí)。

(2)厘清權(quán)力下移內(nèi)容,規(guī)范林業(yè)執(zhí)法活動(dòng)。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條第一款的規(guī)定,縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)可以將基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)放權(quán)不到位,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限范圍不清、執(zhí)法負(fù)擔(dān)加重等問(wèn)題,因此,在林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)下移的過(guò)程中,林業(yè)部門(mén)應(yīng)依法賦權(quán)、合理賦權(quán),滿足“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”的賦權(quán)要求[10]。

首先,應(yīng)把握林業(yè)執(zhí)法權(quán)下放的限度,并非林業(yè)主管部門(mén)的所有執(zhí)法權(quán)都可以下放,亦非將工作量大、責(zé)任重的事項(xiàng)推卸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,而是要秉持“不下放為原則、下放為例外”的基本原則,把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在森林村鎮(zhèn)治理方面所管轄的事權(quán),以此判斷林業(yè)執(zhí)法權(quán)下移的范圍,防止過(guò)分授予權(quán)力或設(shè)定責(zé)任,保證權(quán)力下移的適度性。所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政執(zhí)法的權(quán)力范圍應(yīng)限制在違法情節(jié)認(rèn)定簡(jiǎn)單、執(zhí)法裁量幅度較小、對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響較小的涉林行政案件,同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的林業(yè)執(zhí)法能力相匹配,主要包括對(duì)轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)活動(dòng)進(jìn)行日常巡查、綜合檢查、接受投訴舉報(bào)、前期調(diào)查取證等工作,發(fā)揮其在林業(yè)行政執(zhí)法中的協(xié)助、配合作用。其次,應(yīng)規(guī)制林業(yè)執(zhí)法權(quán)下放的方式,根據(jù)基層林業(yè)執(zhí)法實(shí)際情況,制定相應(yīng)的法律規(guī)范規(guī)定林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)下移的原則、程序、范圍、權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制與法律責(zé)任等,在法律層面統(tǒng)一規(guī)范賦權(quán)。通過(guò)厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府林業(yè)執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容,規(guī)范林業(yè)執(zhí)法活動(dòng),有效打擊涉林違法行為,為森林村鎮(zhèn)的治理提供法治保障。

3.發(fā)揮德治的教化作用

(1)加強(qiáng)森林文化傳承,營(yíng)造濃郁德治氛圍。地方政府在進(jìn)行森林村鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo),以改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為目的,切實(shí)發(fā)揮森林文化在德治領(lǐng)域的軟實(shí)力。傳承具有代表性的特色森林文化,對(duì)散落在民間及留存在老一輩記憶中的森林歷史傳說(shuō)、風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行系統(tǒng)搜集與匯編,梳理森林村鎮(zhèn)形成與發(fā)展的歷史脈絡(luò),塑造其建設(shè)的文化根基。同時(shí),培育新時(shí)代的森林文化,將社會(huì)主義生態(tài)文明觀融入其中,把握植物新品種的培育及生長(zhǎng)規(guī)律,總結(jié)開(kāi)展森林康養(yǎng)、療愈、美學(xué)、教育等活動(dòng)的新經(jīng)驗(yàn)與新做法,創(chuàng)新森林藝術(shù)創(chuàng)作的形式與內(nèi)容,豐富森林文化的內(nèi)涵。使村鎮(zhèn)居民潛移默化地形成對(duì)森林文化價(jià)值認(rèn)同及對(duì)森林村鎮(zhèn)的歸屬情感,并發(fā)揮森林文化對(duì)道德倫理的教化和滋潤(rùn)作用,指導(dǎo)域內(nèi)居民涉林活動(dòng)的規(guī)范開(kāi)展,實(shí)現(xiàn)林木資源的可持續(xù)利用。

為營(yíng)造森林村鎮(zhèn)濃厚的德治氛圍,還應(yīng)拓寬其森林文化的宣傳渠道并創(chuàng)新宣傳方式。由村委會(huì)牽頭組織、村民集體參與多樣化涉林宣傳活動(dòng),結(jié)合植樹(shù)節(jié)、環(huán)境日、低碳日等開(kāi)展森林資源保護(hù)知識(shí)競(jìng)賽、森林生態(tài)產(chǎn)品交流品鑒會(huì)、林木種植及病蟲(chóng)害防治經(jīng)驗(yàn)分享會(huì)等主題活動(dòng),并對(duì)特色典型文化進(jìn)行紀(jì)錄片拍攝、文學(xué)創(chuàng)作,借助短視頻平臺(tái)進(jìn)行播放宣傳,加強(qiáng)村民對(duì)森林文化的關(guān)注度與重視度,全方位、多角度地展示本村多元的生態(tài)文化,使村民產(chǎn)生自豪感,從而自覺(jué)規(guī)范自身言行,并主動(dòng)投身森林村鎮(zhèn)的治理進(jìn)程。

(2)凝聚新老鄉(xiāng)賢合力,引領(lǐng)村鎮(zhèn)德治建設(shè)。鄉(xiāng)賢群體既是基層事務(wù)管理者、秩序維持者,也是道德教化者、價(jià)值觀引領(lǐng)者[11],在森林村鎮(zhèn)建設(shè)中時(shí)刻發(fā)揮著行為典范作用,并指導(dǎo)著村民生態(tài)文明意識(shí)的培養(yǎng)?，F(xiàn)階段,面對(duì)村民對(duì)森林村鎮(zhèn)建設(shè)工作的不信任與不關(guān)注,各村委會(huì)可以聯(lián)合新老鄉(xiāng)賢的共同力量,借助其在林業(yè)知識(shí)領(lǐng)域、道德規(guī)范層面的突出優(yōu)勢(shì),示范帶頭參與森林村鎮(zhèn)治理,引領(lǐng)村民轉(zhuǎn)變觀念、積極落實(shí)林木栽植和管護(hù)工作。

一方面,發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的威望與影響。基于老一輩鄉(xiāng)賢能人在森林村鎮(zhèn)場(chǎng)域的長(zhǎng)期生活,其與村民形成了較為穩(wěn)定、緊密的地緣關(guān)系,且深諳當(dāng)?shù)孛癖姷娘L(fēng)俗習(xí)慣、心理活動(dòng)及行為邏輯,同時(shí)又對(duì)森林村鎮(zhèn)的發(fā)展歷程與治理經(jīng)驗(yàn)具有豐富的認(rèn)知,因此,應(yīng)激發(fā)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的道德感召力,讓村民產(chǎn)生內(nèi)心信服與行為效仿,推動(dòng)村民主動(dòng)協(xié)調(diào)自身與森林資源的互動(dòng)關(guān)系,構(gòu)建文明有序的治理風(fēng)氣。另一方面,注重新鄉(xiāng)賢的挖掘與培育。新鄉(xiāng)賢是新時(shí)代以社會(huì)主義核心價(jià)值觀及生態(tài)文明觀武裝頭腦,并具備先進(jìn)林業(yè)科學(xué)知識(shí)、良好道德品質(zhì)的精英群體,由于在森林村鎮(zhèn)中的資歷尚淺,其雖具有創(chuàng)新能力與文化素質(zhì)但話語(yǔ)權(quán)較弱,因此應(yīng)鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢積極參與村委競(jìng)選及政策宣傳活動(dòng),使其在同村民的親近聯(lián)系中獲以信任并普及森林文化與行為規(guī)范,真正發(fā)揮道德引領(lǐng)作用。除此之外,為推動(dòng)新老鄉(xiāng)賢的思想統(tǒng)一,還應(yīng)在森林村鎮(zhèn)中成立鄉(xiāng)賢互助合作社,搭建平等交流的人才平臺(tái)并制定組織章程,使各年齡層次的鄉(xiāng)賢都能對(duì)森林村鎮(zhèn)治理平等地建言獻(xiàn)策,推動(dòng)涉林制度實(shí)際落地及道德權(quán)威在村民中樹(shù)立。

四、結(jié) 語(yǔ)

“三治融合”作為多元復(fù)合性基層治理模式,能夠最大程度地釋放自治、法治、德治的疊加效果和乘數(shù)效應(yīng)[12]?！叭稳诤稀币曈蛳碌纳执彐?zhèn)建設(shè)將主體內(nèi)生參與力、法律剛性約束力、道德柔性教化力相融合,實(shí)現(xiàn)源頭治理、規(guī)范治理、靈活治理相統(tǒng)一,同步推進(jìn)森林村鎮(zhèn)護(hù)綠、增綠、用綠,實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化多元價(jià)值統(tǒng)合?，F(xiàn)階段,森林村鎮(zhèn)面臨的治理困境將阻礙其治理活動(dòng)的有序開(kāi)展及建設(shè)工程的深入推進(jìn),故而應(yīng)統(tǒng)籌把握自治、法治、德治的基本邏輯,探索新型鄉(xiāng)村治理模式,促進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化,推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。