雷 盟

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、引 言

碳排放權(quán)交易是氣候變化背景下我國踐行氣候承諾、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。該交易運行邏輯并不難理解,即在溫室氣體總量或基準(zhǔn)排放水平確定的基礎(chǔ)上,通過法律將大氣環(huán)境容量資源擬制為一種特殊商品,形成碳排放權(quán)并向市場主體進(jìn)行初始分配,利用社會資本力量實現(xiàn)資源的有效配置,從而達(dá)到削減本國或本區(qū)域溫室氣體排放的效果。另一以環(huán)境容量為交易標(biāo)的物在市場進(jìn)行流通的環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具,為自2008年在我國啟動試點的排污權(quán)交易。盡管兩項交易的制度法理基礎(chǔ)與交易模式近乎一致,卻在整體上呈現(xiàn)一種分離的規(guī)制模式。從法律依據(jù)上來看,碳排放權(quán)交易已形成以《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(2021)為統(tǒng)領(lǐng),涵蓋碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理的階梯形制度體系。而排污權(quán)交易在國家層面不曾有專門立法,目前制度依據(jù)為國辦頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》(2014)及各地方規(guī)范性文件,無論在效力等級上還是在規(guī)范完備性上都與碳排放權(quán)交易規(guī)范體系存在差距。從運行實踐來看,兩項交易在初始權(quán)利分配、市場交易與結(jié)算、履約監(jiān)管等層面呈現(xiàn)各行其是的狀態(tài),出現(xiàn)了重復(fù)監(jiān)管與市場“惜售”等現(xiàn)象。例如在交易指標(biāo)分配環(huán)節(jié),發(fā)改委與生態(tài)環(huán)境主管部門適用兩套不同的方法分別劃定碳排放權(quán)指標(biāo)和排污權(quán)指標(biāo),且兩項指標(biāo)分配方式不同:碳排放權(quán)主要通過基準(zhǔn)線法、歷史排放法直接分配到企業(yè),而排污權(quán)指標(biāo)以經(jīng)過生態(tài)環(huán)境行政主管部門審批的環(huán)境影響評價文件為依據(jù),由省、市、縣逐級分配至企業(yè),重復(fù)測評與重復(fù)分配分散了過多行政執(zhí)法資源。而在履約環(huán)節(jié),企業(yè)內(nèi)部往往會設(shè)立兩個機構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制企業(yè)碳排放核查報告與排放污染物監(jiān)測報告,企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。又因排污權(quán)交易減排認(rèn)定工作機制和價格引導(dǎo)機制的不健全,不少企業(yè)交易積極性較低,出現(xiàn)“惜售”排污權(quán)指標(biāo)情形。此外,大部分省市碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易分別適用兩套交易平臺,涉及平臺重復(fù)建設(shè),增加了平臺運行成本。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,制度本身是促進(jìn)成長的,但過多的、重復(fù)的制度建設(shè)將會分散資源,制約成員的積極性,降低組織的效率,增加協(xié)調(diào)的成本。因此本文試圖探究一個問題,即:碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易協(xié)同規(guī)制的法理基礎(chǔ)為何,如何在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合我國實際的交易協(xié)同規(guī)制路徑。

二、交易協(xié)同規(guī)制的法理基礎(chǔ)

1.交易標(biāo)的物的生成路徑

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易標(biāo)的物的生成路徑具有關(guān)聯(lián)性。碳排放權(quán)交易標(biāo)的物為溫室氣體,而排污權(quán)交易標(biāo)的物為作為約束性指標(biāo)進(jìn)行總量控制的污染物,通常包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、揮發(fā)性有機物(VOCs)等主要污染物。我國能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主,煤炭、石油等化石燃料的燃燒不僅是二氧化碳等溫室氣體的主要來源,也是二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物的主要來源。通常情況下,在發(fā)電、化工等重污染企業(yè),主要污染物的生成通常伴隨著溫室氣體的大量產(chǎn)生。以發(fā)電行業(yè)為例,火力發(fā)電廠每燃燒1噸標(biāo)準(zhǔn)煤,大約排放二氧化碳為2.66～2.72噸,排放10公斤煙塵;燃燒1噸含硫0.5%的煤,大約產(chǎn)生二氧化硫10公斤,產(chǎn)生氮氧化物8～10公斤。綜上,從標(biāo)的物生成路徑上來看,大氣污染物的產(chǎn)生常常伴隨著溫室氣體,兩類交易標(biāo)的物生成路徑的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了兩項交易制度協(xié)同規(guī)制的重要前提。

值得一提的是,污染物與溫室氣體生成路徑的關(guān)聯(lián)性同時也揭示了可能存在的減量減排協(xié)同效應(yīng),換言之,調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅可以減少碳排放,也從根源上降低了大氣污染物的排放。已有研究表明,通過前端預(yù)防與過程控制,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和燃煤發(fā)電結(jié)構(gòu)例如淘汰小容量機組、積極發(fā)展清潔燃煤技術(shù)和熱電聯(lián)產(chǎn),利用脫硫和CCS技術(shù)可以最大化發(fā)揮溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效應(yīng)[1]。協(xié)同減排的科學(xué)機理為交易協(xié)同規(guī)制法理注入了合理性因子,國家可通過定區(qū)域定時期定行業(yè)類型化不同行業(yè)溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效率最大化的排放量水平,地區(qū)根據(jù)自身實際情況在交易前端對不同行業(yè)溫室氣體與大氣污染物總量進(jìn)行合比例設(shè)置并層層分解落實到企業(yè),從而有效實現(xiàn)溫室氣體與大氣污染物的協(xié)同減排目標(biāo)。

2.交易關(guān)系的主體范圍

對交易實施法律規(guī)制的根本落腳點在于對交易關(guān)系中企業(yè)主體的市場交易行為與排污行為進(jìn)行執(zhí)法規(guī)制。根據(jù)國家規(guī)劃,在“十四五”期間,屬于石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航等八大高耗能行業(yè)的企業(yè)將有序進(jìn)入碳交易市場,而排污權(quán)交易企業(yè)主體限定為本地區(qū)持有排污許可證,承擔(dān)主要污染物控制義務(wù)的排污企業(yè)。將《固定污染源排污許可管理名錄》(2019)中確立的行業(yè)與碳交易市場行業(yè)主體進(jìn)行比對,在不考慮非工業(yè)行業(yè)的情況下,兩類主體在很大程度上存在重疊,這也為兩項交易體系的規(guī)制協(xié)同提供了前提條件。

3.交易制度的法理基礎(chǔ)

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易法理基礎(chǔ)相通,具言之,兩項交易在理論基礎(chǔ)、制度理念與交易框架等方面有著極強共性。

首先,排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易理論基礎(chǔ)皆為科斯定理,該定理主張在企業(yè)負(fù)外部性行為得不到有效控制的情境下,通過市場機制引入可交易產(chǎn)權(quán)概念,將“制造外部性”視作可以交易的權(quán)利,通過市場主體之間達(dá)成自愿協(xié)議的方式解決外部性問題,使社會總收益達(dá)到最大[2]。排污權(quán)交易市場以一定時期內(nèi)特定區(qū)域的環(huán)境容量資源總量合理界定為前提,在此基礎(chǔ)上設(shè)立法定排污權(quán)并向市場主體進(jìn)行初始分配,打造有利于排污權(quán)自由流通的二級市場,通過價格機制引導(dǎo)市場主體依據(jù)其需求做出合理的購進(jìn)或賣出排污權(quán)決策,促使排污權(quán)流向效率最大化的用途。排污權(quán)交易制度的設(shè)置既可提高環(huán)境容量資源在市場主體之間的配置效率,也可在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家對主要環(huán)境污染物的總量控制目標(biāo)。碳排放權(quán)交易同樣建立在環(huán)境容量資源產(chǎn)權(quán)私有化的基礎(chǔ)上,在市場交易前端確定大氣環(huán)境容量資源中溫室氣體的總量控制,通過市場機制引導(dǎo)碳排放權(quán)向效率最大化途徑流動,以一種區(qū)別于“命令—控制”式直接規(guī)制的經(jīng)濟(jì)激勵性規(guī)制途徑[3],對持有碳排放權(quán)的企業(yè)主體形成守法激勵,低成本的實現(xiàn)國家管控溫室氣體排放的政策目標(biāo)。由此可見,碳排放權(quán)交易是氣候變化應(yīng)對時代排污權(quán)交易的延伸和發(fā)展,是排污權(quán)交易理論在碳管控實踐中的創(chuàng)新應(yīng)用。

其次,兩項制度理念相合。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》,排污權(quán)交易的功能在于推動環(huán)境資源和資本有序流動、高效配置,形成環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機制和污染減排激勵約束機制,目的在于降低污染治理社會平均成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第一條,建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場目的在于在應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)綠色低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場機制作用,推動溫室氣體減排。可見,兩項交易制度治理理念都是希望在行政指令式管控手段之外,充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境污染治理與環(huán)境質(zhì)量改善中的重要作用,低成本促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展向綠色低碳轉(zhuǎn)型,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展。

最后,兩項交易框架基本相同。兩項交易的交易步驟可分為總量確定、配額分配、市場交易、配額清繳四個主要環(huán)節(jié)。具言之,行政機關(guān)根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與行業(yè)企業(yè)減排潛力確定特定時期本行政區(qū)域中排污權(quán)與碳排放權(quán)總額并根據(jù)行業(yè)、地域特點分配至企業(yè)主體,企業(yè)在價格機制引導(dǎo)下確定其排放決策,在保證周期結(jié)束有足夠配額予以清繳的前提下,通過市場交易其富余排污指標(biāo)或碳排放權(quán)指標(biāo)來換取利潤。雖然在交易標(biāo)的物和一些操作步驟上存在細(xì)微差異,但總體而言兩者都是總量控制配套經(jīng)濟(jì)制度。兩項交易環(huán)節(jié)上的相似性為兩項交易的協(xié)同規(guī)制提供了制度基礎(chǔ)。

4.交易規(guī)制的內(nèi)在機理

交易規(guī)制的主體為具有監(jiān)管權(quán)的行政執(zhí)法部門,兩項交易的協(xié)同規(guī)制需要從監(jiān)管權(quán)行使主體與監(jiān)管內(nèi)容兩方面進(jìn)行考慮。

一方面,碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易監(jiān)管權(quán)歸口均為生態(tài)環(huán)境主管部門。根據(jù)《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》,生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)[4]。生態(tài)環(huán)境部既要組織制定各類污染物排放總量控制、排污許可證制度并監(jiān)督實施,提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標(biāo);也要負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化工作,組織擬訂應(yīng)對氣候變化及溫室氣體減排重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策,負(fù)責(zé)碳排放配額總量的確定、配額的初始分配、配額管理、配額清繳、碳排放權(quán)交易機構(gòu)和監(jiān)測、核查機構(gòu)的監(jiān)督管理等事項。排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的監(jiān)管歸口都是生態(tài)環(huán)境主管部門,兩者協(xié)同在機構(gòu)職能統(tǒng)合層面已不存在堵點。

另一方面,碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易監(jiān)管部門在監(jiān)管內(nèi)容上高度相似,既包括對交易機構(gòu)交易動態(tài)的監(jiān)督指導(dǎo),也包括對企業(yè)的履行義務(wù)情況的監(jiān)督檢查。就前者而言,在排污權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需要對交易機構(gòu)的排污權(quán)有償使用和交易工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和督查核查,在碳排放權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同其他有關(guān)部門對碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo)。針對排放單位,排污權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需對排污單位的初始排污權(quán)進(jìn)行核定和分配、對排污權(quán)的實際使用量進(jìn)行核查以及對排污單位排污權(quán)清繳義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。而碳排放權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需要確定重點排放單位名錄以及對重點排放單位溫室氣體排放和碳排放配額清繳情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？梢?兩項交易的監(jiān)管內(nèi)容與環(huán)節(jié)高度重合。

5.協(xié)同規(guī)制的成本效益分析

如前所述,由于兩類交易標(biāo)的物生成路徑上具有關(guān)聯(lián)性,排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易行業(yè)覆蓋大致相同。然而,兩項交易的分離規(guī)制模式卻令企業(yè)承擔(dān)了重復(fù)合規(guī)成本。以編制排放報告為例,國家對企業(yè)編制溫室氣體排放報告和排污許可證執(zhí)行報告提出了不同標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)一方面需依據(jù)《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南(試行)》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設(shè)施》中明確的方法與措施編制企業(yè)溫室氣體排放報告;另一方面還需依據(jù)《排污單位環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術(shù)規(guī)范 總則(試行)》(標(biāo)準(zhǔn)號:HJ944-2018)編制排污許可證執(zhí)行報告。正是由于這種規(guī)制上的分離,企業(yè)內(nèi)部往往會設(shè)立兩個部門分別負(fù)責(zé)參與兩項交易,這無疑將令企業(yè)承擔(dān)重復(fù)的監(jiān)測成本與執(zhí)行成本,影響企業(yè)的交易積極性。同時,地方生態(tài)環(huán)境主管部門將分別審查企業(yè)的排污許可證執(zhí)行報告與溫室氣體排放報告,地方發(fā)改委還應(yīng)組織對溫室氣體排放報告的核查核算,從而存在潛在的重復(fù)監(jiān)管成本。此外兩項交易各自獨立運行還會涉及交易平臺的重復(fù)建設(shè)成本。將兩項交易制度進(jìn)行協(xié)同規(guī)制,允許并鼓勵企業(yè)同步編制污染物與溫室氣體的排放監(jiān)測報告,由監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一審核或委托第三方機構(gòu)審核,是一項減少潛在成本、增加額外收益的監(jiān)管路徑選擇。

6.國家宏觀管理趨勢:減污降碳協(xié)同治理

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳”,要將大氣污染物和二氧化碳進(jìn)行聯(lián)合管控,協(xié)同增效。這表明“十四五”時期,我國生態(tài)文明建設(shè)將進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同進(jìn)行的關(guān)鍵時期。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點工作方案(征求意見稿)》中明確提出要將試點地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和碳達(dá)峰碳中和等工作進(jìn)行銜接,通過開展生態(tài)環(huán)境管控要求與降碳管理要求的協(xié)調(diào)性分析,提出促進(jìn)重點行業(yè)和重點領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效的措施。此外,生態(tài)環(huán)境部還明確了協(xié)同減排改革工作方向,印發(fā)了《環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》,其中強調(diào)要充分發(fā)揮環(huán)境影響評價和排污許可制度在源頭控制、過程管理中的基礎(chǔ)性作用,推動實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。2021年5月《關(guān)于加強高耗能、高排放建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》出臺,明確提出將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價體系,鼓勵有條件的地區(qū),企業(yè)探索減污降碳協(xié)同治理?？梢?減污降碳協(xié)同治理將是國家在污染治理與應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的下一步工作重點。碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制不僅具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實管理需要,也是國家推進(jìn)重點領(lǐng)域減污降碳協(xié)同治理方針的重要一環(huán)。

三、交易協(xié)同規(guī)制的實體規(guī)則構(gòu)建

一定時期內(nèi)地區(qū)交易標(biāo)的物總量的確定是啟動排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的前提條件,也是兩項交易制度協(xié)同規(guī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交易標(biāo)的物總量協(xié)同約束主要涉及交易標(biāo)的物分配權(quán)統(tǒng)合與分配方法協(xié)同兩方面內(nèi)容。目前,地方碳排放權(quán)配額分配方案由地方發(fā)改委確定,其中所涉及的年度碳排放權(quán)配額總量為結(jié)合 “自上而下”的宏觀管控目標(biāo)與 “自下而上”的企業(yè)碳盤查數(shù)據(jù)確定。具言之,地方發(fā)改委在確定一定時期地區(qū)碳排放配額總量時不僅要充分考慮國家應(yīng)對氣候變化管理要求、大氣質(zhì)量改善目標(biāo)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等,也會通過基準(zhǔn)線法、歷史強度下降法、歷史排放法,確認(rèn)行業(yè)排放基準(zhǔn),最后將配額分配基準(zhǔn)乘以企業(yè)產(chǎn)量所得數(shù)值進(jìn)行加總確認(rèn)本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)主體應(yīng)當(dāng)持有的碳排放權(quán)總額。

而對于排污權(quán)交易,目前是由生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)排污單位申報經(jīng)審核確定。盡管排污權(quán)交易是一種總量控制型的交易制度[5],但在各地印發(fā)的有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的規(guī)范性文件中,總量控制制度都未得到切實反映。如《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實施細(xì)則》第七條規(guī)定,排污權(quán)初始分配核定程序為“排污單位申報——環(huán)保部門核定——反饋與復(fù)核——結(jié)果公示”,這是一種典型的“自下而上”的配額分配模式[6],而2014年國辦印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》中明確提出“試點地區(qū)要嚴(yán)格按照國家確定的污染物減排要求,將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層,不得突破總量控制上限?！笨梢娔壳暗胤綄嵺`離國家政策精神尚有一段距離。

因此,各地在確認(rèn)污染物配額總量時,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家總量控制制度,采取與碳排放權(quán)交易相同的由“自上而下”的行政目標(biāo)與“自下而上”的企業(yè)申請相結(jié)合模式。同時應(yīng)當(dāng)將碳排放權(quán)配額確定權(quán)由地方發(fā)改委移交至地方生態(tài)環(huán)境主管部門,利于生態(tài)環(huán)境部門通過定額定量工具科學(xué)識別重點行業(yè)溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效應(yīng)最優(yōu)的總量配置,合理確定地區(qū)排污權(quán)與碳排放權(quán)的市場指標(biāo)配置比例,從市場交易前端著力進(jìn)行溫室氣體與大氣污染物的總量調(diào)控。

2.交易標(biāo)的物指標(biāo)協(xié)同分配

排污權(quán)與碳排放權(quán)總量確定后就需對其進(jìn)行分配?？扑乖谄洹渡鐣杀締栴}》一文中指出,當(dāng)交易費用為零時,無論初始權(quán)利如何界定,都可利用市場交易達(dá)到最佳配置狀態(tài)。然而,現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)活動中交易費用不可能為零,由此人們推出“科斯第二定理”,指出因為交易費用的存在,不同的權(quán)利界定和分配,則會帶來不同效益的資源配置,所以產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)[7]11。對重點排放單位而言,排污權(quán)與碳排放權(quán)配額的分配是交易全過程中與其切身利益聯(lián)系最緊密的環(huán)節(jié),直接決定了其參與市場的成本,影響其產(chǎn)量的設(shè)定和投資規(guī)模的布局等等。而對國家而言,配額的分配甚至直接影響國家通過市場減污降碳的成本。由此將排污權(quán)與碳排放權(quán)進(jìn)行合理分配是實現(xiàn)兩項交易協(xié)同規(guī)制的應(yīng)有之義。

應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)前確定碳排放權(quán)配額的方案與方法存在介入主體寬泛與流程繁復(fù)兩方面問題。碳排放權(quán)配額分配涉及四方主體,分別為企業(yè)主體、第三方核查機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境主管部門與發(fā)改部門。碳排放權(quán)配額分配流程為由企業(yè)主體開展自盤查編制溫室氣體排放報告,由生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行評估和核查,對通過評估核查的報告數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總,在每年6月30日前將本地區(qū)重點單位溫室氣體排放情況匯總報告上報國家發(fā)改委,由國家發(fā)改委根據(jù)國家碳管控目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況確定地區(qū)碳排放量總量。地方發(fā)改委結(jié)合國家發(fā)改委確定的區(qū)域碳排放權(quán)總量額與企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)編制地方碳排放權(quán)配額分配方案,由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)實施。介入主體的寬泛性與流程的繁復(fù)性提高了監(jiān)管成本和制約了行政效率,其一年一測的周期性更是難以適應(yīng)企業(yè)新增建設(shè)項目與更改產(chǎn)業(yè)布局時對碳排放權(quán)指標(biāo)的靈活性需求。

綜上所述，DM/PM及早診斷是獲得良好預(yù)后的關(guān)鍵。對于ILD疑似炎性肌肉病者，應(yīng)密切隨訪、完善免疫學(xué)相關(guān)檢查、及早治療，以期延緩肺纖維化進(jìn)展，尤其應(yīng)避免感染的發(fā)生發(fā)展，進(jìn)而誘發(fā)ARDS等，改善患者生活質(zhì)量，提高生存率。

面對兩項難題,應(yīng)當(dāng)以職能改革與碳排放權(quán)配額分配流程簡化提效為突破口進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。如前所述,應(yīng)當(dāng)將碳排放權(quán)配額確定權(quán)由地方發(fā)改委移交至地方生態(tài)環(huán)境主管部門。此外,應(yīng)當(dāng)以環(huán)境影響評價與排污許可為主要根據(jù)對碳排放權(quán)配額進(jìn)行分配。當(dāng)前,以排污許可為核心整合環(huán)境影響評價、總量控制、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的排污許可“一證式管理”正在實施。以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系正在加快構(gòu)建。根據(jù)《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見(環(huán)執(zhí)法〔2022〕23號)》,預(yù)計2025年年底排污許可清單式執(zhí)法檢查將實現(xiàn)全覆蓋,以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系全面建立。

在這一重要改革趨勢下,應(yīng)當(dāng)探索將溫室氣體作為一種特殊的排放物納入到環(huán)境影響評價與排污許可進(jìn)行協(xié)同管理的路徑,充分發(fā)揮環(huán)境影響評價的前準(zhǔn)入約束。建議推動環(huán)評法修改,將溫室氣體管理協(xié)同納入環(huán)境影響評價,搭建與“雙碳目標(biāo)”相適應(yīng)的環(huán)境影響評價技術(shù)體系,開展重點行業(yè)污染與碳排放協(xié)同環(huán)境影響評價。

具體到交易標(biāo)的物分配環(huán)節(jié),可將碳排放權(quán)與排污權(quán)基于環(huán)境影響評價統(tǒng)一核算,企業(yè)持環(huán)境影響評價文件向主管部門自行申報初始排污權(quán)與初始碳排放權(quán),由生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)污染物與溫室氣體總量控制要求、產(chǎn)業(yè)布局和排放現(xiàn)狀等進(jìn)行核定并分配。在一個履約周期內(nèi),企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項目的排污權(quán)與碳排放權(quán)也根據(jù)其環(huán)境影響評價結(jié)果由生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行核定,核定分配的碳排放權(quán)與排污權(quán)在排污許可證中明確,便于生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

此外,生態(tài)環(huán)境主管部門還可以要求企業(yè)主體在環(huán)評文件中設(shè)置碳減排承諾。具言之,對一些重大污染項目,可以在環(huán)評文件中根據(jù)企業(yè)的工藝規(guī)模、減排成本,評估各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的減排潛力,從原燃料清潔替代、節(jié)能降耗技術(shù)、余熱余能利用、清潔運輸方式等方面提出針對性的降碳措施與控制要求,要求企業(yè)提供溫室氣體減量的承諾。例如:針對一些重大開發(fā)案件,我國臺灣地區(qū)環(huán)保署將于環(huán)境影響評估審查的過程中,要求開發(fā)單位必須進(jìn)行溫室氣體的減量、并將此列入環(huán)評承諾[8]。

3.交易價格引導(dǎo)機制規(guī)范化

一個規(guī)范健全的價格引導(dǎo)機制對任何一個交易市場的正常運行都必不可少,沒有價格引導(dǎo)機制的交易市場也喪失了其存在的本質(zhì),供需關(guān)系與產(chǎn)品價格的變化都將紊亂無序。從排污權(quán)交易地方實踐來看,地方政府比較重視一級市場,也就是有償分配市場的發(fā)展,對二級市場的發(fā)育缺乏政策指導(dǎo)。此外,參與交易的企業(yè)主體出現(xiàn)“惜售”行為,進(jìn)一步減弱了二級交易市場的流動性。之所以企業(yè)產(chǎn)生“惜售”心理,一是企業(yè)減排潛力小使其不愿意出售其排污權(quán),而是儲備擴(kuò)大產(chǎn)能自用。二是試點政策存在不確定性,排污權(quán)所有者對市場預(yù)期不明朗,在一些環(huán)境準(zhǔn)入機制非常嚴(yán)格的地區(qū),總量管控日益嚴(yán)格,排污權(quán)指標(biāo)一旦出讓,在將來擴(kuò)大生產(chǎn)時則難以獲得更多的排污權(quán)指標(biāo)。為避免在碳交易市場出現(xiàn)類似的弊病,構(gòu)建一個規(guī)范合理的價格機制激發(fā)二級交易市場活躍度的重要性不言而喻。

價格引導(dǎo)機制利于排放企業(yè)作出適合自身條件的決策,配額價格低,企業(yè)傾向于通過購買配額來實現(xiàn)自身排放量清繳;配額價格高,企業(yè)將會選擇通過自身能源結(jié)構(gòu)完善與清潔生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)實現(xiàn)減排,并將富余配額投放市場獲得盈利。但碳排放配額價格波動幅度過大和隨機性將會對能源市場、能源密集型的產(chǎn)品和服務(wù)市場以及行業(yè)企業(yè)投資規(guī)劃產(chǎn)生不利影響[9],同理,排污權(quán)交易市場也面臨配額價格波動帶來的市場風(fēng)險。因此有必要設(shè)置價格干預(yù)機制,維持交易價格可預(yù)期性。

2019年,歐盟碳市場建立了市場穩(wěn)定儲備(market stability reserve,MSR),即根據(jù)當(dāng)前碳市場上流通的配額量進(jìn)行MSR的碳配額調(diào)撥或提取,以平衡市場供需情況。MSR能夠有效應(yīng)對市場沖擊,對于穩(wěn)定碳交易價格有重要作用。碳排放權(quán)交易可以借鑒歐盟經(jīng)驗與排污權(quán)交易中已成熟的指標(biāo)儲備制度,由同一部門協(xié)同構(gòu)建排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易價格干預(yù)機制。政府可以通過預(yù)留初始排污權(quán)、無償收回、回購等方式建立指標(biāo)儲備,適時投放市場,重點支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項目建設(shè)。當(dāng)碳排放配額價格畸低時,由政府以基準(zhǔn)價回購碳排放配額從而緩解配額供大于求的局面;當(dāng)碳排放配額價格畸高時,由政府向碳市場投放一定比例的配額從而緩解配額供不應(yīng)求的局面,也同時降低了限排企業(yè)的減排成本。

此外,一些試點地區(qū)建立了創(chuàng)新的排污權(quán)租賃機制。如福建省規(guī)定,在排污單位因突發(fā)性事故、治理設(shè)施不穩(wěn)定或生產(chǎn)波動的原因,預(yù)期將導(dǎo)致全年污染物排放總量超標(biāo)的可以提前申請租賃,租賃時長統(tǒng)一為一年,僅限發(fā)生租賃行為的當(dāng)年度內(nèi)使用。碳排放權(quán)交易可以借鑒排污權(quán)租賃機制,遵循合理預(yù)測、提前租賃的原則,向主管部門提前申請租賃本年度缺少的指標(biāo)或者轉(zhuǎn)讓本年度富余指標(biāo),達(dá)到配額活化的目的。但對租賃機制的啟用應(yīng)做一定限制,減排企業(yè)排放二氧化碳已超過總量控制指標(biāo)的,不得進(jìn)行相應(yīng)污染物排污權(quán)的租賃行為。承租方在一個清繳年度只能承租一次,且承租的碳排放配額不得轉(zhuǎn)租、托管等。已出租的碳排放配額在租賃期內(nèi)不得出售、轉(zhuǎn)讓及再次出租等等。

4.交易標(biāo)的物的統(tǒng)一清繳

同前述,應(yīng)以排污許可制度為核心對大氣污染物與溫室氣體進(jìn)行統(tǒng)一管理。一項排污權(quán)交易或碳排放權(quán)交易完成后,交易雙方應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)向地方生態(tài)環(huán)境主管部門報告,并申請變更其排污許可證。生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)交易平臺提供的交易數(shù)據(jù),核實后依法核發(fā)或變更排污許可證,并及時上傳全國排污許可證管理信息平臺、全國溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)。

四、交易協(xié)同規(guī)制的程序規(guī)則構(gòu)建

1.交易系統(tǒng)與數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)的協(xié)同建設(shè)

排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易協(xié)同規(guī)制的程序改革重點在于整合兩項交易的支撐平臺。一些試點地區(qū)對兩套交易分別適用兩個平臺,如湖北排污權(quán)交易在武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所內(nèi)進(jìn)行,而碳排放權(quán)交易則在湖北碳排放權(quán)交易中心進(jìn)行。但一些地區(qū)已具備將交易平臺整合的條件,如在北京、天津、上海、重慶等地的碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易系統(tǒng)同屬于產(chǎn)權(quán)交易中心或公共資源中心管理,而深圳更是將排污權(quán)交易和碳交易合并到排放權(quán)交易中心進(jìn)行管理。目前平臺整合有兩種思路:(1)排污權(quán)交易試點較早,平臺建設(shè)普遍更加完備,地方碳排放交易可以依托排污權(quán)交易管理平臺進(jìn)行建設(shè);(2)碳排放權(quán)交易已經(jīng)開啟全國碳排放權(quán)交易市場并且就交易各環(huán)節(jié)有系統(tǒng)的規(guī)范支撐,可以將大氣污染物排污權(quán)交易并入全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。無論選擇何種路徑,平臺整合重心都需集中在三個環(huán)節(jié)上,分別為登記結(jié)算、配額發(fā)放與信息發(fā)布。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建統(tǒng)一交易注冊登記系統(tǒng)與交易系統(tǒng),協(xié)調(diào)排污權(quán)交易和碳排放交易的配額發(fā)放、交易和管理網(wǎng)絡(luò),每個交易主體在交易中心開設(shè)電子賬戶,配額的發(fā)放、持有、結(jié)算、出讓、交易與注銷都通過該賬戶完成。同時平臺應(yīng)兼顧交易量和交易價格等信息發(fā)布、更新功能,保證信息的公開透明。

此外,還應(yīng)著力實現(xiàn)全國排污許可證管理信息平臺、全國溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)的集成統(tǒng)一,打通碳排放權(quán)交易平臺與排污權(quán)交易平臺的數(shù)據(jù)屏障,動態(tài)更新和跟蹤掌握污染物與溫室氣體排放、交易情況,實現(xiàn)污染物和溫室氣體排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補充、交叉校核,為全國污染物和碳排放的監(jiān)測、核查、執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和管理工具。

2.排查核查機制的統(tǒng)一構(gòu)建

在碳市場建設(shè)過程中,高質(zhì)量的溫室氣體排放數(shù)據(jù)是碳交易的基礎(chǔ),準(zhǔn)確核算和報告溫室氣體排放量是碳市場的一項重點工作。我國采取了碳核查 (MRV) 制度體系,目的是保證溫室氣體排放數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性和可靠性, 該制度被公認(rèn)為是支撐碳交易市場可持續(xù)發(fā)展的基石。MRV 制度體系包含三項關(guān)鍵內(nèi)容:M為Monitoring,是指企業(yè)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的指南及核算方法學(xué),統(tǒng)計核算碳排放數(shù)據(jù); R為Reporting,是指企業(yè)在保證碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和科學(xué)性的前提下,達(dá)到規(guī)定門檻的企業(yè)根據(jù)碳排放報告規(guī)則參與報告工作;V為Verification是指第三方核查機構(gòu)依據(jù)相關(guān)指南對碳排放數(shù)據(jù)的收集和報告工作進(jìn)行合規(guī)性的檢查,幫助監(jiān)管部門最大程度地把控數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性,以增強報告結(jié)果的可信度[10]。

通過在排污權(quán)交易中引入自查與第三方核查等與碳排放權(quán)交易相似的履約監(jiān)管形式,可協(xié)同兩項交易的履約監(jiān)管,有效減小生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管壓力。具體做法為:(1)企業(yè)自行編制污染物排放與溫室氣體排放監(jiān)測方案,并在排污許可證中載明;(2)企業(yè)應(yīng)編制管理臺賬與執(zhí)行報告,合并編制碳排放核查報告與排放污染物監(jiān)測報告,如實反映其碳排放與排污情況。同時,生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)通過現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測體系實現(xiàn)對全國碳市場重點排放單位生產(chǎn)管理系統(tǒng)和排污情況的同步在線監(jiān)測;(3)由政府認(rèn)可的第三方核查機構(gòu)對企業(yè)執(zhí)行報告進(jìn)行核查,按照“雙隨機、一公開”辦法開展監(jiān)管工作。既激勵了企業(yè)守法,減少了重復(fù)編制排放報告的過度負(fù)擔(dān),又降低了監(jiān)管成本,利于生態(tài)環(huán)境主管部門合理分配執(zhí)法資源。

3.交易監(jiān)管權(quán)的整合

實踐中兩項交易存在監(jiān)管權(quán)抵牾。一方面就碳排放權(quán)交易而言,2011年國家發(fā)改委開啟了7個省市的地方試點工作,各地出臺的碳交易管理辦法均是規(guī)定由發(fā)改部門承擔(dān)建設(shè)與監(jiān)管碳排放權(quán)交易的職責(zé),為碳排放權(quán)交易的主管部門。而在2020年底出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中更改了碳排放權(quán)交易管理體制,將對碳排放權(quán)交易的監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移至生態(tài)環(huán)境部門,形成“生態(tài)環(huán)境部-省級生態(tài)環(huán)境部門-設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門“三層級管理體系。而后,廣東、天津、福建等試點地區(qū)也修改了碳交易管理辦法,調(diào)整為由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門作為碳交易主管部門。但大多數(shù)試點地區(qū)尚未修改管理部門規(guī)定,導(dǎo)致全國與地方市場主管部門不統(tǒng)一。另一方面就碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的監(jiān)管主體而言,2018年發(fā)布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案將屬于原國家發(fā)展和改革委員會應(yīng)對氣候變化司的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)整合至生態(tài)環(huán)境部,排污許可與溫室氣體協(xié)同管理的制度銜接工作已開始起步。但對于同為環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易,管理職責(zé)散布于生態(tài)環(huán)境部不同司局,如碳排放交易由應(yīng)對氣候司負(fù)責(zé),與排污許可相關(guān)的排污權(quán)交易則另由環(huán)境影響評價與排放管理司負(fù)責(zé),兩部門在工作推進(jìn)中可能遭遇職能交叉、職能空白等尷尬境地,不利于氣候與環(huán)境管理的有效與長期管理。應(yīng)當(dāng)盡快在生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立獨立司局,統(tǒng)籌基于排污許可的碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的制度設(shè)計和實施工作,并推動地方修改立法,設(shè)置與全國碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制相符的地方碳排放權(quán)交易體制,將地方發(fā)改委有關(guān)地方碳排放權(quán)交易監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)移至地方生態(tài)環(huán)境主管部門,由生態(tài)環(huán)境部門牽頭開展區(qū)域碳排放配額分配、監(jiān)測、核查、清繳等工作。通過統(tǒng)一碳交易與排污權(quán)交易主管部門,既能保證兩個交易的統(tǒng)一監(jiān)管,又能保證監(jiān)管部門的權(quán)威性和專業(yè)性,提高監(jiān)管的實效。

4.排污許可的有機更新

隨著《巴黎協(xié)定》的實施,碳排放權(quán)交易已成為美國、英國、德國等國家和歐盟排污權(quán)交易的一部分,其中碳排放權(quán)配額分配與交易等工作主要通過排污權(quán)交易機制來實現(xiàn),例如美國馬里蘭州在電力企業(yè)排污許可證中對二氧化碳排放量、在線監(jiān)測等作出規(guī)定,并與州二氧化碳排放權(quán)交易計劃相銜接。美國實施的“酸雨計劃”在常規(guī)污染物排放權(quán)交易與排污許可制的銜接上也進(jìn)行了有益的探索[11]。可見,以排污許可制度為紐帶,對二氧化碳與大氣污染物進(jìn)行協(xié)同管制已有成功經(jīng)驗。

實現(xiàn)排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制應(yīng)當(dāng)以排污許可制度為重要抓手。我國應(yīng)建立污染物與溫室氣體協(xié)同管理的排污許可制度,以增強協(xié)同效應(yīng)、提升管理效能為原則建立系統(tǒng)化管理機制,推動形成覆蓋建設(shè)項目全生命周期的污染防治與應(yīng)對氣候變化綜合管理體系。具言之,排污單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確計量污染物與溫室氣體排放量,主動向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門報告。重點排污單位應(yīng)安裝污染源自動監(jiān)測裝置,與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng),并確保裝置穩(wěn)定運行、數(shù)據(jù)真實有效,同時生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)將非現(xiàn)場監(jiān)管作為排污許可執(zhí)法監(jiān)管的重要方式,依托全國排污許可證管理信息平臺開展遠(yuǎn)程核查、預(yù)警與督辦,確保企業(yè)溫室氣體與污染物的合規(guī)排放。

此外,鑒于碳排放交易履約周期為一年,而企業(yè)排污許可證有效期一般為五年,在企業(yè)排污許可證有效期內(nèi),一般僅變更排污許可上記載的碳排放信息即可。全國碳排放權(quán)交易仍根據(jù)《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》于全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一登記,同時對于暫未被納入全國碳排放權(quán)交易的行業(yè),地區(qū)可探索以排污許可管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)登記碳排放權(quán),實行碳配額與排污權(quán)配額的統(tǒng)一登記處理,并納入物料能源適用、碳排放邊界范圍與碳排放源等具體出具,避免數(shù)據(jù)重復(fù)報送。當(dāng)交易發(fā)生導(dǎo)致企業(yè)所持碳排放權(quán)與排污權(quán)配額改變時,可直接在許可證上載明交易引起的配額變更信息,由此減輕企業(yè)的數(shù)據(jù)報送負(fù)擔(dān)。

五、結(jié) 語

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制在交易標(biāo)的物、交易主體、交易法理基礎(chǔ)、交易規(guī)制內(nèi)在機理等方面存在充分的法理依據(jù),本文認(rèn)為兩項交易可以借排污許可與環(huán)境影響評價制度為紐帶進(jìn)行深度協(xié)同規(guī)制。本研究提出,應(yīng)當(dāng)推動《環(huán)境影響評價法》修改,將溫室氣體排放納入環(huán)境影響評價范圍。企業(yè)應(yīng)在其編制的環(huán)境影響評價文件中如實記載企業(yè)在經(jīng)營過程中的溫室氣體排放情況,在編制排污許可執(zhí)行報告時同步編制溫室氣體排放報告。碳排放權(quán)配額分配權(quán)統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境主管部門行使,由生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)一定時期內(nèi)特定區(qū)域碳管控目標(biāo)與污染物總量控制,結(jié)合企業(yè)環(huán)境影響評價文件分配碳排放權(quán)與排污權(quán)指標(biāo),同時將碳排放權(quán)與排污權(quán)指標(biāo)記載于企業(yè)排污許可證,實現(xiàn)排污許可證對污染物與溫室氣體的“一證式”管理。在交易過程中生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立良性價格引導(dǎo)機制,通過政府回購與政府儲備制度實現(xiàn)價格干預(yù),保證兩個市場的規(guī)范有序運行。在每一項交易完成時,企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時向生態(tài)環(huán)境主管部門申請更改記載于排污許可上的排污權(quán)與碳排放權(quán)配額,生態(tài)環(huán)境主管部門經(jīng)審核后應(yīng)將變更后的信息上傳至全國排污許可證管理信息平臺,從而在實體和程序兩個層面實現(xiàn)碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制。