張良秀

［摘 要］行政事業(yè)單位是發(fā)揮政府職能作用的重要機(jī)構(gòu)，現(xiàn)階段其工作重點(diǎn)從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)群眾。隨著簡政放權(quán)政策的逐步落實(shí)，行政事業(yè)單位工作經(jīng)費(fèi)不斷增加，與此同時單位承擔(dān)的責(zé)任和承受的風(fēng)險(xiǎn)也有所增加，而且單位的內(nèi)部控制制度不規(guī)范導(dǎo)致其面臨更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，如行政管理水平降低、政府公信力缺失、公共服務(wù)水平下降、公眾滿意程度降低等。內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等的作用突出。本文主要研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)問題，結(jié)合實(shí)際提出強(qiáng)化內(nèi)部控制應(yīng)用價值的策略，期望能夠?yàn)橄嚓P(guān)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供參考。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；應(yīng)用價值

［中圖分類號］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

內(nèi)部控制體系建設(shè)及應(yīng)用能夠有效規(guī)避行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中的風(fēng)險(xiǎn)，并發(fā)揮保護(hù)國有資產(chǎn)的作用。行政事業(yè)單位應(yīng)采取有效的內(nèi)部控制措施規(guī)范各項(xiàng)工作，確保經(jīng)濟(jì)活動符合要求、國有資產(chǎn)安全運(yùn)行、財(cái)務(wù)情況可靠，進(jìn)一步提升單位為人民群眾提供公共服務(wù)的能力，落實(shí)民生保障政策［1］。因此，探究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題，尋找解決辦法，是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。

1 行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的意義

1.1 提高單位運(yùn)行效率

行政事業(yè)單位為保證各項(xiàng)工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須投入較高的管理成本，如管理人員工資、辦公費(fèi)用等，而高成本也將限制單位運(yùn)行效率。內(nèi)部控制手段則可以很好地提高單位工作的規(guī)范性，在完善的內(nèi)部控制體系的支持下，單位各項(xiàng)工作流程都可確定為制度形式，使單位內(nèi)部管理的規(guī)范性得到提升，運(yùn)行效率隨之提高［2］，并且可以降低管理成本，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)關(guān)系，有效解決運(yùn)行過程中的各類問題。

1.2 保護(hù)國有資產(chǎn)安全

隨著經(jīng)濟(jì)社會蓬勃發(fā)展，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)及應(yīng)用緊迫性增強(qiáng)，行政事業(yè)單位必須以較高的內(nèi)部控制水平支撐內(nèi)部管理，推動落實(shí)各項(xiàng)政策、戰(zhàn)略。行政事業(yè)單位對各項(xiàng)政策、戰(zhàn)略的支撐離不開國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)安全至關(guān)重要，而目前針對國有資產(chǎn)的監(jiān)管程序存在漏洞，監(jiān)管機(jī)制一般在事后運(yùn)行，事前預(yù)防和事中檢查不到位，可能發(fā)生國有資產(chǎn)流失問題。隨著內(nèi)部控制的深入應(yīng)用，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理職責(zé)劃分清晰，責(zé)任精準(zhǔn)落實(shí)到人，相互監(jiān)督制衡機(jī)制形成，資產(chǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)流程得以優(yōu)化，從而全面減少了國有資產(chǎn)流失、利用率低等問題。

1.3 維護(hù)單位良好形象

內(nèi)部控制中最主要的工作之一是廉政建設(shè)，具體是指防范單位職工違紀(jì)違法、保證單位各項(xiàng)工作在“陽光”下運(yùn)行，這也是行政事業(yè)單位應(yīng)用內(nèi)部控制的重要原因。現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以有效避免，如果單位未能及時發(fā)現(xiàn)并控制風(fēng)險(xiǎn)，則必然影響經(jīng)濟(jì)活動效益。可以通過內(nèi)部控制手段對職工行為、經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行約束和規(guī)范，督促職工規(guī)范自身工作行為，堅(jiān)持服務(wù)人民群眾基本原則，全面優(yōu)化單位管理機(jī)制，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)，樹立良好的單位形象。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用現(xiàn)狀分析

2.1 有關(guān)人員對內(nèi)部控制認(rèn)識不全面

雖然財(cái)政部門出臺內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)，以此指導(dǎo)單位建設(shè)內(nèi)部控制，但是缺少內(nèi)部控制建設(shè)懲罰機(jī)制，內(nèi)控建設(shè)也缺少抓手，事后監(jiān)督檢查流于形式，部分單位的內(nèi)部控制建設(shè)及應(yīng)用效果不佳。而且不少單位內(nèi)部職工對內(nèi)部控制的認(rèn)識不全面，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制不重要，將其歸類于財(cái)務(wù)工作，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)難度加大。

2.2 內(nèi)部控制制度體系建設(shè)不完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系建設(shè)仍未完善，現(xiàn)行制度體系依然需要優(yōu)化，就目前實(shí)際情況而言，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系問題主要表現(xiàn)為：

第一，內(nèi)部控制制度缺乏系統(tǒng)性、融合性。內(nèi)部控制體系建設(shè)的系統(tǒng)性較強(qiáng)，覆蓋單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程和管理流程，因而內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)時需從單位實(shí)際出發(fā)考慮其實(shí)用性和可行性［3］。但部分行政事業(yè)單位的制度內(nèi)容在設(shè)計(jì)過程中未能充分考慮單位實(shí)際需求，與單位業(yè)務(wù)結(jié)合不足，影響內(nèi)部控制執(zhí)行效率。

第二，內(nèi)部控制流程管理不到位，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控效果不佳。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)評估效力需提升

部分行政事業(yè)單位存在風(fēng)險(xiǎn)評估效力弱的情況，主要表現(xiàn)為：

第一，風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不完善，單位風(fēng)險(xiǎn)評估組織成員中缺少資產(chǎn)管理、政府采購、業(yè)務(wù)專家等關(guān)鍵崗位的人員，無法全面識別評估經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的管理壓力增加。

第二，風(fēng)險(xiǎn)評估范圍不全面，部分行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)評估未能以具體問題為導(dǎo)向，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找不清晰，甚至僅重視業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)評估，對于單位層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、改革深水區(qū)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及長期遺留問題的重視不足。

第三，風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果應(yīng)用不充分，行政事業(yè)單位未能將風(fēng)險(xiǎn)評估與其他管理事項(xiàng)掛鉤，忽略風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與總體目標(biāo)的聯(lián)系。

2.4 內(nèi)部控制評價監(jiān)督機(jī)制有待優(yōu)化

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價監(jiān)督機(jī)制效用較低。

第一，內(nèi)部控制評價監(jiān)督機(jī)制缺乏獨(dú)立性。行政事業(yè)單位內(nèi)部缺少獨(dú)立的評價監(jiān)督組織，通常是財(cái)務(wù)部門或紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)監(jiān)督評價工作，存在評價監(jiān)督獨(dú)立性弱、程序不規(guī)范、結(jié)果應(yīng)用不透明等問題。而且由于信息不對稱，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制監(jiān)督評價工作的人員無法全面掌握單位經(jīng)濟(jì)活動資金變化情況，無法實(shí)現(xiàn)對單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力制約，由此在單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制中產(chǎn)生監(jiān)督缺位風(fēng)險(xiǎn)。

第二，外部評價監(jiān)督對單位風(fēng)險(xiǎn)的把控不及時。通常情況下，外部評價監(jiān)督主體是財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等，然而各外部評價監(jiān)督主體的側(cè)重點(diǎn)不一致，難以形成監(jiān)督評價合力，且事前、事中評價監(jiān)督缺位，單位內(nèi)部控制應(yīng)用實(shí)效無法得到有效評價。

2.5 信息化建設(shè)受重視程度不足

就目前實(shí)際情況而言，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中相關(guān)工作人員對信息技術(shù)的重視不足。

第一，單位信息化建設(shè)主要集中于信息傳遞存儲、政策宣傳推廣等方面，內(nèi)部控制管理多依賴于傳統(tǒng)方式，日常管理中數(shù)據(jù)重復(fù)、多頭申報(bào)現(xiàn)象較為常見，信息數(shù)據(jù)割裂嚴(yán)重影響內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率。

第二，財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)開發(fā)過度且多頭管理，各信息平臺獨(dú)立，難以通過追溯信息數(shù)據(jù)而還原經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，內(nèi)部控制執(zhí)行不徹底，風(fēng)險(xiǎn)管控水平提升緩慢。

3 行政事業(yè)單位提升內(nèi)部控制應(yīng)用價值的策略

3.1 加強(qiáng)職工對內(nèi)部控制的認(rèn)識

為全面強(qiáng)化內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位運(yùn)行管理中的作用，首要任務(wù)是強(qiáng)化單位職工對內(nèi)部控制的認(rèn)識。

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)充分考慮內(nèi)部環(huán)境因素，制訂內(nèi)部控制建設(shè)方案，面向職工宣傳并強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的重要作用，不斷強(qiáng)化單位職工的內(nèi)部控制意識，尤其要重視提高單位管理人員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范的積極性，從而發(fā)揮其帶頭作用，帶領(lǐng)單位職工積極建設(shè)內(nèi)部控制體系。

第二，內(nèi)部控制應(yīng)貫穿行政事業(yè)單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，全面覆蓋行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)全員參與和實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，引導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)干部職工自覺防范風(fēng)險(xiǎn)和抵制權(quán)利濫用［4］。

第三，行政事業(yè)單位可定期分批組織單位職工學(xué)習(xí)內(nèi)部控制最新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動掌握內(nèi)部控制規(guī)范和要求，適應(yīng)內(nèi)部控制新常態(tài)，在工作中主動參與內(nèi)部控制活動，自覺完成相關(guān)程序及規(guī)定要求，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的轉(zhuǎn)變，將內(nèi)部控制融入單位日常管理，進(jìn)而有效防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部管理質(zhì)效。

3.2 健全內(nèi)部控制制度體系

完善的內(nèi)部控制制度是支持行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)高效率運(yùn)行、保護(hù)國有資產(chǎn)安全以及維護(hù)良好形象的關(guān)鍵，在制度規(guī)范的指導(dǎo)下，行政事業(yè)單位方可形成工作分散開展、任務(wù)目標(biāo)協(xié)同完成的局面。行政事業(yè)單位健全內(nèi)部控制制度體系應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，遵循全面性、制衡性、適用性原則，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中的要求，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面控制，因而內(nèi)部控制制度建設(shè)也需保證全面覆蓋單位工作流程。行政事業(yè)單位需梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，定位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)問題為導(dǎo)向制定內(nèi)部控制措施，并且從全局角度出發(fā)，將單位分散的管理制度匯總集成，兼顧風(fēng)險(xiǎn)管理和運(yùn)行效率，制定覆蓋全環(huán)節(jié)、流程的內(nèi)部控制制度。在制度約束下規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動運(yùn)行流程，約束參與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動職工的行為，全面發(fā)揮內(nèi)部控制作用。

第二，行政事業(yè)單位既要考慮內(nèi)部控制制度的要求，又要明確制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)，即重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動和重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比如，行政事業(yè)單位的工作起點(diǎn)是預(yù)算，各項(xiàng)工作的運(yùn)行、資金分配、效益評價等都以預(yù)算編制為基準(zhǔn)，預(yù)算作為內(nèi)部控制核心環(huán)節(jié)，應(yīng)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。行政事業(yè)單位可圍繞預(yù)算管理建立以預(yù)算為主體、以資金管理為核心的制度體系，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施全過程控制，預(yù)算管理所有環(huán)節(jié)均可在制度指導(dǎo)下有序推進(jìn)，提高部門預(yù)算的科學(xué)性。

第三，行政事業(yè)單位在制度層面需厘清業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，促進(jìn)部門溝通合作，減少經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中相互推卸責(zé)任情形。單位可遵循統(tǒng)一管理、合理分工、責(zé)任到人的原則制定內(nèi)控崗位職責(zé)規(guī)定，要求各部門堅(jiān)決落實(shí)執(zhí)行，徹底消除內(nèi)部控制工作死角，將內(nèi)部控制融入單位日常管理工作。

3.3 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和控制，精準(zhǔn)實(shí)施內(nèi)部控制手段，全面防范風(fēng)險(xiǎn)。

第一，科學(xué)開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作。行政事業(yè)單位需健全風(fēng)險(xiǎn)評估組織，從多個維度對單位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別評估，客觀地梳理和分析風(fēng)險(xiǎn)因素，制作風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單，并討論研究風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與單位目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系，以問題為導(dǎo)向制訂風(fēng)險(xiǎn)解決方案。

第二，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。針對單位關(guān)鍵崗位遵循不相容崗位分離、制衡原則設(shè)置管理部門，確定部門職責(zé)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離，形成相互制衡的局面，在風(fēng)險(xiǎn)檢查工作中做到節(jié)點(diǎn)控制、流程清晰、全面覆蓋。

第三，充分應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果。將風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告中反映的問題作為預(yù)算安排、績效考核、監(jiān)督問責(zé)的依據(jù)，并對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單進(jìn)行調(diào)整，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的及時性。

3.4 優(yōu)化內(nèi)部控制評價監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)有力的內(nèi)部控制評價監(jiān)督機(jī)制為保障，推動運(yùn)行內(nèi)部控制工作。

第一，行政事業(yè)單位需開展自主評價監(jiān)督。通過自主評價監(jiān)督機(jī)制對內(nèi)部控制應(yīng)用執(zhí)行過程進(jìn)行檢查，而評價監(jiān)督主體應(yīng)是不參與內(nèi)部控制執(zhí)行的部門，確保評價監(jiān)督結(jié)果的客觀性。單位的自主評價監(jiān)督重點(diǎn)可放在內(nèi)部控制要素、流程等方面，對風(fēng)險(xiǎn)管理、控制方法的有效性進(jìn)行評價，準(zhǔn)確反映單位內(nèi)部控制的應(yīng)用情況。

第二，開展內(nèi)部監(jiān)督。單位可設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督部門，由其對內(nèi)部控制建設(shè)和應(yīng)用過程展開日常監(jiān)督、專項(xiàng)檢查，查清內(nèi)部控制實(shí)施中的不合理、不清晰環(huán)節(jié)，并提出整改建議，督促相關(guān)部門落實(shí)整改。

第三，加強(qiáng)外部評價監(jiān)督。行政事業(yè)單位可與外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通，形成評價監(jiān)督合力，構(gòu)建信息共享、動態(tài)監(jiān)管的外部監(jiān)管機(jī)制，同時單位應(yīng)將會議培訓(xùn)、政府采購、預(yù)決算等信息公開，接受群眾監(jiān)督。

3.5 加快信息化建設(shè)步伐

在信息時代背景下，內(nèi)部控制信息化是內(nèi)部控制轉(zhuǎn)型升級的必然方向，行政事業(yè)單位應(yīng)加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)，遵循制衡性原則，建立內(nèi)部控制信息化體系，對授權(quán)審批、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)施動態(tài)監(jiān)督，并實(shí)時更新和共享各環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)［5］，支撐單位決策制定，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管。同時，按照流程化要求，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)需覆蓋決策、審核、監(jiān)督評價等流程，將各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、事項(xiàng)的管理要求融入系統(tǒng)，規(guī)范單位內(nèi)部管理。

4 結(jié)語

新時期，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行政事業(yè)單位需通過內(nèi)部控制手段優(yōu)化管理模式，提高工作效率，從而發(fā)揮國家賦予的職能，為人民群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，扎實(shí)推動單位的高質(zhì)量發(fā)展。在內(nèi)部控制政策指導(dǎo)下，行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、管理模式等得到有效改善，但是內(nèi)部控制建設(shè)及應(yīng)用仍存在不足。對此，行政事業(yè)單位應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，優(yōu)化資產(chǎn)管理、貪腐風(fēng)險(xiǎn)防控、日常工作流程，全面提升內(nèi)部控制應(yīng)用價值效用，逐步提升單位內(nèi)部管理水平，從而保證各項(xiàng)保障政策穩(wěn)步落實(shí)。

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