唐夢(mèng)婧

［摘要］城市房屋征收指國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)城市建成區(qū)范圍內(nèi)的私人房屋進(jìn)行征收的行為，其主要分為城中村改造過(guò)程中的房屋征收和國(guó)有土地上的房屋征收。當(dāng)前，關(guān)于城中村改造過(guò)程中房屋征收的立法還沒有具有指導(dǎo)性的立法文件，因此在征收過(guò)程中常出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致糾紛不斷。文章以房屋拆遷補(bǔ)償為著手點(diǎn)，充分分析目前征收過(guò)程中存在的問(wèn)題，并思考可供參考的解決方式，以期進(jìn)一步保障被征收人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和促進(jìn)城中村改造順利進(jìn)行。

［關(guān)鍵詞］房屋征收；城中村改造；拆遷補(bǔ)償

一、城市房屋征收法律概念的厘清

城市房屋征收法律制度指國(guó)家為了公共利益的需要，按照法定程序，在給予充分、合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上對(duì)城市建成區(qū)范圍內(nèi)的私人房屋進(jìn)行征收的一系列法律規(guī)范的總稱。

（一）城市房屋征收的種類

棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造指政府部門改造城鎮(zhèn)落后房屋設(shè)施、改善城市居民困難居住條件的行為。過(guò)去幾年我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，約改造5000萬(wàn)平方米棚戶區(qū)，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近百萬(wàn)家庭脫離住房困難，居住條件得到改善。目前，棚戶區(qū)改造的重心主要在城市棚戶區(qū)改造、國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造和國(guó)有墾區(qū)危房改造四個(gè)部分。同時(shí)，棚戶區(qū)改造在一定程度上最能代表社會(huì)公共利益，符合房屋征收的內(nèi)在邏輯。

城中村改造。廣義上的城中村改造指對(duì)那些落后于城市整體發(fā)展，居民生活水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生落后的居民區(qū)進(jìn)行改造。早在20世紀(jì)90年代末，珠三角地區(qū)就開始進(jìn)行城中村改造，后來(lái)其他地區(qū)也陸續(xù)開展城中村改造，城中村改造已經(jīng)成為城市發(fā)展的大勢(shì)所趨。

國(guó)有土地上房屋征收。國(guó)有土地上房屋征收是最為正規(guī)的房屋征收形式，也是法規(guī)確認(rèn)的主要模式，其具體運(yùn)作模式是由市、縣政府作為征收主體，為了公益利益需要而進(jìn)行的征收行為。國(guó)有土地上房屋征收為其他征收模式提供了借鑒。另外，國(guó)有土地上房屋征收從征收決定的公告，到征收補(bǔ)償決定的提出，相較于城市房屋拆遷程序明顯簡(jiǎn)化了很多。

（二）房屋征收的程序

1.征收決定

征收決定通常是在法律規(guī)定下由市、縣人民政府作出，市、縣房屋征收部門組織實(shí)施。在確定房屋征收范圍后，被征收人不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等行為。征收決定作出前，市、縣人民政府首先要進(jìn)行充分的前期摸底調(diào)查，其次組織政府工作人員討論并征求意見，最后形成完整的征收決定并向社會(huì)公告。

2.征收補(bǔ)償

征收補(bǔ)償是房屋征收的重要組成部分，也是本研究論述的重點(diǎn)內(nèi)容。征收補(bǔ)償包含四項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；應(yīng)征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)的補(bǔ)償；對(duì)被征收人給予的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。征收補(bǔ)償款的確定需要具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)房屋市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行評(píng)估，按照相應(yīng)的補(bǔ)償辦法出具價(jià)款，同時(shí)當(dāng)事人也具有申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。

3.法律后果

作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

二、城中村房屋征收中存在的問(wèn)題以及成因分析

當(dāng)前，我國(guó)人民的生活水平不斷提高，城市化進(jìn)程加快，使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，同時(shí)由于城市鄉(xiāng)村界限模糊等問(wèn)題，導(dǎo)致城中村這一特殊的地區(qū)劃分現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前我國(guó)各地都出現(xiàn)了城中村，其中發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重，城中村居民的生活環(huán)境較差，收入水平和生活質(zhì)量較低。城中村不僅給城市建設(shè)帶來(lái)困難，影響城市整體形象和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且使得當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏讲簧唇?。為了解決城中村問(wèn)題，全國(guó)各大城市都做出了嘗試，探索合適的城中村改造模式成為當(dāng)?shù)卣鉀Q城中村改造問(wèn)題的重中之重［1］。

（一）城中村房屋征收中存在的問(wèn)題

1.土地權(quán)屬的劃分問(wèn)題

城中村的改造中最核心的問(wèn)題就是城中村的土地權(quán)屬問(wèn)題。受城市擴(kuò)張與發(fā)展的影響，城中村的地理位置比較特殊，一般位于城市擴(kuò)張的新城區(qū)，抑或是已經(jīng)飽和發(fā)展的中心城區(qū)，和過(guò)去傳統(tǒng)的農(nóng)村相比存在顯著的差異。因長(zhǎng)期受到我國(guó)“城鄉(xiāng)二元制”結(jié)構(gòu)的影響，便產(chǎn)生了對(duì)城中村的土地性質(zhì)如何劃分這一難題［2］。

2.大量違章建筑以及無(wú)主房屋的存在

違章建筑是未取得相關(guān)許可，建設(shè)人私自建造的工程或是住房，雖然違章建筑成為政府審查的重點(diǎn)，但是城中村改造過(guò)程中出現(xiàn)的大量違章建筑依舊屢見不鮮。違章建筑責(zé)任的難以認(rèn)定，使得城中村房屋拆遷補(bǔ)償工作陷入困境，建設(shè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)違章建筑承擔(dān)消極責(zé)任，而房屋征收又要求政府承擔(dān)積極責(zé)任，同時(shí)在對(duì)違章建筑性質(zhì)的認(rèn)定的過(guò)程中，雙方也常常產(chǎn)生分歧。另外，城中村還存在大量的無(wú)主房屋，由于年代久遠(yuǎn)或是登記程序不完善使得房屋主人難以考據(jù)，給房屋征收工作帶來(lái)困難。

3.土地用途的界定不清

城中村往往位于城市新興發(fā)展的高新產(chǎn)業(yè)區(qū)，或是城市的中心化地帶，由于其特殊的地理位置，在征收過(guò)程中常常出現(xiàn)土地用途界定不清的問(wèn)題。部分土地被改造為大型的商業(yè)用地，改變了其原有作為居住用地的性質(zhì)，甚至部分土地被改造為高檔住宅區(qū)后，失去了過(guò)去作為居民生活來(lái)源的生產(chǎn)功能。土地用途的不同，導(dǎo)致房屋征收價(jià)款認(rèn)定的不同，而土地具體用途的不明會(huì)給房屋征收工作造成阻礙。

（二）城中村房屋征收中存在征收補(bǔ)償款問(wèn)題

征收補(bǔ)償款問(wèn)題是私人房屋所有者即被征收方與征收方即政府發(fā)生爭(zhēng)議的主要矛盾所在，因此論述分析此問(wèn)題產(chǎn)生的原因以及尋求解決途徑很有必要。

1.問(wèn)題成因

此前有學(xué)者指出，導(dǎo)致中國(guó)城市發(fā)展失衡的根本原因是擴(kuò)張過(guò)程中的政府政策和制度的作用高于市場(chǎng)的作用。在城中村改造過(guò)程中，如何平衡各方的利益，制定一個(gè)合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)難題［2］。

當(dāng)前，征收補(bǔ)償方式主要有兩種：貨幣安置補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換。無(wú)論選擇哪種方式，被征收人不得不面臨生活質(zhì)量下降的問(wèn)題。同時(shí)，被征收人一般也面臨原有住房面積減少的問(wèn)題，購(gòu)置相同大小的房屋必然要花費(fèi)比拆遷補(bǔ)償款更多的錢，因此其會(huì)面臨生活空間被擠占的問(wèn)題。

補(bǔ)償價(jià)款評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)存在許多不合理之處。首先，在給予居民征收補(bǔ)償時(shí)，相關(guān)部門往往只考慮到土地的實(shí)際價(jià)值而忽略了土地將會(huì)產(chǎn)生的預(yù)期收益，雖然補(bǔ)償講究以實(shí)際價(jià)款為標(biāo)準(zhǔn)，但是基于房屋征收的特殊性，完全放棄預(yù)計(jì)收益的補(bǔ)償則會(huì)在一定程度上侵害了被征收人的權(quán)益。因?yàn)樵撏恋厣系姆课莩耸蔷用褡》?，往往還有其他用途，在此基礎(chǔ)上征收便將土地的生產(chǎn)性收入完全斷絕，使得被征收人在失去住房的同時(shí)，也失去生活來(lái)源，因此僅就居住功能進(jìn)行補(bǔ)償是不完全合理的。其次，被征收后的土地往往被政府用于商業(yè)或者其他商品房的開發(fā)，在原有的基礎(chǔ)上改變了土地的用途，不同用途的土地其實(shí)際價(jià)格不同，因此在確定征收補(bǔ)償款時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)將土地用途改變所帶來(lái)的利益差額作為考量因素之一。最后，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)或是國(guó)有土地征收的補(bǔ)償機(jī)制。上文提到國(guó)有土地征收是其他類型土地征收模式的范例，因此在確定補(bǔ)償價(jià)款評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相關(guān)部門也應(yīng)適當(dāng)參考全方位多領(lǐng)域的補(bǔ)償模式，使城市化進(jìn)程步調(diào)趨于統(tǒng)一。

2.解決征收補(bǔ)償問(wèn)題的重要性

拆遷安置補(bǔ)償關(guān)乎居民的生活生產(chǎn)，同時(shí)也是關(guān)乎社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的關(guān)鍵，因此解決征收補(bǔ)償問(wèn)題具有舉足輕重的意義。首先，解決征收補(bǔ)償問(wèn)題有利于推動(dòng)城市改造的順利進(jìn)行，從而提升城市形象和人民生活水平。其次，解決征收補(bǔ)償問(wèn)題可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。部分居民對(duì)拆遷房屋所獲得的賠償款有一定的期待，合理的解決征收補(bǔ)償問(wèn)題可以在一定程度上減少“釘子戶”的出現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。最后，征收補(bǔ)償關(guān)乎民生福祉，解決征收補(bǔ)償問(wèn)題能夠在提升城市居民生活水平的基礎(chǔ)上，緩解城市環(huán)境污染、噪聲污染，進(jìn)一步提高人民綜合素質(zhì)，縮小收入水平差距。

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，優(yōu)化城市環(huán)境，盡快提高人民的生活水平是城中村改造的根本目的。在城中村改造過(guò)程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的好壞是被征收人對(duì)拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議是否滿意的先決條件之一，也是被征收人是否能順利搬遷的決定因素之一，如果這些涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體問(wèn)題在發(fā)生后再解決，必然造成改造時(shí)間的不定期性，延緩城中村改造的時(shí)間，因此修復(fù)在補(bǔ)償階段的漏洞是保證城中村改造進(jìn)度的關(guān)鍵［3］。

三、解決城市房屋征收補(bǔ)償款問(wèn)題的可行性思考

為解決城市房屋征收中存在的補(bǔ)償款問(wèn)題，本研究綜合上述分析，提出以下解決思路以供參考。

（一）完善征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制

征收補(bǔ)償款的評(píng)估是征收補(bǔ)償?shù)南葲Q程序，必須采取較為科學(xué)的評(píng)估機(jī)制才能保證被征收人和征收人的合法權(quán)益均得到保障，減少爭(zhēng)議糾紛的發(fā)生。

相關(guān)部門在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)定期更新相似地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，同時(shí)考慮房屋的結(jié)構(gòu)、區(qū)位、用途、成新等因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，給予公平合理的補(bǔ)償。同時(shí)，相關(guān)部門要在評(píng)估過(guò)程中建立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)盡量選擇一家評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估，盡量避免征收人與被征收人之間產(chǎn)生糾紛［4］。

相關(guān)部門可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)加入評(píng)估程序，對(duì)征收補(bǔ)償款價(jià)格的評(píng)估是房屋征收機(jī)制補(bǔ)償中最為重要的一環(huán)，相關(guān)部門必須保證其不受其他單位或是個(gè)人的干擾，在此基礎(chǔ)上第三方機(jī)構(gòu)的中立角色就顯得尤為重要。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)秉承公平公正的原則，遵守相關(guān)法律法規(guī)，保障評(píng)估程序和結(jié)果符合既定要求，及時(shí)予以公開。對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采納多方意見，在充分尊重當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上兼顧政府的合理利益，征收補(bǔ)償行為本質(zhì)上涉及公權(quán)和私權(quán)的競(jìng)合，因此在其中如何達(dá)到平衡是長(zhǎng)期存在并需要思考的問(wèn)題。這就需要第三機(jī)構(gòu)擁有較高的專業(yè)技術(shù)水平和責(zé)任意識(shí)，安排專人進(jìn)行研究調(diào)查，在充分考慮多方意見后，形成合理的價(jià)格評(píng)估體系。

（二）制定合理的征收補(bǔ)償范圍限定

相關(guān)部門應(yīng)將搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、周轉(zhuǎn)用房的補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償納入賠償范圍。

房屋征收是停產(chǎn)停業(yè)損失產(chǎn)生的直接原因，而非間接原因。補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)為：根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，具體由省、自治區(qū)、直轄市制定，實(shí)踐中常常涉及“住改商”的補(bǔ)償?！白「纳獭钡姆课葜阜ǘㄓ猛倦m為住宅，但所有權(quán)人實(shí)際上用以開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)的房屋，通常已經(jīng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。各地相關(guān)部門在實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)這類房屋一般都會(huì)參照商用住房給予停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

（三）采取多元化的征收補(bǔ)償形式

征收補(bǔ)償?shù)哪康氖潜ＷC居民的正常生活，因此在滿足居民基本生活保障的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取多元化的征收補(bǔ)償形式，使補(bǔ)償款以多種形式真正進(jìn)入居民的口袋。第一，相關(guān)部門可以將征收補(bǔ)償內(nèi)化為生活基礎(chǔ)保障，為生活困難或是符合條件但未申請(qǐng)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等的居民著手辦理。同時(shí)，相關(guān)部門可以針對(duì)生活特別困難的居民適當(dāng)提供生活補(bǔ)助，幫助解決生活困難的問(wèn)題。第二，相關(guān)部門可以采取就業(yè)幫扶的政策，幫助困難群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，提供就業(yè)幫扶、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，著力解決困難居民的就業(yè)難問(wèn)題。第三，相關(guān)部門可以擴(kuò)大征收補(bǔ)償款項(xiàng)的運(yùn)用形式，比如：加強(qiáng)周邊設(shè)施建設(shè)，發(fā)放生活補(bǔ)助等；另外，其要加強(qiáng)監(jiān)督保障等措施，落實(shí)專款專用。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的土地須進(jìn)行城市化改造，因此大量土地被征收，同時(shí)國(guó)有土地上的房屋也難免被征收。在征收過(guò)程中由于制度不完善，征收人與被征收人之間時(shí)常出現(xiàn)爭(zhēng)議糾紛，特別是在征收補(bǔ)償款的問(wèn)題上，因此分析其問(wèn)題成因并尋求解決方法就確有必要。同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，房屋征收方式也將繼續(xù)發(fā)生改變，由此隨時(shí)跟進(jìn)政策立法進(jìn)程，推動(dòng)城市化建設(shè)，打造和諧社會(huì)，是我們應(yīng)當(dāng)不斷追尋的目標(biāo)。

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