羅淳 朱要龍

摘 要：完整的城鎮(zhèn)化過(guò)程，應(yīng)是一個(gè)包括非農(nóng)化和市民化在內(nèi)的“三化”聯(lián)動(dòng)過(guò)程，這其中，“人口”自始至終都是一個(gè)不可或缺的顯性指標(biāo)和主體要素，而且皆可在“三化”演進(jìn)中觀察到人口形態(tài)的不同表現(xiàn)形式及其轉(zhuǎn)變特征?；赝袊?guó)城鎮(zhèn)化的研究，至今依然存在“非農(nóng)化缺位”、“城鎮(zhèn)化越位”和“人口學(xué)內(nèi)隱”三個(gè)不足。當(dāng)代中國(guó)億萬(wàn)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，即便取得了城鎮(zhèn)“常住”資格，但仍然難以獲得“市民”權(quán)益，普遍處在有“市民”身份、無(wú)“同城”待遇的窘境中。鑒于此，

跳出對(duì)城鎮(zhèn)化的孤立認(rèn)識(shí)，秉持“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化主張，從人口主體視角把城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化的所謂“三化”置于同一個(gè)分析框架中，探討人口形態(tài)在“三化”進(jìn)程中的角色轉(zhuǎn)變及身份異同，并將三種人口形態(tài)的轉(zhuǎn)變對(duì)應(yīng)于“三化”進(jìn)程與“三農(nóng)”問(wèn)題，探尋人口形態(tài)在“三化”之間的協(xié)同共進(jìn)與順暢接續(xù)。研究認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)并不在于人口聚居形態(tài)的空間變化，即鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)變，而取決于人口從業(yè)屬性的非農(nóng)轉(zhuǎn)變，即農(nóng)—工轉(zhuǎn)型；繼而闡明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需要以從業(yè)方式的非農(nóng)化為引領(lǐng)，以“市民”身份及其權(quán)益的平等獲得為標(biāo)志，而不是以聚居形態(tài)的城鎮(zhèn)化為終結(jié)。一個(gè)健康有序、持續(xù)深入的城鎮(zhèn)化，應(yīng)是既得益于非農(nóng)化的支撐，又有助于市民化的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而有序聯(lián)動(dòng)與協(xié)同共進(jìn)的過(guò)程。最后從制度建構(gòu)層面探尋“三化”協(xié)同中“人口”歸一的政策取向。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；非農(nóng)化；市民化；人口形態(tài)；“三化”協(xié)同

中圖分類(lèi)號(hào)：C922?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1000-4149（2023）02-0111-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.010

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化是當(dāng)代世界范圍內(nèi)的一場(chǎng)深刻變革，亦是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)正在親歷的一項(xiàng)重大實(shí)踐。在城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中，“人口”始終是評(píng)判城鎮(zhèn)化水平的一個(gè)顯見(jiàn)標(biāo)識(shí)，尤其是通過(guò)觀察人口形態(tài)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的不同轉(zhuǎn)變，更有助于我們看清城鎮(zhèn)化的演進(jìn)狀態(tài)與呈現(xiàn)品質(zhì)、辨識(shí)城鎮(zhèn)化的階段特征及其實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而有助于理解城鎮(zhèn)化全過(guò)程的來(lái)龍去脈。

如果說(shuō)“城鎮(zhèn)化是被一系列緊密聯(lián)系的變化過(guò)程所推動(dòng)的”［1］，那么觀察其整個(gè)演進(jìn)過(guò)程可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化的呈現(xiàn)，起源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，即“非農(nóng)化”；終結(jié)于市民身份的平等獲得，即“市民化”；城鎮(zhèn)化處在承上啟下的中間環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為“非農(nóng)化”支撐“城鎮(zhèn)化”，“城鎮(zhèn)化”助力“市民化”的聯(lián)動(dòng)貫通過(guò)程。整體來(lái)看，一個(gè)健康有序、持續(xù)深入的城鎮(zhèn)化，應(yīng)是既得益于非農(nóng)化的支撐，又有助于市民化的實(shí)現(xiàn)，誠(chéng)是一個(gè)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而有序聯(lián)動(dòng)與協(xié)同共進(jìn)的過(guò)程。鑒于此，本文欲闡明一個(gè)完整的城鎮(zhèn)化過(guò)程，應(yīng)是基于人口的聚居空間“城鎮(zhèn)化”、從業(yè)屬性“非農(nóng)化”和身份認(rèn)同“市民化”的“三化”協(xié)同貫通之產(chǎn)物［2］。而這“三化”的實(shí)現(xiàn)亦恰好一一對(duì)應(yīng)著“三農(nóng)”問(wèn)題的消解，即“以非農(nóng)化解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，以城鎮(zhèn)化解決農(nóng)村問(wèn)題，以市民化解決農(nóng)民問(wèn)題”（見(jiàn)圖1）［3］。

問(wèn)題是，當(dāng)代關(guān)于城鎮(zhèn)化的研究文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，但將城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化和市民化的關(guān)系梳理清楚，并關(guān)聯(lián)起來(lái)置于同一個(gè)分析框架中的研究則非常有限，而基于人口主體視角的“三化”協(xié)同研究更是鳳毛麟角。因此不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)代以城鎮(zhèn)化（或城市化）為主題的學(xué)術(shù)研究中，依然存在以下三個(gè)方面的不足。

一是非農(nóng)化缺位，即城鎮(zhèn)化視域中缺乏對(duì)非農(nóng)化的同等關(guān)注。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞模↘uznets）在論述人口經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其結(jié)構(gòu)變化過(guò)程時(shí)曾指出，伴隨生產(chǎn)力發(fā)展，一國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心將從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向工業(yè)（即工業(yè)化過(guò)程）；城鄉(xiāng)人口分布格局亦隨之發(fā)生變化，鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口（即城鎮(zhèn)化過(guò)程）［4］。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展屬性的“農(nóng)—工轉(zhuǎn)型”（即非農(nóng)化）與人口聚居形態(tài)的“鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)變”（即城鎮(zhèn)化）呈現(xiàn)的依存關(guān)系，表達(dá)了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展帶動(dòng)人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移和非農(nóng)從業(yè)的互動(dòng)效應(yīng)。但或許是礙于當(dāng)時(shí)工業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)，西方學(xué)者并沒(méi)有將“工業(yè)化”（Industrialization）拓展到“非農(nóng)化”（Non-agriculturalization）層面來(lái)認(rèn)識(shí)，亦缺乏將非農(nóng)化納入城鎮(zhèn)化分析框架統(tǒng)籌關(guān)注的學(xué)術(shù)實(shí)踐。在中國(guó)，關(guān)注城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)雖然很多，但把非農(nóng)化納入其中予以同等關(guān)注的研究還是很有限，更少見(jiàn)直接針對(duì)“兩化”關(guān)系的論述。辜勝阻應(yīng)是最早將城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化納入同一個(gè)研究框架，并直接以《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》為題著書(shū)立說(shuō)的學(xué)者［5］。這在改革開(kāi)放初期的20世紀(jì)80年代無(wú)疑具有開(kāi)創(chuàng)性，但時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在看來(lái)，其中關(guān)于非農(nóng)化的認(rèn)識(shí)顯然還局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展方面，誠(chéng)不足以表達(dá)非農(nóng)化所具有的豐富內(nèi)涵。21世紀(jì)以來(lái)關(guān)于城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)中，雖然也不缺對(duì)非農(nóng)化的關(guān)注，但多是針對(duì)農(nóng)地的非農(nóng)化［6-7］，或是產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化的研究［8］。

二是城鎮(zhèn)化越位，即在城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化“兩化”協(xié)調(diào)的一般共識(shí)中，城鎮(zhèn)化超前于非農(nóng)化而“一意孤行”。在改革開(kāi)放以前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與非農(nóng)化轉(zhuǎn)型極為緩慢，兩者基本同步。但自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化和戶(hù)籍制度的松動(dòng)，城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的分離現(xiàn)象就呈不斷加劇的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致實(shí)踐中人口的城鎮(zhèn)化（聚居空間的鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)變）超越人口的非農(nóng)化（從業(yè)屬性的農(nóng)—工轉(zhuǎn)型）。一方面，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，不斷兼并著周邊鄉(xiāng)村，失地農(nóng)民一夜之間“被城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)（常住）人口驟然增加起來(lái)，但卻難以獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)保障，導(dǎo)致從業(yè)屬性的非農(nóng)化跟不上聚居空間的城鎮(zhèn)化【 與“從業(yè)屬性非農(nóng)化跟不上聚居空間城鎮(zhèn)化”情形截然相反，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張同時(shí)導(dǎo)致的農(nóng)地非農(nóng)化超前人口城鎮(zhèn)化現(xiàn)象也較為突出，只是農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題不在本文關(guān)注的“人口”視域內(nèi)?！?；另一方面，大量涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力，主要集聚在一些低端行業(yè)，大多屬非正規(guī)部門(mén)，由于缺乏勞動(dòng)保障，收入低且不固定，致使進(jìn)城農(nóng)民極易變?yōu)闊o(wú)業(yè)游民，甚至淪為城市貧民。這種超越非農(nóng)化就業(yè)保障的過(guò)度城鎮(zhèn)化被視為一種“病態(tài)城鎮(zhèn)化”［9］，亦是欠發(fā)達(dá)國(guó)家落入“拉美陷阱”的一個(gè)重要致因［10］。

三是人口學(xué)內(nèi)隱，指經(jīng)濟(jì)學(xué)視角遮蔽了人口學(xué)視角，許多研究都以“產(chǎn)業(yè)”（Industry）非農(nóng)化論題覆蓋“從業(yè)”（Employment）非農(nóng)化研究［11］。盡管我們承認(rèn)，產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化決定從業(yè)非農(nóng)化，但兩者并不能直接替代，更不可混為一談，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)不能替代人口學(xué)一樣。產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化是經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的議題，其研究宏觀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，從業(yè)的非農(nóng)化則涉及勞動(dòng)力的行職業(yè)變動(dòng)，更多是基于人口主體的微觀行為選擇。因此，如若不區(qū)分從業(yè)非農(nóng)化與產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化兩者的涵義，就難以劃清人口行為與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的邊界，既不利于細(xì)化人口要素在非農(nóng)化中的從業(yè)轉(zhuǎn)型分析，也無(wú)助于從“人的城鎮(zhèn)化”層面來(lái)拓展非農(nóng)化認(rèn)識(shí)，亦難以對(duì)接身份待遇的非農(nóng)化及農(nóng)民工市民化。其結(jié)果則是在實(shí)踐中往往導(dǎo)向兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是混淆城鎮(zhèn)化與市民化的內(nèi)涵差異，認(rèn)為只要成為所居城鎮(zhèn)的“常住人口”，就自動(dòng)取得了該城鎮(zhèn)的“市民”身份；二是顛倒城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的因果關(guān)系，認(rèn)為只要全力推進(jìn)城鎮(zhèn)化即可帶動(dòng)非農(nóng)化［12］。

基于上述分析，我們期望從如下兩個(gè)層面體現(xiàn)本研究的學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值：一是在認(rèn)識(shí)層面，跳出學(xué)界既成的對(duì)城鎮(zhèn)化的一般“共識(shí)”，從人口學(xué)視角把“城鎮(zhèn)化”、“非農(nóng)化”和“市民化”的所謂“三化”置于同一個(gè)分析框架中，既拓展以往“兩化”（城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化）協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)視野，又凸顯人口形態(tài)在“三化”進(jìn)程中的角色或身份轉(zhuǎn)變；二是在實(shí)踐和政策層面，遵循“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化道路，理順“三化”發(fā)展的內(nèi)在邏輯與演進(jìn)順序，堅(jiān)持非農(nóng)化為引領(lǐng)、城鎮(zhèn)化作載體、市民化成歸宿的發(fā)展導(dǎo)向，為中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展與持續(xù)推進(jìn)注入非農(nóng)化的動(dòng)力與市民化的活力。

二、城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化進(jìn)程中的“人口”觀

在城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”演進(jìn)的過(guò)程中，“人口”自始至終都是一個(gè)不可或缺的顯性指標(biāo)和主體要素，且可在“三化”演進(jìn)中觀察到人口形態(tài)的不同表現(xiàn)形式及其轉(zhuǎn)變特征【 辜勝阻等就曾撰文指出：“完全意義上的城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)進(jìn)城人口的‘三維轉(zhuǎn)換，從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)換、從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變［13］?！薄?。

1.“城鎮(zhèn)化”作為人口聚居形態(tài)的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過(guò)程，即是一個(gè)化“鄉(xiāng)村人口”為“城鎮(zhèn)人口”的過(guò)程

通常意義上理解的“人口城鎮(zhèn)化”就表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口并在城鎮(zhèn)聚居的過(guò)程。因此，人口在鄉(xiāng)城之間的這種形態(tài)轉(zhuǎn)換，直觀體現(xiàn)了人口聚居空間格局轉(zhuǎn)變的城鎮(zhèn)化過(guò)程。

按照當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)城人口統(tǒng)計(jì)規(guī)范，有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)直接影響到我們對(duì)鄉(xiāng)城人口的辨識(shí)：一是按戶(hù)籍性質(zhì)劃分的“本地人口”（戶(hù)籍人口）和“外來(lái)人口”（非戶(hù)籍人口）；二是按居留時(shí)間劃分“常住人口”與“暫住人口”（或“流動(dòng)人口”）。

嚴(yán)格意義上的“城鎮(zhèn)人口”必須同時(shí)具備“城鎮(zhèn)戶(hù)籍”和“常住城鎮(zhèn)”兩個(gè)條件。但在數(shù)以?xún)|計(jì)的流動(dòng)人口正在重塑中國(guó)鄉(xiāng)城人口格局的情勢(shì)下，這種嚴(yán)格意義上的“城鎮(zhèn)人口”概念已然拓寬，面對(duì)日益增長(zhǎng)的來(lái)自城鎮(zhèn)轄區(qū)以外的流動(dòng)人口（其中絕大部分是來(lái)自鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)人口及其隨遷家屬），國(guó)家明確規(guī)定，只要他們?cè)诔擎?zhèn)連續(xù)居住滿(mǎn)半年，即可被統(tǒng)計(jì)為該城鎮(zhèn)的常住人口【 依照2000年“五普”對(duì)“常住人口”的界定，離開(kāi)戶(hù)籍所在地半年及以上者也歸屬“常住人口”，但針對(duì)所居城鎮(zhèn)，如若連續(xù)居住時(shí)間不足半年，則只能被統(tǒng)計(jì)為該城鎮(zhèn)的“暫住人口”?！?。這意味著，當(dāng)代中國(guó)的“城鎮(zhèn)人口”并不只是具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍且常住城鎮(zhèn)的本地人口，還應(yīng)包括沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍但“常住”城鎮(zhèn)滿(mǎn)半年的外來(lái)人口。如果說(shuō)前者是傳統(tǒng)制度規(guī)范下的城鎮(zhèn)“原住民”，那么后者則是當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)使下的來(lái)自城鎮(zhèn)轄區(qū)以外的“新市民”。據(jù)此而論，在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)人口就可以劃分為“原住民”和“新市民”兩種形態(tài)。

進(jìn)一步觀察，身為城鎮(zhèn)“原住民”的本地（戶(hù)籍）人口是按公安部門(mén)的戶(hù)籍管理系統(tǒng)提供的“非農(nóng)（戶(hù)籍）人口”來(lái)統(tǒng)計(jì)的，因此在指標(biāo)內(nèi)涵上城鎮(zhèn)“本地（戶(hù)籍）人口”被等同于“非農(nóng)（戶(hù)籍）人口”；而城鎮(zhèn)外來(lái)（非戶(hù)籍）人口作為“新市民”，其主體則是指城鎮(zhèn)常住人口中那些來(lái)自農(nóng)村（戶(hù)籍）的人口【 依照流動(dòng)人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)關(guān)聯(lián)，可把流動(dòng)人口劃分為“城城流動(dòng)”、“鄉(xiāng)城流動(dòng)”、“鄉(xiāng)鄉(xiāng)流動(dòng)”和“城鄉(xiāng)流動(dòng)”四種人口流動(dòng)類(lèi)型，其中“鄉(xiāng)城流動(dòng)”是當(dāng)代中國(guó)流動(dòng)人口的主體。以人口普查數(shù)據(jù)為證：2000年“五普”時(shí)，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口占全國(guó)總流動(dòng)人口的比重為52.2%，2010年“六普”時(shí)上升到63.2%，2020年“七普”時(shí)進(jìn)一步上升至66.3%。意味著每三個(gè)流動(dòng)人口中就有兩個(gè)為鄉(xiāng)城流動(dòng)人口。進(jìn)一步觀察城鎮(zhèn)流入人口的比重，更可凸顯“鄉(xiāng)城流動(dòng)”的強(qiáng)勢(shì)，從“五普”到“七普”，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口占城鎮(zhèn)流入人口的比重持續(xù)上升，從71.5%上升到75.2%，表明城鎮(zhèn)常住人口中來(lái)自農(nóng)村（戶(hù)籍）的人口超過(guò)四分之三［14-15］。據(jù)此認(rèn)為當(dāng)今中國(guó)城鎮(zhèn)（常?。┤丝谥校鈦?lái)（非戶(hù)籍）人口作為“新市民”，其主體是來(lái)自農(nóng)村（戶(hù)籍）的人口。】。其邏輯關(guān)系表達(dá)可見(jiàn)圖2。

基于上述分析，對(duì)當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計(jì)亦可劃分兩類(lèi)人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，一是常住人口城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)常住人口/城鄉(xiāng)總?cè)丝冢?；二是?hù)籍人口城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)本地人口/城鄉(xiāng)總?cè)丝冢＝y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化呈持續(xù)上升走勢(shì)，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的不足18%，上升到2020年的63.9%。與此同時(shí)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率也從1978年的15.9%上升到2020年的45.4%。兩個(gè)城鎮(zhèn)化率指標(biāo)之差，正是城鎮(zhèn)（常?。┤丝谥袥](méi)有取得城鎮(zhèn)戶(hù)籍的“新市民”人口（見(jiàn)圖3）。

在改革開(kāi)放初期，“人戶(hù)分離”現(xiàn)象有限，常住人口與戶(hù)籍人口兩者非常接近，伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，兩指標(biāo)差距凸顯，“新市民”在城鎮(zhèn)人口中的占比不斷擴(kuò)大，從1978年的2.1個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2020年的18.5個(gè)百分點(diǎn)。2020年“七普”時(shí)全國(guó)城鎮(zhèn)（常住）人口為9.02億，而按非農(nóng)戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口（即“原住民”）為6.41億，兩者之差形成2.61億的城鎮(zhèn)“新市民”，意味著在城鎮(zhèn)常住人口中有近30%的來(lái)自農(nóng)村的“新市民”人口。

2.“非農(nóng)化”作為人口從業(yè)屬性的一種轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)人口”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺寝r(nóng)人口”【 這里的“非農(nóng)人口”專(zhuān)指非農(nóng)從業(yè)人口，與非農(nóng)戶(hù)籍人口不同?！康倪^(guò)程

這種從業(yè)屬性的“農(nóng)—工”轉(zhuǎn)型，根本上源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但也完全有可能源于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的棄農(nóng)從工（或經(jīng)商）選擇。直觀來(lái)看，人們只要脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，就實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化。這意味著非農(nóng)化的人口從業(yè)轉(zhuǎn)型其實(shí)并不一定與城鎮(zhèn)化的人口空間轉(zhuǎn)移相呼應(yīng)。

觀察中國(guó)從業(yè)人口就業(yè)的鄉(xiāng)城分布和產(chǎn)業(yè)分布發(fā)現(xiàn)，在1978年改革開(kāi)放以前，從業(yè)人口的鄉(xiāng)城分布與產(chǎn)業(yè)分布變化軌跡倒是非常吻合，表明當(dāng)時(shí)從業(yè)人口在空間集聚與產(chǎn)業(yè)選擇兩個(gè)變化維度上具有高度的一致性，即城鎮(zhèn)從業(yè)人口≈非農(nóng)從業(yè)人口。自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率大幅提高，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上分離出來(lái)，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事非農(nóng)生產(chǎn)，或進(jìn)城務(wù)工，因此非農(nóng)從業(yè)人口在總就業(yè)人口中的占比呈快速而持續(xù)的上升態(tài)勢(shì)。與城鎮(zhèn)就業(yè)人口占比的同期值比較，非農(nóng)就業(yè)人口比重明顯更高（見(jiàn)圖4）。

在2020年全國(guó)7.51億的總就業(yè)人口中，按產(chǎn)業(yè)劃分的非農(nóng)就業(yè)人口規(guī)模達(dá)到5.73億，同期按鄉(xiāng)城劃分的城鎮(zhèn)就業(yè)人口規(guī)模僅為4.63億，兩者之差值預(yù)示著，有超過(guò)1.1億來(lái)自鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力主要在城鎮(zhèn)（或主體在城鎮(zhèn)）非農(nóng)崗位就業(yè)，但并未被納入城鎮(zhèn)就業(yè)人口統(tǒng)計(jì)范疇【 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)外出農(nóng)民工中有95.6%在城鎮(zhèn)就業(yè)?！?。相較于以往，這種不斷擴(kuò)大的差距表明，在與日俱增的農(nóng)村（戶(hù)籍）非農(nóng)就業(yè)人口難以轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)（戶(hù)籍）人口的情形下，中國(guó)的非農(nóng)化進(jìn)程不得不在現(xiàn)實(shí)上超越城鎮(zhèn)化的空間限定和制度束縛而推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚。在此意義上可以說(shuō)，中國(guó)的非農(nóng)化進(jìn)程具有強(qiáng)烈的自主選擇性，人口的“農(nóng)—工”轉(zhuǎn)型在很大程度上與人口的“鄉(xiāng)—城”轉(zhuǎn)移相脫節(jié)，帶來(lái)的是人口從業(yè)屬性與人口聚居空間的長(zhǎng)期背離，形成了農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)從業(yè)的“農(nóng)民工”這一特殊群體【 據(jù)《全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集（2015）》表2-7c相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，2015年有98.6%的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍流動(dòng)人口為非農(nóng)就業(yè)［16］。】，這表明，在非農(nóng)化進(jìn)程中，人口形態(tài)的從業(yè)屬性轉(zhuǎn)變并未與城鎮(zhèn)化協(xié)同共進(jìn)。

3.“市民化”表達(dá)的是個(gè)體的“市民”身份及其權(quán)益的獲得過(guò)程，即從“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛?，或“鄉(xiāng)下人”向“城里人”轉(zhuǎn)變的過(guò)程

通常認(rèn)為，擁有城鎮(zhèn)戶(hù)籍、居住在城鎮(zhèn)且實(shí)現(xiàn)非農(nóng)從業(yè)是認(rèn)定“市民”的三個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，表明市民化過(guò)程離不開(kāi)城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化。但是人口聚居形態(tài)的空間轉(zhuǎn)變，只表達(dá)了鄉(xiāng)城人口的此消彼長(zhǎng)關(guān)系，并不必然伴隨“市民化”的完成，也未必注定“市民”身份及其權(quán)益的獲得。盡管我們承認(rèn)，人口的城鎮(zhèn)聚居是獲得“市民”身份的先決條件，卻并非充要條件。

當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度的約束力已大為消減，鄉(xiāng)城人口的自由流動(dòng)也越來(lái)越順暢，而且近十年來(lái)確實(shí)有越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村，進(jìn)城落戶(hù)成

了“市民”【 根據(jù)公安部公布的人口數(shù)據(jù)匡算，2011年至2021年，全國(guó)農(nóng)村戶(hù)籍人口從8.8億減少到7.5億，意味著近十年間有1.3億農(nóng)村戶(hù)籍人口進(jìn)城落戶(hù)，成為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口?！?。但在現(xiàn)實(shí)中，同時(shí)還有數(shù)以?xún)|計(jì)沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的常住人口，盡管他們工作和生活在城鎮(zhèn)，就聚居空間與從業(yè)屬性來(lái)看已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化，但我們?nèi)匀浑y以把“城鎮(zhèn)人口”與“非農(nóng)人口”和“市民”直接畫(huà)等號(hào)。因?yàn)槟茏杂闪鲃?dòng)并不等于能自動(dòng)融入，非農(nóng)從業(yè)的實(shí)現(xiàn)也并不必然保證“市民”身份及其權(quán)益的獲得。很多進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，即便取得了城鎮(zhèn)“常住”資格，但仍然難以獲得“市民”權(quán)益，普遍處在有“市民”身份、無(wú)“同城”待遇的窘境中【 魏后凱的一份研究報(bào)告指出，2012年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參保率分別為14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，同期城鎮(zhèn)人口的參保率分別為42.8%、75.4%、21.4%、21.7%，兩者之間的顯著差距表明，農(nóng)民工群體在城市中很難享受到本地市民同等的公共服務(wù)［17］?！俊？梢?jiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化遠(yuǎn)不止于戶(hù)籍制度的存廢，而是一個(gè)包括權(quán)益保障、身份認(rèn)同和情感歸宿多重層面在內(nèi)的整體建構(gòu)過(guò)程。那種以為只要城鄉(xiāng)戶(hù)籍邊界消失，就可以達(dá)成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌愿景的認(rèn)識(shí)顯然過(guò)于天真［18］。也正因?yàn)槿绱?，“農(nóng)民工市民化”一直是當(dāng)下中國(guó)備受關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)議題，是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須跨越的一道門(mén)檻。

從“人口”角度觀察，“市民”無(wú)外乎指聚居在城鎮(zhèn)的居民，所以市民化的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志就是鄉(xiāng)下人（農(nóng)民）轉(zhuǎn)變?yōu)槌抢锶耍ㄊ忻瘢?。但在此轉(zhuǎn)變過(guò)程中，如果沒(méi)有物質(zhì)上的獲得感、身份上的認(rèn)同感和心理上的歸屬感，這樣的“市民”就是空有其名。由于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元分割戶(hù)籍制度的約束，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工群體及其隨遷家屬，即便已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地聚居在城鎮(zhèn)，也已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)、從事非農(nóng)工作，但并不被所在城鎮(zhèn)接納，更難以享受到“非農(nóng)”待遇。面對(duì)資源壟斷與機(jī)會(huì)阻隔，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面難以享受到城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。有數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)按戶(hù)籍分類(lèi)的流動(dòng)人口中，農(nóng)業(yè)戶(hù)籍流動(dòng)人口僅有1.71%享有城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，同期非農(nóng)戶(hù)籍流動(dòng)人口的這一指標(biāo)為15.57%［16］。兩相比較，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”進(jìn)程并不通暢。

現(xiàn)實(shí)中，人口從業(yè)屬性的非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，可以不依賴(lài)于人口聚居空間的城鎮(zhèn)化。這其中所隱含的正是兩種人口形態(tài)轉(zhuǎn)變的異同，盡管這兩種人口轉(zhuǎn)變具有內(nèi)在的協(xié)同趨向，但受外在因素干擾往往導(dǎo)致分離。當(dāng)今中國(guó)數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工群體的城鎮(zhèn)生存處境，即是對(duì)他們業(yè)已“脫農(nóng)”、人難“入市”這樣一種分離狀態(tài)的真實(shí)反映。

綜上所述，在城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”演進(jìn)的過(guò)程中，人口形態(tài)的轉(zhuǎn)變雖然相互關(guān)聯(lián)，卻有著并不一樣的轉(zhuǎn)化形態(tài)，亦依循于各自的實(shí)現(xiàn)路徑。非農(nóng)化表現(xiàn)為人口從業(yè)屬性的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為人口集聚空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，市民化則是人口身份認(rèn)同的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步看，這樣三種人口形態(tài)的轉(zhuǎn)變對(duì)應(yīng)于“三化”進(jìn)程，既可以在各自的運(yùn)行軌道中平行呈現(xiàn)，也完全可能在同一個(gè)框架中疊加發(fā)生。

縱觀世界鄉(xiāng)城演化的歷史進(jìn)程和一般規(guī)律不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化總是伴隨非農(nóng)化而顯現(xiàn)的，同時(shí)又成為市民化得以實(shí)現(xiàn)的依托。三者之間形成非農(nóng)化為引領(lǐng)、城鎮(zhèn)化作載體、市民化成歸宿的邏輯關(guān)系鏈。這種城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”之間客觀存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)猶如一個(gè)生命有機(jī)體，即如果把“三化”視為一個(gè)生命活體，非農(nóng)化就是支撐生命體的骨架，城鎮(zhèn)化就是包裹于骨架之外的皮肉，市民化就是生長(zhǎng)在皮肉之上的毛發(fā)。如此比喻，意欲象征“三化”的各自作用及其有機(jī)關(guān)系。

首先，喻為“骨架”的非農(nóng)化是支撐城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，骨架的大小與強(qiáng)健程度決定著生命體的體積與質(zhì)量，意指作為基礎(chǔ)的非農(nóng)化支撐著城鎮(zhèn)化。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模與體量決定著非農(nóng)從業(yè)人口城鎮(zhèn)聚集的多寡。

其次，喻為“皮肉”的城鎮(zhèn)化包裹于骨架之外，因此皮肉覆蓋的面積與骨架的大小成正比。沒(méi)有骨架的支撐，皮肉必將萎縮。意喻著城鎮(zhèn)聚集人口的規(guī)模大小，有賴(lài)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的體量與發(fā)展程度。

最后，喻為“毛發(fā)”的市民化生長(zhǎng)在城鎮(zhèn)化皮肉之上，毛發(fā)的疏密程度依附于皮肉的品質(zhì)優(yōu)劣。意喻著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)涵養(yǎng)著市民化，市民化的實(shí)現(xiàn)程度取決于非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化的成效。如果說(shuō)“皮之不存，毛將焉附？”，那么同理可說(shuō)“皮質(zhì)不佳，毛必稀疏”。這恰如當(dāng)代中國(guó)的一些新建城鎮(zhèn)，既缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)支撐，又沒(méi)有城鎮(zhèn)居民的實(shí)惠，因此難以聚集人氣，甚至淪為空城。

鑒于“三化”轉(zhuǎn)換中人口形態(tài)的滯留或阻隔，勢(shì)必造成有城鎮(zhèn)化無(wú)非農(nóng)化或有城鎮(zhèn)化無(wú)市民化兩者分離的現(xiàn)實(shí)情境，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)化空殼而不可持續(xù)。因此本文認(rèn)為，“三化”分離必將導(dǎo)致“三農(nóng)”問(wèn)題無(wú)解，唯有“三化”協(xié)同才有可能帶來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的消解。而“三化”協(xié)同的顯見(jiàn)標(biāo)志就應(yīng)該是人口形態(tài)轉(zhuǎn)變的趨同。

三、“三化”協(xié)同中的“人口”歸一

從“人口”的主體性角度來(lái)觀察，無(wú)論是從業(yè)屬性非農(nóng)化，還是聚居形態(tài)城鎮(zhèn)化，抑或身份認(rèn)同市民化，皆可視為同一人口群體的不同形態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程。盡管三種人口形態(tài)的轉(zhuǎn)變是在相應(yīng)的“三化”格局中發(fā)生和完成的，各有自己的形成機(jī)理、實(shí)現(xiàn)路徑與目標(biāo)訴求（非農(nóng)化解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，城鎮(zhèn)化解決農(nóng)村問(wèn)題，市民化解決農(nóng)民問(wèn)題［3］），然而，基于“人的城鎮(zhèn)化”主張，在理解和厘清城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”異同的基礎(chǔ)上，將“三化”納入同一個(gè)行動(dòng)框架中，闡明“三化”過(guò)程中人口形態(tài)的不同表現(xiàn)及其轉(zhuǎn)變所包含的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)于疏通人口在“三化”之間的協(xié)同共進(jìn)與順暢接續(xù)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展與持續(xù)深化就顯得尤為必要，它也是我們踐行國(guó)家“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)的必由之路。

本文認(rèn)為，在“三化”協(xié)同中實(shí)現(xiàn)“人口”歸一，并不是簡(jiǎn)單地要求“三化”齊頭并進(jìn)，也不是硬性地追求“三化”合一，而是在此過(guò)程中謀求人口形態(tài)的趨同，即在有序推進(jìn)“三化”的過(guò)程中，盡可能促使不同形態(tài)的人口轉(zhuǎn)變?cè)跁r(shí)空交集上趨于同步，呈現(xiàn)從業(yè)屬性、聚居空間與身份認(rèn)同這三者在既定“人口”群體上的同構(gòu)。具體實(shí)踐中，可以分為以下兩步走。

第一步是保證“兩化”聯(lián)動(dòng)中的“人口”同構(gòu)：即通過(guò)從業(yè)屬性“非農(nóng)化”與聚居空間“城鎮(zhèn)化”的聯(lián)動(dòng)，促成農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口的同時(shí)，完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)與城鎮(zhèn)聚居的人口同構(gòu)。

在城鄉(xiāng)“二元”戶(hù)籍制度約束力大為削弱、國(guó)人的自由流動(dòng)和自主擇業(yè)越來(lái)越寬松的當(dāng)代中國(guó)，要促成非農(nóng)就業(yè)與城鎮(zhèn)聚居的合二為一，達(dá)成“兩化”聯(lián)動(dòng)中的人口同構(gòu)目標(biāo)已經(jīng)不難做到。尤其是在開(kāi)放的市場(chǎng)條件下，作為“理性人”的農(nóng)村勞動(dòng)力大多會(huì)選擇向“好掙錢(qián)”的城鎮(zhèn)集聚，這種為掙錢(qián)而進(jìn)城的行為選擇，本身就實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)與城鎮(zhèn)聚居的個(gè)體同構(gòu)。但是，作為既定群體的“人口”，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要想在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定的就業(yè)和固定的居所還有賴(lài)于相應(yīng)的制度支持。

在勞動(dòng)保障方面，一是要深化所有制經(jīng)濟(jì)體制改革，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造靈活便捷的就業(yè)崗位，這些是滿(mǎn)足廣大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)的有效之舉［19］；二是要打破區(qū)域分割，建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的要素配置市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的跨省區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)【 目前，雖然各地政府允許養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，但受限于 40%的差額，流入地政府自然會(huì)設(shè)置種種障礙拒絕接納養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，有的地區(qū)要求參保人（農(nóng)民工）自己補(bǔ)足在之前地區(qū)的差額部分，這使得本來(lái)就工資不高的農(nóng)民工只能望而卻步，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系斷繳，進(jìn)而造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)成本無(wú)法被有效分擔(dān)?！?；三是政府職能部門(mén)與用工企業(yè)聯(lián)合，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供有組織的非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)；四是政府財(cái)政支持，助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)就業(yè)保障，包括針對(duì)新市民或年輕人的“零資本創(chuàng)業(yè)”計(jì)劃［20］。

在住房保障方面，早在黨的十八屆三中全會(huì)就明確提出，要把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的住房和社會(huì)保障完全納入城市居民中，為此，除了政府為符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供“廉租房”以外，各地都開(kāi)展了一些積極的探索，譬如河北省出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)地方政府對(duì)符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障條件的農(nóng)民工發(fā)放租賃補(bǔ)貼【 2019年河北省政府制定《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)促進(jìn)農(nóng)民工市民化的實(shí)施意見(jiàn)》，將符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障條件的農(nóng)民工納入住房保障范圍，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障條件的農(nóng)民工發(fā)放租賃補(bǔ)貼。對(duì)公共租賃住房等保障性住房用地應(yīng)保盡保，及時(shí)供應(yīng)。鼓勵(lì)外來(lái)務(wù)工人員集中的開(kāi)發(fā)區(qū)集中建設(shè)宿舍型或單元型、小戶(hù)型公共租賃住房?！?；廣州市也推行了“住房租售同權(quán)”【 2017年7月17日，廣州市政府辦公廳印發(fā)《廣州市加快住房租賃市場(chǎng)工作方案》，此次“租賃16條”最受關(guān)注的是租房人子女可就近入學(xué)的規(guī)定。提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。文件明確規(guī)定需要滿(mǎn)足以下條件：具有本市戶(hù)籍的適齡兒童少年、綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生；符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來(lái)穗人員隨遷子女，其監(jiān)護(hù)人在本市無(wú)自有產(chǎn)權(quán)住房，以監(jiān)護(hù)人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經(jīng)登記備案的，由居住地所在區(qū)教育行政主管部門(mén)安排到義務(wù)教育階段學(xué)校（含政府補(bǔ)貼的民辦學(xué)校學(xué)位）就讀?！?。

第二步是結(jié)合“市民化”，謀求“三化”聯(lián)動(dòng)中的“人口”歸一：即在從業(yè)屬性“非農(nóng)化”與聚居空間“城鎮(zhèn)化”“兩化”聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步協(xié)同身份認(rèn)同“市民化”的聯(lián)動(dòng)，促使農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變能夠緊隨人口的“農(nóng)—工轉(zhuǎn)型”與“鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)變”聯(lián)動(dòng)。

這種“兩化”向“三化”聯(lián)動(dòng)的拓展看似一步可達(dá)，實(shí)則舉步維艱，因?yàn)槭忻窕倪M(jìn)程觸及深層的社會(huì)利益關(guān)系［20］，必將帶來(lái)城鄉(xiāng)利益格局的重構(gòu)和公共資源的再配置，因此需要打破現(xiàn)行的體制機(jī)制阻隔，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)來(lái)建構(gòu)促進(jìn)“三化”聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制保障。

自2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)一直是該戰(zhàn)略的中心任務(wù)。為此，國(guó)家針對(duì)不同的城市等級(jí)，制定了差異化的城市落戶(hù)政策，有序推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，并不只是單純的戶(hù)籍變化【 有研究發(fā)現(xiàn)，在兩種市民化政策中，擴(kuò)大戶(hù)籍人口占比與減少公共服務(wù)差距都有助于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，但前者將拉大城鄉(xiāng)收入差距，后者有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距［21］。】，也不止于有穩(wěn)定的就業(yè)和固定的居所，還要有能夠支撐他們?cè)诔擎?zhèn)安居樂(lè)業(yè)的體制機(jī)制保障。尤其對(duì)逐夢(mèng)城市的新一代農(nóng)民工，“進(jìn)城”的內(nèi)涵已經(jīng)不同于他們的父輩，過(guò)去看重的是“掙錢(qián)有門(mén)路”，如今還希望“權(quán)益有保障”［22］。正所謂“活在城鎮(zhèn)，還是生活在城鎮(zhèn)”［23］ 直接關(guān)乎對(duì)“市民化”品質(zhì)的不同訴求。

鑒于上述分析，一方面要理順“三化”關(guān)系，堅(jiān)持非農(nóng)化引領(lǐng)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化助推市民化的遞進(jìn)順序，在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中承前啟后，追求“三化”的聯(lián)動(dòng)共進(jìn)或順暢接續(xù)；另一方面要消除“市民化”進(jìn)程中的體制機(jī)制障礙，探索有助于新型城鎮(zhèn)化實(shí)施的可行路徑，切實(shí)讓廣大在城鎮(zhèn)有固定居所和穩(wěn)定職業(yè)并有落戶(hù)意愿【 基于全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)流動(dòng)人口的城市落戶(hù)意愿總體呈下降態(tài)勢(shì)。這表明農(nóng)村流動(dòng)人口即便久居城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作（實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化），但權(quán)衡自身城鄉(xiāng)利益的得失，并不愿意接受“市民化”而選擇城鄉(xiāng)兩棲［24］。這其中涉及更為復(fù)雜的矛盾梳理，限于篇幅，筆者另有闡述［25］?！康霓r(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠分享城市發(fā)展的成果，增強(qiáng)他們權(quán)益上的獲得感、身份上的認(rèn)同感和心理上的歸屬感。為此，除了前述的勞動(dòng)保障和住房保障兩方面的制度建設(shè)

以外，還需要從醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育和社會(huì)融入等多方面進(jìn)行改革，

切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，制定有助于“三化”聯(lián)動(dòng)的配套措施。

事實(shí)上，在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》大政方針的指導(dǎo)下，國(guó)家層面的一系列改革措施和制度安排都在不斷推出，僅在2020年當(dāng)年就印發(fā)了三個(gè)文件。

2020年4月中共中央 國(guó)務(wù)院

發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》文件在引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)方面明確提出：“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置?！边@其實(shí)就是從供給側(cè)角度強(qiáng)調(diào)城市的要素聚集匹配。2020年4月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶(hù)常住人口。出臺(tái)國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。提高居住證發(fā)證量和含金量，推動(dòng)未落戶(hù)常住人口逐步享有與戶(hù)籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。”這進(jìn)一步表明國(guó)家改進(jìn)基本公共服務(wù)，滿(mǎn)足更廣大人群的制度調(diào)整。2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。推進(jìn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌?！?/p>

上述這些來(lái)自國(guó)家層面的大政方針無(wú)不指向?qū)Τ鞘蟹菓?hù)籍常住人口“市民”權(quán)益的增進(jìn)與改善，對(duì)于有效促進(jìn)“三化”協(xié)同中的“人口”歸一具有重要的指導(dǎo)意義。也因此，可進(jìn)一步預(yù)言，全面消除人口流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，強(qiáng)化基本公共服務(wù)全覆蓋，推進(jìn)“以人為本”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、普惠公平的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必將不斷深化，我們需要做的就是堅(jiān)定不移、積極穩(wěn)妥地把上述政策主張付諸實(shí)施。尤其是針對(duì)農(nóng)民工市民化，一定要統(tǒng)籌解決進(jìn)城農(nóng)民工“市民化”的成本分?jǐn)倷C(jī)制，理順國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府和用工單位的職責(zé)。

在國(guó)家層面，遵循新近頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》要求，在積極打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割、打造全國(guó)統(tǒng)一的要素自由流動(dòng)和資源市場(chǎng)配置體系的前提下，打破社會(huì)保障制度的地區(qū)分割、構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國(guó)統(tǒng)籌勢(shì)在必行，這其中還包括社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)、醫(yī)療保險(xiǎn)的跨省異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算等。

在地方層面，基層政府在做好基本公共服務(wù)有效供給的前提下，有責(zé)任維護(hù)市場(chǎng)秩序，督促企業(yè)做好社會(huì)保障工作，保障進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬的“市民”權(quán)益，其中包括：健全以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入園入學(xué)政策；推進(jìn)以解決新市民住房為主要出發(fā)點(diǎn)，向廣大有固定工作崗位的進(jìn)城務(wù)工人員提供政府廉租房的工作。

在用工單位層面，企業(yè)作為農(nóng)民工在城市工作的實(shí)體，理應(yīng)對(duì)農(nóng)民工市民化成本承擔(dān)一定的比例。

在社會(huì)保障方面，企業(yè)必須為農(nóng)民工繳納社保，積極主動(dòng)為其購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)。

圖5 “三化”協(xié)同中“人口”歸一的體現(xiàn)

目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)體系的各主體都是各自發(fā)揮作用，沒(méi)有很好地相互協(xié)作，形成有效的分?jǐn)倷C(jī)制。因此廣大聚居在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工仍然難以獲得應(yīng)有的“市民”權(quán)益。

總之，在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民變市民的身份認(rèn)同上的“市民化”是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中具有決勝意義的最終環(huán)節(jié)?？梢詳嘌?，只有當(dāng)聚居城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠以“市民”身份安居樂(lè)業(yè)于所在城鎮(zhèn)，并能夠與本地市民一樣平等享受基本公共服務(wù)，“三化”協(xié)同中的“人口”歸一才能真正體現(xiàn)出來(lái)，即集“非農(nóng)從業(yè)”、“城鎮(zhèn)聚居”和“同城權(quán)益”于一身（見(jiàn)圖5）。

四、結(jié)論及討論

人口是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動(dòng)主體，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是由人發(fā)起、為人所立，并最終通過(guò)“人口”主體體現(xiàn)和實(shí)施。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)并不在于人口聚居形態(tài)的空間變化，即鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)變，而取決于人口從業(yè)屬性的非農(nóng)轉(zhuǎn)變，即農(nóng)—工轉(zhuǎn)型。同樣，我們強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需要以從業(yè)方式的非農(nóng)化為引領(lǐng)，以“市民”身份及其權(quán)益的平等獲得為標(biāo)志，而不是以聚居形態(tài)的城鎮(zhèn)化為終結(jié)。因此，本文主張，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)就業(yè)（農(nóng)轉(zhuǎn)非）為先導(dǎo)，引領(lǐng)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)聚居（農(nóng)轉(zhuǎn)城），賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同等的“市民”權(quán)益，應(yīng)是城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”協(xié)同共進(jìn)中“人口”歸一的不二選擇，也是“三農(nóng)”問(wèn)題得以消解的必由之路。

2014年頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出了“三個(gè)1億人”的鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移目標(biāo)，這一目標(biāo)直指人口城鎮(zhèn)化。但是如前所述，人口城鎮(zhèn)化內(nèi)涵所展現(xiàn)的人口轉(zhuǎn)變只是空間聚集，并不必然連帶人口的從業(yè)屬性轉(zhuǎn)型，更不一定體現(xiàn)人口的身份認(rèn)同。因此，如若不能從體制機(jī)制上促進(jìn)穩(wěn)定的就業(yè)、固定的居所和“同城”的待遇，人口城鎮(zhèn)化就只不過(guò)是所謂的“半城鎮(zhèn)化”［26］。

本文闡述的“非農(nóng)”僅是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，其所涉及的產(chǎn)業(yè)可以涵蓋除農(nóng)業(yè)以外的所有行業(yè)和職業(yè)。然而，廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非農(nóng)從業(yè)選擇大多受到人力資本不足和社會(huì)資本缺失的雙重限制，更多地只能集中在一些技能要求低、勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入待遇差的非正規(guī)領(lǐng)域從業(yè)。因此，同樣是非農(nóng)化從業(yè)轉(zhuǎn)型，但“非農(nóng)”轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度與內(nèi)在品質(zhì)會(huì)很不一樣，甚至有可能進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距。

總之，秉持“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化主張，在理解和把握城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和市民化“三化”異同的基礎(chǔ)上，明辨“三化”過(guò)程中人口形態(tài)的不同表現(xiàn)及其轉(zhuǎn)變所包含的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)于疏通人口在“三化”之間的順暢接續(xù)和促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展與持續(xù)深化至關(guān)重要，這亦是本文意旨之所在。

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Three Kinds of Change of Population Status and Its Coordinate Development

in the Process of Chinese Urbanization

LUO? Chun1， ZHU? Yaolong2

（1.School for Economics，Yunnan University， Kunming 650091，China；

2.School for Ethnology and Sociology，Yunnan University， Kunming 650091， China）

Abstract： A full urbanization should be comprising non-agriculturalization and citizenization. These three kinds of process are linkage with each other. Among these processes， “population” is an indispensable principal indicator and main factor from beginning to end， whose different status and features can be found. Reviewing Chinese study on urbanization， there are three issues： “absence of non-agriculturalization” ， “offside of urbanization” and “implicitness of demography”. Hundreds of millions Chinese rural population in city fall into dilemma that even if most of them could be title of permanent residents， they still have no “citizen” right， therefore，this paper jumps out of the isolated understanding of urbanization and holds “people-centered”proposal of new? urbanization， and based on demographic perspective， puts non-agriculturalization， urbanization and citizenization into one frame， discussing the transitions of populations role and identity in the

“three kinds of process”. Then， this paper combines three kinds of change of population status with “three kinds of process” and “three agricultural problems” correspondingly， exploring its coordinated progress and smooth continuation among “three kinds of process”. The paper shows that the realization of urbanization does not depend on the spatial change of population settlement pattern， that is， rural-urban transformation， but on the change of employment attribute， that is，agriculture-non-agriculture transformation. The paper also explains that the citizenization of the migrant agricultural population should be led by the non-agricultural employment， and marked by the identity of “citizens” and the equal access to their rights and interests， rather than the end of urbanization of the settlement pattern. The paper argues that a full and sustainable urbanization should be supported by non-agricul-turalization and contribute to citizenization with the social-economic development. Finally， the paper puts forward some policy orientation based on system reform.

Keywords：urbanization；non-agriculturalization；citizenization；population status；coor-dination of “three kinds of process”

［責(zé)任編輯 崔子涵，方 志］