孫德剛　章捷瑩

【內(nèi)容摘要】??當(dāng)前，國(guó)際水資源爭(zhēng)端升級(jí)，跨界河流治理成為全球治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)?？缃绾恿髦卫碛邪詸?quán)護(hù)持、議題補(bǔ)償、制度嵌入和身份建構(gòu)四種模式。同為伊斯蘭國(guó)家、社會(huì)同質(zhì)化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的阿富汗和伊朗之間的水資源爭(zhēng)端白熱化，其背后是兩組結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，上游弱國(guó)阿富汗擁有地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，掌握開(kāi)發(fā)主動(dòng)權(quán)；下游強(qiáng)國(guó)伊朗擁有政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，掌握外交主動(dòng)權(quán)。權(quán)力平衡是兩國(guó)跨界河流治理困境的內(nèi)部根源。另一方面，美國(guó)占領(lǐng)阿富汗后為遏制伊朗而支持阿富汗，印度出于對(duì)抗巴基斯坦的目的而支持阿富汗，第三方的選邊站隊(duì)導(dǎo)致水資源爭(zhēng)端國(guó)際化。域內(nèi)外大國(guó)的權(quán)力斗爭(zhēng)是兩國(guó)跨界河流治理困境的外部原因。要破解上下游、域內(nèi)外雙重困境，兩國(guó)應(yīng)在跨界河流治理中對(duì)內(nèi)抑制資源民族主義，對(duì)外獲得必要的國(guó)際發(fā)展和安全援助，從利益共生到安全共生，從單邊治理到全流域共治，建立跨界河流命運(yùn)共同體。

【關(guān)鍵詞】??跨界河流治理 ?命運(yùn)共同體 ?全球治理

【作者簡(jiǎn)介】??孫德剛，復(fù)旦大學(xué)中東研究中心主任、國(guó)際問(wèn)題研究院研究員（上海 ?郵編：200433）；章捷瑩，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生（上海 ?郵編：200433）

【中圖分類(lèi)號(hào)】?D81????????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2023）02-0079-23

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202302005

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于人口快速增長(zhǎng)、全球變暖加速和水污染日趨嚴(yán)重，加上跨流域治理赤字、水資源分配談判效率低下等問(wèn)題，世界人均可用淡水量繼續(xù)呈下降趨勢(shì)。水資源總量不足與分布不均是國(guó)際水沖突的客觀因素。在工業(yè)化不斷加速、城市化不斷推進(jìn)、工農(nóng)業(yè)用水量不斷增長(zhǎng)的背景下，世界面臨日益嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題。從雙邊層面來(lái)看，跨界河流還被賦予特殊的文化含義，如成為國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的象征，由此資源民族主義成為地區(qū)水沖突的主觀因素。在跨界河流水資源博弈中，捍衛(wèi)水權(quán)成為各國(guó)國(guó)內(nèi)政治的動(dòng)員工具，也是執(zhí)政黨維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的能力與意志的象征。?于是，低政治領(lǐng)域的跨界河流治理問(wèn)題上升為高政治領(lǐng)域的主權(quán)和國(guó)家安全問(wèn)題，使談判陷入僵局，甚至引發(fā)外交危機(jī)乃至水戰(zhàn)爭(zhēng)。?從地區(qū)層面來(lái)看，水資源的匱乏與長(zhǎng)期存在的族群矛盾、宗教沖突和領(lǐng)土糾紛等因素相互疊加，加之域外大國(guó)介入，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)跨界河流治理日益復(fù)雜化，成為全球安全治理與發(fā)展治理的難點(diǎn)。

阿富汗與伊朗同為西亞伊斯蘭國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，在歷史傳統(tǒng)、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等方面具有同質(zhì)性。?阿富汗與伊朗在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域也存在密切的共生關(guān)系。?美軍占領(lǐng)阿富汗后，超過(guò)450萬(wàn)阿富汗難民涌入伊朗，進(jìn)一步密切了兩國(guó)的人員往來(lái)關(guān)系。然而，這兩個(gè)同質(zhì)化和依存度很高的國(guó)家在跨界河流治理領(lǐng)域的合作卻裹足不前，雙方在這方面的談判陷入僵局，爭(zhēng)端久拖不決。2001年美國(guó)推翻阿富汗塔利班政權(quán)后，伊朗多次尋求同阿富汗新政府就赫爾曼德河與哈里河的水資源開(kāi)發(fā)及利用開(kāi)展談判，但阿富汗反應(yīng)冷淡，甚至在上游單方面啟動(dòng)大規(guī)模水電站項(xiàng)目，不愿同伊朗實(shí)現(xiàn)跨界河流的共同治理；伊朗也采取反制行動(dòng)，驅(qū)逐阿富汗難民，威脅暫停阿富汗中轉(zhuǎn)貿(mào)易和電力供應(yīng)。

針對(duì)阿伊在跨界河流治理中面臨的難題，既有研究主要從“談判能力說(shuō)”“非對(duì)稱(chēng)權(quán)力說(shuō)”和“國(guó)際環(huán)境塑造說(shuō)”三個(gè)維度進(jìn)行分析。首先，“談判能力說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)家談判能力不足影響跨界河流治理效能。一般而言，跨界河流治理有助于上下游國(guó)家共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境、開(kāi)發(fā)河港、發(fā)展國(guó)際航運(yùn)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。?但在國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)下，各國(guó)對(duì)相對(duì)收益的預(yù)期依賴(lài)于對(duì)等的外交談判。?弱國(guó)阿富汗缺乏與強(qiáng)國(guó)伊朗開(kāi)展水權(quán)談判的議價(jià)能力，擔(dān)心過(guò)多讓渡水權(quán)會(huì)遭到國(guó)內(nèi)民眾批評(píng)，導(dǎo)致兩國(guó)遲遲未能啟動(dòng)水資源談判。?與伊朗相比，阿富汗缺乏訓(xùn)練有素的水文氣象專(zhuān)家和國(guó)際法知識(shí)淵博的外交官，而且連年內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致阿富汗水文信息嚴(yán)重缺失，這是阿富汗政府不敢同鄰國(guó)開(kāi)展水權(quán)談判的主要原因。?其次，“非對(duì)稱(chēng)權(quán)力說(shuō)”認(rèn)為，上下游國(guó)家的權(quán)力分布影響跨界河流治理。跨界河流的自然與社會(huì)條件分別塑造了兩類(lèi)“水霸權(quán)”，前者是自然環(huán)境賦予上游國(guó)的天然區(qū)位優(yōu)勢(shì)，后者源于流域內(nèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力。就前者而言，地理位置賦予的優(yōu)勢(shì)地位，使上游國(guó)家即使處于結(jié)構(gòu)性權(quán)力的劣勢(shì)地位，也可以拒絕下游強(qiáng)國(guó)的強(qiáng)制性合作。?就后者而言，流域強(qiáng)國(guó)可以通過(guò)強(qiáng)制性霸權(quán)、功利性霸權(quán)、規(guī)范性霸權(quán)和意識(shí)形態(tài)霸權(quán)等手段，脅迫弱國(guó)參與由霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)的合作機(jī)制。?再次，“國(guó)際環(huán)境塑造說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)際環(huán)境塑造格局，格局影響跨界河流治理。文森特（Thomas Vincent）和華納（Jeroen Warner）提出，阿富汗得益于多極化的國(guó)際環(huán)境，抓住了伊朗因核問(wèn)題而遭國(guó)際社會(huì)孤立的機(jī)會(huì)窗口，引入第三方力量，利用美國(guó)和北約的軍事與財(cái)政支持，平衡伊朗的影響力，維持其在哈里河上修建水電站的單邊開(kāi)發(fā)權(quán)。

以上國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)阿富汗和伊朗跨界河流治理研究取得了初步成果，但未能解釋為什么兩國(guó)跨界河流談判遲遲未能重啟，而其他地區(qū)的跨界河流治理卻實(shí)現(xiàn)了機(jī)制化。同樣因跨界河流而形成上下游關(guān)系，為何歐洲的萊茵河、北美的科羅拉多河、南美的亞馬孫河等形成了流域內(nèi)共同開(kāi)發(fā)機(jī)制，而阿富汗和伊朗至今難以推進(jìn)國(guó)家間水資源談判與河流治理？中亞、南亞、西亞和非洲地區(qū)的跨界河流流域不僅缺少穩(wěn)定的合作機(jī)制，而且常因水源分配與水電站建設(shè)等問(wèn)題而引發(fā)外交危機(jī)。

本文擬對(duì)阿富汗和伊朗的跨界河流爭(zhēng)端進(jìn)行過(guò)程追蹤，探討兩國(guó)難以開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作的根源，分析兩國(guó)水爭(zhēng)端安全化和國(guó)際化背后的雙重困境。

一、上下游博弈：阿伊跨界河流爭(zhēng)端的內(nèi)部根源

阿富汗是多條跨界流域的上游國(guó)家，擁有優(yōu)先開(kāi)發(fā)河流的水權(quán)力（hydropower）。阿富汗境內(nèi)有三條主要的跨界河流，分別是流向巴基斯坦的喀布爾河（Kabul River）、流向伊朗的赫爾曼德河（Helmand River）以及流向伊朗和土庫(kù)曼斯坦的哈里河（Harirud River）。?2001年美軍入侵阿富汗后，卡爾扎伊（Hamid Karzai）和加尼（Ashraf Ghani）領(lǐng)導(dǎo)下的阿富汗政府均未能同鄰國(guó)就跨界流域水源分配問(wèn)題展開(kāi)實(shí)質(zhì)性談判，反而單方面推進(jìn)跨界河流的水電站項(xiàng)目，伊朗則不斷向阿富汗提出抗議和警告。赫爾曼德河與哈里河是阿伊之間最重要的跨界河流。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化與人口快速增長(zhǎng)，兩國(guó)為滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)均大力發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)，積極推進(jìn)水電站項(xiàng)目，造成水資源缺口日益增大。兩國(guó)未能就跨界河流水資源分配與合作開(kāi)發(fā)達(dá)成協(xié)議，成為地區(qū)安全隱患。

（一）阿伊關(guān)于赫爾曼德河流域的水資源爭(zhēng)端

鑒于赫爾曼德河?對(duì)沿岸居民生活與生產(chǎn)用水的重要價(jià)值，阿富汗政府早在1947年就開(kāi)始對(duì)赫爾曼德水系進(jìn)行水文研究，1949年11月成立赫爾曼德河流域管理局（HVA），綜合開(kāi)發(fā)該流域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。?阿伊圍繞赫爾曼德河的水資源爭(zhēng)端由來(lái)已久。伊朗巴列維（Mohammad RezāShāh Pahlavi）政府與以穆罕默德·查希爾（Mohammed Zahir Shah）為國(guó)王的阿富汗政府曾商討該河水量分配問(wèn)題，但未達(dá)成共識(shí)。1948年，在美國(guó)的斡旋下，兩國(guó)同意設(shè)立赫爾曼德河三方委員會(huì)，研究赫爾曼德河水文信息并提出爭(zhēng)端解決方案。1951年，該委員會(huì)發(fā)布報(bào)告，建議伊朗在赫爾曼德河水域的份額為每秒22立方米。伊朗方面認(rèn)為該水量不能滿(mǎn)足其需求，分配方案偏袒上游國(guó)家阿富汗，故拒絕了美方的調(diào)解。

此后，兩國(guó)進(jìn)行了多輪磋商，最終達(dá)成了水資源分配方案：伊朗向阿富汗提供港口使用權(quán)，為阿富汗轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供便利，阿富汗同意增加伊朗的水份額。1973年，雙方簽訂了《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》（Afghan-Iranian Helmand River Water Treaty）。條約規(guī)定：下游國(guó)家伊朗可從赫爾曼德河獲得平均每秒26立方米（相當(dāng)于每年8.11億立方米）的水量，其余水量歸阿富汗支配。作為回報(bào)，伊朗則須向阿富汗開(kāi)放境內(nèi)的阿巴斯港（Abbas）和恰巴哈爾港（Chahbahar）的使用權(quán)，為內(nèi)陸國(guó)阿富汗提供國(guó)際貿(mào)易走廊。?為提高雙邊制度化合作水平，兩國(guó)同意成立赫爾曼德河委員會(huì)，共同處理水量監(jiān)測(cè)與分配問(wèn)題。

然而，阿伊未能形成長(zhǎng)效合作機(jī)制。首先，兩國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)相繼陷入動(dòng)蕩，包括1973年阿富汗政變、1979年伊朗伊斯蘭革命及蘇聯(lián)入侵阿富汗、1994年塔利班的崛起、2001年美國(guó)發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)等，雙邊水合作失去穩(wěn)定的政治保障。其次，條約的執(zhí)行難度大?！栋⒏缓埂晾屎諣柭潞铀畻l約》第四條為“靈活性條款”，即河流水量低于正常年份時(shí)，阿富汗有權(quán)減少分配給伊朗的份額。水量檢測(cè)等技術(shù)性問(wèn)題一旦被政治化，上游國(guó)家阿富汗便擁有與鄰國(guó)伊朗討價(jià)還價(jià)的能力，如以缺乏水文數(shù)據(jù)為借口拖延談判，甚至拒不履行條約的規(guī)定。這為兩國(guó)愈演愈烈的水爭(zhēng)端埋下隱患。

1998年，阿富汗塔利班對(duì)哈扎拉人、塔吉克人和烏茲別克人實(shí)施了報(bào)復(fù)性打擊，造成至少2 000人死亡，其中11名伊朗外交官和記者遇害。?伊朗與塔利班政權(quán)的關(guān)系迅速惡化，赫爾曼德河水源分配問(wèn)題再度凸顯。受兩國(guó)關(guān)系惡化的影響，赫爾曼德河流入伊朗境內(nèi)的水量大幅減少，塔利班一度收緊赫爾曼德河上的卡賈基大壩（Kajaki Dam）向下游的供水，切斷流往伊朗的水流，進(jìn)一步引起伊朗的不滿(mǎn)和抗議。2000年前后，伊朗遭遇史上最嚴(yán)重干旱。在上游限水與下游干旱的雙重沖擊下，哈蒙濕地的生態(tài)系統(tǒng)遭遇歷史性危機(jī)，湖水干涸導(dǎo)致漁業(yè)資源大幅下降，居民失去生計(jì)，下游流域的沙塵暴波及124個(gè)村莊，造成嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難。?為此，伊朗在聯(lián)合國(guó)控訴阿富汗塔利班阻斷赫爾曼德河，要求聯(lián)合國(guó)采取強(qiáng)制措施，敦促塔利班保障伊朗公民依法享有的水權(quán)。?2001年塔利班政權(quán)垮臺(tái)后，伊朗立即開(kāi)展外交攻勢(shì)，同阿富汗臨時(shí)總統(tǒng)哈米德·卡爾扎伊舉行談判，呼吁阿富汗認(rèn)真履行《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》，保證向伊朗提供充足水量。2002年12月卡爾扎伊政府恢復(fù)河流供水，但伊朗認(rèn)為阿富汗并未提供足額水量。阿富汗則援引條約的“靈活性條款”，稱(chēng)季節(jié)性干旱和氣候變化導(dǎo)致流入伊朗境內(nèi)的水量不足。?兩國(guó)圍繞跨界河流的水資源爭(zhēng)端仍未塵埃落定。

魯哈尼（Hassan Rouhani）擔(dān)任伊朗總統(tǒng)后，伊朗頻頻利用阿富汗難民問(wèn)題向阿政府施壓，敦促其重新修訂《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》，商討哈里河水分配問(wèn)題。阿富汗政府則以水資源談判為誘餌，呼吁伊朗維護(hù)阿富汗難民的權(quán)利。?2019年加尼在阿富汗總統(tǒng)大選中獲勝后，伊方不支持阿方新總統(tǒng)，稱(chēng)支持加尼的條件是兩國(guó)簽署戰(zhàn)略合作文件，重新分配赫爾曼德河水資源。

2021年，萊希（Seyed Ebrahim Raisi）擔(dān)任伊朗總統(tǒng)，阿富汗塔利班重新掌權(quán)，雙方就跨界河流治理問(wèn)題再度進(jìn)行接觸。伊朗試圖利用阿富汗局勢(shì)動(dòng)蕩和塔利班新政權(quán)未獲得國(guó)際承認(rèn)的“軟肋”，迫使阿富汗讓步以獲得更有利、更穩(wěn)固的水資源分配權(quán)。然而，盡管塔利班已承諾將同伊朗就赫爾曼德河和哈里河水資源重新談判，展現(xiàn)出善意姿態(tài)，但迄今談判未能啟動(dòng)，合作成效甚微。2022年1月，因赫爾曼德河水源不足，伊朗爆發(fā)反阿富汗示威游行，阻斷了與阿富汗的邊境貿(mào)易通道。?同月，伊朗扎博爾市民眾不滿(mǎn)阿富汗限水政策，襲擊了阿富汗商貿(mào)車(chē)隊(duì)，要求塔利班政府給予下游更多水源。?2022年7月，伊朗總統(tǒng)萊希要求有關(guān)部門(mén)盡快與塔利班政府溝通，商討兩國(guó)合理共享流域水資源問(wèn)題。塔利班政府一方面積極回應(yīng)，另一方面又重啟卡賈基大壩二期工程，?加重了伊朗對(duì)水安全的疑慮。

綜上所述，阿伊在赫爾曼德河流域的水爭(zhēng)端持續(xù)了數(shù)十年。伊朗指責(zé)阿富汗將赫爾曼德河“作為政治斗爭(zhēng)的工具”和“阿富汗的私人產(chǎn)品”，但阿富汗否認(rèn)損害伊朗水權(quán)。?因水博弈造成的不信任，加上阿富汗與伊朗政府的不斷改組，水資源談判遙遙無(wú)期。塔利班政府認(rèn)為時(shí)間在自己一邊，故對(duì)水資源談判采取拖延戰(zhàn)術(shù)。但是其落后的水資源管理方式、低效的水資源利用率和相對(duì)不足的談判能力，使之傾向于單方面開(kāi)發(fā)水資源，滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)灌溉用水，同時(shí)利用水力發(fā)電彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)電力缺口。

（二）阿伊圍繞哈里河流域的水爭(zhēng)端

哈里河發(fā)源于阿富汗中部山區(qū)，向西流入伊朗境內(nèi)，隨后向北形成伊朗與土庫(kù)曼斯坦的界河，最終流入土庫(kù)曼斯坦境內(nèi)的卡拉庫(kù)姆沙漠。?該河全長(zhǎng)1?124公里，42%的流域位于阿富汗境內(nèi)，年均流量約55立方米/秒。?作為阿富汗境內(nèi)主要水系之一，哈里河流域承載著農(nóng)業(yè)灌溉和水力發(fā)電的雙重任務(wù)。2016年，印度援建阿富汗的兼具發(fā)電、灌溉功能的薩爾瑪大壩（Salma Dam）開(kāi)工建設(shè)。該大壩被稱(chēng)為“印度—阿富汗友誼大壩”，灌溉面積30.09萬(wàn)公頃，占阿富汗灌溉耕地總面積的9%，惠及人口200萬(wàn)人，成為哈里河上游第一大壩。?阿富汗新修的這一大壩引起下游國(guó)家伊朗和土庫(kù)曼斯坦對(duì)水資源不足的擔(dān)憂(yōu)。哈里河是伊朗和土庫(kù)曼斯坦在薩拉赫斯（Sarakhs）邊境地區(qū)共同修建的友誼大壩的唯一水源，也是伊朗邊境城市薩拉赫斯和馬什哈德（Mashhad）的主要飲用水來(lái)源。伊朗在地表水供應(yīng)上對(duì)阿富汗依存度很高。薩爾瑪大壩投入使用使哈里的水流量減少了約62%，導(dǎo)致伊朗和土庫(kù)曼斯坦在下游的友誼大壩的可用水量從每秒507立方米減少到每秒215立方米。?水壩的修建破壞了上下游國(guó)家的政治關(guān)系，導(dǎo)致信任赤字。哈里河流域上下游國(guó)家競(jìng)相修建水壩、爭(zhēng)奪水源，尤其是阿伊未能就水資源利用與分配簽署全流域協(xié)議，兩國(guó)圍繞哈里河水資源分配問(wèn)題始終僵持不下。

2016年阿富汗薩爾瑪大壩竣工后，阿富汗又于2019年啟動(dòng)帕施丹大壩（Pashdan Dam）建設(shè)。?大壩啟動(dòng)修建以來(lái)，伊朗將阿富汗難民問(wèn)題、過(guò)境貿(mào)易問(wèn)題、電力供應(yīng)問(wèn)題與哈里河水分配利用問(wèn)題進(jìn)行捆綁，以此在談判中向阿政府施壓，甚至縱容當(dāng)時(shí)的反政府組織塔利班破壞大壩建設(shè)，導(dǎo)致水爭(zhēng)端問(wèn)題上升為國(guó)家安全問(wèn)題，解決難度進(jìn)一步增大。

縱觀阿富汗與伊朗跨界河流水源爭(zhēng)端的百年歷史可以發(fā)現(xiàn)，水資源的稀缺性和兩國(guó)依靠水源灌溉農(nóng)作物、推動(dòng)水力發(fā)電的同質(zhì)性是引發(fā)爭(zhēng)端的客觀原因；兩國(guó)外交齟齬和政治互信缺失是爭(zhēng)端的主觀原因。一方面，流域小國(guó)往往利用多邊主義對(duì)流域大國(guó)形成制度約束力，如南美國(guó)家通過(guò)多邊制度約束巴西。但是阿富汗和伊朗的跨界河流爭(zhēng)端主要涉及這兩個(gè)國(guó)家，不像亞馬孫河流域涉及多個(gè)主要國(guó)家，故無(wú)法形成亞馬孫河流域治理那樣的制度嵌入模式。另一方面，盡管阿伊兩國(guó)都是伊斯蘭國(guó)家，但是伊朗以什葉派穆斯林為主，阿富汗掌權(quán)者（塔利班、卡爾扎伊和加尼政府）都以遜尼派普什圖人為基礎(chǔ)，與伊朗關(guān)系密切的哈扎拉人和塔吉克人處于阿富汗權(quán)力的邊緣位置，導(dǎo)致阿伊兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層貌合神離，相互猜疑，未能像歐洲國(guó)家治理萊茵河那樣建立身份建構(gòu)模式。

二、第三方介入：阿伊跨界河流爭(zhēng)端的外部原因

近百年來(lái)，域外大國(guó)的軍事占領(lǐng)導(dǎo)致阿富汗局勢(shì)持續(xù)動(dòng)蕩，安全問(wèn)題不斷外溢到鄰國(guó)，伊朗首當(dāng)其沖。對(duì)伊朗而言，阿富汗政治穩(wěn)定有助于兩國(guó)通過(guò)合作解決常年困擾伊朗邊境的難民、毒品走私與水資源爭(zhēng)端等問(wèn)題。同時(shí)，敵對(duì)國(guó)家在阿富汗的軍事存在會(huì)威脅伊朗的國(guó)家安全，故伊朗必須確保阿富汗避免受到域外大國(guó)的軍事控制。?阿富汗則開(kāi)展第三方外交，引入主要大國(guó)及一些國(guó)際組織的力量，形成多元平衡，防止受制于伊朗。巴基斯坦是印度的首要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，印度通過(guò)與阿富汗建立特殊關(guān)系對(duì)巴基斯坦形成“兩面夾擊”，在水資源爭(zhēng)端中客觀上站在了阿富汗一邊。同時(shí)，伊朗是美國(guó)在中東的頭號(hào)敵人，被美方認(rèn)定為中東地區(qū)有能力挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)權(quán)的“反體系”國(guó)家，進(jìn)而采取諸多敵對(duì)行動(dòng)。?阿富汗是美伊角力的“中間地帶”，伊朗反對(duì)美國(guó)占領(lǐng)阿富汗，美國(guó)對(duì)伊朗干涉阿富汗內(nèi)政保持警惕，反對(duì)伊朗在跨界河流爭(zhēng)端問(wèn)題上脅迫阿富汗。在跨界河流爭(zhēng)端問(wèn)題上，為達(dá)成同阿富汗的合作，伊朗采用“議題補(bǔ)償”和“強(qiáng)制合作”雙重手段。但是，第三方行為體美國(guó)和印度的介入，削弱了伊朗在水問(wèn)題上的影響力和談判優(yōu)勢(shì)。其結(jié)果是阿伊兩國(guó)的跨界河流爭(zhēng)端升級(jí)為三邊博弈，跨界河流爭(zhēng)端國(guó)際化和多邊化，增加了阿伊就跨界河流治理問(wèn)題進(jìn)行談判的難度。

（一）域外大國(guó)的介入與伊朗“議題補(bǔ)償”策略的失效

“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國(guó)以阿富汗塔利班包庇“基地”組織為由出兵阿富汗，推翻了塔利班政權(quán)。在美軍占領(lǐng)下，阿富汗實(shí)現(xiàn)民族和解的關(guān)鍵是伊朗支持的北方聯(lián)盟與美國(guó)支持的普什圖族臨時(shí)政府達(dá)成妥協(xié)。?阿富汗塔利班是美國(guó)和伊朗的共同敵人。由于擔(dān)心塔利班卷土重來(lái)，伊美暫時(shí)緩和對(duì)立，在聯(lián)合國(guó)舉行的阿富汗問(wèn)題波恩會(huì)議上密切合作，共同支持普什圖族出身的卡爾扎伊擔(dān)任總統(tǒng)。?然而，隨著塔利班的式微，美國(guó)和伊朗的矛盾上升。盡管伊朗政府宣布全力支持美國(guó)反恐，但時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什表示，美國(guó)不接受伊朗溫和派總統(tǒng)哈塔米（Seyyed Mohammad Khatami）在阿富汗問(wèn)題上的“示好”姿態(tài)，仍將伊朗視為“邪惡軸心國(guó)”。

2002年8月，阿伊兩國(guó)在赫爾曼德河水資源問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。阿富汗宣布加大對(duì)下游供水，但僅十天后，在美國(guó)的壓力下，阿富汗又切斷了赫爾曼德河的水流。?卡爾扎伊政府既親美，又不愿公開(kāi)得罪伊朗，故向伊朗推脫是季節(jié)性降雨不足導(dǎo)致的斷流。然而直到2002年年底，流入伊朗境內(nèi)的水量依然沒(méi)有達(dá)到其預(yù)期。?阿伊水分歧的背后是美伊結(jié)構(gòu)性矛盾，兩國(guó)在阿富汗展開(kāi)激烈的安全競(jìng)爭(zhēng)。

2004年9月，阿伊雙方召開(kāi)了修訂《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》的會(huì)議。伊朗憑借自身的實(shí)力優(yōu)勢(shì)，收容來(lái)自阿富汗的400多萬(wàn)難民，以及作為阿富汗最大的貿(mào)易伙伴國(guó)和最重要的貿(mào)易中轉(zhuǎn)國(guó)地位，以向阿富汗提供發(fā)展援助和能源供應(yīng)為條件，換取阿富汗保障伊朗的水資源供應(yīng)。然而由于美國(guó)的破壞，會(huì)談未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但這并未能阻止伊朗對(duì)阿富汗進(jìn)行“議題補(bǔ)償”的努力。伊朗政府在國(guó)際會(huì)議中支持阿富汗戰(zhàn)后重建，增加對(duì)阿經(jīng)濟(jì)援助，秘密資助時(shí)任總統(tǒng)卡爾扎伊及其他高官，希望換取阿富汗實(shí)權(quán)派精英對(duì)伊朗水權(quán)的尊重。?2013年，伊朗向阿富汗援助了總價(jià)值達(dá)1?000萬(wàn)美元的兩臺(tái)購(gòu)自德國(guó)的發(fā)電機(jī)組，并承諾將擴(kuò)大對(duì)赫拉特省和尼姆魯茲省的電力出口。作為“議題補(bǔ)償”，伊朗希望阿富汗政府認(rèn)真履行《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》，避免因水資源爭(zhēng)端而爆發(fā)邊界摩擦。?然而，盡管伊朗提出了多議題聯(lián)動(dòng)的合作倡議，但在美國(guó)和印度的干擾下，阿富汗依然選擇拖延戰(zhàn)術(shù)，拒絕伊朗提出的增加跨界河流水源的訴求。

美國(guó)和印度對(duì)阿富汗的安全和經(jīng)濟(jì)援助，增加了阿富汗與伊朗討價(jià)還價(jià)的籌碼。第一，美國(guó)與伊朗的秩序觀不同，在巴以、伊拉克、阿富汗和海灣安全秩序等問(wèn)題上，美伊存在權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)伊朗通過(guò)議題聯(lián)系與阿富汗進(jìn)行利益交換的倡議，美國(guó)發(fā)出警告，稱(chēng)伊朗圖謀在阿富汗推行“門(mén)羅主義”，將美軍和北約軍隊(duì)趕出阿富汗。美國(guó)參與阿富汗水利設(shè)施建設(shè)，防止阿富汗在經(jīng)濟(jì)上依附于伊朗。美國(guó)還幫助阿富汗政府在赫爾曼德河與哈里河流域規(guī)劃大型水電站，修建了赫爾曼德河流域儲(chǔ)水量與裝機(jī)容量最大的卡賈基大壩。?2004年，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署投資5億美元用于卡賈基水電站的擴(kuò)建工程，成為美國(guó)在該國(guó)單次投入最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。該投資既有助于美軍維護(hù)阿富汗局勢(shì)穩(wěn)定，又避免阿富汗在跨界河流問(wèn)題上屈服于伊朗，起到了分而治之、一箭雙雕的作用。阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)對(duì)阿富汗的發(fā)展援助也逐年增加。2011年美國(guó)對(duì)阿富汗的經(jīng)濟(jì)援助達(dá)130億美元，創(chuàng)歷史新高，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)達(dá)6.5億美元，起到了進(jìn)一步離間阿伊的作用。?2016年，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署又援助阿富汗三臺(tái)渦輪機(jī)并投入使用，使卡賈基水壩的儲(chǔ)水量達(dá)17.15億立方米，裝機(jī)容量高達(dá)52.5兆瓦。美國(guó)的援助使阿富汗穩(wěn)固了上游的優(yōu)勢(shì)，“稀釋”了伊朗對(duì)阿富汗進(jìn)行“議題補(bǔ)償”的各類(lèi)倡議的效果。

第二，根據(jù)2014年《世界水法案》，美國(guó)將阿富汗列為水安全領(lǐng)域高優(yōu)先地位國(guó)家，給予阿富汗更多的經(jīng)濟(jì)援助和政策傾斜，同時(shí)鼓勵(lì)芬蘭、日本、法國(guó)等域外國(guó)家加大對(duì)阿富汗水資源開(kāi)發(fā)力度，削弱伊朗的地緣和傳統(tǒng)影響力。?在國(guó)際組織層面，美國(guó)于2022年發(fā)布《白宮全球水安全行動(dòng)計(jì)劃》（White House Action Plan on Global Water Security），稱(chēng)美國(guó)將與歐盟、七國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)和聯(lián)合國(guó)等多邊組織合作，以多邊合作的方式改善包括阿富汗在內(nèi)的伙伴國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，維護(hù)阿富汗這個(gè)“非北約盟友”的水安全。?在美國(guó)的鼓勵(lì)下，歐盟、英國(guó)、德國(guó)等成為阿富汗的主要援助方。

第三，印度作為地區(qū)大國(guó)對(duì)阿富汗提供的援助也弱化了伊朗“胡蘿卜”政策的吸引力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，巴基斯坦和印度、巴基斯坦和阿富汗相繼爆發(fā)多起邊境沖突事件，印度加強(qiáng)同阿富汗合作以孤立巴基斯坦，間接阻礙了阿富汗與伊朗的水合作。2002年，印度宣布斥資7.5億美元參與阿富汗基礎(chǔ)設(shè)施重建。?印度出資在哈里河上游建設(shè)薩爾瑪大壩，因?yàn)樵摯髩蔚慕ǔ蓪⒔亓舸罅勘驹摿魅胍晾实乃?，使伊朗與土庫(kù)曼斯坦的友誼大壩面臨無(wú)水可儲(chǔ)的窘境，此舉引發(fā)了伊朗的強(qiáng)烈反對(duì)。2021年2月，出于遏制巴基斯坦的目的，印度和阿富汗簽署諒解備忘錄，印度將幫助阿富汗再建設(shè)一座大壩，即拉蘭德大壩（Shahtoot Dam），以解決喀布爾用水緊張問(wèn)題。該大壩計(jì)劃投入資金2.36億美元，預(yù)定三年完工，屆時(shí)將為200萬(wàn)阿富汗人提供飲用水源，增加灌溉用水并提供電力。?印度與伊朗關(guān)系友好，但印度與阿富汗在水資源領(lǐng)域的合作客觀上影響到下游國(guó)伊朗的利益。

通常，資金充足的上游國(guó)家更有能力采取單方面河流開(kāi)發(fā)行動(dòng)，而阿富汗雖有意愿卻缺乏建設(shè)水電項(xiàng)目的技術(shù)與資金。在此情況下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的下游國(guó)可通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)濟(jì)援助的方式獲得上游國(guó)的水權(quán)承諾，實(shí)現(xiàn)上下游共同開(kāi)發(fā)。然而，美、印等國(guó)的發(fā)展援助，使阿富汗獲得了必要的資本和技術(shù)，削弱了伊朗通過(guò)“議題補(bǔ)償”同阿富汗共同開(kāi)發(fā)跨界河流的吸引力。

（二）域外大國(guó)介入與伊朗“施壓脅迫”策略的失效

在域外大國(guó)幫助下，阿富汗在喀布爾河、哈里河與赫爾曼德河流域興建了眾多水利基礎(chǔ)設(shè)施。?其在上游的單邊行動(dòng)不可避免地招致下游伊朗的不滿(mǎn)，伊朗官方表態(tài)中充滿(mǎn)對(duì)阿富汗水電項(xiàng)目的擔(dān)憂(yōu)和警告，認(rèn)為阿富汗水電站建設(shè)威脅其國(guó)家安全。伊朗在“議題補(bǔ)償”策略失敗的情況下，采取了一定范圍的“強(qiáng)制合作”措施。伊朗具有實(shí)施“強(qiáng)制合作”的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在三方面。一是兩國(guó)經(jīng)濟(jì)體量上的不對(duì)等性；二是經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)的非對(duì)稱(chēng)性，表現(xiàn)在伊朗是阿富汗最大的貿(mào)易伙伴國(guó)和最重要的國(guó)際貿(mào)易中轉(zhuǎn)國(guó)，而阿富汗對(duì)伊朗的貿(mào)易占比較?。蝗且晾蕮碛袕?qiáng)大的軍事實(shí)力。伊朗的這些優(yōu)勢(shì)賦予了其對(duì)阿富汗經(jīng)濟(jì)制裁和政治脅迫的潛在能力。

第一，針對(duì)阿富汗在上游的單邊開(kāi)發(fā)行為，伊朗從中央到地方一致表達(dá)了強(qiáng)烈譴責(zé)，以外交抗議和政治脅迫的方式對(duì)阿富汗政府施壓。?2015年10月，伊朗時(shí)任外長(zhǎng)扎里夫（Mohammad Javad Zarif）指責(zé)阿富汗單方面開(kāi)發(fā)上游水資源，認(rèn)為卡瑪爾汗大壩將嚴(yán)重限制赫爾曼德河流入伊朗錫斯坦—俾路支省的水量。?該省既是伊朗國(guó)內(nèi)最貧困的地區(qū)之一，也是遜尼派穆斯林聚居區(qū)，缺水會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。一旦因水源不足而出現(xiàn)漁業(yè)減產(chǎn)或耕地荒漠化，當(dāng)?shù)貥O端組織就會(huì)借機(jī)制造混亂，發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。?2017年，時(shí)任伊朗總統(tǒng)魯哈尼在一次國(guó)際會(huì)議上譴責(zé)阿富汗政府在未開(kāi)展環(huán)境評(píng)估并知會(huì)伊朗的情況下，單方面開(kāi)發(fā)上游水資源，認(rèn)為此舉影響了伊朗水安全。隨后，阿富汗有關(guān)官員強(qiáng)硬回?fù)袅唆敼?，?qiáng)調(diào)阿富汗經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴(lài)農(nóng)業(yè)，水資源開(kāi)發(fā)利用有助于促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阿富汗是在國(guó)家利益和國(guó)際公約的基礎(chǔ)上合理開(kāi)發(fā)水資源。

第二，伊朗一度通過(guò)支持塔利班來(lái)反制阿富汗政府，但收效甚微。伊朗對(duì)阿富汗政府對(duì)美、印的“一邊倒”政策表示不滿(mǎn)，反對(duì)駐阿美軍支持伊朗俾路支斯坦省的叛亂武裝，因此在美軍占領(lǐng)阿富汗后放棄了早期與阿富汗塔利班的對(duì)抗策略，轉(zhuǎn)而暗中支持塔利班某些派別，制衡阿富汗政府和駐阿美軍。?在此過(guò)程中，阿富汗政府建設(shè)的水利項(xiàng)目成為塔利班武裝襲擊的重點(diǎn)目標(biāo)。?2020年10月，塔利班襲擊了卡瑪爾汗大壩，造成6名警備人員死亡、3人受傷，激起了當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈的反伊朗情緒，甚至爆發(fā)民眾抗議活動(dòng)。盡管伊朗政府否認(rèn)是幕后推手，但阿政府宣稱(chēng)，“赫爾曼德河是我們的，國(guó)家將不惜一切代價(jià)捍衛(wèi)大壩、抵御入侵?！?阿富汗政府動(dòng)員了數(shù)以百計(jì)的當(dāng)?shù)厍嗄?，擴(kuò)充地方安全部隊(duì)，鼓勵(lì)民兵武裝拿起武器保衛(wèi)大壩等國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。塔利班武裝襲擊水壩工程的行為，使阿伊間的信任度進(jìn)一步降低，伊朗的“強(qiáng)制合作”策略失效。

為了防止跨界河流治理中伊朗對(duì)阿富汗實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁和政治脅迫，美國(guó)及其盟友加大了對(duì)阿富汗的經(jīng)濟(jì)援助力度。美軍占領(lǐng)阿富汗以來(lái)，美國(guó)加大經(jīng)濟(jì)援助力度，助力阿富汗基礎(chǔ)設(shè)施重建。?美國(guó)也加大對(duì)阿經(jīng)濟(jì)和社會(huì)“輸血”，但阿富汗發(fā)展問(wèn)題積重難返，未形成真正意義上的獨(dú)立國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。2011年，美國(guó)提出“新絲綢之路”計(jì)劃，推動(dòng)阿富汗、巴基斯坦同中亞和南亞地區(qū)的互聯(lián)互通，為阿富汗經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供契機(jī)，減少阿富汗對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)。?此外，國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、歐盟、德國(guó)、英國(guó)、日本、瑞典、加拿大等組織和國(guó)家均向阿富汗提供了大量的援助，削弱了下游強(qiáng)國(guó)伊朗對(duì)阿富汗的強(qiáng)制能力。

為阻止伊朗向阿富汗軍事滲透，美國(guó)及其盟友和伙伴國(guó)還加強(qiáng)對(duì)阿軍事援助。印度也向阿富汗提供了大量軍事和經(jīng)濟(jì)援助，是僅次于美國(guó)、日本、英國(guó)、德國(guó)的第五大對(duì)阿援助國(guó)，印度還一度向反塔利班的北方聯(lián)盟提供武器裝備，派出軍事顧問(wèn)。?盡管伊朗和阿富汗實(shí)力懸殊，但阿富汗兩任民選政府憑借美國(guó)等西方國(guó)家和印度的支持，使伊朗難以實(shí)施政治脅迫或訴諸軍事手段解決跨界河流爭(zhēng)端。?通過(guò)軍事和經(jīng)濟(jì)援助，大國(guó)在阿富汗形成了多元平衡，以北約、上海合作組織為代表的地區(qū)組織，以美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)和印度為代表的大國(guó)，以沙特、土耳其、哈薩克斯坦為代表的地區(qū)強(qiáng)國(guó)等在阿富汗頻繁互動(dòng)，使伊朗難以在阿富汗形成壟斷性權(quán)力，無(wú)法通過(guò)“強(qiáng)制合作”迫使阿富汗在跨界河流問(wèn)題上妥協(xié)。

顯然，伊朗、阿富汗和域外第三方的博弈形成了復(fù)雜的關(guān)系，尤其是美國(guó)與其他域外國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和軍事介入制約了伊朗通過(guò)“議題補(bǔ)償”與“強(qiáng)制合作”迫使阿富汗在水資源方面讓步的效果，成為阿伊跨界河流治理赤字、水爭(zhēng)端國(guó)際化的外部原因。伊朗要求阿富汗重啟赫爾曼德河與哈里河水資源問(wèn)題談判，阿富汗在外部大國(guó)的默許下采取拖延戰(zhàn)術(shù)，對(duì)伊朗的供水口惠而實(shí)不至。

因此，在第三方介入的背景下，伊朗的“議題補(bǔ)償”和“強(qiáng)制合作”方式均難以產(chǎn)生實(shí)際效果。一方面，由于美國(guó)等西方國(guó)家和印度提供的經(jīng)濟(jì)援助，伊朗難以將雙邊貿(mào)易額、國(guó)際中轉(zhuǎn)貿(mào)易和能源供應(yīng)轉(zhuǎn)化為跨界河流的激勵(lì)手段。另一方面，阿富汗雖是弱國(guó)，但占據(jù)上游的優(yōu)勢(shì)地理位置；伊朗雖是地區(qū)強(qiáng)國(guó)，但卻處于下游的劣勢(shì)地理位置，在外部大國(guó)的軍事援助下，伊朗難以建立“水霸權(quán)”，無(wú)法像美國(guó)圍繞科羅拉多河治理那樣，依靠絕對(duì)權(quán)力優(yōu)勢(shì)建立“霸權(quán)護(hù)持模式”。

三、阿伊跨界河流治理的雙重困境分析

西亞、北非地區(qū)淡水資源不足全球的1%，水資源的稀缺與用水量逐年增加導(dǎo)致上下游國(guó)家的水爭(zhēng)端長(zhǎng)期得不到解決。?受資源民族主義和水資源安全化的影響，各國(guó)都將水資源視為執(zhí)政合法性和國(guó)家安全的重要標(biāo)志，國(guó)家間對(duì)水資源的爭(zhēng)奪常常導(dǎo)致沖突的國(guó)際化和多邊化。?尼羅河、約旦河、底格里斯河、幼發(fā)拉底河、赫爾曼德河與哈里河等跨界河流成為中東河流治理的難題。伊朗同阿富汗的水爭(zhēng)端主要集中在赫爾曼德河與哈里河流域。按照學(xué)界對(duì)水資源稀缺性與合作可能性的“倒U型”曲線(xiàn)理論，與人均可再生水資源僅1?571立方米的下游國(guó)家伊朗相比，人均水資源占有量1?758立方米的上游國(guó)家阿富汗更有推進(jìn)跨國(guó)水資源談判的動(dòng)機(jī)。?在跨界河流爭(zhēng)端中，下游伊朗處于被動(dòng)地位。與巴基斯坦同阿富汗存在“杜蘭線(xiàn)”爭(zhēng)議不同，伊朗與阿富汗不存在懸而未決的領(lǐng)土爭(zhēng)端。同時(shí)，鑒于兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)體量、貿(mào)易依存度和軍事實(shí)力等方面的巨大差距以及伊朗對(duì)阿富汗的經(jīng)濟(jì)、文化影響力和在難民問(wèn)題上的話(huà)語(yǔ)權(quán)，伊朗和阿富汗的跨界河流合作本應(yīng)取得進(jìn)展，或以廣泛的議題聯(lián)系為基礎(chǔ)開(kāi)展水權(quán)合作，或依托伊朗的實(shí)力迫使阿富汗在水資源談判上妥協(xié)。

（一）阿伊跨界河流治理的上下游困境

對(duì)伊朗而言，主動(dòng)發(fā)起與阿富汗的跨界流域合作是其對(duì)阿外交的重中之重。由于地下水的過(guò)度開(kāi)采和地表水的跨國(guó)分布，伊朗國(guó)內(nèi)缺水問(wèn)題日益嚴(yán)峻。?水資源匱乏、生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化和人口的迅速增長(zhǎng)導(dǎo)致伊朗嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，影響了伊朗的糧食安全和政治社會(huì)穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代末期，由于阿伊兩國(guó)關(guān)系惡化，塔利班政府曾切斷赫爾曼德河向下游的供水，導(dǎo)致伊朗錫斯坦—俾路支斯坦省的哈蒙濕地出現(xiàn)嚴(yán)重的湖水干涸危機(jī)與次生災(zāi)害。?因此，伊朗迫切希望改善同阿富汗的雙邊關(guān)系，保護(hù)伊朗東部遜尼派穆斯林聚居區(qū)生態(tài)環(huán)境，防止水資源匱乏引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷姆蛛x主義情緒。

伊朗與阿富汗的非對(duì)稱(chēng)權(quán)力關(guān)系和非對(duì)稱(chēng)上下游關(guān)系是雙方安全困境的內(nèi)部根源。按照有限領(lǐng)土主權(quán)原則的《國(guó)際水道非航行使用法公約》，阿富汗作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的上游國(guó)，開(kāi)發(fā)跨界河流應(yīng)以不對(duì)下游國(guó)“造成重大損害”為前提，但尚處于較低發(fā)展水平的阿富汗無(wú)法為其水利開(kāi)發(fā)行動(dòng)對(duì)下游國(guó)造成的損害提供合理公平的補(bǔ)償。?《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》的關(guān)鍵條款模糊，在缺乏多邊機(jī)制約束的情況下，阿富汗擔(dān)心同伊朗開(kāi)展域內(nèi)水合作，可能會(huì)使本國(guó)處于不利的談判地位。?因此，阿富汗缺乏同伊朗開(kāi)展水合作、重啟條約談判的意愿。在兩國(guó)的跨界流域合作中，阿富汗是既得利益者，掌握主動(dòng)權(quán)；伊朗是利益受損者，在外交上更加積極主動(dòng)。

美國(guó)推翻塔利班政權(quán)后，伊朗積極參與阿富汗國(guó)家重建，不僅在軍事和財(cái)政上援助北方聯(lián)盟，而且?guī)椭⒏缓菇⑦^(guò)渡政府，以期與阿富汗在跨界河流問(wèn)題上形成利益共同體。伊朗多次向阿富汗政府提供援助，如在2002年關(guān)于阿富汗重建的東京會(huì)議上認(rèn)捐5.6億美元，在2006年的倫敦會(huì)議上認(rèn)捐1億美元，主要用于阿富汗赫拉特省的基礎(chǔ)設(shè)施重建。?作為在阿富汗投資的一部分，伊朗還幫助阿富汗建設(shè)清真寺、學(xué)校和新聞機(jī)構(gòu)，并接收來(lái)自阿富汗的留學(xué)生，對(duì)阿富汗西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。?伊朗對(duì)阿富汗的軍事、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)與文化影響力，都是其迫使阿富汗在水權(quán)方面妥協(xié)的籌碼。

阿富汗境內(nèi)水資源相對(duì)豐富，但由于長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)造成水利設(shè)施破壞，而且其境內(nèi)河流又主要依賴(lài)季風(fēng)與高山融雪補(bǔ)給，淡水資源利用率低，缺乏儲(chǔ)存與節(jié)水技術(shù)，使阿富汗同樣面臨嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題。?數(shù)十年的內(nèi)戰(zhàn)使阿富汗的灌溉和水力發(fā)電等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施幾乎處于崩潰狀態(tài)，2018年阿境內(nèi)的790萬(wàn)公頃耕地中只有360萬(wàn)公頃得以灌溉，同時(shí)有80%的電力依靠從鄰國(guó)進(jìn)口。?阿富汗國(guó)內(nèi)水利設(shè)施的灌溉能力不足迫使當(dāng)?shù)鼐用窀姆N耐旱的罌粟，導(dǎo)致阿富汗成為區(qū)域毒品泛濫的源頭。?因此，為使更多耕地得到灌溉，并滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)用電需求，阿富汗歷屆政府都重視境內(nèi)河流的水利工程建設(shè)，優(yōu)先滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)的用水需求。

阿富汗與伊朗同為發(fā)展中國(guó)家，均面臨糧食安全問(wèn)題，阿富汗97%、伊朗80%的跨界河流水資源用于農(nóng)業(yè)灌溉。?由于水資源稀缺和上下游國(guó)家外交關(guān)系的波動(dòng)，阿伊圍繞水資源分配的博弈從未停止過(guò)。水談判遲遲未能取得進(jìn)展，背后是三類(lèi)行為體互動(dòng)的結(jié)果：上游國(guó)、下游國(guó)和域外大國(guó)。在互動(dòng)過(guò)程中，上下游國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系既是由地理位置決定的，又是由綜合國(guó)力強(qiáng)弱決定的。從阿伊跨界河流治理困境可以看出，上游弱國(guó)、下游強(qiáng)國(guó)的權(quán)力分布格局不利于跨界河流合作。

從上下游國(guó)家關(guān)系互動(dòng)來(lái)看，由于阿伊跨界河流主要流經(jīng)這兩個(gè)國(guó)家，難以形成多邊合作機(jī)制。作為弱國(guó)的阿富汗，在雙邊談判中處于不利地位，故無(wú)法像亞馬孫河流域國(guó)家那樣，通過(guò)機(jī)制化路徑實(shí)現(xiàn)水合作。同時(shí)，伊朗是以什葉派為主體的伊斯蘭神權(quán)制國(guó)家，阿富汗是以遜尼派普什圖族為主體的國(guó)家，兩國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化造成了對(duì)水資源的惡性競(jìng)爭(zhēng)；阿伊外交齟齬造成了政治友好度降低，使兩國(guó)難以像歐洲國(guó)家圍繞萊茵河治理那樣，在共同的文化認(rèn)同基礎(chǔ)上開(kāi)展跨界河流合作。

（二）阿伊跨界河流治理的域內(nèi)外困境

伊朗影響阿富汗外交主要依靠?jī)煞N策略。首先是“議題補(bǔ)償”策略。強(qiáng)國(guó)通過(guò)某些令弱國(guó)感興趣的議題對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)利益補(bǔ)償，以換取后者對(duì)前者水權(quán)的保障。?在此背景下，占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的小國(guó)根據(jù)其對(duì)“議題補(bǔ)償”的滿(mǎn)意度，決定是否進(jìn)行流域合作開(kāi)發(fā)。作為流域內(nèi)強(qiáng)國(guó)，伊朗具備引導(dǎo)阿富汗參與跨界河流協(xié)同治理的潛在能力。1988年兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以來(lái)，伊朗亟須維護(hù)國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。伊朗與阿富汗開(kāi)展密切的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，2013年兩國(guó)貿(mào)易額已達(dá)50億美元，占阿富汗外貿(mào)總額的1/3。伊朗向阿富汗出口食品、藥品、石油和水泥，阿富汗尤其依賴(lài)伊朗的石油、燃料和電力。由于阿富汗的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，其對(duì)伊朗的貿(mào)易依存度是伊朗對(duì)其貿(mào)易依存度的200倍以上。?雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不對(duì)稱(chēng)性為伊朗提供了在水爭(zhēng)端上制衡、制裁阿富汗的條件。此外，在難民問(wèn)題與毒品問(wèn)題治理上，阿富汗有求于伊朗，兩國(guó)擁有廣泛的議題合作空間，可以為雙方就跨界河流合作提供利益交換的基礎(chǔ)。?同時(shí)，伊朗對(duì)阿富汗第三大族群哈扎拉人有較大影響力，與阿富汗第二大族群塔吉克人也保持著良好關(guān)系，這兩大族群成為阿伊開(kāi)展跨界流域合作的政治紐帶。?其次是“強(qiáng)制合作”策略。在跨界河流治理中，流域國(guó)家的實(shí)力差距使強(qiáng)制性合作成為可能。?正如托馬斯·謝林（Thomas Shelling）所指出的，威脅的效果取決于對(duì)方是否深信不疑。威脅方必須重新組合或調(diào)整自己的威懾政策，向?qū)Ψ秸故咀约菏┘油{的決心。否則，脅迫會(huì)喪失其自身價(jià)值。?據(jù)此，強(qiáng)國(guó)為獲得弱國(guó)的水權(quán)讓步而發(fā)出的強(qiáng)制信號(hào)必須是可信的，使弱國(guó)感受到強(qiáng)國(guó)有決心、有能力實(shí)施報(bào)復(fù)和打擊。否則，弱國(guó)只會(huì)將強(qiáng)國(guó)的恐嚇與威脅視作一種口頭上的虛張聲勢(shì)而不予理睬。?在此過(guò)程中，強(qiáng)國(guó)將跨界河流水爭(zhēng)端上升到國(guó)家安全的高度，使之達(dá)到在國(guó)內(nèi)凝聚民意、在國(guó)際上展現(xiàn)爭(zhēng)奪水權(quán)的決心。?流域內(nèi)國(guó)家如果擁有綜合國(guó)力優(yōu)勢(shì)，弱國(guó)將被迫采取合作態(tài)度，如放棄單方面修建水電站和攔洪壩等。然而，跨界河流治理不光是流域內(nèi)國(guó)家間關(guān)系問(wèn)題，域外大國(guó)的干預(yù)也成為重要變量。域外大國(guó)具有聯(lián)合弱國(guó)遏制地區(qū)霸權(quán)國(guó)的動(dòng)機(jī)，以防止地區(qū)霸權(quán)國(guó)壟斷整個(gè)流域。尤其是域內(nèi)大國(guó)與域外大國(guó)存在安全競(jìng)爭(zhēng)的背景下，域外大國(guó)更傾向于在沖突方之間選邊站隊(duì)，避免流域內(nèi)小國(guó)追隨地區(qū)大國(guó)。由于美國(guó)和印度的介入，伊朗難以對(duì)阿富汗采取“強(qiáng)制合作”的措施。

在上下游國(guó)家將跨界河流問(wèn)題上升為國(guó)家安全問(wèn)題、域外大國(guó)介入紛爭(zhēng)的背景下，跨界河流的非傳統(tǒng)安全議題成為復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系問(wèn)題。從阿伊水資源爭(zhēng)端可以看出，域外大國(guó)從權(quán)力平衡出發(fā)，依靠?jī)煞N手段干預(yù)流域內(nèi)國(guó)家的水合作：一是通過(guò)為上游弱國(guó)的水利項(xiàng)目提供發(fā)展援助，降低強(qiáng)國(guó)對(duì)弱國(guó)提供利益補(bǔ)償?shù)奈?，破壞上下游?guó)家的利益共生關(guān)系；二是與弱國(guó)建立軍事聯(lián)系與安全援助關(guān)系，以常態(tài)化駐軍或簽訂雙邊安全協(xié)議等方式，防止弱國(guó)受強(qiáng)國(guó)的脅迫而妥協(xié)。

因此，在上下游、域內(nèi)外國(guó)家的共同作用下，伊朗無(wú)論是誘導(dǎo)性的“議題合作”，還是脅迫性的政治施壓都無(wú)法打動(dòng)阿富汗。阿伊跨界河流治理陷入上下游、域內(nèi)外雙重困境，水談判與水資源共同開(kāi)發(fā)遙遙無(wú)期。

結(jié) ?束 ?語(yǔ)

阿富汗與伊朗關(guān)于水權(quán)的爭(zhēng)奪長(zhǎng)期持續(xù)，沖突、分歧是常態(tài)，有效的危機(jī)管控機(jī)制尚未形成。兩國(guó)的權(quán)力對(duì)比關(guān)系和上下游區(qū)位優(yōu)勢(shì)形成錯(cuò)位，結(jié)果相互抵消，這是跨界河流治理困境的內(nèi)部根源；第三方的介入成為阻礙阿富汗與伊朗開(kāi)展跨界水資源共同開(kāi)發(fā)的外部原因。作為地區(qū)強(qiáng)國(guó)，伊朗掌握“議題補(bǔ)償”和“強(qiáng)制合作”的“胡蘿卜與大棒”優(yōu)勢(shì)，但美國(guó)通過(guò)與阿富汗合作制衡伊朗，印度通過(guò)與阿富汗合作制衡巴基斯坦，使阿伊兩國(guó)難以形成有效的跨界河流治理模式。域外大國(guó)的介入，導(dǎo)致伊朗提出的跨界河流治理方案對(duì)阿富汗來(lái)說(shuō)難以形成吸引力與合意性，故阿富汗合作動(dòng)力不足。美國(guó)等國(guó)的軍事介入，也使下游強(qiáng)國(guó)伊朗無(wú)法通過(guò)政治脅迫促使兩國(guó)加強(qiáng)跨界河流治理，故阿伊未能形成合作范式。2021年以來(lái)，伊朗和阿富汗政治生態(tài)均發(fā)生重大變化。在伊朗，保守派代表人物萊希擔(dān)任總統(tǒng)，宣布新一屆政府將鄰國(guó)放在對(duì)外關(guān)系的首要位置。伊朗表示愿意與塔利班政府修復(fù)關(guān)系，同時(shí)呼吁塔利班尊重阿富汗什葉派族群的宗教權(quán)利，維護(hù)兩國(guó)邊境安全，共同打擊“伊斯蘭國(guó)”及其分支，修訂《阿富汗—伊朗赫爾曼德河水條約》。2021年塔利班攻占首都喀布爾后，宣布成立“阿富汗伊斯蘭酋長(zhǎng)國(guó)”。為獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)，再度掌權(quán)的塔利班以更加務(wù)實(shí)的姿態(tài)同伊斯蘭神權(quán)國(guó)家伊朗打交道。?即便如此，伊朗與塔利班政權(quán)的關(guān)系仍處于不確定狀態(tài)，2022年兩國(guó)還因跨界河流水資源問(wèn)題爆發(fā)沖突。

當(dāng)前，伊朗和阿富汗塔利班政府均面臨穩(wěn)定政局、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、打擊恐怖主義和應(yīng)對(duì)西方制裁等艱巨任務(wù)，均釋放出改善關(guān)系的積極信號(hào)，但是跨界河流治理既涉及內(nèi)政問(wèn)題，又涉及外交問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，難以在短期內(nèi)取得國(guó)內(nèi)和國(guó)際共識(shí)。美國(guó)和北約從阿富汗撤軍后，拜登政府對(duì)阿富汗局勢(shì)的干預(yù)能力下降；隨著印度和巴基斯坦關(guān)系總體緩和，印度打“阿富汗牌”的意愿也不如以前。美國(guó)以及相關(guān)西方國(guó)家和北約從阿富汗抽身，為上下游國(guó)家直接談判提供了積極條件。發(fā)揮域外力量的積極作用，促進(jìn)阿富汗和伊朗在跨界水資源爭(zhēng)端問(wèn)題上由上下游零和博弈到全流域共治，是亞洲國(guó)家構(gòu)建“跨界河流命運(yùn)共同體”的有效路徑。

[責(zé)任編輯：石晨霞]