摘要：隨著我國老齡化進程的加快，傳統(tǒng)養(yǎng)老的功能日益弱化。發(fā)展多種養(yǎng)老方式、實施社會化養(yǎng)老、汲取各種社會力量開辦民間養(yǎng)老服務機構緩解我國養(yǎng)老難的壓力已成為國家和政府解決養(yǎng)老困境的重要手段。本文以長治市AX居家養(yǎng)老服務中心為研究對象，對民間居家養(yǎng)老機構的服務模式、組織架構及運營現(xiàn)狀進行分析，探析民間居家養(yǎng)老機構在發(fā)展居家養(yǎng)老模式過程中所面臨的困境，并提出了相應的改進對策。

關鍵詞：民間居家養(yǎng)老機構；作用；對策；發(fā)展趨勢

一、民間居家養(yǎng)老機構概況

（一）興起的背景

自進入21世紀以來，如何應對迅猛而來的老齡化問題，已成為全社會關注的焦點。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，2010年我國60歲及以上人口比2000年上升了2.93個百分點，而2015年我國將進入人口老齡化迅速發(fā)展時期，到2020年，老年人口將達到2.48億人，老齡化水平將達到17%。[1]同時，隨著社會壓力的增大，許多家庭出現(xiàn)了結構日益小型化、空巢化的特征，導致我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。

（二）政府政策與支持導向

全國老齡委辦公室早在2008年就發(fā)布了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（以下簡稱《意見》）。[2]《意見》不僅指出要全面推進居家養(yǎng)老服務，還為發(fā)展居家養(yǎng)老服務提供了保障類措施。2012年12月28日，《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《保障法》）的頒布，使老年人的權益在法律層面得到了進一步保障。《保障法》第五條和第三十七條都提到國家要建立以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系；[3]鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老。

為了貫徹落實《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，加快推進山西省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，山西省政府于2014年9月1日發(fā)布了《山西省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，為我省民間機構養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展給出了具體的實施意見。自黨的十八屆三中全會首次提出社會治理以來，“治理” 取代了“管理”，成為新時期深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。其核心理念是允許更多的民間力量參與社會治理，這也為破解養(yǎng)老難題提供了新的制度路徑。

（三）居家養(yǎng)老機構的內(nèi)涵

民間養(yǎng)老機構是我國民辦福利機構的一種，是指企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量及公民個人利用非國有資產(chǎn)在本行政區(qū)域內(nèi)舉辦的為老年人提供養(yǎng)護、康復、托管等服務的機構，以達到老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂，增進健康、減緩衰老的目的。[4]其服務的主要對象是老年人，也接受一些特殊人群如殘疾人等。主要類型有：依托政府民政部門力量興辦的老年社會福利院、養(yǎng)老院或老人院，以及依托民間資本由民間機構興辦的老年公寓、護老院、護養(yǎng)院、敬老院等。

1.服務特征

西方經(jīng)濟學家將那些非嚴格物質(zhì)形態(tài)的、社會全體成員共享的生存和發(fā)展需要的服務型項目及公共生活環(huán)境條件稱為公共產(chǎn)品。[5]民間養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務就具有“準公共產(chǎn)品” 特征。

第一，居家養(yǎng)老服務，是指以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會化服務，體現(xiàn)出一定的公共性；第二，公共產(chǎn)品理論將社會產(chǎn)品劃分為三類：第一類是完全的、非競爭、非排他的純公共產(chǎn)品；第二類是指具有非排他性與非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點不完全具備但卻具有較大的外部收益的準公共產(chǎn)品；第三類就是與公共產(chǎn)品相對應的私人產(chǎn)品。[6]任何人不能憑借自己的意愿把老年人排除在養(yǎng)老服務消費體系之外，所以養(yǎng)老服務具有非排他性，滿足“準公共產(chǎn)品” 的特征屬性；第三，衡量一個社會產(chǎn)品是不是“準公共產(chǎn)品”，還要考量其是否具有外部性效應。養(yǎng)老服務除了給接受服務的老年人帶來利益外，還將帶來巨大的社會效益，具有極強的正外部性。因此，民間養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務具有一定非排他性和“準公共產(chǎn)品” 屬性。

2.機構特點

第一，非營利性。從業(yè)務范圍看，民間養(yǎng)老機構以從事非營利性的養(yǎng)老服務活動為主要業(yè)務，非營利性是其區(qū)別于企業(yè)的一個基本特征。民間養(yǎng)老機構收取合理的費用，但是主要用于維持機構的運轉(zhuǎn)，不進行分紅；第二，獨立實體性。從管理方式和所屬關系看，居家養(yǎng)老機構能夠自行決定自身的組織架構和人員構成，不需要由國家編制部門核定人員編制。居家養(yǎng)老機構是從事經(jīng)常性、連續(xù)性服務的實體性社會組織，實體性是區(qū)別于社團的一個基本特征。

二、研究個案—長治市AX居家養(yǎng)老服務中心

（一）發(fā)展歷程

1.初創(chuàng)階段（2009年7月—2011年4月）

長治市愛心居家養(yǎng)老服務中心（以下簡稱“中心”）成立于2009年7月，是個人出資政府批準合法的以養(yǎng)老為服務對象的一家民辦非企業(yè)單位，是長治市第一家具有新的示范意義的養(yǎng)老機構。2010年4月，引進了包括智能呼叫機器在內(nèi)的智能養(yǎng)老系統(tǒng)。2010年4月，智能化平臺正式運營。

2.發(fā)展階段（2011年5月至今）

2011年5月，由長治市計劃生育委員會牽頭，以“購買服務” 形式，在政府相關機構的幫助下開展了大量與養(yǎng)老相關的服務工作。從2011年到2013年向長治市所有縣區(qū)開啟了構建電子服務系統(tǒng)的工作，進一步推動了社會化養(yǎng)老工作的開展，為未來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展奠定了基礎。這一時期，中心的活動場地大部分政府都給予了資金支持，服務人員也在原先工作人員的基礎上加入了包括高校學生在內(nèi)的大量志愿服務人員。

（二）服務方式與社會效應

1.服務方式

目前，中心采用的是“政府購買，中介組織運作” 的服務模式，具體是指：第一，政府支持中心的運作，包括購買服務、政策傾斜、場地免費等，可以說政府是中心運作最重要的幫手；第二，中心通過政府購買服務，以服務券面向老年消費者，老年人通過政府發(fā)放的消費券去養(yǎng)老中心消費，中心再拿消費券到政府去兌換現(xiàn)金?，F(xiàn)階段，中心基本上還是由計劃生育委員會提供購買服務。

2.社會效應

第一，中心的服務滿足了周邊老年群體的一定需求，解決了從無到有的變化；第二，能夠滿足日常照料和醫(yī)療護理需求。上門服務為老人提供了便利，如代買菜、理發(fā)等；第三，精神慰藉需求。在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老，為老人提供了相互交流的機會，使老人不再感到孤單。在我國養(yǎng)老服務發(fā)展歷程中，民間養(yǎng)老機構擁有著巨大的發(fā)展?jié)摿土α?。中心的服務有利于維護城市和社會的穩(wěn)定和諧，弘揚了中華民族“敬老、愛老、養(yǎng)老、助老” 的傳統(tǒng)美德。管理、服務人員按照居家養(yǎng)老服務中心制定的嚴格的規(guī)章制度對老人實行家庭化管理，讓街道社區(qū)的老人真正享受到了“老有所樂、老有所為、老有所學、老有所教、老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。

（三）面臨的困難與挑戰(zhàn)

1.資金短缺，政府財政支持力度不夠

開展居家養(yǎng)老服務必須有一定的經(jīng)費作保障，但當前社會各方對居家養(yǎng)老領域不是很看好。雖然政府有關部門對中心的資金扶持力度逐年加大，但是仍存在較大的資金缺口，養(yǎng)老機構的運營始終處于保本微利甚至是入不敷出的境況（詳見表1）。

2.服務場地有限，制約了服務項目的拓展

社區(qū)辦公用房本就十分緊張，根本無力擠出足夠空間來支持定點的居家養(yǎng)老服務項目。向社會租賃場地費用又過高，故該中心用僅有的空間向社區(qū)老年人提供了棋牌、圖書等少量的休閑娛樂服務項目，但缺少澡堂和理發(fā)室，因此難以滿足社區(qū)廣大老年人多樣化的養(yǎng)老服務需求。該中心是由社區(qū)提供的面積355m2的場地，從圖1中就可以看出該社區(qū)服務場地明顯不足（詳見圖1）。

3.缺乏專業(yè)人員

就居家養(yǎng)老服務中心目前的實際情況來看，還不具備招聘專職養(yǎng)老服務人員開展工作的條件。在實際采訪中我們發(fā)現(xiàn)確實存在這樣的現(xiàn)象，即養(yǎng)老機構內(nèi)的工作人員沒有長久待下去的意愿，僅僅是因為離家近才選擇在中心工作。專業(yè)人員的匱乏已成為制約民間養(yǎng)老機構發(fā)展的一大阻力，因此急需大量專業(yè)人員的加入。

三、總體改善對策的設想

（一）針對長治市居家養(yǎng)老中心

養(yǎng)老服務工作是社會保障體系的一個組成部分，就現(xiàn)階段來看，宜實行“政府扶持、社會運作、實體服務” 的運行機制。

1.加大資金投入，為推進居家養(yǎng)老服務工作提供必要的經(jīng)費保障

一方面，可由政府財政撥付一定的資金作為專項經(jīng)費補助民間養(yǎng)老機構，提升其養(yǎng)老綜合服務功能；另一方面，對特殊困難老人實行養(yǎng)老補貼。按困難程度的不同，分別給予不同數(shù)額的養(yǎng)老補貼。

2.整合轄區(qū)資源，為推進居家養(yǎng)老機構的服務工作拓展空間

充分挖掘、整合和利用轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的可供居家養(yǎng)老機構開展養(yǎng)老服務的社區(qū)資源，提高社會資源利用率。做好與開展養(yǎng)老服務有關的社會資源擁有者和經(jīng)營者的溝通和協(xié)調(diào)工作，使轄區(qū)資源盡可能被充分整合和利用起來，以滿足養(yǎng)老服務工作更加豐富多元發(fā)展的需求。

3.提高專業(yè)化水平

居家養(yǎng)老機構可以和高校合作提高專業(yè)化水平。例如，可以通過加強對養(yǎng)老服務人員的技能培訓來提高其服務水平。此外，還要多方面改善工作人員的工作條件和薪資待遇。

4.5G+技術的發(fā)展推動智能化養(yǎng)老

現(xiàn)在的5G技術及智能家居等物聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，極大提升了養(yǎng)老的便利性。通過對老人的數(shù)據(jù)進行整合來提高服務效率，使老人生活得更好的科學技術對養(yǎng)老的好處是多方面的。

5.創(chuàng)新養(yǎng)老模式和服務體系

隨著養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展理念、服務方式、提高服務質(zhì)量和供給側(cè)改革是必然要求，但不同的發(fā)展模式要結合當?shù)氐木唧w經(jīng)濟社會條件進行制定。

（二）針對其他地區(qū)的民間養(yǎng)老推廣

基于以上對民間養(yǎng)老機構的論述，我國民間養(yǎng)老機構未來的發(fā)展方向應以專業(yè)化為導向，保持其社會福利的性質(zhì)，在此基礎上構建多元化的社會養(yǎng)老服務體系，其發(fā)展趨勢如下：

1.定位準確，將機構建設為政府支持的準公共服務機構

相關研究表明，我國大部分民間養(yǎng)老機構面向的是失孤老人和五保戶。因此，民間養(yǎng)老機構的發(fā)展既要保持機構的競爭性，合理收費，又要保持其福利性，將機構建設成具有政策支持的準公共服務機構。對于民間養(yǎng)老機構的準公共服務性質(zhì)，政府需要在規(guī)劃上予以考慮，政策上予以支持，并建立良性的運行機制以實現(xiàn)機構之間的合理競爭，使養(yǎng)老資金的使用能維持在一個合理的支付水平上。[7]

2.以專業(yè)優(yōu)勢為導向輻射社區(qū)，建立護養(yǎng)型機構

隨著民間養(yǎng)老機構不斷向縱深發(fā)展，政府應從中逐漸淡出并從更高層面給予支持，鼓勵那些有條件的養(yǎng)老機構擴大服務范圍，進行外展服務，針對廣大居家老人靈活提供各種醫(yī)療護理和日常生活幫助服務，真正實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結合，努力將其建設成為護養(yǎng)型養(yǎng)老機構。

3.整合社會資源，構建多元化的社會養(yǎng)老服務體系

政府是發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)社會支持的主體，非政府組織作為政府的輔助，應成為社會支持的重要或主要組成部分。非政府組織包括企事業(yè)單位、慈善機構等。它們可以為養(yǎng)老事業(yè)提供社會資源、資金、知識、醫(yī)療保健、組織力量、個性化服務和輿論支持等。

四、總結

通過筆者對AX居家養(yǎng)老服務中心負責人的訪談，該市民間養(yǎng)老機構的發(fā)展應堅持“兩條腿” 走路原則：一方面要定位準確，努力使機構建設成為由政府支持的準公共服務機構，從而謀求更多的發(fā)展機會；另一方面也要充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，建立依托社區(qū)的護養(yǎng)型機構，以減輕政府負擔。而機構自身也要努力提高社會參與度來整合社會資源，扭虧為盈進而有效提高入住率。未來，我國民間養(yǎng)老機構只有努力做到這兩方面，才能逐漸扭虧為盈擺脫困境，獲得政府乃至社會各界的認可與支持，才能真正發(fā)揮自身的養(yǎng)老服務優(yōu)勢，為養(yǎng)老事業(yè)做出貢獻。

參考文獻：

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[7] 孫立行，柳中權.向社會福祉跨越[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

作者簡介： 崔建，男，漢族，山西朔州人，碩士研究生在讀，研究方向：應用社會學。