摘 要：自中國(guó)再次修訂《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》和《土地儲(chǔ)備管理辦法》以來(lái)，這表明中國(guó)已經(jīng)改變了過(guò)去銀行貸款的融資模式，其次是政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資逐漸停止。在財(cái)綜[2016]4號(hào)文件中規(guī)定，要推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)，地方國(guó)土資源主管部門(mén)需要積極探索關(guān)于土地征收和安置補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)的補(bǔ)償服務(wù)，加速土地開(kāi)發(fā)的前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于政府將嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，因此國(guó)內(nèi)部分地區(qū)在開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作的時(shí)候已經(jīng)出現(xiàn)了資金不足的問(wèn)題。要想處理好土地儲(chǔ)備工作中面臨的資金短缺問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)積極對(duì)土地儲(chǔ)備融資的政策進(jìn)行革新，積極對(duì)土地儲(chǔ)備融資模式進(jìn)行革新。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以通過(guò)建立私募股權(quán)基金的方式進(jìn)行融資，逐步替代部分債務(wù)融資，通過(guò)這種手段減少土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最大限度規(guī)模債務(wù)發(fā)生期間可能會(huì)發(fā)生的利益沖突，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)與管理成本的靈活控制。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備融資；模式創(chuàng)新；政策變革

一、土地儲(chǔ)備融資概述

《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確界定了土地儲(chǔ)備這一概念，表示土地儲(chǔ)備主要由地方政府主導(dǎo)，是政府和國(guó)土資源部門(mén)為實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)調(diào)控在依法取得土地之后，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、土地管理等一系列行為的合稱。在市場(chǎng)逐漸成熟的過(guò)程中，土地儲(chǔ)備融資制度是對(duì)我國(guó)土地管理的一種創(chuàng)新，有效推動(dòng)了土地市場(chǎng)化發(fā)展，對(duì)土地資源的合理利用提供了重要保障。土地儲(chǔ)備表示在未用地以前，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提前取得土地之后，這一階段尚未對(duì)土地用途進(jìn)行明確，在對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)后需要在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間將其投入市場(chǎng)，以滿足城市發(fā)展對(duì)土地資源的需求。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，土地儲(chǔ)備的重要性越來(lái)越突出，土地融資歷來(lái)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)，同樣也是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的主要難題。土地儲(chǔ)備融資、固定資產(chǎn)投資、招商引資等在土地儲(chǔ)備管理中有著重要作用，完善的土地儲(chǔ)備融資制度對(duì)保障土地儲(chǔ)備制度平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。伴隨著土地收儲(chǔ)成本的增長(zhǎng)，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)面臨著資金短缺的問(wèn)題，融資成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲取資金的主要渠道之一。由于能夠劃撥給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金有限，因此各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為了更好地完成土地收儲(chǔ)任務(wù)，通常會(huì)采取其他手段籌集資金，其中銀行貸款是土地儲(chǔ)備資金的主要來(lái)源。地方政府在進(jìn)行城市土地收購(gòu)、前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備等階段均有著加大的資金需求，土地儲(chǔ)備資金來(lái)源渠道目前可以分為三類(lèi)，分別是財(cái)政資金、銀行貸款和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自籌資金。

土地儲(chǔ)備融資主要是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為完成土地收儲(chǔ)任務(wù)所采取的一種融資行為，表示政府部門(mén)對(duì)于征用、收購(gòu)與收回的土地進(jìn)行先期收儲(chǔ)，并向社會(huì)進(jìn)行供應(yīng)。土地儲(chǔ)備目前儼然成為地方政府進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)的主要手段，在這個(gè)過(guò)程中必須得到充足的儲(chǔ)備資金支持，因此我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐漸成為重要的土地儲(chǔ)備融資平臺(tái)，采用融資的手段，能夠幫助政府籌集相應(yīng)的土地資金，也能夠進(jìn)一步擴(kuò)充債務(wù)。根據(jù)下圖顯示，采購(gòu)主體是國(guó)土資源部門(mén)，工程采購(gòu)主體是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這樣一來(lái)，流程清晰責(zé)任劃分明確，提升了整體管理效能。

二、我國(guó)土地儲(chǔ)備融資的政策變革的重要性

土地儲(chǔ)備制度在實(shí)施過(guò)程中暴露出的一系列問(wèn)題，與城市發(fā)展中產(chǎn)生的利益沖突有很大的關(guān)系。一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在分配土地增值收益時(shí)，將原土地所有者排除在外；另一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的利息驅(qū)動(dòng)和高負(fù)債融資推高了土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。為了不與原土地所有者分享土地增值收益，全國(guó)各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取了更換土地所有者的做法。通過(guò)這種方式確保自身獲得所有土地收益。在這樣的情況下土地原權(quán)利人會(huì)一次性獲得大額補(bǔ)償，不過(guò)在未來(lái)獲取土地增值收益的時(shí)候其不再享有分成。由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向土地原權(quán)利人進(jìn)行拆遷補(bǔ)償、土地補(bǔ)償?shù)确绞?，在滿足原權(quán)利人利益需求的同時(shí)，必須投入大規(guī)模的資金，在這樣的情況下土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)短期內(nèi)將面臨資金短缺的困境，這樣一來(lái)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)融資的需求將持續(xù)增長(zhǎng)。我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)主要采取先行置換土地原權(quán)利人的方式，以此獲得土地的全部收益，將土地原權(quán)利人排除在土地增值收益分配以外，也正是因?yàn)樵诖似陂g土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的壟斷性比較強(qiáng)，使其融資能力開(kāi)始逐漸增強(qiáng)。由于定價(jià)權(quán)與債務(wù)融資權(quán)關(guān)系密切，隨著定價(jià)權(quán)的增強(qiáng)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的債務(wù)融資權(quán)也可能增強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)者也可以在此基礎(chǔ)上保持較好的債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)于具有雙重壟斷地位的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)而言，銀行等金融機(jī)構(gòu)往往將其定價(jià)權(quán)視為峰值，這使得其高負(fù)債融資成為一種有效的激勵(lì)手段。雖然銀行和其他金融機(jī)構(gòu)支持土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的壟斷地位，但這并不意味著土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在融資時(shí)不會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)。比較典型的如土地收儲(chǔ)成本上漲、出讓價(jià)格下降導(dǎo)致土地儲(chǔ)備空間遭到壓縮；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于壟斷經(jīng)營(yíng)者，因此難以對(duì)經(jīng)營(yíng)成本上漲的趨勢(shì)進(jìn)行控制；雖然土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以利用壟斷優(yōu)勢(shì)提高地價(jià)，但如果地價(jià)過(guò)高，就會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)飆升。在這種情況下，國(guó)家可以抑制物價(jià)過(guò)快上漲的趨勢(shì)，并出臺(tái)相應(yīng)的調(diào)控政策。上述問(wèn)題充分表明，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的高壟斷利潤(rùn)并不是長(zhǎng)期存在的，但由于一定時(shí)期內(nèi)土地出讓價(jià)格的上漲，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)面臨著管理成本上升、宏觀調(diào)控、土地儲(chǔ)備和儲(chǔ)備成本上升等問(wèn)題。如果債務(wù)水平高于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的承受能力，那么其將面臨嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因此我國(guó)當(dāng)前迫切需要對(duì)土地儲(chǔ)備融資政策進(jìn)行革新，以應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，盡可能減少資金缺口，最大限度降低債務(wù)與管理成本，以便土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)在土地儲(chǔ)備管理中獲得更高的收益。

三、我國(guó)土地儲(chǔ)備融資的政策變革模式創(chuàng)新策略

（一）完善我國(guó)土地儲(chǔ)備融資的政策變革模式

2016年前，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策鼓勵(lì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等收購(gòu)機(jī)構(gòu)貸款。當(dāng)時(shí)，土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源除財(cái)政資金外，主要包括財(cái)政貸款。例如，2007年頒布的《土地儲(chǔ)備基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》傾向于貸款作為一種融資方式，很少提及其他融資方式。這也使得中國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的金融貸款額度在2016年前繼續(xù)上升。金融貸款是一種高風(fēng)險(xiǎn)的融資方式，在土地儲(chǔ)備金融貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，不利于國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

同時(shí)也難以有效對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。因此2016年以后我國(guó)開(kāi)始對(duì)土地儲(chǔ)備融資政策進(jìn)行了改革，比如，2016年2月，《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》要求各地不得向銀行借入土地儲(chǔ)備貸款。這一通知的發(fā)布，意味著中國(guó)的土地儲(chǔ)備和融資政策發(fā)生了巨大變化。在這種情況下，為了全面解決土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源問(wèn)題，我國(guó)還出臺(tái)了土地儲(chǔ)備舉債融資發(fā)行債券的政策，要求地方政府組織發(fā)行專項(xiàng)土地儲(chǔ)備債券，解決土地儲(chǔ)備問(wèn)題。在國(guó)家最新頒布的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》和《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，除禁止土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行貸款外，進(jìn)一步明確了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)融資是土地儲(chǔ)備融資的主要方式。這兩項(xiàng)政策還要求對(duì)土地儲(chǔ)備基金的使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。地方政府和國(guó)土資源部門(mén)主要負(fù)責(zé)績(jī)效目標(biāo)的制定，有完善的績(jī)效評(píng)估體系支持，還需要對(duì)績(jī)效評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。地方財(cái)政部門(mén)要根據(jù)上期土地儲(chǔ)備資金使用績(jī)效考核結(jié)果，合理安排下一年度土地儲(chǔ)備資金預(yù)算。在新的政策安排中，過(guò)去土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行發(fā)放的貸款被土地儲(chǔ)備專用債券所取代，這使土地儲(chǔ)備的融資模式發(fā)生了根本性變化，有利于國(guó)家控制土地儲(chǔ)備債務(wù)規(guī)模，有效避免土地儲(chǔ)備債務(wù)過(guò)度膨脹的問(wèn)題。與金融貸款相比，政府發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券流動(dòng)性更強(qiáng)，可以在市場(chǎng)上交易，可以吸引大量投資者參與。

這種模式一方面在滿足土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金需求的同時(shí)，還能夠有效緩解銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金壓力。需要注意的是，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行，對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用業(yè)績(jī)、效率等提出了更加嚴(yán)格的要求，資金使用審批流程比較復(fù)雜，我國(guó)目前還有許多地區(qū)不能滿足發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的條件，這從一定程度上會(huì)加大土地儲(chǔ)備融資的難度。部分地區(qū)受土地儲(chǔ)備融資減少的影響，面臨著資金不足的問(wèn)題，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可能難以完成自身任務(wù)，在這樣的情況下可能會(huì)導(dǎo)致出讓土地減少，最終會(huì)違背國(guó)家宏觀調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格的政策方向，這樣可能會(huì)對(duì)城市發(fā)展造成制約，從而影響地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（二）優(yōu)化創(chuàng)新我國(guó)土地儲(chǔ)備融資的政策變革方式

從土地儲(chǔ)備融資的政策革新情況來(lái)看，國(guó)家通過(guò)出臺(tái)政策的方式對(duì)各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行限制，主要是為了防范債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是為了滿足土地儲(chǔ)備對(duì)于融資需求這一客觀事實(shí)。新時(shí)期，倘若能夠通過(guò)某一路徑幫助土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)構(gòu)建一種新的且不需要由地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的融資模式，該新型土地儲(chǔ)備融資模式將進(jìn)一步迎合國(guó)家土地儲(chǔ)備融資相關(guān)政策的需求，不僅有利于規(guī)避和控制土地儲(chǔ)備融資風(fēng)險(xiǎn)，還有利于國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)價(jià)格的宏觀調(diào)控，這一模式也必然會(huì)受到各地政府的認(rèn)可。比如我國(guó)相關(guān)政策當(dāng)前允許土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行私募股權(quán)融資，這種融資模式不僅在風(fēng)險(xiǎn)防控方面有巨大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還具有巨大的成本優(yōu)勢(shì)，有利于開(kāi)辟土地儲(chǔ)備債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)防控以及國(guó)家宏觀調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格的雙重路徑。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以采用私募股權(quán)的手段進(jìn)行融資，這能夠有效規(guī)避債務(wù)融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，甚至?xí)鸬揭欢ㄒ种谱饔?，以此幫有效降低債?wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國(guó)各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)仍然嚴(yán)重依賴債務(wù)融資。為了優(yōu)化土地儲(chǔ)備的融資結(jié)構(gòu)，股權(quán)融資逐漸成為一個(gè)重要的發(fā)展方向。股權(quán)融資包括公開(kāi)發(fā)行和私募發(fā)行。公開(kāi)發(fā)行是指公司上市，這是國(guó)家相關(guān)政策的嚴(yán)格要求。因此，我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不具備公開(kāi)發(fā)行的能力，這表明公開(kāi)發(fā)行不適合土地儲(chǔ)備融資。私募股權(quán)融資主要是通過(guò)有限合伙的方式設(shè)立私募股權(quán)基金，從投資者那里私下籌集資金。與公共股權(quán)融資相比，私募股權(quán)融資的條件在國(guó)家法律中較為寬松，因此適合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。在私募股權(quán)基金中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以單獨(dú)作為普通合伙人參與融資，其他投資者此時(shí)是有限合伙人。其他投資者可以以現(xiàn)金或土地權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式出資。在這種情況下，土地儲(chǔ)備局設(shè)立的私募股權(quán)基金不僅可以吸引更多合格投資者，還可以吸收原土地所有者作為有限合伙人。參與私募股權(quán)基金的有限合伙人不僅可以掌握日常業(yè)務(wù)運(yùn)作，還可以直接從募集資金中提取管理費(fèi)，并在投資項(xiàng)目產(chǎn)生利潤(rùn)后享受收益。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采用私募股權(quán)基金不僅可以解決土地儲(chǔ)備融資問(wèn)題，還能夠在不損害土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、地方政府合法權(quán)益的情況下，提高并獲取土地增值收益。通過(guò)私募股權(quán)基金籌集土地儲(chǔ)備資金，不僅可以改善土地儲(chǔ)備的管理模式和交易模式，而且有助于降低土地儲(chǔ)備管理中的管理成本和交易成本，有助于提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金使用效率。作為壟斷經(jīng)營(yíng)者，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可能對(duì)成本管理缺乏敏感性，這是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身難以克服的一個(gè)因素。當(dāng)市場(chǎng)趨于穩(wěn)定時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以將不斷上升的管理成本轉(zhuǎn)移給其他服務(wù)或產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者。在這種情況下，不斷上升的管理成本不會(huì)影響土地儲(chǔ)備制度的經(jīng)濟(jì)效益。在此過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須遵循私募股權(quán)基金的管理模式，才能有效控制管理成本。土地儲(chǔ)備融資以私募股權(quán)基金的形式存在，需要建立相應(yīng)的有限合伙企業(yè)，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠有效地將融資項(xiàng)目的收益、風(fēng)險(xiǎn)和成本與其他業(yè)務(wù)活動(dòng)分離。在有限合伙企業(yè)中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為普通合伙人參與投資項(xiàng)目的管理。在這個(gè)過(guò)程中需要向有限合伙企業(yè)披露項(xiàng)目管理信息，再由有限合伙企業(yè)向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出相關(guān)建議，要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取的經(jīng)營(yíng)管理措施必須符合合伙協(xié)議的要求。

結(jié)束語(yǔ)

綜合上述，對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地儲(chǔ)備融資模式，注重對(duì)現(xiàn)有融資渠道進(jìn)行創(chuàng)新，著力優(yōu)化土地儲(chǔ)備融資機(jī)構(gòu)，合理規(guī)避土地儲(chǔ)備債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，以此保證土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行。相較于傳統(tǒng)銀行貸款的融資模式，以私募股權(quán)基金為主導(dǎo)的融資模式的穩(wěn)定性更強(qiáng)，這不僅能夠幫助土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)拓寬融資渠道，還能夠讓土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源逐漸呈現(xiàn)多樣化的特征，使得土地儲(chǔ)備融資中面臨的風(fēng)險(xiǎn)逐步減少，切實(shí)規(guī)避土地收儲(chǔ)中存在的利益沖突現(xiàn)象。

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