摘 要：事業(yè)單位作為國(guó)家提供社會(huì)公共服務(wù)職能的主體，在新的形勢(shì)下健康發(fā)展離不開(kāi)構(gòu)建完善的內(nèi)控體系，財(cái)政部2012年發(fā)布、2014年1月1日起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確了內(nèi)控體系構(gòu)建的重點(diǎn)，同時(shí)也標(biāo)志著事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建進(jìn)入新時(shí)代。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)內(nèi)控制度體系構(gòu)建過(guò)程中遇到的一些問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，并且嘗試給出解決方案。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)控體系;構(gòu)建

財(cái)政部2012年發(fā)布、2014年1月1日起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確了內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理六部分，事業(yè)單位基于此結(jié)合單位實(shí)際情況，建立內(nèi)控體系。內(nèi)控體系不局限于財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)，是整個(gè)單位全方位的控制體系，涉及單位從業(yè)務(wù)到管理，從領(lǐng)導(dǎo)到員工的方方面面，只有將單位全面納入構(gòu)建好的內(nèi)控體系內(nèi)，才能幫助事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

一、事業(yè)單位內(nèi)部?jī)?nèi)控體系建立

（一）事業(yè)單位內(nèi)控制度建立的背景

事業(yè)單位是國(guó)家為社會(huì)公益目的所成立，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任，屬于社會(huì)保障體系不可或缺的一部分。十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的帶領(lǐng)下，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建提出了新要求，在此宏觀背景下，事業(yè)單位的內(nèi)控體系構(gòu)建受到了極大重視，財(cái)政部2012年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年制定并印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，2017年制定并印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，連續(xù)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的構(gòu)建進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，意味著事業(yè)單位的內(nèi)部控制建立進(jìn)入了新階段。

（二）事業(yè)單位內(nèi)控制度建立的必要性

事業(yè)單位的內(nèi)控體系是指事業(yè)單位通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的體系，是整個(gè)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范、提高經(jīng)營(yíng)效率的保證。事業(yè)單位內(nèi)控制度建立的必要性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面可以提高單位會(huì)計(jì)信息真實(shí)性的同時(shí)對(duì)單位內(nèi)部資金流向進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行交叉驗(yàn)證，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)流程上的漏洞，防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)減少不必要的資金浪費(fèi)，用制度保障社會(huì)服務(wù)的資金安全；另一方面可以促進(jìn)單位內(nèi)部的權(quán)力制衡，明確責(zé)任劃分，事業(yè)單位承擔(dān)著眾多的公共管理職能，掌握了大量的國(guó)有資產(chǎn)，因此需從制度上杜絕濫用權(quán)力的現(xiàn)象，嚴(yán)格規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，完善審批流程，形成權(quán)力制衡，有利于加強(qiáng)事業(yè)單位廉政建設(shè)，督促?gòu)V大黨員干部遵紀(jì)守法，降低管理風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)利用的效率。

二、事業(yè)單位內(nèi)部?jī)?nèi)控體系構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

事業(yè)單位內(nèi)控體系的建立，能保障事業(yè)單位資金安全，提升事業(yè)單位綜合管理水平，對(duì)事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展有著重要的意義，但內(nèi)控體系的建立既無(wú)法一蹴而就，也非個(gè)別部門(mén)可以制定和實(shí)施，需要單位各部門(mén)通力配合，在建立的過(guò)程中會(huì)遇到各種挑戰(zhàn)。

（一）重視程度不夠?qū)е聝?nèi)控體系構(gòu)建缺乏良好環(huán)境

內(nèi)控體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，單位整體良好的內(nèi)控意識(shí)是促進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)的重要前提。但是，事業(yè)單位長(zhǎng)久以來(lái)缺乏完善的內(nèi)控體系會(huì)使得部分單位及人員對(duì)內(nèi)控體系構(gòu)建缺乏正確認(rèn)識(shí)，一方面處于認(rèn)知的舒適區(qū)，不愿意接受新生事物，另一方面處于工作的舒適區(qū)，不愿意增加的新的工作。內(nèi)控體系構(gòu)建的意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致內(nèi)控體系構(gòu)建缺乏積極性，在這樣的環(huán)境下內(nèi)控體系的構(gòu)建推動(dòng)起來(lái)舉步維艱，無(wú)論是形成針對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理六個(gè)部分的具體制度，還是基于六個(gè)部分的具體制度構(gòu)建出一套適應(yīng)事業(yè)單位具體情況的內(nèi)控體系，都會(huì)面臨方方面面的困難。

（二）專(zhuān)業(yè)限制導(dǎo)致內(nèi)控體系構(gòu)建不完善

事業(yè)單位內(nèi)控體系統(tǒng)管全局，涉及單位方方面面，但是具體到實(shí)際的構(gòu)建內(nèi)控體系的時(shí)候，通常由單位財(cái)務(wù)部門(mén)或者行政部門(mén)來(lái)具體經(jīng)辦。內(nèi)控體系的構(gòu)建對(duì)大多數(shù)單位來(lái)說(shuō)是全新的工作，對(duì)具體經(jīng)辦人員而言也是全新的工作，沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式可以參考，是極大的挑戰(zhàn)。主持構(gòu)建內(nèi)控體系的人員過(guò)往的工作經(jīng)歷會(huì)限制其對(duì)內(nèi)控體系構(gòu)建的理解，影響內(nèi)控體系構(gòu)建的完善程度。比如一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)過(guò)硬的財(cái)務(wù)人員，熟知單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，了解其運(yùn)行的規(guī)則及監(jiān)控關(guān)鍵點(diǎn)，從而較好完成預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控制度編訂，但對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)就會(huì)稍顯陌生，很難把握監(jiān)督重點(diǎn)、而對(duì)資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理則更難有深入的研究，從而很難編訂出符合規(guī)定又切合單位實(shí)際的內(nèi)控制度，即使由資產(chǎn)管理部門(mén)及行政部門(mén)提供了資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理的內(nèi)控制度，站在財(cái)務(wù)人員的角度只能對(duì)其合規(guī)性和合法性進(jìn)行判定，但對(duì)其有效性則很難進(jìn)行判定，這樣就會(huì)使得單位內(nèi)控體系的構(gòu)建的完善程度受到一定影響，導(dǎo)致構(gòu)建的內(nèi)控體系未必能起到全面控制單位運(yùn)行的目的，很多漏洞在暴露出來(lái)以前也很難能防患于未然。

（三）人員配備不足導(dǎo)致內(nèi)控體系運(yùn)轉(zhuǎn)不靈

內(nèi)控體系構(gòu)建分為制定和執(zhí)行兩個(gè)部分，而具體執(zhí)行則需要有足夠的崗位和人員來(lái)實(shí)行崗位分離和監(jiān)督，如財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》中明確要求“不相容職務(wù)分離”，會(huì)計(jì)和出納分離，會(huì)計(jì)與審計(jì)分離，支票保管與印章保管分離，只有做到不相容職務(wù)分離，才能從制度上保證資金的安全性，從而達(dá)到內(nèi)部控制的目標(biāo)。但是在具體執(zhí)行的過(guò)程中，部分事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對(duì)不相容職務(wù)分離原則的重要意義認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致不相容職務(wù)沒(méi)有分離，比如：會(huì)計(jì)兼出納、支票印章同一人保管、支票審核與支票簽發(fā)職務(wù)沒(méi)有分離等等，嚴(yán)重影響了內(nèi)控體系的運(yùn)行效果，這樣就導(dǎo)致了事業(yè)單位雖然構(gòu)建了內(nèi)控體系，但是由于執(zhí)行不到位制度運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，沒(méi)有起到構(gòu)建內(nèi)控體系原本的作用。

三、事業(yè)單位內(nèi)部?jī)?nèi)控體系構(gòu)建形成的對(duì)策

（一）領(lǐng)導(dǎo)充分重視，推動(dòng)全員參與

事業(yè)單位內(nèi)控制度的構(gòu)建是對(duì)單位資金和權(quán)力進(jìn)行全方位的監(jiān)督，是為了保障單位長(zhǎng)久健康發(fā)展的必要措施，是對(duì)廣大干部職工的保護(hù)，是有利于單位持續(xù)發(fā)展的行為。部分干部和職工對(duì)內(nèi)控體系構(gòu)建的抵觸心理，來(lái)源于對(duì)這件事不了解，事業(yè)單位要對(duì)其給單位及個(gè)人帶來(lái)的益處進(jìn)行宣傳，加強(qiáng)事業(yè)單位職工對(duì)內(nèi)控體系的學(xué)習(xí)和了解，統(tǒng)一廣大干部職工的思想和認(rèn)識(shí)，只有得到領(lǐng)導(dǎo)的充分重視，得到員工的大力擁護(hù)，內(nèi)控體系的構(gòu)建才能順利推進(jìn)，全面展開(kāi)。

（二）提升人員水平，分工合作編訂

事業(yè)單位內(nèi)控制度的構(gòu)建需要各部門(mén)集思廣益通力配合，由單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭形成內(nèi)控體系構(gòu)建小組，每個(gè)部門(mén)派人參加內(nèi)控體系構(gòu)建會(huì)議，按照內(nèi)控體系構(gòu)建的目標(biāo)拆分單位具體工作，細(xì)化落實(shí)到每個(gè)部門(mén)的分工，梳理出單位各部門(mén)具體業(yè)務(wù)形成流程圖。內(nèi)控制度的具體內(nèi)容由對(duì)應(yīng)部門(mén)執(zhí)筆編寫(xiě)，在各部門(mén)內(nèi)部討論完善后再交由牽頭部門(mén)匯總，在這個(gè)過(guò)程中各部門(mén)參與編訂的人員要相互學(xué)習(xí)，提升個(gè)人對(duì)單位具體工作流程的了解，尤其是要對(duì)自己部門(mén)業(yè)務(wù)所銜接的上下游部門(mén)工作形成了解，在大家相互交流和學(xué)習(xí)的過(guò)程中，找到部門(mén)間銜接的關(guān)鍵點(diǎn)，從而找到內(nèi)控重點(diǎn)，再由內(nèi)控構(gòu)建小組討論形成相應(yīng)的內(nèi)控制度，在各部分內(nèi)控制度整體完善后，納入單位內(nèi)控體系，完善單位內(nèi)控體系的構(gòu)建。同時(shí)，事業(yè)單位的各部門(mén)要明確自身的工作職責(zé)，并根據(jù)單位的實(shí)際情況制定規(guī)范的管理制度，確保日常的工作嚴(yán)格按照制度開(kāi)展。例如，單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)情況明確關(guān)鍵控制點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)與監(jiān)控，確保單位的關(guān)鍵工作得到有效管控，并針對(duì)各部門(mén)的工作進(jìn)行細(xì)化分析，通過(guò)梳理各部門(mén)工作的流程，完善各部門(mén)內(nèi)部控制的重點(diǎn)，規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）人員合理配置，責(zé)任落實(shí)到位

事業(yè)單位應(yīng)按照內(nèi)控體系的需要對(duì)單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，將關(guān)鍵點(diǎn)管控點(diǎn)的人員配置調(diào)整，一方面不相容崗位進(jìn)行分離，如將會(huì)計(jì)和出納分離，會(huì)計(jì)與審計(jì)分離，支票保管與印章保管分離，從而從業(yè)務(wù)層面保證單位工作的順利開(kāi)展，防止因職能集中而產(chǎn)生的客觀和主觀風(fēng)險(xiǎn)，另一方面將簽字流程進(jìn)行優(yōu)化，如單位外出進(jìn)行業(yè)務(wù)，首先由業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)活動(dòng)的真實(shí)性，再由辦公室主任簽字確認(rèn)是否由單位層面派車(chē)，最后由單位領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)是否同意進(jìn)行該項(xiàng)業(yè)務(wù)，待到業(yè)務(wù)發(fā)生完畢后進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)，由業(yè)務(wù)部門(mén)員工發(fā)起報(bào)銷(xiāo)，由業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)該項(xiàng)活動(dòng)確實(shí)已經(jīng)發(fā)生同意報(bào)銷(xiāo)，再由財(cái)務(wù)部門(mén)核對(duì)單位是否有派車(chē)來(lái)確認(rèn)是否允許產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用，這樣一來(lái)通過(guò)流程設(shè)置將各部門(mén)的責(zé)任明確既不交叉也不分離，防止因管理失效而產(chǎn)生的客觀和主觀風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善內(nèi)部控制活動(dòng)

第一，強(qiáng)化預(yù)算管理體系。首先，重視預(yù)算編制的科學(xué)性。事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算管理，要嚴(yán)格控制預(yù)算項(xiàng)目，確保預(yù)算對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面管控。通過(guò)分析預(yù)算管理要點(diǎn)，形成全員參與、緊密配合的預(yù)算工作體系，在單位內(nèi)部由各主體共同參與到其中，采用科學(xué)的管理方法，結(jié)合增量預(yù)算、零基預(yù)算等方法開(kāi)展預(yù)算編制，以提高全體成員對(duì)預(yù)算管理工作的重視，并讓人員了解預(yù)算工作的要求，防范隨意調(diào)整預(yù)算的問(wèn)題。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要形成全員參與的工作機(jī)制，將預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目，形成全員參與的預(yù)算管理機(jī)制，并在預(yù)算管理的環(huán)節(jié)中形成全員參與的控制規(guī)劃，做到無(wú)預(yù)算不支出。其次，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的控制機(jī)制。企業(yè)在開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行時(shí)，要強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，針對(duì)各項(xiàng)資金支出進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，落實(shí)人員的具體工作責(zé)任，按照預(yù)算要求避免資金浪費(fèi)的問(wèn)題。同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，要定期對(duì)預(yù)算進(jìn)行分析，通過(guò)分析預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)判斷預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)中的情況，并及時(shí)處理不合理的項(xiàng)目，以確保資金得到高效使用。

第二，重視收支內(nèi)部控制流程。事業(yè)單位在開(kāi)展收支業(yè)務(wù)流程中，要嚴(yán)格落實(shí)不相容職務(wù)相分離的原則，防范賬外賬或?qū)徟鷻?quán)限不嚴(yán)格帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，確保所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)得到嚴(yán)格管控。通過(guò)明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)要求，防范越權(quán)審批的問(wèn)題。在對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行審核時(shí)，要做到全面與細(xì)致，詳細(xì)檢查資金來(lái)源是否合法、內(nèi)容是否準(zhǔn)確，對(duì)不符合規(guī)定的事項(xiàng)要予以回絕，對(duì)于偽造簽字等行為要追究人員的責(zé)任并制定相應(yīng)的處罰機(jī)制。同時(shí)對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目支出，要執(zhí)行嚴(yán)格的控制機(jī)制予以嚴(yán)肅對(duì)待。

第三，優(yōu)化政府采購(gòu)流程。在開(kāi)展政府采購(gòu)時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行勤儉節(jié)約的原則，按照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定明確政府采購(gòu)計(jì)劃及政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)形成規(guī)范的政府采購(gòu)控制措施，確保所采購(gòu)的各項(xiàng)物資得到規(guī)范管理和使用，保障財(cái)政資金合規(guī)使用，避免資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在采購(gòu)的物資到達(dá)單位之后，要加強(qiáng)對(duì)物資的驗(yàn)收管理，要求物資需求部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、資產(chǎn)使用部門(mén)等全面參與到物資驗(yàn)收過(guò)程中，從型號(hào)、數(shù)量、質(zhì)量等方面全面檢查物資的情況。

第四，優(yōu)化資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系。事業(yè)單位在資產(chǎn)管理流程中，要防范賬實(shí)不符的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)管理和自身各項(xiàng)工作息息相關(guān)，要嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)管理工作的要求。首先，完善購(gòu)置管理。事業(yè)單位在開(kāi)展資產(chǎn)購(gòu)置時(shí)，要求各科室結(jié)合實(shí)際需求編制預(yù)算，明確預(yù)算范圍，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算控制的要求，促進(jìn)資源實(shí)現(xiàn)高效配置，從而確保預(yù)算工作得到規(guī)范化管理。其次，強(qiáng)化資產(chǎn)的日常管理機(jī)制。在資產(chǎn)的管理流程中，要強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的日常管理，制定嚴(yán)格管理制度，明確資產(chǎn)管理的職責(zé)。若資產(chǎn)管理流程中出現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)致資產(chǎn)丟失、損毀等，就要追究相關(guān)人員的責(zé)任，提高資產(chǎn)管理的規(guī)范性。同時(shí)在資產(chǎn)日常管理中，要強(qiáng)化資產(chǎn)內(nèi)部控制機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)管理制度體系，以確保賬實(shí)相符，并根據(jù)資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)的情況發(fā)現(xiàn)盤(pán)盈盤(pán)虧問(wèn)題，及時(shí)落實(shí)整改規(guī)劃，以確保資產(chǎn)管理工作的問(wèn)題得到及時(shí)解決。

結(jié)束語(yǔ)

事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建的質(zhì)量會(huì)直接影響到事業(yè)單位的長(zhǎng)期發(fā)展，是事業(yè)單位良性發(fā)展不可或缺的一環(huán)，會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定的影響。每一個(gè)事業(yè)單位是社會(huì)的一個(gè)細(xì)胞，而千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位則會(huì)形成一個(gè)機(jī)體，健康的機(jī)體才能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。為此只有不斷提升內(nèi)控體系的構(gòu)建水平，結(jié)合不斷變化的實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化，才能將事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建所能達(dá)到的效果發(fā)揮到更高水平。

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（作者單位：成都高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心）