曹庭

[摘 要]“變通執(zhí)行”是指下級部門在執(zhí)行上級部門的政策或任務(wù)時，采取各種應(yīng)付手段，導致實際執(zhí)行過程與政策任務(wù)的初衷相背離?，F(xiàn)有研究大多以政府及其職能部門為對象，很少涉及法院內(nèi)部管理，但這兩種場景中的“變通”都根源于科層體制在信息反饋上的固有缺陷，以及圍繞信息獲取而開展的重復博弈。不同之處在于運行條件和機制。就人民法庭而言，以內(nèi)設(shè)審判庭為參照原型的審判權(quán)運行機制改革增加了人民法庭的管理層級，強化了審判權(quán)與審判管理權(quán)的分立；以職務(wù)晉升為目標的輪崗制度扭曲了基層法官的激勵機制，加劇庭長和其他法官的疏離。于是，在以結(jié)果為導向的績效考核制度營造的“壓力型”工作環(huán)境中，庭長只能依靠與其他法官的私人關(guān)系，推動考核任務(wù)的執(zhí)行，其執(zhí)行過程和結(jié)果都不免背離任務(wù)初衷。對此，我們可以借助數(shù)字技術(shù)克服科層體制的信息反饋缺陷，消除“變通”得以產(chǎn)生的制度環(huán)境；改變考核模式，注重法官的適格性而非司法績效，對庭長和普通法官采用不同考核方式，將現(xiàn)有制度安排的負面意外后果轉(zhuǎn)化為正向激勵。

[關(guān)鍵詞]人民法庭；審判管理；激勵機制；績效考核

[中圖分類號] D916.2[文獻標識碼] A

一、引言

2022年6月9日，渝西柳鎮(zhèn)人民法庭（以下簡稱“柳鎮(zhèn)法庭”）召開動員會議。在會上，庭長首先鄭重宣布了西區(qū)人民法院（以下簡稱“西區(qū)法院”）布置的加班任務(wù)和組織紀律：“從本周起，每周星期二與星期四要加班。審判人員都必須在崗，書記員有需要的可以參加。加班的時候，紀檢組會進行點名，請大家注意一下?！保?］接著，他向大家報告了這次加班行動的考核要求：“柳鎮(zhèn)法庭今年二季度結(jié)案率指標的達標區(qū)間值為76.1％到79.1％，低于76.1％扣錢，高于79.1％獎勵。目前有點惱火，因為還差十幾個百分點，相當于還要審結(jié)387件案件?！睂α?zhèn)法庭來說，加班行動并不陌生，只不過今年的時間提前了。此前，西區(qū)法院只會在12月份安排加班。即便在某些年份，加班行動會有所提前，但最早也只是提前到10月份，在6月份就安排加班行動算是頭一回。庭長在動員會上強調(diào)了組織紀律，但在開展行動時，他卻放松了紀律約束。比如，庭長默許法官們將加班行動改為下班時間推遲一個小時，即搭乘班車返回區(qū)法院的時間從下午5點變?yōu)?點；在延長的時間內(nèi)，他也沒有要求法官必須待在辦公室并從事本職工作，只是簡單地提醒法官保持手機暢通，以便應(yīng)付西區(qū)法院的抽查。于是，西區(qū)法院布置的加班行動被柳鎮(zhèn)法庭變通執(zhí)行了。

“變通執(zhí)行”屬于政策執(zhí)行過程中的非正式行為，這種現(xiàn)象早已受到學者的關(guān)注。在較早的時候，相關(guān)研究著眼于非正式行為對政策執(zhí)行的積極意義。孫立平等人在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)定購糧收購行為時提出“正式權(quán)力的非正式行使”的概念，主張國家權(quán)力的行使“在很大程度上并不是以有關(guān)權(quán)力的正式規(guī)則為基礎(chǔ)，而常常基于民間社會中的本土性資源”。［2］近些年來，學者們開始從組織學的角度，探討變通行為的內(nèi)生原因。他們關(guān)注的變通行為既包括正面的變通，也包括負面的“歪曲執(zhí)行”。［3］然而，有關(guān)變通執(zhí)行的組織分析，大多以各級政府及其職能部門為研究對象，很少涉及法院管理中的變通執(zhí)行。鑒于此，本文以柳鎮(zhèn)法庭在績效考核中的實踐為例，剖析法院內(nèi)部管理中的變通現(xiàn)象，從制度環(huán)境和運行機理兩個方面揭示其成因，為完善審判質(zhì)量管理、提升人民法庭司法效能提供理論資源。

二、“變通”的制度環(huán)境及其后果

（一）科層體制在信息反饋上的固有缺陷

無論是人民法院還是政府職能部門，它們都采用科層制的模式規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)，實施組織管理?？茖又剖且环N由訓練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政管理體制，“經(jīng)驗表明，從純粹的技術(shù)觀點來看，純粹科層制的行政組織類型能夠達到最高的效率……它的精確性、穩(wěn)定性、紀律的嚴厲程度，以及它的可靠性，無不優(yōu)越于任何其他形式”。［4］科層制能夠成為最有效率的行政管理體制，是因為它具有兩個重要特征，能穩(wěn)固地建立起下級對上級的服從關(guān)系，使得上級發(fā)布的命令能夠迅速傳遞。其一，科層制以系統(tǒng)的勞動分工為基礎(chǔ)，它將復雜的行政管理問題分解成易于處理的任務(wù)，然后分派給特定的職位，并且由一個權(quán)力中心對整個過程加以控制和協(xié)調(diào)。其二，科層制具有非人格性，不同層級人員的任命和晉升都是依據(jù)各自的績效進行的，從而排除了個人偏好對人事升遷的不當影響。［5］

但是，在處理自下而上的信息時，這兩項特征卻有可能造成信息超載或者信息阻塞，從而降低科層體制的運作效率?？茖又剖前凑战鹱炙男问浇⒌?，位于塔基的部門所掌握的信息量最為龐大，越靠近塔尖，信息量則會大幅縮減。嚴格的職能劃分可能導致不同部門各自為政、信息與資源部門化。結(jié)果，反饋到上級部門的信息雖然來自不同的下級部門，但在內(nèi)容上是重復的。非人格性的假設(shè)忽視了情感因素的影響。人們進入組織，都會希望自己被當作“一個人”而不是沒有個性的角色扮演者來對待。于是，人們對組織的認同、對工作的態(tài)度以及與同事的關(guān)系都會成為影響工作效率和工作質(zhì)量的重要因素。當面臨超負荷的工作任務(wù)或者嚴苛的晉升條件時，人們會采取各種自我保護策略，隱瞞對自己不利的信息。這就使得上級獲得的信息存在缺失，科層制自下而上的信息反饋渠道發(fā)生阻塞。

（二）信息獲取博弈誘發(fā)下位者的“變通”

科層制的高效運行有賴于信息的及時傳遞和處理。因此，科層上下級將圍繞信息的獲取與傳遞展開博弈，其中最受關(guān)注的是與工作績效相關(guān)的信息。由于法官可以被視為勞動力市場的參與者，他與法院之間的關(guān)系可以被類比成雇主和雇員的關(guān)系。［6］為了簡化討論，我們先以雇主和雇員的往來互動為模板，建構(gòu)信息博弈模型，闡明信息博弈的運作機理。［7］

在這場圍繞績效信息獲取展開的博弈中，雇主和雇員的行動有先后順序。雇主會事先擬定一個績效標準，雇員將根據(jù)這個標準來決定自己的努力程度。假設(shè)雇主從單個產(chǎn)品中獲得的收益為p。每當雇員生產(chǎn)一件產(chǎn)品，雇主需要支付多種成本。為了方便討論，我們假定唯一的可變成本是雇員的績效工資?？冃ЧべY與雇員的工作量成正比，當雇主設(shè)定的績效標準越高，雇員的工作量越大，績效工資也會隨之調(diào)高，因為只有這樣才能發(fā)揮績效工資的激勵作用。于是，雇主獲得的效用可以簡單地表述為：U1=（p-w）Q。其中，w是雇員的績效工資（一種計件工資），Q既表示雇員的產(chǎn)量，也表示雇員的努力程度（即雇員在單個產(chǎn)品中耗費的成本）。

雇員獲得的效用是他掙到的全部工資減去生產(chǎn)成本，后者可以透過雇員努力的邊際成本得到測算。人的努力情況通?？梢杂靡粋€向上傾斜的邊際成本函數(shù)表示，其含義是，后一個工作單元所耗費的成本比前一個單元高。就像我們進行長跑運動，在結(jié)束的時候遠比在開始的時候吃力。不過，由于大家的身體素質(zhì)存在差異，各自感到的吃力程度會不同。據(jù)此，如果用d表示雇員本身的工作能力，c表示雇員在任何工作任務(wù)中都必然要支付的費用（即固定成本），那么，雇員努力的邊際成本可以表述為：MC（Q）＝c+2dQ，他的凈收益是w·Q（全部工資）與（c+2dQ）·Q（生產(chǎn)成本）之差。

如圖1所示，我們用若干組“無差異曲線”來表示雇主與雇員的策略行動和對應(yīng)的收益。每一條曲線代表的是博弈參與者的一種策略選擇，而且在這條曲線上，績效標準（或收入標準）與工作量（或努力程度）的任意組合所產(chǎn)生的效用都是一樣的（即“無差異”）。在不同的績效標準（或收入標準）下，雇員會采用不同的工作策略，得到不同的凈收益。當雇員的收益曲線與水平線（如W=Ws）相切，我們就能得到他在給定的績效標準下，應(yīng)當選擇的最佳生產(chǎn)數(shù)量。盡管根據(jù)博弈模型的設(shè)定，雇主可以先行設(shè)置績效標準，但是，他仍然受到雇員行動的約束。在設(shè)置績效標準時，雇主必須考慮雇員努力的邊際成本函數(shù)。對他而言，最適合的績效標準應(yīng)當是雇員努力的邊際成本函數(shù)曲線與雇主效用曲線的切點，在圖1中即為S點。

當績效標準（或收入標準）被設(shè)定為Ws，雇員的工作量（或努力程度）為Qs，整個信息博弈達到均衡，績效信息在自下而上的傳遞過程中不存在阻塞。但是，信息反饋渠道的暢通未必有助于提升科層體制的運行效率。如圖1所示，在維持雇主和雇員各自收益不變的情況下，雇主原本可以設(shè)定更高的績效標準，激勵雇員生產(chǎn)更多的產(chǎn)品（即點S）。但在這個博弈中，均衡點無法落在點S。原因是，如果想要激勵雇員生產(chǎn)更多產(chǎn)品，那么雇主應(yīng)當首先提高收益標準（或績效標準）。然而，當雇主提高雇員的工資，在給定的雇員努力的邊際成本函數(shù)之下（比如提升至Wj），雇員的工作量要低于法院預(yù)期的工作量（即Qj2＜Qj1）。故此，雇主缺乏改變現(xiàn)狀的意愿。

在法院科層中實際發(fā)生的信息博弈與上述模型有所不同：作為“雇主”的基層法院愿意支付更多的績效獎金，促使人民法庭辦結(jié)更多的案件，創(chuàng)造更高的結(jié)案率，但作為“雇員”的人民法庭法官卻不愿意接受更多的績效獎金，承擔更重的工作任務(wù)，從而使得整個信息博弈仍然維持低效率的均衡。博弈模型與現(xiàn)實運作存在差異，主要是因為以下兩個原因：

其一，基層法院所處的競爭環(huán)境以及領(lǐng)導班子面臨的晉升壓力，為其打破博弈均衡提供了強激勵。在法院的整個科層體系中，基層法院不僅是人民法庭的“雇主”，它也是高級法院的“雇員”。目前，全國共有31家高級法院和3000余家基層法院。換言之，1家高級法院要管理100家基層法院，向它們分配財政撥款、辦公經(jīng)費、人事編制和法官員額等司法資源。在司法資源有限的情況下，各個基層法院都將付出努力，使自己在同其他基層法院競爭時占據(jù)有利地位。高級法院分配司法資源的標準往往是下屬各法院的辦案量，這可以從各地高級法院發(fā)布的績效考核方案得到印證。這些方案大多以辦案數(shù)量為績效評價基礎(chǔ)，再將辦案質(zhì)量、效率等作為增效和減效要素與條件，同時兼顧從辦案質(zhì)效和調(diào)研等活動中體現(xiàn)出的司法技能，并將廉潔自律、外部評價等作為考量因素。［8］同時，高級法院還將基層法院的考核成績與院領(lǐng)導班子的職級晉升勾連起來，通過在法院科層中引入“錦標賽”機制，激勵基層法院創(chuàng)造更高的司法績效。

其二，人民法庭法官對組織環(huán)境的感受，會促使他們不愿意接受基層法院承諾的高工資，承擔額外的工作任務(wù)。組織環(huán)境對人們的工作態(tài)度具有塑造作用。當組織環(huán)境相對寬松，工作與休息的配置相對合理，人們會愿意投身工作，努力實現(xiàn)組織目標。相反，如果工作負擔過重，休息時間不足，人們將試圖逃避責任，喪失進取心，并且強調(diào)自我保護。［9］員工的自我保護會使得雇主無法準確了解他的工作能力和組織的生產(chǎn)能力，加劇組織內(nèi)部的信息不對稱。因此，當基層法院下達超過正常負荷的工作任務(wù)時，即便這些任務(wù)伴隨著較高的績效工資，人民法庭法官也會因為工作與休息的嚴重不協(xié)調(diào)，更愿意采用誤導性陳述策略。這種策略的實質(zhì)是法官以低于邊際努力成本的方式工作，它在實踐中常常表現(xiàn)為法官的消極抵制或制造數(shù)據(jù)。［10］

然而，人民法庭使用的誤導性陳述策略只能暫時地維持低效率博弈均衡，因為它意味著自下而上的信息傳遞渠道發(fā)生阻塞。面對信息阻塞，基層法院將采用“取法乎上，得乎其中”的策略，提高績效標準，進而獲取真實的工作信息。作為應(yīng)對，人民法庭法官一方面會保證自己的業(yè)績能夠達到最低的績效要求，另一方面會作出更多的誤導性陳述，避免新一輪工作任務(wù)的加碼。由于基層法院清楚地知道，人民法庭反饋的信息具有隱瞞和誤導的成分，它非但不會放棄自己的策略行動，相反還會通過工作任務(wù)的加碼，進一步探求人民法庭的真實工作動態(tài)?；鶎臃ㄔ号c人民法庭圍繞司法績效展開的重復博弈，會使得二者的效用函數(shù)變得陡峭。當然，此時的基層法院雖然更容易逼近真實（縮短Qt與Qv之間的差距），但是它也必須承受不斷擴大的無謂損失（圖2中陰影部分的面積不斷增加）。也即，人民法庭法官不得不耗費較多的時間精力，應(yīng)付基層法院及其布置的績效任務(wù)，從而很少關(guān)注和思考如何提高審判質(zhì)量。

三、“變通”的運行條件與機制

（一）審判權(quán)與審判管理權(quán)的分立

在“四五改革綱要”中，最高人民法院要求各級人民法院把人民法庭作為司法改革的“試驗田”，積極推進審判權(quán)運行機制改革在人民法庭先行先試。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》的規(guī)定，各地人民法庭可以根據(jù)審判工作量，組建以主審法官為中心的審判團隊，配備必要數(shù)量的法官助理、書記員等審判輔助人員，以購買服務(wù)等方式增強審判輔助力量；探索建立主審法官辦案責任制，明確法官辦案權(quán)力和責任，逐步實現(xiàn)裁判文書由主審法官簽發(fā)，規(guī)范人民法庭庭長對審判工作的監(jiān)督管理權(quán)限，做到權(quán)責統(tǒng)一明晰、監(jiān)督規(guī)范有序。［11］

2017年12月，柳鎮(zhèn)法庭根據(jù)西區(qū)法院對司法改革的具體部署，組建了六支審判團隊。根據(jù)員額法官是否擔任行政職務(wù)，柳鎮(zhèn)法庭采用了兩種團隊組建方式：“員額法官+法官助理+書記員”和“員額法官+書記員”。如果員額法官擔任行政職務(wù)，團隊結(jié)構(gòu)將采用第一種方式，借助法官助理的力量，減輕員額法官的工作負擔。2023年2月，西區(qū)法院黨組對法院領(lǐng)導干部的職位進行調(diào)整。方庭長調(diào)回機關(guān)，擔任審判委員會委員和執(zhí)行局副局長。凌法官接任庭長，他曾是柳鎮(zhèn)法庭的第二任庭長。3月，柳鎮(zhèn)法庭的人員再次發(fā)生變動，前來法庭輪崗的宋法官調(diào)回機關(guān)，西區(qū)法院新招錄的兩名法官助理和一名書記員前來報到。3月16日，新任庭長召集第一次庭務(wù)會議，調(diào)整審判團隊的人員構(gòu)成，將新來的法官助理和書記員編入審判團隊，柳鎮(zhèn)法庭的審判團隊也因此全都變成“員額法官+法官助理+書記員”模式。新任庭長撤銷了審判小組，改為精審團隊與速裁團隊相結(jié)合的模式。精審團隊由現(xiàn)有的5支審判團隊構(gòu)成，他們按照商定好的順序依次輪流接收案件。速裁團隊則由1名員額法官、1名法官助理和2名書記員組成，專門負責辦理小額訴訟案件、第一次提起離婚的案件、撫養(yǎng)糾紛案件、物業(yè)糾紛案件、有欠條或?qū)~單的買賣合同糾紛案件和雙方達成調(diào)解的案件。［12］

“四五改革綱要”之所以提出組建審判團隊的改革任務(wù)，主要基于以下考量。其一，組建審判團隊有助于同時提升審判效率和審判質(zhì)量。傳統(tǒng)上，我國法官的辦案模式具有“事必躬親”的特點。審判員和助理審判員在受理案件后，需要獨自完成從庭前準備到起草裁判文書的全部工作。這種辦案模式不僅造成法官辦案效率低下、案件久拖不決，而且無法讓法官將精力投入研究辦案方案和提高審判質(zhì)量等工作上。［13］審判團隊建立后，員額法官都獲得了一定數(shù)量的法官助理和書記員。他們可以將庭前準備和庭外調(diào)解等工作分配給司法輔助人員，自己則專注于思考如何提高案件審判的質(zhì)量、加強裁判文書的說理。其二，審判團隊制度賦予員額法官對團隊內(nèi)部事務(wù)進行自我管理的權(quán)力，有助于實現(xiàn)扁平化的管理運作模式。審判團隊的組建，讓“主管副院長—庭長—副庭長—審判長—審判員—書記員”的管理鏈條縮短為“主管副院長—庭長—審判團隊”。

從法院的角度看，建立審判團隊減少了法院的管理層級，有利于降低管理成本，提高管理效能。但從審判庭的角度看，審判團隊的建立無疑增加了一個管理層級。因此，有的法院在改革中取消了審判庭，［14］2018年修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》也允許員額法官數(shù)量較少的中級人民法院和基層人民法院不設(shè)審判庭。然而，人民法庭也被要求“組建以主審法官為中心的審判團隊”，可它是無法被撤銷的，這就導致了人民法庭的組織結(jié)構(gòu)疊床架屋，與扁平化的管理運作模式相違背。改革之前，人民法庭的組織結(jié)構(gòu)只包含兩個層級，作為領(lǐng)導的庭長和作為成員的法官、書記員、立案員和法警等；改革之后，變成三個層級，員額法官憑借審判團隊負責人的身份，成為人民法庭的“中層領(lǐng)導”。

審判團隊的組建，實現(xiàn)了審判權(quán)與審判管理權(quán)的分離。但是，有學者提醒，“審判團隊設(shè)立后，庭長僅具有行政管理、審判管理和監(jiān)督職能，審判團隊負責人則帶領(lǐng)團隊獨立負責案件審判，缺乏指向庭長的向心力。久而久之，庭長有權(quán)無力的狀態(tài)對審判工作的負面影響不容忽視”。［15］柳鎮(zhèn)法庭也存在庭長有權(quán)無力的現(xiàn)象。比如，在2022年6月9日的會議上，方庭長要求審判團隊在決定進行財產(chǎn)保全之前，先跟庭長和副庭長報告案件的大概情況。他說道：

“保全案件的問題，很多案件拿過來，我跟副庭長只負責簽發(fā)。因為根據(jù)院里頭的規(guī)定，保全裁定只要我們庭長簽發(fā)了即可。但我們經(jīng)常是不清楚案情，拿過來只管簽發(fā)。我們之前的做法是，保全案件一定要跟庭長或副庭長說一聲，因為這涉及多方面的問題。不是說庭長非要把權(quán)力掌握在手里，我覺得多一事不如少一事。關(guān)鍵是，要核實財產(chǎn)線索是否有問題、擔保是否合格、我們是否有足夠的人力派出去搞保全。經(jīng)常遇到的情況是，庭長簽發(fā)了保全裁定，沒過幾天又來退保全費，因為沒有財產(chǎn)線索。沒有財產(chǎn)線索或擔保，為什么要立案呢？不該立的案子不要立，多一事不如少一事。立案的時候能卡則卡，同時一定要說一聲。我們法庭本來就不想做保全案件，想把這項業(yè)務(wù)交還民二庭，法官在庭里辦案件就行了?！?/p>

方庭長的說話包含了兩個要點：他和副庭長“經(jīng)常是不清楚案情，拿過來只管簽發(fā)”，以及要求各審判團隊簡略報告案情，“不是說庭長非要把權(quán)力掌握在手里”，而是考慮到法庭未必“有足夠的人力派出去搞保全”。庭長“不清楚案情”，是因為法庭的審判團隊不僅數(shù)量較多，而且掌握了案件信息，從而增加了庭長主動向?qū)徟袌F隊收集信息的時間成本。方庭長強調(diào)自己并不想把權(quán)力握在手里，僅僅是指他不想掌握實際控制權(quán)。審判權(quán)運行機制改革后，審判團隊憑借其對案件信息的充分占有，獲得了對法庭的實際控制權(quán)。它們代表法庭直接作出司法決策，向基層社會提供司法服務(wù)。但是，庭長基于其在法院組織內(nèi)的正式地位，仍然握有形式控制權(quán)，可以對人員調(diào)配、組織紀律和經(jīng)費使用等影響人民法庭整體運行的事務(wù)作出決策。［16］因此，在要求審判團隊報告簡要案情時，方庭長提供的理由是柳鎮(zhèn)法庭未必“有足夠的人力派出去搞保全”。

（二）庭長與法官激勵機制的差異

人民法庭通常設(shè)置在距離城區(qū)較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然十余年來，人民法庭的基礎(chǔ)設(shè)施和辦公條件大有改善，但它畢竟位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很難吸引法官前來任職，更遑論長期任職。為了解決人民法庭人員缺乏的問題，最高人民法院在2005年建立了法官和庭長的定期輪崗制度，“鼓勵上級人民法院派出干部到人民法庭鍛煉，并從人民法庭選拔優(yōu)秀法官。設(shè)有人民法庭的基層人民法院的初任法官一般應(yīng)當?shù)饺嗣穹ㄍスぷ?年以上；選任基層人民法院院、庭領(lǐng)導，一般應(yīng)當有人民法庭工作經(jīng)歷”，“人民法庭庭長實行輪崗制度，原則上每4年交流一次”。［17］在“四五改革”中，最高人民法院進一步完善定期輪崗制度，要求“人民法庭庭長一般應(yīng)在任職后3至5年輪崗一次，基層人民法院新招錄人員一般應(yīng)先安排在人民法庭接受鍛煉一年以上”。［18］同時，它還在學習交流、法官選調(diào)和干部培養(yǎng)等方面賦予人民法庭優(yōu)先地位，規(guī)定“基層人民法院選派法官到上級人民法院、發(fā)達地區(qū)法院學習鍛煉，應(yīng)優(yōu)先選派人民法庭法官；上級人民法院選調(diào)法官，應(yīng)接收一定比例具有法庭工作經(jīng)歷的法官；上級人民法院選派有培養(yǎng)前途的干部到基層，應(yīng)優(yōu)先安排到人民法庭掛職鍛煉”。［19］

定期輪崗制度和各種優(yōu)先措施，構(gòu)筑起一套“軟硬兼施”的人事激勵機制。定期輪崗制度以行政性調(diào)動的方式推動法官的內(nèi)部流動，具有硬性約束的特點。由于法官也是人，具有“趨利避害”的本性，在面對現(xiàn)實的各種約束時，他會遵循個人利益最大化的原則，作出理性選擇。在法院系統(tǒng)內(nèi)部，行政化管理是各級法官面臨的最現(xiàn)實也是最重要的制約。在這樣的約束條件下，對法官而言，服從法院的指派將是最合乎理性的選擇。這樣的約束條件也塑造了法官規(guī)避風險的偏好，讓法官更看重職位的保全、自己在法院的未來發(fā)展和官位的升遷。［20］各種優(yōu)先措施將人民法庭工作經(jīng)歷與法官職位晉升相勾連，具有軟性約束的特點。它們不僅可以解決人民法庭缺乏人才的問題，還能夠維持法院系統(tǒng)對人民法庭的有效監(jiān)管，避免人民法庭法官與轄區(qū)某些個人或律師群體交往過密，妨礙司法公正。

然而，柳鎮(zhèn)法庭的法官流動情況并不完全符合這套人事激勵機制的預(yù)期。2020年初，柳鎮(zhèn)法庭搬遷至現(xiàn)在的辦公場所后，制作了一塊崗位公示牌。2023年3月，柳鎮(zhèn)法庭進行人事調(diào)整，并且重新制作了崗位公示牌。對比兩塊公示牌的內(nèi)容，我們會發(fā)現(xiàn)，在這3年時間里，有5人調(diào)離法庭，其中包括2名法官（助理審判員）、1名書記員和2名法警；有4名法官助理前來輪崗，同時新招錄了2名書記員。此外，員額法官宋某曾于2021年從執(zhí)行局借調(diào)至柳鎮(zhèn)法庭工作，2022年7月調(diào)回院機關(guān)。根據(jù)西區(qū)法院的內(nèi)部規(guī)定，法官前往人民法庭輪崗的期限一般為五年。但是，職位相對固定的幾位員額法官或法官助理在柳鎮(zhèn)法庭輪崗的時間幾乎都超過了五年（詳見表1），員額法官秦漢的任職時間甚至達到十年。

為什么輪崗的法官更愿意在柳鎮(zhèn)法庭長期任職？這個問題與法官的效用函數(shù)有關(guān)。從經(jīng)濟學的角度看，法官是司法勞動市場的賣方，他們通過從事審判工作獲得薪水。但是，法官選擇這個職業(yè)的動力除了來自金錢收入外，可能還與工作時間、休閑時間、聲譽和眾望等因素有關(guān)。這些因素共同構(gòu)成了法官的效用函數(shù)，如果用公式表示，就是：

U＝U（tj，ti，I，R，O）［21］

法官的效用函數(shù)揭示出法官行為背后的價值取向。2015年，有學者曾對全國各地四級法院進行問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，“法官的整體工資水平不高，法官月收入不到5000元的占80.53％，27.41％的法官月收入不足3000元，月收入超過8000元的法官，僅占3.09％。粗略地計算一下法官的月平均收入約為4223元，年收入約為50712元，比2014年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資還少5000余元”。［22］柳鎮(zhèn)法庭的法官收入情況與學者的調(diào)查結(jié)果接近：員額法官的固定工資為4000余元，法官助理的固定工資在3000元上下；績效工資按照結(jié)案量另行計算，其中判決結(jié)案為150～200元/件，調(diào)解結(jié)案則為50～100元/件，不同年份計算標準會適度調(diào)整。此外，庭長還會適當提取一部分績效工資，為法庭的團隊建設(shè)活動儲備資金。由于工資水平不高，金錢收入無法在基層法官的效用函數(shù)中占據(jù)太大比例。換言之，員額法官和法官助理選擇在柳鎮(zhèn)法庭長期任職，更多的是因為非金錢因素的激勵。

在3個月的實地調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，職位升遷和工作環(huán)境是促使他們在人民法庭長期任職的重要因素。比如，方庭長在業(yè)務(wù)能力和管理能力上的表現(xiàn)極為突出，大家都認為他很有可能成為西區(qū)法院下屆領(lǐng)導班子的成員。所以，對他而言，在人民法庭長期任職，不僅可以積攢更多的辦案經(jīng)驗，精進業(yè)務(wù)水平，而且能夠獲取更加豐厚的“政治資本”。副庭長譚雪石更看重工作環(huán)境。他曾提到，柳鎮(zhèn)法庭的工作環(huán)境比西區(qū)法院優(yōu)越。區(qū)法院的辦公空間和工作人員的數(shù)量極不匹配，多位法官共用一個辦公室。在開展各種專項行動期間，區(qū)法院的閱覽室甚至會被臨時改造成辦公用地，近十位法官助理或書記員擠在一起辦公。在柳鎮(zhèn)法庭，法官和法官助理都能擁有獨立的辦公室。選擇在區(qū)法院上班還意味著與院領(lǐng)導的空間距離更近，大家在言行舉止上更為拘謹，而且為了獲得晉升機會，特別是進入員額的機會，同事之間的競爭較大，同事關(guān)系一般。相反，選擇在人民法庭工作，可以更少地為名利所累，同事之間也更加自在和睦。員額法官賀健的家底殷實，沒有生計上的負擔。他選擇在柳鎮(zhèn)法庭長期任職的理由是法庭的案件量比區(qū)法院少，工作相對輕松。而且，由于長年在法庭任職，他和柳鎮(zhèn)的法律服務(wù)工作者、律師關(guān)系不錯，工作環(huán)境較為愜意。

從上述3位法官的效用函數(shù)看，只有“職位升遷”符合人事激勵機制的設(shè)計初衷，但它是專屬于庭長的效用函數(shù)。其他法官選擇在柳鎮(zhèn)法庭長期任職的共同理由是“工作環(huán)境”，這個效用函數(shù)即便不違背人事激勵的初衷，也至少是不相干的。這說明，由輪崗制度和各種優(yōu)先措施構(gòu)成的人事激勵機制在實際運行中被扭曲了。激勵機制之所以發(fā)生扭曲，恰恰是因為它將人民法庭工作經(jīng)歷與法官職位晉升進行勾連。這套激勵機制試圖借助發(fā)生在法院工作人員內(nèi)部的晉升錦標賽，引導“參賽選手”主動地與基層法院的組織目標保持一致。在理想狀態(tài)下，這樣的做法不僅能夠讓優(yōu)秀的審判人才流向人民法庭，而且能夠防止輪崗的法官被地方勢力裹挾。但是，“晉升錦標賽”要起作用，關(guān)鍵在于確保參與者能夠獲得，甚至能持續(xù)獲得晉升機會。對于晉升機會渺茫的人，錦標賽無法產(chǎn)生正向的激勵作用。［23］在現(xiàn)有的規(guī)模下，由于基層法院無法提供充足的職位來全面兌現(xiàn)仕途升遷的承諾，針對人民法庭的人事激勵機制難以達到預(yù)期效果。而且，在現(xiàn)有的人事制度下，庭長和其他法官被區(qū)別對待，在參與晉升錦標賽時，他們可以獲取和利用的資源是不同的。比如，參與業(yè)務(wù)培訓有助于法官拓展自己的交際網(wǎng)絡(luò)，獲取有利于自己晉升的資源和信息。但是，根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，庭長的培訓由高級人民法院負責，其他人員的培訓由中級人民法院承擔，他們獲得的助力并不是一個量級。于是，“職位升遷”難以成為其他法官的效用函數(shù)，針對人民法庭的人事激勵制度也無法有效發(fā)揮作用。

（三）依靠人際關(guān)系執(zhí)行考核任務(wù)

審判團隊組建之后，偏好“工作環(huán)境”的員額法官獲得了柳鎮(zhèn)法庭的實際控制權(quán)，而追求“職位升遷”的庭長掌握著法庭的形式控制權(quán)。在日常工作中，兩種控制權(quán)可以和諧相處。它們各司其職，推動人民法庭的有序運行。當人民法庭的工作量超過正常負荷，兩種權(quán)力的均衡狀態(tài)會被打破。這種情況常常發(fā)生在與績效考核相關(guān)的工作之中。

在2022年6月9日的庭務(wù)會議上，方庭長在宣布加班任務(wù)后，轉(zhuǎn)達了區(qū)法院5月質(zhì)效分析會的情況，作為對加班行動時間提前的說明。他提到：

“1—5月，全院受理案件24749件，同比上升18.2％；審結(jié)12749件，同比上升16.9％；結(jié)案率51.5％，同比下降1.21％……（從）主城各區(qū)法院收結(jié)案的情況（看），（我院）收案大體量優(yōu)勢不明顯，我們?nèi)ツ晔侨蟹ㄔ后w量第三，目前暫時第四。值得注意的是，南區(qū)法院1—4月份新收15568件，1—5月份新收18485件，僅比我院少1875件。收案的大小與整個法院的編制、財政撥款、辦公經(jīng)費和員額有關(guān)。法院目前還剩10個左右的員額。隨著案件體量增加，編制增加；編制增加，辦公經(jīng)費增加。案件體量與我們的切身利益息息相關(guān)，包括財政收入?！?/p>

之后，方庭長又對績效考核的評估辦法作出解釋：

“本院及高院的評估體系，老實說，我也沒有看太懂，院里開了幾次會，很細很復雜。它首先確定了人均評分制，每個人100分。我們法庭有8個法官，相當于我們部門的基準分為800分。它把每一分分攤到每一件案子上，比如審結(jié)案件88件，每一件則值9.09分（按：800÷88≈9.09）。然后對個案進行考核，具體的項目非常多。……重點說一下部門結(jié)案率。在去年同期值內(nèi)，少3％，多3％（作者按：應(yīng)該是同期值上下各浮動1.5％），形成一個同期區(qū)間。在區(qū)間內(nèi)不做獎懲，超過的予以獎勵，低于區(qū)間最低值的扣分?！?/p>

方庭長的動員揭示了西區(qū)法院將加班行動的時間提前到6月份的原因。收案量和結(jié)案率都具有信息傳遞的功能，其中，收案量能夠向上級法院反饋基層法院的資源需求，結(jié)案率能夠展示基層法院的辦案能力。然而，在2022年上半年，西區(qū)法院的結(jié)案率出現(xiàn)了下降趨勢，收案量雖然同比上升，但相較于其他7家基層法院，它處于中等水平。這些信號都在向西區(qū)法院發(fā)出預(yù)警，提醒它有可能在同其他基層法院的競爭中落敗。于是，西區(qū)法院利用指標考核工具，向下屬的審判庭和人民法庭施加壓力。在考核結(jié)案率時，西區(qū)法院并沒有為下屬各法庭的達標線設(shè)定一個具體的數(shù)值。它的做法是，以下屬各法庭去年同期結(jié)案率為基準，上下浮動3個單位后形成一個區(qū)間，作為評判各法庭各季度結(jié)案率是否合格的標準。對于像柳鎮(zhèn)法庭這種去年同期業(yè)績較好的法庭，區(qū)間式的指標算法無疑會導致雙重壓力：法官們不僅要盡快處理已經(jīng)受理的案件，確保維持高位的結(jié)案率，而且要擴大收案體量，并在考核來臨前完成新收案件的結(jié)案任務(wù)。此外，由于績效考核是按季度進行的，西區(qū)法院在6月份發(fā)動“加班行動”，其直接目的是督促各個法庭進行“最后沖刺”，集中精力擴大收案量和提升結(jié)案率，提升西區(qū)法院第二季度的績效。

盡管“六月加班行動”背后承載著雙重壓力，方庭長仍然有較強的動力去開展這項行動。在西區(qū)法院績效低迷的時候，方庭長領(lǐng)導的柳鎮(zhèn)法庭如果能夠提供令人欣喜的工作業(yè)績，即便區(qū)法院最后的績效不理想，他的忠誠和能干也會被法院的領(lǐng)導班子所感知和賞識。因此，從職位升遷的角度看，積極推動“六月加班行動”對方庭長是一個利好的選擇。

要順利開展加班行動，他必須獲得員額法官的支持和協(xié)助。然而，這些法官偏好休閑，他們會努力完成正常的工作量，但不太愿意承擔額外的工作量，因為這會擠占休閑時間。庭長固然可以直接動用他對法庭的形式控制權(quán)，通過訴諸組織紀律等方式，強迫員額法官完成區(qū)法院布置的加班任務(wù)。但是，這樣的做法會引發(fā)員額法官的憤怒，激發(fā)他們的剝奪感。而且，員額法官享有實際控制權(quán)，對手頭案件的辦案難度以及最佳的辦案方式握有充分的信息。一旦庭長恣意使用形式控制權(quán)，他們可以通過隱瞞信息等方式予以抵制，不僅讓庭長無法在這次加班行動中取得較好的業(yè)績，而且可能影響今后庭長對法庭的管理。

對員額法官的依賴促使方庭長采取交換策略來推動“六月加班行動”，通過提供某種資源換取員額法官對加班行動的支持。他使用的第一種資源是收入。在固定工資偏低的情況下，法官收入的改善較多地取決于績效工資的增加。所以，在說明增加收案量的必要性時，方庭長提醒大家，“案件體量與我們的切身利益息息相關(guān)”，“隨著案件體量增加，編制增加；編制增加，辦公經(jīng)費增加”；在介紹結(jié)案率指標的算法時，他也用“扣錢”和“獎勵”來喚起員額法官對指標考核的重視。問題在于，方庭長提到的有關(guān)法官收入的各種利好并不能即刻實現(xiàn)，而且在未來是否能夠?qū)崿F(xiàn)也具有高度不確定性，單憑這項“要約”還不足以誘使員額法官作出配合工作的“承諾”。于是，方庭長又動用了第二種資源：休閑。在隨后的加班行動中，他適當放松了紀律管理，降低員額法官的負累感。

用休閑做籌碼的交換策略取得了成功。在6月23日召開的庭務(wù)會議上，庭長告訴大家：“我剛才算了一下，我們的結(jié)案率在75％以上，（最后一個星期）可能還結(jié)得了百來件，達標應(yīng)該是沒有問題?！比欢?，他仍然想作出更大的業(yè)績，為自己的職位升遷提供助力。于是，他嘗試以“同仇敵愾”的共同情感為籌碼，開展新的交換：

“我們要爭取沖進80％。但是，我也在跟院里頭反映，標準是不合理的，只能把我們逼得更硬、更慘，做得更好的人，訂的標準更高；做得越差的人，他反而可以吃糖，我們做得更好的人，反而要挨板子，這是不合理的。分管副院長在跟院里反映，但是我們自己要把自己的工作做好，把該結(jié)的案子結(jié)了?！?/p>

在后來的庭務(wù)會議上，方庭長沒有報告第二季度的結(jié)案率是否突破80％。但是，根據(jù)6月份兩次庭務(wù)會議的數(shù)據(jù)推測，柳鎮(zhèn)法庭應(yīng)該只完成了達標的任務(wù)，庭長錦上添花的理想并沒有實現(xiàn)。［24］畢竟，完成基本的工作量是其他法官愿意進行交換的底線，而且庭長打“感情牌”時并不真誠。法官們早就向方庭長表達過對這種指標算法的抵觸。幾年前，有法官還提醒過庭長：“不要把工作做得太優(yōu)秀，否則，在這樣的指標算法下，只會越搞越累?！?/p>

四、結(jié)語

本文旨在解釋人民法庭績效考核中“變通”現(xiàn)象的形成原因，得到兩個結(jié)論：在制度環(huán)境上，“變通”源于科層體制在信息反饋上的固有缺陷，重復開展的信息獲取博弈誘使下位者不得不以“變通”方式來應(yīng)對繁重的考核任務(wù)；在運行條件和機制上，司法責任制改革強化了審判權(quán)與審判管理權(quán)的分立，輪崗制度使得庭長和其他法官因激勵因素的差異而疏遠，于是，在面對超過正常負荷的工作任務(wù)時，庭長只能依靠與其他法官的私人關(guān)系來推動執(zhí)行，其過程和結(jié)果都不免背離任務(wù)初衷。前者是人民法庭與其他基層政府職能部門共同面對的困境，后者展現(xiàn)的是人民法庭“變通”現(xiàn)象的特殊面向。

2023年7月，最高人民法院開始在部分省市法院試行審判質(zhì)量管理指標體系，希望以科學的司法管理促進司法審判工作高質(zhì)量發(fā)展。上述結(jié)論對于推進試點工作、審判質(zhì)量管理指標體系具有現(xiàn)實意義。針對科層體制固有的信息反饋缺陷，可以搭建全流程智能化審判管理系統(tǒng)，借由數(shù)字技術(shù)的輔助，讓上級法院不必重復開展信息獲取博弈，也能獲取關(guān)于人民法庭工作的準確信息。針對人民法庭“變通”的特殊面向，我們應(yīng)當認識到這只是司法責任制改革和輪崗制度的意外后果，問題的癥結(jié)其實在于改變考核模式，從關(guān)注司法業(yè)績轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注司法官員的適格性，并且針對庭長和普通法官適用差異化的考核方式，將現(xiàn)有制度安排的負面意外后果轉(zhuǎn)化為正向激勵。

【Abstract】“The Adaptive Implementation of Policy” refers to the use of various means of coping with the implementation of policies or mandates of higher-level departments， resulting in the actual implementation process deviating from the original intent of the policy mandate. Most of the existing research has focused on the government and its functional departments， with little reference to the internal management of the courts， but both scenarios are rooted in the inherent shortcomings of the hierarchical system in terms of information feedback and the repetitive games surrounding the acquisition of information. The difference lies in the operating conditions and mechanisms. In the case of the dispatched peoples tribunals， the reform of the trial power operation mechanism， with the internal trial court as the reference prototype， has increased the management level of the dispatched peoples tribunals and strengthened the separation of trial power and trial management power; the rotation system， which aims at job promotion， has distorted the incentive mechanism of the grass-roots judges and exacerbated the estrangement of the presidents and other judges. Thus， in the results-oriented performance appraisal system to create a “pressure” work environment， the president can only rely on personal relationships with other judges， to promote the implementation of the assessment task， the implementation process and results are inevitably deviated from the original purpose of the task. In this regard， we can use digital technology to overcome the information feedback deficiencies of the hierarchical system and eliminate the institutional environment in which “the adaptive implementation” can be generated; change the assessment model to focus on the suitability of judges rather than on judicial performance， and adopt different assessment methods for presidents and ordinary judges， so as to transform the negative unintended consequences of the existing institutional arrangements into positive incentives.

【Keywords】the dispatched peoples tribunals; judicature management; incentives; performance appraisal

（責任編輯：王聰）