何江

[摘 要]我國的環(huán)境懲罰體系經(jīng)歷了從“違法成本低、守法成本高”到“重罰主義”的演變。然而，受環(huán)境質(zhì)量改善、治理能力提升、重罰體系的負(fù)效應(yīng)與“重新發(fā)現(xiàn)受害者”的需求等因素影響，環(huán)境重罰體系基于“傳送帶理論”的嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)行日漸缺乏社會和經(jīng)濟基礎(chǔ)。民事上懲罰性賠償?shù)南蘅s使用，行政上的免罰清單與刑事上的合規(guī)不起訴等輕緩化舉措，是重罰體系短期內(nèi)難以糾偏背景下的“次優(yōu)選擇”。然而，重罰體系的輕緩化實施存在使法律權(quán)威柔性化與環(huán)境治理政治化的重大弊端。為此，從立法論視角，應(yīng)當(dāng)對不同主體和違法行為構(gòu)建輕重有別的責(zé)任體系，并明確恢復(fù)性司法的法效力；從實施論視角，應(yīng)當(dāng)激活協(xié)調(diào)發(fā)展原則，將輕緩化實施引入制度化通道，并通過重點監(jiān)督懲處概率和“地方環(huán)境質(zhì)量”，實現(xiàn)對輕緩化實施的間接審查。

[關(guān)鍵詞]重罰主義；環(huán)境保護(hù)；刑事合規(guī)；免罰清單；輕緩化實施

[中圖分類號] D922.68[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

一、問題的提出

2022年，陜西羅某夫婦賣5斤芹菜被罰6.6萬元的“芹菜案”，與上海巴黎貝甜面包店在疫情期間未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營被罰58.5萬元的“巴黎貝甜案”引起軒然大波。以往，違法行政被曝光后，行政機關(guān)一般會很快糾正違法進(jìn)而平息事件。然而，上述事件卻呈現(xiàn)出更為棘手的樣態(tài)，因為上述處罰均有著明確的法律授權(quán)，不屬違法行政的范疇。［1］“芹菜案”在輿論發(fā)酵之前，當(dāng)事人已因?qū)μ幜P不服提起行政訴訟，法院審查后認(rèn)為處罰主體、處罰程序均無違法，處罰裁量嚴(yán)格遵循《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）行政處罰裁量基準(zhǔn)，幅度確定亦無不當(dāng)，遂判原告敗訴。［2］“巴黎貝甜案”中，根據(jù)《食品安全法》第122條規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)，可處違法所得10倍以上20倍以下罰款。上海市市場監(jiān)督管理局聲明，巴黎貝甜面包店違法所得為5.85萬元，其處罰58.5萬元已經(jīng)是“法定最低幅度內(nèi)給予從輕處罰”。［3］在某種程度上，上述兩案堪稱公正、文明、嚴(yán)格執(zhí)法之典范。

之所以出現(xiàn)上述窘境，蓋因食品、藥品、環(huán)境等作為直接牽動總體國家安全觀下社會安全與生態(tài)安全的重要因素，受到公共規(guī)制的傾斜性關(guān)注，上述領(lǐng)域的懲罰體系也日益從以往的懲罰不足走向了“重罰主義”的另一個極端。［4］然而不巧的是，在重罰體系建成之后，基于經(jīng)濟放緩、民生需要等因素衍生出為數(shù)不少的輕緩化實施需求。解決這一矛盾殊非易事，一方面，倘若公權(quán)力嚴(yán)格按照重罰體系規(guī)范執(zhí)法，可能誘發(fā)類似“芹菜案”“巴黎貝甜案”中相對人難接受、老百姓不理解的問題；另一方面，倘若公權(quán)力考慮經(jīng)濟、民生等非法定因素，貿(mào)然在法定責(zé)任區(qū)間內(nèi)減輕處罰，又可能誘發(fā)行政問責(zé)。例如，在“江蘇省鎮(zhèn)江市檢察機關(guān)督促整治長江非法采砂行政公益訴訟案”中，行政機關(guān)因存在對非法采砂案件降低處罰標(biāo)準(zhǔn)、遺漏處罰事項等未嚴(yán)格執(zhí)法情形，被檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，要求規(guī)范履職?？梢?，在重罰體系業(yè)已成型的當(dāng)下，如何將自發(fā)形成、零散多樣的輕緩化實施方案納入法治軌道，成為當(dāng)前公共規(guī)制面臨的一個緊迫問題。本文雖然聚焦環(huán)境領(lǐng)域重罰體系的輕緩化實施問題，但對其他領(lǐng)域也有著積極的借鑒意義。

對環(huán)境重罰體系執(zhí)行力度的調(diào)整議題，學(xué)界重在關(guān)注行政監(jiān)管中的“規(guī)范執(zhí)行偏離效應(yīng)”，認(rèn)為偏離既可能造成監(jiān)管失靈，也可能暴露制度問題、改善監(jiān)管效果，因此不能一味禁之。［5］上述研究極富啟發(fā)意義，但是輕緩化實施不獨發(fā)生于行政領(lǐng)域，環(huán)境民事、行政和刑事責(zé)任均有重罰主義之傾向和輕緩化實施之需求，［6］因此，對輕緩化實施的研究應(yīng)當(dāng)置于整個環(huán)境懲罰體系中予以系統(tǒng)性統(tǒng)籌和考量。鑒于此，本文所稱“環(huán)境重罰體系”乃“環(huán)境懲罰體系重罰化”之簡稱。懲罰是懲罰者因被懲罰者先前的違法行為而強加于被懲罰者的有意傷害，具有有意性、回應(yīng)性、責(zé)難性和權(quán)威性等特征。［7］環(huán)境懲罰體系是相較環(huán)境救濟體系而言的，前者重在強調(diào)威懾與報復(fù)，后者重在強調(diào)填補與救濟。按此分類，民事責(zé)任中的懲罰性賠償，行政責(zé)任中的罰款、拘留等懲罰性質(zhì)責(zé)任以及刑事責(zé)任共同構(gòu)成本文所言的環(huán)境懲罰體系。環(huán)境重罰體系的輕緩化實施則是指在環(huán)境法律構(gòu)建出重罰體系之后，實踐中出現(xiàn)的基于其他因素對違法者予以輕緩化科責(zé)的現(xiàn)象。

二、環(huán)境懲罰體系重罰化之形成

從貝卡利亞的《論犯罪與刑罰》到福柯的《規(guī)訓(xùn)與懲罰》，懲罰的形式越來越人道和文明。［8］但是，懲罰始終未有退場之征兆，有論者甚至指出，倘若一個條文缺乏“恒常固定的懲罰結(jié)構(gòu)”，該條文就只能稱作指南，而非一條規(guī)則。［9］因為人類對痛苦的畏懼更加普遍與恒常，所以懲罰是比獎勵更普適和更有效的治理工具。［10］鑒于此，各國都在不同程度上擴張國家實施懲罰的范圍。［11］雖然環(huán)境領(lǐng)域也出現(xiàn)了探索市場激勵型規(guī)制措施的理論和實踐，但從總體上看，要求政府控制污染、防止生態(tài)惡化的民意一直在持續(xù)形成共識并被強化。［12］環(huán)境懲罰體系的重罰化正是在這樣的規(guī)制思路下被證立和落實。

（一）環(huán)境懲罰體系重罰化之表征

1．民事責(zé)任重罰化之表征

現(xiàn)代民法奉行填平原則和禁止得利原則，認(rèn)為“斷臂非中彩”，補償性由此成為民事法律責(zé)任的一個重要特征。為了懲治惡意環(huán)境侵權(quán)并彌補責(zé)任追究低概率等缺陷，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1232條首次確立了環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的懲罰性賠償制度，引發(fā)環(huán)境民事責(zé)任畸重的擔(dān)憂。［13］有論者指出，經(jīng)由簡單公式推算、既無實際修復(fù)行動可資助又無具體受害對象能受償?shù)摹皳p害賠償”，實際上已異化為一種“罰款”，［14］因此生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種“公法性質(zhì)、私法操作”的責(zé)任類型。問題在于：其一，懲罰性賠償亦被視為“公法私法二分體制下以私法機制執(zhí)行由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P與威懾功能的特殊懲罰制度”。［15］那么“以私法機制執(zhí)行由公法擔(dān)當(dāng)”的懲罰性賠償制度，就缺乏與“公法性質(zhì)、私法操作”之生態(tài)環(huán)境損害賠償制度嫁接的可能性，否則就會出現(xiàn)“公法性質(zhì)”的懲罰性賠償與“公法性質(zhì)”的生態(tài)環(huán)境損害賠償疊加，進(jìn)而出現(xiàn)違背禁止雙重危險原則等基本法理的責(zé)任構(gòu)造。加之生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任中的永久性損失和修復(fù)費用往往數(shù)額高昂，實踐中甚至出現(xiàn)29.6億元的生態(tài)環(huán)境損害補償性賠償判決，［16］在此基礎(chǔ)上形成的即使不超過2倍的懲罰性賠償，其過罰不當(dāng)之程度亦令人擔(dān)憂。其二，基于“公法責(zé)任、私法實現(xiàn)”的判斷，生態(tài)環(huán)境損害賠償是“披著”私法責(zé)任外衣的公法責(zé)任，那么包括懲罰性賠償在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任與環(huán)境行政和刑事責(zé)任的共存，從形式上看是“私法責(zé)任+公法責(zé)任”，符合法律責(zé)任并存原理。但實質(zhì)上卻已經(jīng)構(gòu)成“公法責(zé)任+公法責(zé)任”，有違“一事不再罰原理”。在刑事附帶民事公益訴訟成為最主流的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究模式的當(dāng)下，民事責(zé)任重罰化之傾向更加凸顯。其三，環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟附帶的“全額賠償”加重了侵權(quán)人的責(zé)任。傳統(tǒng)的刑事附帶民事訴訟基于對犯罪嫌疑人財產(chǎn)、自由甚至生命的剝奪所呈現(xiàn)出的嚴(yán)厲性，在民事賠償時往往予以寬宥化處理，表現(xiàn)為傳統(tǒng)民事訴訟予以支持的物質(zhì)損失中的“間接損失”以及“精神損害”在刑事附帶民事訴訟中不予支持?！爸档脩c賀”的是，環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟破解了民事賠償不充分的問題，實現(xiàn)了“全額賠償”。但一方面，“全額賠償”背離了傳統(tǒng)刑事附帶民事訴訟的“不完全賠償原則”；另一方面，基于生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域民刑責(zé)任的功能趨同（二者均指向?qū)箔h(huán)境利益的保護(hù)）使責(zé)任并存缺乏正當(dāng)性。此外，股東直索責(zé)任、無過錯責(zé)任、舉證責(zé)任倒置等規(guī)則亦在實質(zhì)上強化了環(huán)境民事責(zé)任的重罰化傾向。

2．行政責(zé)任重罰化之表征

環(huán)境行政責(zé)任的重罰化主要表現(xiàn)為責(zé)任幅度增大與責(zé)任種類增多。為了消除環(huán)境領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的弊病，我國環(huán)境罰款數(shù)額逐年攀升。從罰款數(shù)額的上限看，以《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國土壤污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）、《中華人民共和國生物安全法》為代表的環(huán)境法律，分別將最高固定罰款數(shù)額推向了100萬元→200萬元→500萬元→1000萬元4個層級。［17］此外，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》允許基于建設(shè)項目總投資額的1％以上5％以下設(shè)定罰款，《中華人民共和國大氣污染防治法》《水污染防治法》允許基于污染事故所造成損失的一定比例處以罰款，上述規(guī)則完全有可能使罰款數(shù)額高于該法律規(guī)定的最高固定罰款數(shù)額。由于實踐中鮮有據(jù)上限進(jìn)行處罰的情形，所以對于下限適中的法律責(zé)任就無需過分擔(dān)憂上限過高會產(chǎn)生不良影響。然而，環(huán)境罰款的下限也不斷攀升。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂版）第74條規(guī)定，單位隨意傾倒、拋撒、堆放生活垃圾的，最低處罰額為5000元?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂版）第111條對相同行為的處罰額最低為5萬元，提高到了10倍。此外，我國還借鑒英美國家經(jīng)驗創(chuàng)設(shè)了環(huán)境違法按日計罰制度。有學(xué)者考證，即使在以嚴(yán)格著稱的美國，環(huán)境按日計罰的每日罰款數(shù)額最高為71萬元人民幣，而我國的每日罰款數(shù)額完全可能超過美國。問題在于，我國企業(yè)的平均盈利能力遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)達(dá)國家的平均水平，而罰款力度“趕超世界先進(jìn)水平”是有違發(fā)展規(guī)律的。［18］行政拘留等人身罰在環(huán)境領(lǐng)域的確立也進(jìn)一步加劇了行政責(zé)任重罰化傾向。

3．刑事責(zé)任重罰化之表征

基于風(fēng)險社會命題的提出和證立，刑事立法出現(xiàn)法益概念抽象化、處罰早期化和重罰化現(xiàn)象，助推了傳統(tǒng)刑法向風(fēng)險刑法的演變。［19］在積極刑法觀的統(tǒng)攝下，環(huán)境犯罪的刑種和刑量均有增加。雖然基于生命刑減少、自由刑增加，監(jiān)禁刑減少、非監(jiān)禁刑增加，人身性質(zhì)刑種減少、財產(chǎn)性質(zhì)刑種增加等趨勢，有論者認(rèn)為“刑罰根本不存在輕重之變化”。［20］但是，以增加嚴(yán)厲性為主線的犯罪打擊政策仍然是當(dāng)下中國刑事政策的主流，［21］環(huán)境刑事領(lǐng)域的嚴(yán)厲程度更是呈現(xiàn)出只增不減的態(tài)勢，表現(xiàn)在：其一，處罰范圍擴大，僅《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）就新增了“非法獵捕、收購、運輸、出售陸生野生動物罪”“破壞自然保護(hù)地罪”“非法引進(jìn)、釋放、丟棄外來入侵物種罪”三個罪名。其二，定罪標(biāo)準(zhǔn)降低，《中華人民共和國刑法修正案（八）》將原來的“重大環(huán)境污染事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，同時將成立條件即“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，改為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，使環(huán)境犯罪有從行為犯向結(jié)果犯轉(zhuǎn)變的傾向。其三，處罰力度加大，為了避免因污染環(huán)境罪“三年以上七年以下”的法定刑偏低，導(dǎo)致實踐中頻繁借道“投放危險物質(zhì)罪”等定罪處罰的尷尬，《刑法修正案（十一）》將其最高法定刑提升至“七年以上有期徒刑”。環(huán)境犯罪領(lǐng)域處罰范圍擴大、定罪標(biāo)準(zhǔn)降低和處罰力度加大是環(huán)境刑事責(zé)任重罰化的鮮活注腳。

（二）環(huán)境懲罰體系重罰化之弊端

1．社會視角：環(huán)境質(zhì)量改善與秩序高強度維持需求降低

環(huán)境秩序維持的需求是責(zé)任體系及其實施強度變動的根本動力。［22］一方面，根據(jù)2022年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，黨的十八大以來，基于“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”理念的推行，近年來全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持改善態(tài)勢，自然生態(tài)狀況總體穩(wěn)定，環(huán)境安全形勢基本穩(wěn)定。另一方面，當(dāng)前全球經(jīng)濟普遍陷入滯脹或下行期，此時維持高強度的環(huán)境懲罰體系缺乏社會需求和經(jīng)濟基礎(chǔ)。是故，世界范圍內(nèi)“可持續(xù)發(fā)展正在逐漸褪色”。［23］我國亦然，為避免企業(yè)在重罰體系下動輒得咎，引發(fā)企業(yè)破產(chǎn)、勞動者失業(yè)、金融機構(gòu)貸款難以償還、政府稅收斷流等連鎖反應(yīng)，政府極力塑造“能動的”“負(fù)責(zé)任的”公共利益守護(hù)者形象，在環(huán)境重罰體系業(yè)已形成且短時間內(nèi)難以全面收縮的背景下，積極通過輕緩化實施營造寬松營商環(huán)境，促進(jìn)監(jiān)管良性互動。輕緩化實施由此成為在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善背景下，對減小環(huán)保力度與經(jīng)濟下行“兩害相權(quán)”之后作出的理性選擇。

2．公權(quán)力視角：國家治理能力提升與執(zhí)法成本增加

一方面，國家對違法現(xiàn)象控制能力的提升削弱了重罰體系存在的基礎(chǔ)。有論者考證，當(dāng)國家對違法現(xiàn)象的控制能力較弱時，政府傾向于采取一種廉價、公開、充滿儀式感的“酷刑”展示責(zé)任的痛苦及威懾內(nèi)核，從而控制違法和犯罪。相反，當(dāng)國家對違法現(xiàn)象的控制能力增強時，則會傾向于掩蓋公權(quán)力的“青面獠牙”，并盡可能以和善的面孔示人，因為這種和善的背后是攝人心魄的矯正、控制和塑造，比對肉體的規(guī)訓(xùn)更為隱秘而有力。［24］因為“（違法收益－違法成本）×查處概率”的計算結(jié)果是影響違法行為人決策的重要因素。提高違法成本固然可以威懾犯罪，但倘若查處概率偏低，威懾效果并不會隨著違法成本的提升而進(jìn)一步增強。相反，倘若查處概率處于高位，則過高的違法成本并無實益，且會滋生出過度預(yù)防、“破罐子破摔”等新的問題。我國死刑適用范圍的大幅壓縮，在某種程度上就歸功于國家對違法現(xiàn)象控制能力的顯著增強。在新時代生態(tài)文明建設(shè)的背景下，我國環(huán)境治理能力也相應(yīng)提升。例如，為了避免環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的多層委托代理產(chǎn)生的科層損耗，［25］我國推動省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，同時開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量得到增強，同時也大幅減小了利益集團實施規(guī)制俘獲的難度。在此情形下，通過重罰“殺雞儆猴”的需求逐漸降低。

另一方面，威懾型環(huán)境法具有實施成本高、對抗性強等缺陷。［26］責(zé)任的輕重程度與執(zhí)法的成本高低往往成正比，越是重罰越需要明確的法律依據(jù)、充足的事實理由和嚴(yán)密的證據(jù)鏈條。有論者考證，執(zhí)法代理人的注意力分配受到任務(wù)屬性（績效可測性、任務(wù)執(zhí)行成本等）的約束，《食品安全法》大幅加大懲罰力度之后，地方食品執(zhí)法發(fā)生兩大變化：其一，案件總量的斷崖式下降；其二，案件結(jié)構(gòu)避重就輕的顛覆性改變。執(zhí)法人員就此指出，“現(xiàn)在罰這么多錢幾乎一個也罰不成”。［27］可見，國家對違法現(xiàn)象控制能力的提升塑造出“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的監(jiān)控體系。然而，在懲罰力度大幅增加造成執(zhí)法成本驟升，進(jìn)而影響執(zhí)法人員的執(zhí)法激勵的情況下，懲罰的嚴(yán)厲性可能被執(zhí)法人員懈怠造成的懲處概率下降所抵消，甚至存在懲處概率下降造成威懾力不增反降的問題。

3．加害者視角：無效威懾、過罰不當(dāng)與過度預(yù)防

對于加害者而言，重罰體系固然可以產(chǎn)生一定的威懾力，但是責(zé)任越重、環(huán)境治理越好的期待是存疑的。其一，環(huán)境重罰主義的預(yù)設(shè)前提是環(huán)境損害責(zé)任人有守法能力而無守法意愿，因此重罰主義可以激發(fā)責(zé)任人積極治理。上述對企業(yè)單一、僵化的認(rèn)識和定位與現(xiàn)實中紛繁復(fù)雜的執(zhí)法對象及錯綜復(fù)雜的執(zhí)法關(guān)系相悖。［28］除有能力無意愿這類唯利是圖的違法者之外，至少還存在力不從心的違法者、無法避免而違法者和疏忽大意的違法者等情形，［29］而后幾類情形是重罰主義難以應(yīng)對的。其二，超過罪刑均衡點的責(zé)任追究會衍生出過度預(yù)防的惡果，使企業(yè)環(huán)境治理成本超出應(yīng)有水平，從而減弱相關(guān)商品或服務(wù)的市場優(yōu)勢，進(jìn)而產(chǎn)生抑制經(jīng)濟發(fā)展活力的負(fù)面效應(yīng)。其三，通過對部分責(zé)任人的重罰進(jìn)而產(chǎn)生一般預(yù)防效果的期待也是荒謬的。因為懲罰本身是目的，而不能淪為預(yù)防他人犯罪的工具或手段，倘若將責(zé)任異化為一種傳導(dǎo)懲罰力量的媒介，則有使責(zé)任的內(nèi)涵產(chǎn)生偏移和失控的危險。加之現(xiàn)代刑法已經(jīng)進(jìn)入法定犯時代，環(huán)境違法和犯罪多為非侵犯人身法益的行為，民眾的報復(fù)情感實際上并不強烈。［30］即使能夠產(chǎn)生一定的民眾“感刑力”，全面的重罰體系會導(dǎo)致“感刑力”閾值不斷提升，使包括刑事責(zé)任在內(nèi)的責(zé)任體系快速膨脹和貶值，嚴(yán)厲的懲罰也變得乏味和寡淡。一般預(yù)防的效用降低可能反向激發(fā)權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生關(guān)于懲罰不夠嚴(yán)厲、預(yù)防效果欠佳的認(rèn)識，從而使重罰傾向進(jìn)一步加劇。其四，嚴(yán)厲的處罰非但不能防止違法和犯罪，基于重罰責(zé)任承擔(dān)所附帶的隔離化和污名化，還可能使加害者累積起再社會化的障礙，加劇其再犯。［31］其五，我國的統(tǒng)一體制和有效治理之間存有張力，［32］尤其是對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)、生態(tài)脆弱地區(qū)的污染者與經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、自然資源稟賦高的地區(qū)的同類污染者，規(guī)定同等強度的排放標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任力度，會造成后者承擔(dān)的責(zé)任中包含了一部分基于統(tǒng)一體制衍生出的多余責(zé)任，倘若在此基礎(chǔ)上強化重罰體系，則會進(jìn)一步加劇對后者的不公平問責(zé)。

4．被害者視角：消失的被害者與重新發(fā)現(xiàn)被害者

民事責(zé)任重在對受害者的填補，而行政、刑事責(zé)任長期缺乏對被害者利益的關(guān)注，被害者僅作為一個啟動偵查（調(diào)查）、審判（處罰）到執(zhí)行的邏輯前提，是一個象征性、情感性的角色，未真正進(jìn)入行政和刑事責(zé)任內(nèi)部。這表現(xiàn)在行政罰款、刑事罰金等收歸國庫，刑事責(zé)任引發(fā)的民事賠償實行“不完全賠償原則”等方面。隨著被害者學(xué)的興起，被害者利益與被害者正義受到更多關(guān)注，該學(xué)說認(rèn)為法益保護(hù)既指向過去也面向未來，違法行為破壞了社會結(jié)構(gòu)，行政和刑事責(zé)任的目的一方面是對侵害法益的懲罰，另一方面則是恢復(fù)或縫合被破壞的社會結(jié)構(gòu)，由此使懲罰目的實現(xiàn)從“單純處罰犯罪”到“彌補被害損失”的轉(zhuǎn)變。被害者消失的問題，借由“重新發(fā)現(xiàn)被害者”的被害者學(xué)的興起而有所改觀。此時，懲治環(huán)境違法的目的并非簡單地讓大眾感受情感宣泄，而是致力于比道德譴責(zé)更重要的法益恢復(fù)，而后者是更理性、更真實的訴求。基于“重新發(fā)現(xiàn)受害者”的理念，國家可以恩威并施、一舉兩得，既減少懲處違法和關(guān)押罪犯的改造成本，又可以避免因被害者得不到充分救濟而導(dǎo)致的其他社會問題，有助于塑造合作、和平的社會環(huán)境。［33］鑒于此，以反思重罰體系和“重新發(fā)現(xiàn)被害者”為核心的環(huán)境治理改革被提上議事日程。

三、環(huán)境重罰體系的輕緩化實施

環(huán)境重罰體系的輕緩化實施不獨發(fā)生于我國，其他國家也存在基于各種因素靈活實施環(huán)境法的現(xiàn)象。在印度，“為使經(jīng)濟復(fù)蘇，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律和程序都被忽略或者簡化”；［34］在美國，“靈活性充斥著環(huán)境法”。［35］

（一）環(huán)境重罰體系輕緩化實施之表象

1．民事重罰體系的輕緩化實施

《民法典》第1232條規(guī)定，“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償”。為避免上述較為粗疏的懲罰性賠償規(guī)則在實踐中被擴張解釋而產(chǎn)生“過罪化”問題，最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ㄒ韵潞喎Q《環(huán)境懲罰性賠償解釋》）對上述規(guī)則進(jìn)行了嚴(yán)格、細(xì)致、全方位的限縮解釋，具體表現(xiàn)在：其一，確立嚴(yán)格審慎適用的基本原則；其二，在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)無過錯責(zé)任、舉證責(zé)任倒置規(guī)則的基礎(chǔ)上，要求原告承擔(dān)“違反法律規(guī)定”“故意”和“造成嚴(yán)重后果”的舉證責(zé)任；其三，從懲罰基數(shù)來看，私益懲罰性賠償原則上不能以精神損害賠償作為基數(shù)，［36］公益懲罰性賠償則只能以期間損失和永久性損失作為基數(shù)；其四，從懲罰倍數(shù)來看，原則上不超過賠償基數(shù)的兩倍；其五，雖然懲罰性賠償屬于民事責(zé)任，但是當(dāng)存在行政罰款、刑事罰金等責(zé)任時，仍然提倡對懲罰性賠償與行政、刑事責(zé)任予以“綜合考慮”。從懲罰性賠償?shù)乃痉▽嵺`來看，私益懲罰性賠償至今尚未打響勝利的第一槍；公益懲罰性賠償雖然已經(jīng)得到推行，但總體而言，基于巨額補償性賠償之上的懲罰性賠償案例較少，與刑事責(zé)任并行時，懲罰性賠償責(zé)任的承擔(dān)在某種程度上提高了緩刑的適用概率，呈現(xiàn)出民重刑輕的輕緩化效用。

2．行政重罰體系的輕緩化實施

行政執(zhí)法是環(huán)境法治的重心，［37］環(huán)境重罰體系的輕緩化實踐也主要發(fā)生在這一領(lǐng)域。環(huán)境執(zhí)法手段的豐富、行政處罰種類的增多與罰款數(shù)額的提高，在客觀上增加了環(huán)境主管部門的自由裁量權(quán)。為了使環(huán)境執(zhí)法能夠在法律效果和社會效果之間達(dá)到平衡，各級行政機關(guān)頻繁出臺指導(dǎo)文件，要求基于經(jīng)濟或社會需要靈活使用自由裁量權(quán)。例如，為了優(yōu)化營商環(huán)境，減輕環(huán)境管制對經(jīng)濟產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，生態(tài)環(huán)境部和地方政府出臺了《關(guān)于深入優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式助力穩(wěn)住經(jīng)濟大盤有關(guān)情況的通報》《環(huán)境問題幫扶指導(dǎo)意見書》《監(jiān)管執(zhí)法正面清單》等文件，上海等26個省市還出臺了《生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為免罰清單》，舉措包括“首違不罰”、輕微違法免罰、對守法企業(yè)無事不擾、減少現(xiàn)場檢查頻率、創(chuàng)新非現(xiàn)場檢查執(zhí)法等舉措，避免“為處罰而處罰”，從而推動執(zhí)法理念向“執(zhí)法+服務(wù)”轉(zhuǎn)變。質(zhì)言之，對于違法企業(yè)的懲治，行政機關(guān)在裁量時引入了諸多非法定因素作為衡量指標(biāo)，例如，“穩(wěn)住經(jīng)濟大盤”“優(yōu)化營商環(huán)境”“保障群眾正常生活”“助力企業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效”等因素，輕緩化正是在上述考量因素的統(tǒng)攝下被廣泛實施。以2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）確立的按日計罰制度實施情況為例，將制度生效以來生態(tài)環(huán)境部公布的按日計罰數(shù)據(jù)換算成月平均數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，［38］在按日計罰的月平均案件數(shù)于2017年達(dá)到頂峰、案件平均處罰額于2018年達(dá)到頂峰之后，該兩項指標(biāo)紛紛下滑，且幅度較大，下滑趨勢至今未有反彈之征兆，可以視為行政領(lǐng)域重罰體系輕緩化實施的重要表征。

3．刑事重罰體系的輕緩化實施

世界范圍內(nèi)刑法輕緩化是大勢所趨，［39］刑事重罰體系的輕緩化實施主要體現(xiàn)在輕緩化制度創(chuàng)新和輕緩化司法實踐兩方面。輕緩化制度創(chuàng)新主要包括定罪標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化和環(huán)境刑事合規(guī)等補救性舉措的推行。例如，為了避免實踐中買賣人工繁育的保護(hù)類野生動物而引發(fā)的“過罪化”問題，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》通過限縮野生動物的范圍、變更野生動物的計量方式等方式，極大地壓縮了野生動物犯罪的輻射范圍。此外，事前合規(guī)建設(shè)構(gòu)成違法阻卻事由，環(huán)境刑事和解、事后法益恢復(fù)、環(huán)境刑事合規(guī)等附條件出罪或減輕處罰，以及少捕慎訴慎押刑事司法政策等輕緩化舉措，在一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境刑事重罰體系的輕緩化實施。司法層面的輕緩化實踐也正在發(fā)生。《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2021）》顯示，全國法院2021年受理的環(huán)境資源民事、行政和刑事案件分別為175261件、66469件和36013件，同比分別增長10.18％、23.42％和－4.33％。環(huán)境刑事案件的負(fù)增長與民事和行政案件的大幅增加形成鮮明對比。從污染環(huán)境罪有期徒刑的適用頻率來看，2012年至2018年，全國污染環(huán)境犯罪有期徒刑在六個月至一年半的較小幅度內(nèi)的占比為81.99％，處五年以上較大幅度的占比則僅為0.2％。［40］案件數(shù)量的下降與偏低的重刑比例可以視為我國環(huán)境刑事責(zé)任輕緩化實施的重要表征。

（二）環(huán)境重罰體系輕緩化實施之問題

簡單、確定、靜止的規(guī)范與復(fù)雜、不確定、變動的事實之間存有張力，［41］執(zhí)法和司法機關(guān)基于實踐，需要將環(huán)境重罰體系進(jìn)行輕緩化適用，是惠及行政相對人且符合社會成本收益分析的理性選擇。但是，輕緩化的序幕是在業(yè)已成型的重罰體系之下展開的，其將面臨與重罰主義截然不同但又同根同源的諸多問題。

1．法律權(quán)威柔性化引發(fā)的相對人迷思

其一，誘發(fā)同案不同判問題。環(huán)境重罰體系的設(shè)立目的是強化對違法行為人的制裁，而輕緩化實施的目的主要聚焦于對經(jīng)濟效益的追求。為了讓企業(yè)“活下去”“留得住”“經(jīng)營得好”，在輕緩化實施的過程中，公權(quán)力需要綜合考量企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)營狀況、納稅水平、環(huán)境執(zhí)法的社會影響等因素，因而容易誘發(fā)同案不同判的問題。例如，當(dāng)經(jīng)營良好企業(yè)與經(jīng)營欠佳企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)、企業(yè)與個人在同類型環(huán)境違法中，是否能夠平等適用免罰清單、刑事合規(guī)等輕緩化舉措不無疑問。上述擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)，在最高人民檢察院發(fā)布的四批《涉案企業(yè)合規(guī)典型案例》中，環(huán)境類企業(yè)合規(guī)案例共5件，其中有3件的責(zé)任主體為外商獨資企業(yè)和中外合資企業(yè)，1件的責(zé)任主體為省級高科技民營企業(yè)，1件的責(zé)任主體為牽涉地方經(jīng)濟、影響2000余人就業(yè)的諸多礦山企業(yè)。［42］對于個人的偏見也同樣存在，例如，免罰清單的免罰對象多半是企業(yè)行為而不是公民個人行為或其他社會組織行為。［43］可見，輕緩化實施雖然是契合成本收益分析的理性選擇，但是懲罰的輕重應(yīng)當(dāng)取決于違法事實、違法性質(zhì)、違法情節(jié)以及社會危害程度等因素，而非取決于責(zé)任主體的身份。僅對部分資質(zhì)較好的責(zé)任主體開展輕緩化實施，容易使輕緩化淪為“有錢人玩的游戲”，有違“責(zé)任的核心是懲罰行為而非懲罰身份”之法理，可能誘發(fā)執(zhí)法不力或司法不公的質(zhì)疑。

其二，產(chǎn)生守法隨機化問題。由于環(huán)境懲罰體系承載著報應(yīng)違法、保障權(quán)益、維護(hù)秩序等多重價值，因此需要確立常態(tài)化的環(huán)境治理策略和執(zhí)行力度，不應(yīng)以某人、某時、某事而隨意調(diào)整?！渡叹龝ば迿?quán)》就提出：“民信其賞，則事功成；信其刑，則奸無端?！逼浜诵乃枷朐谟凇百p罰必信”。在一個深受“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)文化影響的社會，區(qū)別對待、彈性過大、缺乏規(guī)制的輕緩化實施會動搖相對人對法律責(zé)任條款的穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而影響責(zé)任條款的指引、評價、預(yù)測等作用，一方面使監(jiān)管對象無所適從，［44］另一方面則變相激發(fā)企業(yè)形成責(zé)任追究可操縱、可擺布之意識，滋生消極懈怠、投機主義及利益尋租等偏好。［45］同時，輕緩化實施一般建基于“重新發(fā)現(xiàn)受害者”衍生出的恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)，即通過對違法或犯罪行為造成損害的填補或者對未來違法的杜絕以減輕責(zé)任人的責(zé)任。然而，當(dāng)輕緩化實施使一切責(zé)任衍變?yōu)橐环N“財產(chǎn)刑”，社會將對行政、刑事責(zé)任的懲罰觸感降低，責(zé)任的懲罰意味將逐漸消失，使責(zé)任的違法報復(fù)、秩序維護(hù)、教化改善等功能形同虛設(shè)。

2．環(huán)境治理政治化帶來的合法性危機

其一，環(huán)境重罰體系的輕緩化實施呈現(xiàn)出政治化、非常態(tài)化的樣態(tài)。一方面，由于既有執(zhí)法力量不可能輻射所有的環(huán)境違法行為，因此執(zhí)法對象、執(zhí)法手段的選擇存在很大的隨意性和功利性，由此引申出環(huán)境領(lǐng)域的選擇性執(zhí)法及附帶的執(zhí)法腐敗問題。另一方面，“晉升錦標(biāo)賽”衍生出“政府幫助型市場”，“財政聯(lián)邦制”則使環(huán)境法律的實施依賴于地方政府的統(tǒng)籌。環(huán)境治理的績效在短期內(nèi)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈負(fù)相關(guān)性，因此地方的環(huán)境執(zhí)法不得不“戴著鐐銬跳舞”。［46］執(zhí)法動因和執(zhí)法實力都可能基于地方政府的干預(yù)或懈怠而受到影響?；趦?yōu)化營商環(huán)境、保就業(yè)、保增長等因素的影響，環(huán)境治理的輕緩化被提上日程，相反，倘若出現(xiàn)地區(qū)性環(huán)境危機、環(huán)境群體性事件，地方政府又會將輕緩化實施徹底轉(zhuǎn)向，將資源和力量傾斜至特定環(huán)境治理議題。［47］實踐中時常出現(xiàn)的、迅猛且短暫的“集中整治”“專項整治”“特別行動”“環(huán)境風(fēng)暴”等即屬此類。同時，環(huán)境治理的政治化還會蔓延到立法領(lǐng)域。實踐中普遍存在的案例立法、激情立法即屬明證。

其二，環(huán)境重罰體系的輕緩化實施存在合法性危機。當(dāng)前規(guī)則和執(zhí)行層面的輕緩化實施均存在合法性危機。規(guī)則層面，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第16條規(guī)定，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。刑事責(zé)任更是受罪刑法定原則的嚴(yán)格限制。然而，實踐中普遍適用的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為免罰清單》、最高人民檢察院和司法部等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》等均屬規(guī)范性文件的范疇。在納入免罰清單、刑事合規(guī)之前的行為是“如假包換”的違法或犯罪行為，規(guī)范性文件將其非法化或輕緩化會造成破壞性后果：一方面，公權(quán)力基于政策、經(jīng)濟因素甚至執(zhí)法的便利程度而調(diào)整輕緩化實施方案的范圍具有強烈的主觀色彩，其正當(dāng)性存疑；［48］另一方面，規(guī)范性文件對法律的處罰種類和處罰幅度進(jìn)行實質(zhì)性限縮，其合法性存疑。執(zhí)行層面，理論上講，民事責(zé)任的承擔(dān)只能影響量刑，不能影響定罪，否則會突破民事與刑事責(zé)任之間嚴(yán)格分立、不可轉(zhuǎn)換的立場。［49］然而，實踐中基于“重新發(fā)現(xiàn)受害者”的考慮而鼓勵刑事和解、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬，在輕緩化實施過程中，環(huán)境民事責(zé)任的承擔(dān)實質(zhì)性影響定罪的現(xiàn)象并不鮮見，由此產(chǎn)生通過對濫用權(quán)力的合法性修飾以掩蓋規(guī)范執(zhí)行偏離的違法性問題。［50］

其三，環(huán)境重罰體系的輕緩化實施引發(fā)裁量權(quán)失控。法律確定適度的裁量權(quán)既是公權(quán)力機關(guān)因人、因事、因地合理執(zhí)法之前提，也是公權(quán)力機關(guān)以法律名義對抗政治和經(jīng)濟上的妥協(xié)的重要擋箭牌。然而，輕緩化實施方案使公權(quán)力機關(guān)的裁量權(quán)呈現(xiàn)出截然不同的兩種面相。一方面，免罰清單等輕緩化實施方案剝奪了公權(quán)力機關(guān)的裁量權(quán)。免罰的事實是一種實實在在的違法行為，以往公權(quán)力機關(guān)選擇“罰”也是順理成章的。然而，免罰清單對這類事項作出列舉之后，行政主體只有一種選擇，即“不罰”，由此使自由裁量行為變成完全羈束行為。［51］另一方面，環(huán)境刑事合規(guī)、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等輕緩化實施方案擴大了公權(quán)力機關(guān)的裁量權(quán)。在此過程中，公權(quán)力機關(guān)需要綜合衡量社會治理的需要、民意訴求的回應(yīng)以及政治上的宣示等因素，上述因素充滿著主觀的價值判斷，公權(quán)力機關(guān)夾帶“私貨”也就難以被人察覺。有論者就此指出，“環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)在處理談判時，沒有像他們可以并且應(yīng)該的那樣透明、有效或公平”。［52］在裁量權(quán)或大或小的改革中，公權(quán)力機關(guān)避免觸碰裁量權(quán)過大領(lǐng)域的授權(quán)，轉(zhuǎn)而執(zhí)行更具確定性、裁量權(quán)更小、績效更易于測量領(lǐng)域的授權(quán)，成為避免行政問責(zé)、彰顯執(zhí)法績效的理性舉措。這也是實踐中懲罰強度整體下滑、避重就輕的重要緣由，造成重罰體系的威懾效應(yīng)因執(zhí)法不力而流于形式。

四、環(huán)境重罰體系輕緩化實施的規(guī)范路徑

強調(diào)“公權(quán)力服從法律”的規(guī)范主義，與強調(diào)基于實踐需求動態(tài)調(diào)整執(zhí)法力度的功能主義均有不可替代的現(xiàn)實意義。為此，下文將從立法論和實施論兩方面出發(fā)，探討環(huán)境重罰體系輕緩化實施的規(guī)范路徑。

（一）立法論視角：輕重有別的責(zé)任體系建構(gòu)

其一，責(zé)任承擔(dān)主體的梯度化構(gòu)建?，F(xiàn)行環(huán)境法律責(zé)任多以社會危害性作為責(zé)任承擔(dān)輕重的基本考量因素，基于責(zé)任主體的違法行為設(shè)置不盡相同的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則。然而，自然人、個體戶、中小微企業(yè)、大型企業(yè)等不同主體承擔(dān)責(zé)任的能力不盡相同，要求所有法人或非法人組織承擔(dān)相同責(zé)任，只會使責(zé)任制度設(shè)計趨于平均化，導(dǎo)致中小微企業(yè)等承擔(dān)較之能力更重的責(zé)任，而大型企業(yè)則承擔(dān)較之能力更輕的責(zé)任，由此產(chǎn)生環(huán)境重罰體系對不同主體而言意義迥別的問題，這也是導(dǎo)致實踐中環(huán)境重罰體系的適用出現(xiàn)因人而異現(xiàn)象的重要緣由?！兑獯罄h(huán)境法典》在“行為模式+法律后果”的責(zé)任體系之外，關(guān)注到“主體能力”問題，該法典第260-2條規(guī)定私主體對廢棄物軌跡追蹤監(jiān)控信息系統(tǒng)違法，“處以2600歐元以上15500歐元以下的行政罰款”，同時規(guī)定，“針對一個勞動單位的雇員數(shù)量少于15人的企業(yè)，處以1500歐元以上6200歐元以下的行政罰款”。本文認(rèn)為，基于責(zé)任主體的不同而設(shè)置差異化的責(zé)任適用規(guī)則是環(huán)境治理的應(yīng)然改革方向，對自然人、中小微企業(yè)與大型企業(yè)的類似行為規(guī)定差異化的責(zé)任規(guī)則，是體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”且從根本上消解裁量權(quán)過大的前提和基礎(chǔ)。

其二，恢復(fù)性司法法效力的法律確認(rèn)?；謴?fù)性司法能否產(chǎn)生行政執(zhí)法、定罪、量刑上的輕緩化事由，當(dāng)前的法律并未明確規(guī)定，而是通過認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等司法解釋和規(guī)范性文件充當(dāng)立法化的功能。尤其是救濟公私益損害、環(huán)境教育等事后的責(zé)任承擔(dān)方式的效力如何，當(dāng)前并無明確規(guī)定和周全指導(dǎo)。民事責(zé)任的承擔(dān)之所以能夠產(chǎn)生輕刑化效果，并非基于“違法性減輕說”“違法性消除說”等法理，因為上述理論混淆了犯罪既遂成立的時間節(jié)點，會引發(fā)犯罪構(gòu)成體系的邏輯混亂。應(yīng)當(dāng)運用應(yīng)罰性和需罰性概念予以解釋和證成，應(yīng)罰性是針對犯罪過程中各種主客觀因素而言的，是一種靜態(tài)的概念，犯罪既遂后“應(yīng)罰性”就已固定；需罰性是針對犯罪既遂后出現(xiàn)的各種情況所做的動態(tài)評價，在行為人被實際追究責(zé)任之前，“需罰性”一直處于變動狀態(tài)。［53］需罰性降低理論上能夠起到將具有應(yīng)罰性的行為進(jìn)行出罪和減責(zé)的法效力。以此檢視當(dāng)前的環(huán)境法律制度，會發(fā)現(xiàn)諸多問題，例如《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定，單位違法排污受到罰款處罰，被責(zé)令改正拒不改正的，可以按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。上述規(guī)定僅關(guān)注應(yīng)罰性而未關(guān)注需罰性，例如A、B兩企業(yè)同時違法排污超標(biāo)10倍，A企業(yè)積極整改，但是復(fù)查時仍然超標(biāo)1倍；B企業(yè)變本加厲，復(fù)查時超標(biāo)20倍。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，A、B兩企業(yè)面臨的按日計罰數(shù)額可能完全一致。這樣的規(guī)定未考慮企業(yè)事后的恢復(fù)性、補救性努力帶來的需罰性降低，機械執(zhí)法將引發(fā)執(zhí)法不公、導(dǎo)向偏差等問題。［54］有論者指出，修復(fù)生態(tài)環(huán)境、承擔(dān)賠償責(zé)任等可以作為認(rèn)定被告人主觀惡性降低、客觀危害得到補救的表現(xiàn)，從而定位為刑法懲處上的輕緩化事由。［55］相較而言，《意大利環(huán)境法典》第140條規(guī)定：“在判決之前或者在強制命令之前，責(zé)任人完全修復(fù)損害的，本章所規(guī)定的刑事和行政處罰可以減少1/2至2/3?！泵绹h(huán)保署創(chuàng)設(shè)的“補充性環(huán)境項目”也允許違法者以實質(zhì)性改善環(huán)境來代替承擔(dān)法律責(zé)任，具有較好的監(jiān)管效果。［56］筆者認(rèn)為，可以基于上述規(guī)則構(gòu)建我國的恢復(fù)性司法責(zé)任承擔(dān)法效力規(guī)則，使補償性責(zé)任承擔(dān)等法益恢復(fù)行為成為從寬處罰的法定事由，從而將原本屬于酌定從寬處罰情節(jié)上升為法定從寬處罰情節(jié)，使“迷途知返條款”法定化。［57］

其三，責(zé)任內(nèi)容的梯度化構(gòu)建。從縱向上看，我國的環(huán)境責(zé)任體系存在責(zé)任模糊、輕重倒置與輕罪不輕三方面的問題。首先，我國環(huán)境立法一般采用內(nèi)涵和外延較為模糊的概念，并非清楚地界定權(quán)力機關(guān)的權(quán)力范圍和邊界，從而授予行政和司法機關(guān)對于監(jiān)管事務(wù)概括性的權(quán)力和職責(zé)。［58］由于權(quán)力的模糊和輕罪的缺失，在一些案件中倒逼行政和司法機關(guān)不惜通過擴大解釋或類推解釋適用重責(zé)。其次，治安拘留的懲罰要比管制、單處罰金等責(zé)任更重，法治先行國家一般將剝奪自由性質(zhì)的懲罰交由法院實施，［59］我國在環(huán)境領(lǐng)域確立的行政拘留制度，使重法輕法懲罰失衡，引發(fā)責(zé)任輕重倒置和缺乏程序保障等問題。最后，我國環(huán)境行政和刑事責(zé)任附帶的前科制度使當(dāng)事人承擔(dān)的輕罪“不輕”。實踐中行政和刑事責(zé)任的承擔(dān)會影響責(zé)任主體尤其是企業(yè)的招投標(biāo)權(quán)利、負(fù)責(zé)人擔(dān)任公司法定代表人的權(quán)利，甚至產(chǎn)生違背罪責(zé)自負(fù)法治精神的近親屬“株連”問題，使前科制度實際上具備了刑法中剝奪政治權(quán)利的功能。但是剝奪政治權(quán)利是有期限的（死刑、無期徒刑除外），而前科的標(biāo)簽卻是終身制的，由此導(dǎo)致“輕罪不輕”問題。［60］鑒于此，應(yīng)當(dāng)在縱向上設(shè)置警告、補償性責(zé)任、聲譽罰、社區(qū)矯正、單處罰金、自由刑等輕重有別的責(zé)任體系，并將自由性質(zhì)責(zé)任收歸法院，建立前科的類型化適用和定期消滅制度，從而真正實現(xiàn)責(zé)任的輕重有別和梯度化適用，進(jìn)而從根源上杜絕在法定幅度之外進(jìn)行輕緩化實施之傾向。同時，責(zé)任的承擔(dān)方式應(yīng)當(dāng)基于實踐探索進(jìn)行多樣化拓展，例如，通過刑罰執(zhí)行時間靈活化，場所社會化、去隔離化，參與主體多元化，禁止犯罪人進(jìn)入特定場所、從事特定工作等責(zé)任制度創(chuàng)新豐富責(zé)任承擔(dān)方式。［61］從橫向上看，應(yīng)當(dāng)基于不同行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和自然資源稟賦設(shè)置因地制宜的責(zé)任內(nèi)容，無須謀求責(zé)任在形式上的統(tǒng)一而建構(gòu)全國普適的責(zé)任體系，避免因“規(guī)模之累”而引發(fā)過罰不當(dāng)。

（二）實施論視角：輕緩化實施的制度化通道

有論者指出，“如果僅僅制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律就可以確保環(huán)境清潔無污染，那么印度或許會成為世界上污染最少的國家，這些法令在數(shù)量上的膨脹并沒有阻止環(huán)境的退化，近年來，印度環(huán)境退化的情況反而愈演愈烈”。［62］可見，環(huán)境法律的實施仍是決定環(huán)境治理成效的關(guān)鍵因素。

首先，重拾協(xié)調(diào)發(fā)展原則。協(xié)調(diào)發(fā)展原則雖已被《環(huán)境保護(hù)法》所確認(rèn)并完善，但是該原則的指導(dǎo)作用卻并未彰顯。筆者認(rèn)為，環(huán)境重罰體系也好，輕緩化實施也罷，二者的根本動因均在于環(huán)境利益與經(jīng)濟利益在短期內(nèi)的負(fù)相關(guān)性，是不同階段的動態(tài)考量之后得出的不盡相同的結(jié)論。在環(huán)境重罰體系業(yè)已建立的當(dāng)下，激活協(xié)調(diào)發(fā)展原則，賦予地方政府及司法機關(guān)根據(jù)社會發(fā)展情勢，動態(tài)匹配重罰體系和輕緩化實施方案，是使重罰體系輕緩化實施在法治軌道上運行的關(guān)鍵。有論者就此指出，“‘環(huán)境—發(fā)展方程式當(dāng)前需要進(jìn)行重大的重新校準(zhǔn)，以便實現(xiàn)（經(jīng)濟）發(fā)展/增長和環(huán)境保護(hù)之間的一個適當(dāng)平衡”。［63］協(xié)調(diào)發(fā)展原則的動態(tài)性，使其能夠在人類需求、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間尋求動態(tài)平衡，絕對的環(huán)境優(yōu)先并不可取，絕對的發(fā)展優(yōu)先亦非妥當(dāng)，但是特定時期內(nèi)的環(huán)境優(yōu)先或發(fā)展優(yōu)先仍然是可取的選擇。因此在經(jīng)濟高速發(fā)展期推動環(huán)保風(fēng)暴，或者在經(jīng)濟滯脹期允許有效率的環(huán)境損害進(jìn)而輕緩化實施重罰體系具有正當(dāng)性。在協(xié)調(diào)發(fā)展原則的統(tǒng)攝下，需要克服對懲罰的迷信和依賴，突破“復(fù)仇與報應(yīng)”“事后追責(zé)”等慣性思維，以法律的懲罰、補償和預(yù)防功能重整環(huán)境法律責(zé)任的實施功能。［64］

其次，執(zhí)法與司法輕緩化實施的規(guī)范路徑。環(huán)境執(zhí)法可以參照環(huán)境司法的運行模式，將調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等程序進(jìn)行適當(dāng)分離，通過執(zhí)法權(quán)力的分段行使增強執(zhí)法人員間的監(jiān)督和制約效果。在環(huán)境責(zé)任追究的過程中，應(yīng)當(dāng)激活《中華人民共和國刑法》第37條、［65］《行政處罰法》第32條［66］和第33條，［67］以及《環(huán)境懲罰性賠償解釋》等規(guī)定，將上述條文作為輕緩化實施的制度化通道，基于不同的責(zé)任主體采取有針對性和區(qū)別性的執(zhí)法策略。例如，對于唯利是圖且有守法能力的“理性違法者”，可以重罰；對于力不從心、疏忽大意或者不可避免的違法者，則應(yīng)當(dāng)采用輕緩化實施方案，并輔以守法指導(dǎo)和守法援助，鼓勵企業(yè)自覺糾正違法和主動守法。［68］為了避免采納輕緩化實施方案后責(zé)任人再次違法，可以采用輕緩化實施承諾制，要求違法行為人簽署不再違法的書面文件，作為啟動輕緩化實施的前提，從而給免罰對象一定的心理壓力，也為再犯后的重罰提供鋪墊和預(yù)期。［69］有論者指出，懲罰性民事與刑事責(zé)任同樣通過一般預(yù)防和特殊預(yù)防的作用達(dá)到了維護(hù)社會秩序的目的，因此“懲罰性民事責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)作為減免刑事責(zé)任的普遍性依據(jù)”。［70］為了“重新發(fā)現(xiàn)受害者”，鼓勵加害者積極、主動修復(fù)被其破壞的社會關(guān)系，應(yīng)當(dāng)允許民事責(zé)任的承擔(dān)產(chǎn)生行政和刑事責(zé)任上的輕緩化法效力。具體而言，輕罪范圍內(nèi)允許存在質(zhì)（罪與非罪）的轉(zhuǎn)化關(guān)系，重罪范圍內(nèi)允許存在量（量刑輕重）的轉(zhuǎn)化關(guān)系。為了防止刑事責(zé)任與民事責(zé)任之間的逆向轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)按照先刑后民的單一思路進(jìn)行判斷，即在不考慮民事賠償?shù)那闆r下，先確定行為人的行為是否構(gòu)成犯罪及所判處的刑罰，然后再考慮民事賠償對已確定的犯罪和量刑的影響。［71］對于可能同時施加民事、行政和刑事責(zé)任的情形，應(yīng)當(dāng)對后發(fā)責(zé)任進(jìn)行合比例審查，考量責(zé)任施加是否符合目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和均衡性，同時施加三項責(zé)任時應(yīng)當(dāng)確立比同時施加兩項責(zé)任更嚴(yán)格的審查規(guī)則。

最后，為了使環(huán)境重罰體系的輕緩化實施在法治的軌道內(nèi)運行，應(yīng)當(dāng)借助中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，落實“黨政同督”，規(guī)范裁量權(quán)行使。鑒于嚴(yán)厲性懲罰策略并不能有效抑制犯罪，而基于確定性懲罰策略可以達(dá)到有效控制犯罪的目的。［72］因此，對于地方環(huán)境重罰體系的實施，應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)督其對違法的懲處概率，而非對違法的懲處力度。具體而言，對于懲處概率的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)重點考察破案率、破案時間等因素，通過監(jiān)督懲處概率構(gòu)建長期、穩(wěn)定、持續(xù)、高效的環(huán)境治理體系，塑造常態(tài)化而非運動化、嚴(yán)而不厲而非厲而不嚴(yán)的環(huán)境法治場景，進(jìn)而將違法必究的理念植入執(zhí)法和司法實踐。［73］對于懲處力度的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)踐行環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義，將行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量變化情況作為衡量地方政府及司法機關(guān)是否規(guī)范執(zhí)行環(huán)境法律的重要標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)對環(huán)境重罰體系輕緩化實施效果的間接監(jiān)督。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核、案卷評查等制度，通過對執(zhí)法過程的合理控制和完整展示，規(guī)范執(zhí)法行為、提供監(jiān)督依據(jù)，從而確保環(huán)境重罰體系輕緩化實施在法治軌道上運行。

五、結(jié)語

環(huán)境重罰體系輕緩化實施問題的解決舉措應(yīng)當(dāng)是體系化的。具體而言，在立法層面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建輕重有別的責(zé)任體系，為不同主體、不同性質(zhì)的違法設(shè)置梯度化、層次性的責(zé)任體系，進(jìn)而從根源上杜絕法定幅度外輕緩化實施的傾向。在執(zhí)法層面，應(yīng)當(dāng)激活協(xié)調(diào)發(fā)展原則，通過“重新發(fā)現(xiàn)受害者”以及構(gòu)建輕緩化實施的制度化通道，并輔之以民事、行政和刑事責(zé)任同時追究時的合比例審查，化解輕緩化實施的選擇性執(zhí)法問題。在監(jiān)督層面，通過中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察重點監(jiān)督懲處概率和“地方環(huán)境質(zhì)量”，實現(xiàn)對環(huán)境懲處力度的間接審查。本文的討論仍然存在深化空間，例如，實體層面的責(zé)任輕緩化往往是通過程序?qū)崿F(xiàn)的，那么程序方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)行怎樣的配套？民事、行政與刑事責(zé)任的輕緩化實施存在共性亦存在個性，又當(dāng)如何構(gòu)建更加精細(xì)化的單項責(zé)任輕緩化實施機制？上述問題留待學(xué)界進(jìn)一步探討。

【Abstract】The penalty system for environmental damage in China has undergone an extreme transition from the original “higher illegal cost and lower compliance costs” to the current “heavy punishmentism”. However， influenced by the improvement of environmental quality， enhancement of governance capacity， negative effect of heavy penalty system and requirements on “rediscovering the victims” and other factors， the heavy penalty system for environmental damage has been gradually short of sociocultural foundation and economic base due to the rigid and regulated execution of the “conveyor belt theory”. It is difficult to take corrective action against the heavy penalty system in the short term， so a series of moderated measures have become the “sub-optimal solutions”， such as limited application of punitive damages civilly， list of impunity administratively and non-prosecution for compliance criminally. Nevertheless， the mitigation of heavy penalty system has major drawbacks—weakening of authority of law and politicization of environmental governance. Therefore， from the perspective of legislation， a? legal liability system aiming at different legal subjects and their unlawful acts shall be established with differentiated severity of punishment and the legal validity of restorative justice shall be explicitly stated. In terms of law enforcement， a principle of coordinated development shall be activated to make the mitigation of heavy penalty system more institutionalized， and the indirect examination and review on mitigation measures must be achieved through the stringent supervision on the probability and degree of punishment and the monitoring on the “l(fā)ocal environmental quality”.

【Keywords】heavy punishmentism; environmental protection; criminal compliance; list of penalty exemptions; mitigation

（責(zé)任編輯：彭中遙）