馮川

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

一、問題的緣起

近年來，基層治理行政化成為學(xué)界熱議的話題之一。一些研究著眼于基層治理行政化所帶來的治理困境，將治理行政化現(xiàn)象定性為亟待清除的治理問題。研究農(nóng)村基層治理的學(xué)者指出，行政化后的村級組織因無法回應(yīng)農(nóng)民公共服務(wù)需求而陷入“行政空轉(zhuǎn)”的困境[1]；研究城市社區(qū)治理的學(xué)者同樣指出，社區(qū)居民委員會行政化傾向已嚴(yán)重影響到居民自治和社區(qū)治理的地步[2]，如何實現(xiàn)“去行政化”成為急需討論的課題[3-4]。根據(jù)“行政-自治”的二元框架，研究者傾向于將基層自治視為不能被國家行政權(quán)力所干預(yù)的理想價值，將實現(xiàn)完全的基層自治等同于基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)本身。

然而在現(xiàn)代國家的治理實踐中，基層徹底“去行政化”缺乏事實根基。首先，人類社會可能并不存在絕對自治狀態(tài)。一些學(xué)者通過研究“人是自治主體的敘事是如何建構(gòu)并維持的”這一問題，發(fā)現(xiàn)自治是通過社會互動對依賴性的掩蓋而建構(gòu)出來的“新自由主義詭計”[5]。其次，基層治理行政化本身蘊含現(xiàn)代國家特質(zhì)?，F(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的主要特征就是國家對社會的全面滲透[6]和基礎(chǔ)性國家權(quán)力的獲得[7]。對區(qū)域治理施加一定的監(jiān)督和控制，甚至關(guān)乎對國家主權(quán)完整性的維護[8]。再次，國家職能的轉(zhuǎn)變和治理技術(shù)的運用為基層治理行政化提供內(nèi)在必然性。服務(wù)型政府建設(shè)促使行政權(quán)力自上而下直接介入鄉(xiāng)村社會具體事務(wù)。以改變政府管理流程粗放性為目的的過程監(jiān)控技術(shù)，也不斷限縮一線人員的自主空間。最后，“去行政化”的改革嘗試并不成功。一些城市社區(qū)的去行政化改革，最終陷入“去行政化、多元化治理改革—居委會邊緣化、社區(qū)治理碎片化—居委會再度行政化—社區(qū)治理一元化”的死循環(huán)。一些在一事一議和公共服務(wù)資金等制度下嘗試自治決策的農(nóng)村社會，最終還是退回到對項目制資源和行政集中決策的依賴狀態(tài)[9]。

基于實踐中“去行政化”改革的種種困境，本文認(rèn)為，關(guān)于基層行政化研究的問題意識應(yīng)從“基層是否應(yīng)該行政化”逐漸轉(zhuǎn)向“基層如何達(dá)成治理有效的行政化”。雖然基層治理行政化貫穿中國整個國家政權(quán)建設(shè)過程，但是直至近十年，基層治理行政化本身才被建構(gòu)為一個“問題”。基層治理行政化的“問題化”與治理效能低下的治理困境相關(guān)聯(lián)。如果說此前的基層治理行政化為贏得革命勝利、健全工業(yè)體系和應(yīng)對國際競爭提供了整合動員社會資源的強大支撐，那么基層治理行政化的“問題化”則表明，基層治理行政化的內(nèi)在機制已發(fā)生深刻變化。

那么，基層治理行政化的內(nèi)在機制究竟發(fā)生了怎樣的變化？這就需要撕開所謂基層治理行政化這一歷史共通敘事的表層，拋去表面相似性的浮土，挖掘隱藏于基層治理行政化內(nèi)部“黑箱”中的深層邏輯。本文意在圍繞中國基層治理的繁簡適配邏輯，為揭示基層治理行政化的內(nèi)在機制及其演變提供一個可供討論的分析框架。接下來，本文首先將對基層治理行政化問題的理解轉(zhuǎn)化為對基層治理繁簡適配邏輯的討論。在繁簡適配邏輯的分析框架下，本文剖析基層治理行政化的內(nèi)在機制及其階段性演變過程，對近年來基層治理行政化的新特點進(jìn)行學(xué)理分析，并由此進(jìn)一步討論基層治理行政化的未來發(fā)展方向。

二、分析框架：治理成本與繁簡適配

簡約治理和復(fù)雜治理是兩種存在顯著差異的治理模式?！昂喖s治理”這一概念源自黃宗智對半正式基層行政的史學(xué)研究[10]，其關(guān)鍵特征在于：傳統(tǒng)國家主要依賴宗法倫理及其道德約束力量，不太依賴繁雜文書，以不需國家提供正式編制和工資的地方精英為代理人對地方社會進(jìn)行間接治理。在討論新時期基層治理行政化造成治理效能低下這一議題時，農(nóng)村基層和城市社區(qū)治理研究領(lǐng)域同時有學(xué)者提出，需要重新發(fā)掘簡約治理傳統(tǒng)在基層治理現(xiàn)代化中的價值[11]，基層治理行政化恰恰因其不夠簡約而造成了治理效能低下的問題。

已有研究將“復(fù)雜治理”定義為在復(fù)雜的現(xiàn)代社會，基于國家政權(quán)建設(shè)和資源汲取的需要，國家主要借助各種繁雜的正式制度和龐大的科層組織體系，依靠各種復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)、制度體系和工作流程提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種基層社會治理模式[12]。其中，繁雜的正式制度和龐大的科層組織體系是復(fù)雜治理的重要媒介。而技術(shù)和機構(gòu)上的強大復(fù)制能力是科層制的最大特征，以至于任何行政上的技術(shù)設(shè)計和結(jié)構(gòu)設(shè)置都很容易引起各部門的競相效仿，從而派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)。各級行政體系規(guī)模不斷擴大，一方面使行政機器過于繁雜，另一方面又易于導(dǎo)致行政權(quán)力對社會生活各領(lǐng)域的全面覆蓋，招致治理效能低下的治理困境。

上述研究對簡約治理與復(fù)雜治理的定義大多冗長而詳盡，描述性突出卻未能透顯二者背后相互通約的核心要素。本文提出，治理成本是衡量治理狀態(tài)簡約抑或復(fù)雜的關(guān)鍵變量。什么是治理成本？參照既有研究對于交易成本[13]和制度成本的定義[14-15]，本文將治理成本界定為治理過程中各個環(huán)節(jié)所耗費的相關(guān)資源。治官權(quán)運作的治理成本，包括維持科層體系日常運作所耗費的人力資本和財政資源，為監(jiān)督科層體系的規(guī)范化運作而投入的監(jiān)控體系運營資金，以及負(fù)責(zé)督查考核的組織資源和人力資本。如果說治官權(quán)運作更多耗費的是能夠加以精確核算的資金，那么治民權(quán)運作的治理成本則更多包含一線治理者為運用地方性知識、依循“情、理、法、力”等不同原則展開博弈所耗費的社會資本。治民權(quán)運作的治理成本難以精確測量，并且碎片化地彌散在日常生活中，因而更加具有隱蔽性，以至于往往被以治官權(quán)運作的治理成本為中心的概念定義所遮蔽。以治理成本的高低為衡量標(biāo)準(zhǔn)，本文將復(fù)雜治理和簡約治理納入統(tǒng)一的分析尺度：低治理成本的治理模式為簡約治理，反之則為復(fù)雜治理。簡約治理未必僅見于傳統(tǒng)社會，復(fù)雜治理也未必僅見于現(xiàn)代社會?；诖耍疚膶⒒鶎又卫硇姓芯坎僮鳛橹卫砟Ｊ降姆焙嗊m配分析。所謂“繁簡”即對復(fù)雜治理和簡約治理的略稱。

已有學(xué)者提出，關(guān)于治理模式的研究思路應(yīng)該引入對治理層面的分類思維。比如，呂德文[16]就認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分簡約治理在國家治理及鄉(xiāng)村治理層面上的不同意義。曹正漢[17]則將中國政治體制的基本特征描述為治官權(quán)與治民權(quán)的分設(shè)，并將其概括為“上下分治”的治理體制。本文依循對治理層面進(jìn)行分類的研究思路，突破“國家(政府)-社會(民眾)”二元關(guān)系理論范式的限定，將治理模式拆分為由體現(xiàn)治官權(quán)運作的“上”與體現(xiàn)治民權(quán)運作的“下”共同構(gòu)成的組合結(jié)構(gòu)。其中，治官權(quán)運作主要涉及“國家—地方政府—基層組織”三者之間的互動關(guān)系，治民權(quán)運作則主要涉及“基層組織—基層社會”的互動關(guān)系。本文認(rèn)為基層組織是聯(lián)結(jié)治官權(quán)運作與治民權(quán)運作、勾連上下的政治節(jié)點，它既需向上負(fù)責(zé)，又要與基層社會互動。若以基層組織為敘述主體，基層治理則包涵國家治理和社會治理兩個層面的互動關(guān)系。

以治理模式的“上下”劃分為基礎(chǔ)，本文所謂“適配”即復(fù)雜治理和簡約治理在治官權(quán)運作與治民權(quán)運作兩個治理層面的合理配置。既有研究對復(fù)雜治理和簡約治理的闡述，多集中于治官權(quán)運作的層面。比如用最低的官僚成本來維持現(xiàn)存體系，就被認(rèn)為是簡約治理的核心特征[10]。正因為將治民權(quán)運作的層面置于治官權(quán)運作的暗處，既有研究只能將近代以來的中國基層治理模式籠統(tǒng)界定為復(fù)雜治理，雖可解釋從傳統(tǒng)時期到新中國成立后的治理轉(zhuǎn)型路徑[12]，卻無法闡明近十年來項目下鄉(xiāng)、精準(zhǔn)治理所帶來的基層治理行政化與毛澤東時代以及稅費時期基層治理行政化的區(qū)別。而檢驗基層治理模式在兩個治理層面上是否合理配置的關(guān)鍵，即在于考察基層治理模式的配置格局是否有助于達(dá)成基層有效治理狀態(tài)。判斷基層治理是否有效的關(guān)鍵，在于考察基層組織能否回應(yīng)基層社會需求[18]。兩個治理層面的繁簡組合是否適配，取決于接應(yīng)基層治理模式的社會基礎(chǔ)。

三、簡約治理與復(fù)雜治理的三種配置形態(tài)

延續(xù)曹正漢在“上下分治”概念中的界定，“上”和“下”在本文中分別指代治官權(quán)運作和治民權(quán)運作兩個治理層面。從中國基層治理演化的歷史過程來看，基層治理模式的配置形態(tài)大概可以分為三類：上簡下繁、上下同繁、上繁下簡。

(一)上簡下繁：傳統(tǒng)時期中國基層治理的基本形態(tài)

治官權(quán)運作層面簡約、治民權(quán)運作層面復(fù)雜，構(gòu)成傳統(tǒng)時期中國基層治理的基本形態(tài)。已有較多研究使用“集權(quán)的簡約治理”這一概念，描述傳統(tǒng)時期治官權(quán)運作層面的簡約狀態(tài)。簡約直接表現(xiàn)為低廉的治理成本，其生成原因有三：一是人事負(fù)擔(dān)小。因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠提供的剩余遠(yuǎn)不足以供養(yǎng)龐大的國家官僚機器，由國家財政供養(yǎng)的正式人員規(guī)模小，國家無須為基層治理提供大量的正式編制和工資。二是治理職能少。國家機器規(guī)模較小，國家能力隨地理阻隔而遞減，提供的公共服務(wù)種類不多，對社會資源的汲取要求不高，掌控社會的欲求也不強烈，因此不向基層直接提供秩序，只要求基層社會在文化和儀式上認(rèn)同和遵從其權(quán)力[19]，使民眾認(rèn)其為自然秩序[20]。僅當(dāng)基層社會不能自行處理相關(guān)問題時，國家才被社會邀請進(jìn)行介入和干預(yù)。三是柔性治官。一方面中央政府執(zhí)掌治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權(quán)力，在錄用委派、下達(dá)任務(wù)、考核評定諸方面有著成熟完整的規(guī)章制度[21]；另一方面，官僚體制作為一個等級有序、穩(wěn)定運行的組織，發(fā)展起相對獨立于皇權(quán)的內(nèi)在機制和規(guī)則制度，而中央皇權(quán)又在各個環(huán)節(jié)擁有最終決定權(quán)和任意干預(yù)的專斷權(quán)力，使官僚體制依附于皇權(quán)[17]。中央皇權(quán)收放自如的治官術(shù)，有助于降低國家對官僚機器的控制成本。

事實上，治官權(quán)運作層面的這種簡約狀態(tài)以治民權(quán)運作層面的復(fù)雜狀態(tài)為其做重要支撐。傳統(tǒng)時期的中國基層主要是自給自足的農(nóng)業(yè)社會。有研究因農(nóng)業(yè)社會的各種關(guān)系相對簡單、治理問題復(fù)雜程度不高，而將農(nóng)業(yè)社會定性為“簡單社會”，于是推論簡約治理適配“簡單社會”[12]。本文則認(rèn)為農(nóng)業(yè)社會其實并不“簡單”，相反正是因為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會治理對象的低流動性以及組成要素簡單且相對靜止的特征，頻繁且近距離的日常互動恰恰導(dǎo)致村莊內(nèi)部的血緣關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)盤根錯節(jié)，長期形成的矛盾積怨相互牽連纏繞。在這種情況下，只有熟諳地方性知識的宗族組織和地方士紳，才有能力對民眾進(jìn)行道德教化，并通過家法家規(guī)、刑杖房、“宗族法院”等方式維持基層社會秩序。由于鄉(xiāng)土秩序具有濃厚的“總體性”色彩，村莊事務(wù)發(fā)生不規(guī)則，在特殊主義情理邏輯支配下的治理行為難以硬性制度化，地方官只有在與民眾反復(fù)交涉談判，隨各種因素的變化而動態(tài)調(diào)整策略之后，才能為中央官反映出集權(quán)的安全邊界。一旦基層治理需要動員大量的社會資源，則這種治理方式實際是復(fù)雜的，治理成本實際是高昂的。正是由于依托下級權(quán)威組織、半官僚(衙役)和無須國家支付工薪的準(zhǔn)官員(士紳)對基層社會的復(fù)雜治理，國家權(quán)力無須向基層社會滲透便可獲得社會穩(wěn)定、滿足基本的稅收需求。

總體上看，傳統(tǒng)時期治民權(quán)運作層面呈現(xiàn)出的復(fù)雜治理，既是治官權(quán)運作層面簡約治理的必然結(jié)果，同時也為治官權(quán)運作層面簡約治理的長久維系不斷創(chuàng)造必要條件。治民權(quán)運作層面廣泛動員大量人情和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜治理模式，甚至自下而上反向滲透到治官權(quán)運作層面，使官僚機器內(nèi)部也繁衍交織著以同門、故里、同事所構(gòu)建的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(二)上下同繁：新中國成立至稅費改革之前基層治理的基本形態(tài)

新中國前50年基本包括農(nóng)村的人民公社和稅費時期、城市的單位制和街居制時期。治官權(quán)和治民權(quán)兩個運作層面同時處于復(fù)雜治理形態(tài)，是新中國前50年基層治理的基本特征。

新中國成立之前，統(tǒng)治者在治官權(quán)運作層面曾幾度試圖改變簡約治理狀態(tài)，卻都未使國家治理真正進(jìn)入復(fù)雜治理狀態(tài)。比如清初國家統(tǒng)治者所設(shè)計的負(fù)責(zé)治安的保甲制、主管教化的鄉(xiāng)約制與負(fù)責(zé)征稅的里甲制，無一能在地方有效運行[22]。而20世紀(jì)上半葉因贏利型經(jīng)紀(jì)制的擴張帶來的國家政權(quán)內(nèi)卷化，也使國家未能制度化地控制地方基層勢力[23]。新中國延伸了國家治理的深度和廣度，并史無前例地擴展了官僚組織的規(guī)模和復(fù)雜性，形成了國家?guī)缀鯄艛喟ㄎ镔|(zhì)財富和信息資源在內(nèi)的全部重要資源的“總體性支配”格局[24]。這是因為，與傳統(tǒng)時期的國家相比，一個現(xiàn)代國家意義上的國家政權(quán)不再滿足于基層社會對其統(tǒng)治合法性的象征性認(rèn)同，而是通過主動介入的方式把控基層政權(quán)，進(jìn)而改造基層社會的方方面面。隨著國家人口規(guī)模和治理內(nèi)容日益擴張，國家正式制度體系和正式創(chuàng)制的組織網(wǎng)絡(luò)日益繁雜，行政上條塊分割、機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象日益突出。單位組織和人民公社都編制了繁密的縱向行政體系，使中國社會的組織密度大幅提高。這些現(xiàn)象都意味著治官權(quán)運作層面的治理成本大幅躍升，甚至表現(xiàn)出日益嚴(yán)重的治理負(fù)荷[25]。治官權(quán)運作層面的治理模式已然轉(zhuǎn)入復(fù)雜治理狀態(tài)。

然而，雖然國家試圖通過建立在全能主義國家[26]的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)之上的群眾動員，以國家權(quán)力“一竿子插到底”的方式徹底驅(qū)除半正式官員在基層治理中可能帶來的弊端，但事實表明，強大的國家政權(quán)在全面改造基層社會時，并沒有從根本上觸及基層社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理并不能從根本上蕩滌清除枝蔓錯雜的基層社會，革命話語嵌套和滋養(yǎng)了治民權(quán)運作層面固有的復(fù)雜性。比如在鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的倫理秩序、村規(guī)民約等地方規(guī)范依然約束著人們的日常生活，農(nóng)民仍置身于社會自發(fā)形成的秩序之中[27]。參與社會治理的生產(chǎn)隊干部在許多問題上也會處于人情原則和斗爭哲學(xué)的兩難境地，在被視為“場面上”文化的公社意識形態(tài)和被視作“場面下”文化的倫理傳統(tǒng)之間搖擺不定。人情原則和斗爭哲學(xué)的相互依存和相互沖突構(gòu)成公社文化的整體[28]?？傮w而言，基層熟人社會的性質(zhì)不僅沒有發(fā)生改變，反而隨著集體化對人們生活的全面介入而得以強化。

稅費時期，國家權(quán)力和各項制度的觸角雖已延伸到鄉(xiāng)村，但實際上對基層組織的監(jiān)督與約束則顯得力不從心[11]，或有時亦有意選擇模糊性政策作為治理手段，為基層組織因地制宜執(zhí)行政策留下空間，以致基層組織行為在發(fā)展經(jīng)濟的前提下具有相當(dāng)?shù)碾S意性、短期性和變通性[29]。為了完成稅費征收等任務(wù)，基層組織廣泛運用復(fù)雜的非正式權(quán)力運作方式，綜合調(diào)動大量人情、面子等各種地方性治理資源“軟硬兼施”，調(diào)用服務(wù)于整體鄉(xiāng)村治理的“政法邏輯”[30]，形成對不同類型的農(nóng)民采取不同治理手段的分類治理。這種依靠日常生活權(quán)力[31]的非正式治理實踐無法制度化，因此是一個嵌入鄉(xiāng)村日常生活而無法完全控制的因素。而非制度化的問題解決方案意味著一系列個案化、在地化、特殊主義的問題解決方式，以及許多嵌入地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地方規(guī)范中的非制度化的談判與妥協(xié)，因此往往意味著極高的治理成本，進(jìn)入街居制時期的城市社區(qū)同樣如此。人情面子等非正式方式既出現(xiàn)在基層組織對積極分子的動員中，也會在鄰里糾紛調(diào)解、基層執(zhí)法等社區(qū)工作中被采用。

縱觀新中國前50年的基層治理歷程，可以發(fā)現(xiàn)：大量國家治理任務(wù)和組織機制以政治或行政運作的方式下沉基層社會，表現(xiàn)出現(xiàn)代國家的復(fù)雜治理形態(tài)；同時，基層組織一方面承接了大量的國家治理任務(wù)，另一方面卻沒有被治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理形態(tài)所吸納。結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)管理責(zé)任制雖然向基層組織自上而下傳遞著行政壓力，但也為基層組織發(fā)揮自主性、運用自由裁量權(quán)對基層社會進(jìn)行復(fù)雜治理留出了足夠的空間。甚至社會治理基于鄉(xiāng)土倫理的復(fù)雜邏輯也會向治官權(quán)運作層面反向滲透，進(jìn)而形成諸如“鄉(xiāng)村利益共同體”一類的關(guān)系，使國家層面的復(fù)雜治理與社會層面的復(fù)雜治理達(dá)成同頻共振。簡言之，上下同繁的基層治理模式表現(xiàn)為，基層組織通過對基層社會的復(fù)雜治理，接應(yīng)和完成國家層面的復(fù)雜治理任務(wù)。

(三)上繁下簡：稅費改革之后近20年基層治理的基本趨向

近20年主要包括農(nóng)村稅費改革以來的資源分配型治理時代和城市的社區(qū)制時代。由于這一時代尚未結(jié)束，且上繁下簡的治理狀態(tài)仍未完全定型，本文姑且將上繁下簡定性為近20年基層治理的基本趨向。

2004年以來，中央政府逐步形成以科學(xué)發(fā)展觀為核心的治國理念。此后生產(chǎn)型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，政府職能也開始向公共品提供方面轉(zhuǎn)變。國家在廣泛實施項目下鄉(xiāng)政策的同時，加強了基層文化產(chǎn)品供給和文化資源下鄉(xiāng)，不僅管控農(nóng)村婚喪大操大辦、高額彩禮等習(xí)俗，還對鄉(xiāng)村社會制定村規(guī)民約進(jìn)行指導(dǎo)和引領(lǐng)。由于公共行政事務(wù)的增加和上級政府對社會秩序的訴求，在科層體制末端組織的財力日益依附于上級政府的情況下，基層組織最終成為政策在基層社會落地的抓手。比如，村干部不僅需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所、司法所完成對上訪戶、精神病人、“兩勞釋放”人員等重點人口信息的監(jiān)控，還需要積極參與解決群體性事件、醫(yī)療糾紛等非常規(guī)性社會糾紛。與此同時，在面向基層社會開展的工作中，基層干部的權(quán)力本身仍受人情事理的外部約束，具體情勢中的“合乎情理”仍是其權(quán)力行使的衡量標(biāo)準(zhǔn),他們需要在施政過程中認(rèn)真處理基層社會的社群倫理訴求和施政行為的社會正當(dāng)性。如在扶貧實踐過程中，基于在地化倫理即鄉(xiāng)土倫理的情緣關(guān)系和地緣關(guān)系仍然非常重要。村干部需要根據(jù)村民的各種顯性和隱性收入、日常生活消費和人際交往來識別貧困戶。當(dāng)遇到難分彼此的幫扶對象時，更需立足“遭遇性的”村莊日常生活，按照村民所認(rèn)可的地方性共識，根據(jù)具體的貧困事件來認(rèn)定。貧困戶名單的產(chǎn)生，往往需要經(jīng)歷帶有治理技巧又富含鄉(xiāng)土倫理的考量，難點在于判斷到底更應(yīng)該“幫窮”還是更應(yīng)該“幫親”“幫能”“幫弱”或“幫需”[32]，在不至于被認(rèn)為“不通情理、不講情面、不認(rèn)情意”的前提下確定誰才是“最恰當(dāng)”的貧困者[33]。

城市社區(qū)治理同樣是一個充滿靈活性和策略性的過程，社區(qū)基層組織需要進(jìn)行模糊化的角色分工、人情化的社會動員、梯度化的配置資源、柔性化的權(quán)力運作，社區(qū)工作需要物業(yè)公司、社會組織、基層組織和積極分子打破角色分工，將職責(zé)延伸到本職以外。同時，社區(qū)工作人員需要靠反復(fù)上門、勸說、軟磨硬泡，通過為居民解決實際問題而積累情面資源[34]。治民權(quán)運作層面的復(fù)雜治理邏輯也有可能借助治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理邏輯，向看似細(xì)密嚴(yán)整的行政科層體制內(nèi)部反向滲透，表現(xiàn)為項目發(fā)包過程中的“設(shè)租尋租”[35]以及各種“潛規(guī)則”[36]。

然而，信息技術(shù)的廣泛運用逐漸沖擊了上述上下同繁配置模式下國家治理與社會治理所達(dá)成的均衡狀態(tài)，導(dǎo)致國家權(quán)力與基層組織的關(guān)系從“目標(biāo)控制”走向“過程控制”。在加大基層干部職業(yè)越軌風(fēng)險的同時，治理技術(shù)也將基層組織牢牢吸納進(jìn)科層體制，使基層組織不再能夠在治民權(quán)運作層面施展其自主性。治民權(quán)運作層面原有的復(fù)雜性在治官權(quán)運作層面復(fù)雜的技術(shù)監(jiān)控體系下變得整齊而機械。比如12345平臺使村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委面前近于“透明”，工單數(shù)量和處理工單的質(zhì)量成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)評價村干部積極性和能力值的重要標(biāo)準(zhǔn)，以至于自下而上的民意反饋與自上而下泛化的監(jiān)督考核和過度回應(yīng)抹除了復(fù)雜的利益博弈過程，形成被少數(shù)人群體的利益追逐所綁架的“去政治化”支配格局[37]。又如“橫到邊、縱到底”的網(wǎng)格體系雖可對基層矛盾實行全天候全方位排查，將很多不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)，但不少城市的網(wǎng)格化管理缺乏對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析使用，技術(shù)只不過顯示出行政全能主義在社區(qū)的伸張，大量行政任務(wù)擠入網(wǎng)格使基層社會陷入行政過密化的陷阱，網(wǎng)格成為附屬行政管理體系的末端層級，網(wǎng)格員成了不在編的流動行政人員[38]，基層干部變成了專業(yè)化和職業(yè)化的“公務(wù)員”和“事務(wù)官”。再如“項目進(jìn)村”所附加的復(fù)雜程序和技術(shù)系統(tǒng)使指向基層社會的資源輸入側(cè)重結(jié)果取向的標(biāo)準(zhǔn)化線性評判，而抹去了所有倫理與價值層面的標(biāo)準(zhǔn)[39]，最后導(dǎo)致專項化和項目化資金大多流向易于評估和審計的項目，與地方公共服務(wù)需求發(fā)生錯位[40]。

總之，出于國家對基層干部的信任不足，技術(shù)治理助推自上而下的監(jiān)督達(dá)到前所未有的精細(xì)化水平。在上級部門為防止基層變通而規(guī)定全國標(biāo)準(zhǔn)的資源下鄉(xiāng)目標(biāo)、方式和程序的情況下，盡管不同地區(qū)情況千差萬別，基層干部完成上級任務(wù)時卻幾乎沒有與上級部門討價還價的空間，不得不按照上級各部門要求完成程序化操作，頻繁“辦事留痕”、填造表格，以接受自上而下的檢查監(jiān)督與考核。于是基層干部為國家治理新增了大量管理信息量，也制造出許多原本在社會內(nèi)部消化的待處理信息，繼而引發(fā)信息過載和科層機構(gòu)的進(jìn)一步下延。此外，行政科層制對基層干部的吸納也帶來基層干部的公職化和工資化，增加了政府的財政供養(yǎng)成本。而政策精準(zhǔn)程度越高，對政策設(shè)置、監(jiān)督和執(zhí)行的要求越高，這些都將推高治官權(quán)運作層面的治理成本，進(jìn)一步強化其復(fù)雜治理邏輯。

對于基層干部而言，訴諸嚴(yán)格執(zhí)行法律程序的“法治”，顯然要比需要反復(fù)權(quán)衡、調(diào)用大量治理資源、依循不規(guī)則的生活邏輯而進(jìn)行的“倫理之治”更加簡約；程序化、重復(fù)性的案頭工作顯然要比遭遇性的街頭工作更加好做，也更容易應(yīng)付。在治民權(quán)運作層面，因配合治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理邏輯而忙于案頭工作的基層干部，逐漸減少與群眾打交道的時間，也逐漸喪失對基層社會進(jìn)行復(fù)雜治理的能力。面對基層社會，指向單一問題和單一目標(biāo)的理性設(shè)計方案逐漸取代具體的社會經(jīng)驗，基層干部與從中央到地方的行政科層體制共同構(gòu)成一部設(shè)計合理、運轉(zhuǎn)高效的龐大機器。這臺機器的每個部件、每個齒輪都隨同這一機器系統(tǒng)調(diào)整方向，卻在連帶運行中失去了部分靈活多變、敏銳出擊的應(yīng)對能力[41]。標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的一整套操作程序雖使復(fù)雜問題簡單化而便于操作與監(jiān)管，但這種線性技術(shù)理性卻極易脫離社會治理所需的公共性、整體性與主體性。這是因為更規(guī)范、更統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，要求將基層社會的需求制度化為行政體系可識別的政策、規(guī)范與執(zhí)行體系。那些無法測量和編碼的社會內(nèi)生性需求，以及沒有技術(shù)使用能力的信息弱勢群體，就極易成為大數(shù)據(jù)上的“無”[42]，而被基層治理體系所無視。治民權(quán)運作層面“以規(guī)則取代情理、以程序正當(dāng)權(quán)力”的新特征使其不可謂不是一種簡約治理。治民權(quán)運作層面的治理簡約化是治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理疊加治理技術(shù)復(fù)合而成的結(jié)果。

四、基層治理行政化與基層治理模式的繁簡適配

基層治理模式繁簡配置的三種形態(tài)映射著中國基層治理的歷史演變過程。大體而言，在上簡下繁的配置形態(tài)下，治官權(quán)運作層面的簡約治理與治民權(quán)運作層面的復(fù)雜治理相互區(qū)隔、互不干涉；在上下同繁的配置形態(tài)中，治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理與治民權(quán)運作層面的復(fù)雜治理相互借用、同頻共振；在上繁下簡的配置形態(tài)中，治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理吸納并同化了社會治理，化簡了基層組織與基層社會的聯(lián)結(jié)方式。

基于這三種基層治理模式繁簡配置的比較可以發(fā)現(xiàn)，基層治理行政化存在兩個階段：第一個階段，即治官權(quán)運作層面從簡約治理轉(zhuǎn)向復(fù)雜治理的過程；第二個階段，即治民權(quán)運作層面從復(fù)雜治理轉(zhuǎn)向簡約治理的過程。前一個階段的基層治理行政化，準(zhǔn)確來講其實是“國家治理行政化”，這是伴隨現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)而出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。在此階段，雖然國家治理的大量行政任務(wù)自上而下輸入地方社會，但這些行政任務(wù)在地方社會的執(zhí)行和完成，仍離不開基層組織充分運用地方性知識動員基層社會的復(fù)雜治理過程。而后一個階段的基層治理行政化，其實是“社會治理行政化”，這是伴隨信息社會和智能社會的興起而出現(xiàn)的新現(xiàn)象。在此階段，復(fù)雜的技術(shù)治理化簡了社會復(fù)雜性，使基層社會從社會情境逐步降維到議題再到數(shù)字。由于社會的復(fù)雜性被技術(shù)冠以不符合秩序之名，進(jìn)而被整理或直接刪去[43],基層社會的完整性被一步步壓縮，直至成為“某個維度上敞開的定量標(biāo)尺上的一點”[44]。正是由于維度缺失，治理在國家層面雖變得更加復(fù)雜和明晰，治理所形成的大量過度簡約的數(shù)據(jù)卻因無法回到社會情境之中而不能發(fā)揮其作用。數(shù)據(jù)之間的表面相關(guān)性終究無法替代事物之間的真實因果關(guān)聯(lián)。

如果從繁簡適配的角度重新審視這三種基層治理模式，可以認(rèn)為上簡下繁和上下同繁這兩種配置形態(tài)都有助于基層治理充分發(fā)揮其治理效能，因此都可稱得上“適配”。其中，上簡下繁的配置形態(tài)在國家為基層社會提供基本的政治和軍事保障的前提下，使基層社會為國家提供象征性支持和基本財政保障。上下同繁的配置形態(tài)則讓國家形成了社會主義基本制度和體制框架，并通過內(nèi)向型原始積累建成了完整的工業(yè)體系。由于基層治理模式一直保持穩(wěn)定的適配狀態(tài)，第一個階段的基層治理行政化順應(yīng)了現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的應(yīng)有之義，故而不成其為問題。

目前廣為學(xué)界所詬病的基層治理行政化，其實是特指第二個階段的基層治理行政化。這個階段的基層治理行政化之所以稱其為問題，是因為上繁下簡的配置形態(tài)并非一種適配狀態(tài)。治官權(quán)運作層面以清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化和剛性化的處理程序為理想意圖的復(fù)雜治理，導(dǎo)致基層組織通過變通而履行協(xié)調(diào)責(zé)任的空間被壓縮，喪失了對基層社會的感知能力，只能嚴(yán)格按照上級程序與要求開展工作?！吧戏薄钡贡啤跋潞啞?，對于基層組織而言，單向度追求程序規(guī)范性和正當(dāng)性的提高，以行政績效為導(dǎo)向，使其順理成章地忙于應(yīng)付行政事務(wù)。通過大量文牘工作展示治理過程以盡量避免對治理結(jié)果的責(zé)任，只顧上級工作任務(wù)的“硬落地”而不顧工作是否符合基層實際，這也正是當(dāng)前基層工作中形式主義普遍嚴(yán)重的重要原因。從表面上看，管理標(biāo)準(zhǔn)細(xì)而且多，可是標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化卻造成對實踐復(fù)雜性的忽視，導(dǎo)致治理無法根據(jù)具體情況保持合理的靈活性。如果各級管理者都死守同一套僵化的數(shù)量指標(biāo)，就會成為沒有靈魂的標(biāo)準(zhǔn)化輸出機器。治理一旦變成了簡單化的、沒有任何技術(shù)含量的機械對標(biāo)，政策執(zhí)行就有可能失去因地制宜的全部彈性。社會治理的“去群眾化”雖然能夠節(jié)約商議成本、提高行政效率，卻因排除考慮公共治理的社會有效性，而很少能夠體現(xiàn)和表達(dá)基層社會民眾的利益。多元主體參與的缺失和運行力的單一，使治民權(quán)運作層面的簡約治理只能處理表面規(guī)范的淺層次問題，而面對復(fù)雜的深層次問題則無能為力，大大降低了基層社會的治理效能。

綜觀三種基層治理模式，似乎“下繁”是決定簡繁配置達(dá)成適配狀態(tài)的關(guān)鍵。那么， “下簡”是否就一定意味著治理效能的低下？回答這個問題，就需要進(jìn)一步討論基層治理所面對的社會基礎(chǔ)。長期以來，基層治理所要面對的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，而農(nóng)民的公共治理需求具有非標(biāo)準(zhǔn)化、可制度化程度低且呈現(xiàn)階段性變化的特點。這導(dǎo)致基層治理難以形成簡約規(guī)則，需要因時、因地、因人而不斷進(jìn)行調(diào)整。正因為鄉(xiāng)土秩序的復(fù)雜性，上簡下繁和上下同繁皆呈現(xiàn)出繁簡適配特征，“下繁”保證了第一個階段基層治理行政化的有效進(jìn)行。若社會在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中逐漸變得程式化和標(biāo)準(zhǔn)化，上繁下簡是否就足以消解第二階段基層治理行政化所表現(xiàn)出的種種問題？比如在工業(yè)化程度較高的東部地區(qū)，社會邊界高度開放，社會人際關(guān)聯(lián)度低、人情匱乏，以至于社會交往高度理性化。在這樣的“程式社會”，社區(qū)價值生產(chǎn)能力低下且缺乏內(nèi)部競爭，公共治理事務(wù)因社會沖突的減少而相對簡單，上繁下簡有可能因此而達(dá)致適配狀態(tài)。然而，上繁下簡適配的達(dá)成首先需要由正式制度充分恰當(dāng)?shù)卣鐒e生活領(lǐng)域的需求和民情變動，使正式制度與生活領(lǐng)域之間形成一定程度的契合，進(jìn)而引導(dǎo)民情的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變，最終才有可能使正式制度的復(fù)雜治理實現(xiàn)高度體系化基礎(chǔ)上的治理有效。可是基層社會究竟有沒有可能徹底擺脫特殊主義的影子，卻是值得懷疑的。也許無論一個國家規(guī)范化的制度文明發(fā)展到怎樣成熟的地步，基層社會的生活邏輯仍會持續(xù)不斷地生產(chǎn)細(xì)小瑣碎、流動不定且難以被既成規(guī)范所識別和分類的剩余事務(wù)。若是基于這一判斷，則基層社會也許永遠(yuǎn)無法自發(fā)進(jìn)化到20世紀(jì)上半葉技治主義者們在技術(shù)治理運動中曾渴望締造的“機器烏托邦”狀態(tài)[45],而上繁下簡也就無法真正達(dá)致適配狀態(tài)。

五、結(jié)論與討論

本文詳細(xì)考察了中國基層治理模式的三種繁簡配置模式，即上簡下繁、上下同繁和上繁下簡，并認(rèn)為基層治理行政化存在從上簡下繁轉(zhuǎn)入上下同繁的第一階段，以及從上下同繁轉(zhuǎn)入上繁下簡的第二階段。前一個階段，準(zhǔn)確而言是發(fā)生在治官權(quán)運作層面的基層治理行政化；后一個階段，則其實是發(fā)生在治民權(quán)運作層面的基層治理行政化。本文發(fā)現(xiàn)，順應(yīng)現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)需求的基層治理行政化在第一階段能夠充分體現(xiàn)其治理效能，而基層治理行政化的問題主要出現(xiàn)在第二階段。治理行政化指向治民權(quán)運作層面的全面鋪開，導(dǎo)致上下同繁的繁簡配置模式轉(zhuǎn)向上繁下簡的非適配狀態(tài)，治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理對社會治理的吸納和同化大幅降低了基層治理效能。

如本文開頭所述，目前一些學(xué)者呼吁“去行政化”。若將其放在本文的分析框架內(nèi)理解，學(xué)者們所呼吁的“去行政化”絕非要退回到上簡下繁的傳統(tǒng)時期狀態(tài)，即使那是“集權(quán)的簡約治理”這一概念最初所指稱的歷史狀態(tài)。因為在現(xiàn)代政治版圖上，“沒有一個良好的強有力的全國政府，公民就不可能享有作為公民的權(quán)利”[46]。學(xué)者們所呼吁的“去行政化”至少是針對“下簡”，即目前治民權(quán)運作層面所出現(xiàn)的簡約治理而言，批判的是治官權(quán)運作層面的復(fù)雜治理對基層組織的過度控制和過分吸納。換句話說，基層治理上繁下簡的演進(jìn)趨向亟需朝上下同繁的方向回調(diào)。如果不從上繁下簡的治理格局入手，只要行政科層制中上級部門的控制權(quán)不受到約束，中央針對基層官僚主義、形式主義問題和基層減負(fù)問題而發(fā)布的各項指示精神，亦將化為各種工作會議、文件檔案、督查調(diào)研和檢查考核，成為使基層組織脫離基層社會和群眾工作的強大拉力。而只要中央政府保持權(quán)力收放的良好節(jié)奏，憑借決策智慧和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，用“一亂就收，一死就放”解決“一放就亂，一收就死”的問題，從上繁下簡向上下同繁的回撤就仍有其可能。

將上繁下簡向上下同繁回撤的關(guān)鍵，在于重新認(rèn)識什么是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為一個政治目標(biāo)，本質(zhì)上說國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵應(yīng)在于提高國家治理的能力和適應(yīng)性。對“現(xiàn)代化”這一概念的祛魅十分必要。事實上并不存在一個客觀的“現(xiàn)代化”的治理體系，更何況學(xué)界對“現(xiàn)代化”這一概念本身還存在諸多爭議。導(dǎo)致上繁下簡得以達(dá)成的重要因素，是基于信息技術(shù)精確控制思維的技術(shù)治理在各地基層治理創(chuàng)新中的廣泛運用，其道具即是標(biāo)準(zhǔn)化的制度標(biāo)尺和復(fù)雜化的過程規(guī)范。其中，信息技術(shù)、精準(zhǔn)制度、過程監(jiān)控等皆被視為“現(xiàn)代化”舉措。相比之下，過去長久以來一些行之有效的群眾工作方法反而遭到拋棄。如此一來，基層治理效能必然大打折扣。國家不是不應(yīng)該制定全國一盤棋的發(fā)展規(guī)劃、向地方政府下達(dá)政治任務(wù)，而是需要在制定政策時多講原則，少提具體要求，給基層組織預(yù)留通過勾連基層社會生活邏輯的復(fù)雜治理靈活落實政策的空間。

因此，為了提高國家治理的能力和適應(yīng)性，中國的基層治理需要在“上繁”與“下繁”之間保持一種必要的張力與均衡以相互呼應(yīng)。在治官權(quán)運作層面，行政科層體系要更好地處理施政行為的倫理問題，有效汲取社會倫理資源，同時為基層組織預(yù)留更多彈性空間；在治民權(quán)運作層面，基層組織則一定要從行政科層體系的監(jiān)控機制和規(guī)則捆綁中解脫出來，回歸到基層社會和群眾中間去，充分發(fā)揮治理創(chuàng)造力。