管洪彥

(吉林大學(xué) 理論法學(xué)研究中心/法學(xué)院，長春 130012)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是社會主義公有制背景下承擔(dān)著多元社會職能的特別法人類型，肩負(fù)著堅持、維護和實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的制度目標(biāo)，這就導(dǎo)致其具有不同于一般法人的“特別性”，法人終止制度亦是如此。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止將導(dǎo)致其特別法人地位的消滅、債權(quán)債務(wù)關(guān)系的清理和承受、集體資產(chǎn)的調(diào)整和處置，進而對農(nóng)村集體所有制的穩(wěn)定和實現(xiàn)、交易安全的維護以及利益相關(guān)者的權(quán)益產(chǎn)生重要影響。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度已經(jīng)成為《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》立法過程中爭議最為激烈的難題之一。從法理上講，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》是市場主體法、私法性質(zhì)的組織法和團體法，理應(yīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人從設(shè)立到終止的動態(tài)過程進行全面的法律調(diào)整。終止制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度中不可或缺的組成部分，應(yīng)該借助于制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的立法契機，在廓清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止法理迷霧和實踐困惑的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的“特別性”原理為基礎(chǔ)，以制度和規(guī)范的“特別性”為主線，在立法中構(gòu)建起完整、系統(tǒng)、扎實的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度和規(guī)范體系。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的理論爭辯與運行實踐

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人能否終止之爭

從私法人基礎(chǔ)原理和《民法典》的規(guī)范視角觀察，一般法人終止的原因是由法人解散、被宣告破產(chǎn)和法律規(guī)定的其他原因(《民法典》第68條)等組成的。但是，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別法人屬性，一般法人終止的原因并不能當(dāng)然全部適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，學(xué)界圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的問題爭議激烈，主要集中在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人能否終止、基于何種事實終止、終止中的權(quán)益保障、終止后的財產(chǎn)歸屬和行使以及立法如何對終止制度進行立法表達等方面。其中，最為激烈的爭議聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人能否破產(chǎn)以及適用何種破產(chǎn)程序。對此主要存在“破產(chǎn)否定論”“破產(chǎn)肯定論”“區(qū)別對待論”三種觀點。其一，“破產(chǎn)否定論”?！捌飘a(chǎn)否定論”是目前較流行的觀點，認(rèn)為不應(yīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人以破產(chǎn)能力[1]，也不能賦予集體經(jīng)濟組織以破產(chǎn)能力[2]；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非經(jīng)法律規(guī)定不能任意消滅，不能破產(chǎn)，也不能輕易解散、清算[3]；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)不具有正當(dāng)性、必要性和可行性[4]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能依照公權(quán)力的管理需要實現(xiàn)籍合組織變更，不能從自身效率出發(fā)進行組織更新，不能由于競爭失敗而重整或破產(chǎn)[5]；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)不能像普通企業(yè)那樣破產(chǎn)、解散和清算[6]。其二，“破產(chǎn)肯定論”。持“破產(chǎn)肯定論”的觀點并非認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人可以直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，而是認(rèn)為要考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”，進而構(gòu)建符合其“特別性”的終止制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)可申請破產(chǎn)，只不過出于維系集體經(jīng)濟組織法人的共益功能，應(yīng)當(dāng)只可為其設(shè)置破產(chǎn)重整程序[7]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人可首先通過破產(chǎn)和解與破產(chǎn)重整程序，當(dāng)破產(chǎn)和解與破產(chǎn)重整程序失敗后再通過破產(chǎn)清算程序終止[8]。應(yīng)當(dāng)以重整作為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織債務(wù)問題的主要手段，并將和解設(shè)置為重整的可選性前置程序，不允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進入破產(chǎn)清算程序并消滅法人人格[9]。破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解制度同時可以適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)適用破產(chǎn)制度[10]。不能直接適用破產(chǎn)清算程序和破產(chǎn)重整程序，但是可以適用破產(chǎn)重生程序[11]?？梢?，即便是持“破產(chǎn)肯定論”者，也是有條件地承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)制度，并優(yōu)先選擇適用和解和重整程序。其三，“區(qū)別對待論”。該觀點認(rèn)為對農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系應(yīng)當(dāng)采納“二元論”，在區(qū)分農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的基礎(chǔ)上討論集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)問題。二元論下，作為集體經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以破產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也有必要破產(chǎn)，破產(chǎn)重整制度有助于其振興，破產(chǎn)清算程序具有債務(wù)免除功能，有助于其債務(wù)豁免，最終使其成員獲益[12]。可見，學(xué)界圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的終止問題，特別是破產(chǎn)問題爭議激烈，終止問題已經(jīng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中的爭議焦點。2022年12月27日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議首次審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)第六條明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得破產(chǎn)”，可見，《草案》顯然采納了“破產(chǎn)否定說”。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的立法和實踐

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度立法存在明顯缺憾。一方面，僅有一般立法卻無專門立法。除了《民法典》第三章“法人”之“一般規(guī)定”中對法人終止的一般事由作出規(guī)定，并無專門針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的立法。另一方面，僅有地方立法而無國家統(tǒng)一立法。部分經(jīng)濟發(fā)達的省市的地方立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立、解散等終止情形進行了立法探索，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等地方立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立以及解散等終止情形設(shè)有規(guī)定?？傊?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度事關(guān)市場主體的退出和優(yōu)化，對堅持和鞏固農(nóng)村集體所有制、維護交易安全都有重要影響，僅僅依賴沒有反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別性”的一般立法和較低層級的地方性立法顯然難當(dāng)如此重任。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的運行實踐存在較多障礙。目前，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止問題尚未成為普遍問題，但是為保持市場經(jīng)濟健康有序運行，終止制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法作為市場主體法的應(yīng)有制度設(shè)計。此外，實踐中確實出現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的制度需求，如有些地方確實存在基于行政區(qū)劃變更、整體異地安置等原因而存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立的現(xiàn)實需要；有些城鄉(xiāng)融合度高、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)扎實且完全城市化的地區(qū)確有注銷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實需求；有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在因經(jīng)營管理不善導(dǎo)致資不抵債達到破產(chǎn)界限，需要對其債務(wù)和資產(chǎn)進行整合處理的情況。在實踐中雖然有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的制度需求，但是終止制度的運行實踐還比較薄弱。根據(jù)筆者的實證調(diào)研，目前國內(nèi)尚沒有公開的，除合并、分立以及按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門的文件進行注銷登記之外的終止案例，更沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)的案例。雖然部分地區(qū)基于現(xiàn)實需求曾經(jīng)進行過城中村集體經(jīng)濟組織終止的探索，但是受到政策、立法等制約，最終都沒有取得切實效果。即便是已經(jīng)達到政策要求注銷登記條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也沒有邁出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的實質(zhì)步驟。其主要原因在于：其一，多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不具備終止的條件。我國正處于從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變的過程中，即便是已經(jīng)社區(qū)化的城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，仍然發(fā)揮著為社區(qū)居民提供養(yǎng)老福利、公共服務(wù)等多元社會功能，不具備終止的社會基礎(chǔ)。其二，現(xiàn)行政策和立法規(guī)定的終止條件苛刻。從地方立法規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止條件相當(dāng)苛刻，具備合并、分立情形以外的終止條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是極為罕見的。其三，對終止可能導(dǎo)致的政治、法律和社會風(fēng)險的擔(dān)憂。特別是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體財產(chǎn)的管理主體，其終止后集體財產(chǎn)的管理主體是何種主體、集體財產(chǎn)如何處置、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益如何保障和實現(xiàn)等問題都有待解決，其中蘊含的可能風(fēng)險讓地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織望而卻步。

總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止問題在我國立法中仍是新事物。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度屬于典型的中國特色制度，在國際上也無直接經(jīng)驗可供借鑒與參考。我國學(xué)界的研究還存在明顯的法理積淀不足，國家層面立法存在缺失，政策也存在模糊性?，F(xiàn)實中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位和特別功能的誤解，導(dǎo)致地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即便有終止的現(xiàn)實需要，也常因懼于政治、法律和社會風(fēng)險等而不敢嘗試、不愿嘗試，這就導(dǎo)致我國目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的實踐探索難有實質(zhì)性跨越。實踐中普遍認(rèn)為，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止問題要保持足夠的歷史耐心，待條件成熟后再循序漸進地推進。但是現(xiàn)實中缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的實踐探索并不意味著終止制度沒有必要。相反，只有在立法中建構(gòu)起科學(xué)明晰的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度，才能更好地調(diào)整和規(guī)范終止活動，進而為建設(shè)高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制奠定法治基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度的法理證成

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，在反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度有充分的正當(dāng)性。

(一)鞏固和完善農(nóng)村集體所有制的必然要求

有觀點認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是肩負(fù)著特別職能的特別法人，立法上確立法人終止制度，特別是解散制度、破產(chǎn)制度將會侵蝕農(nóng)村集體所有制的制度根基，背離社會主義的公有制基礎(chǔ)。其實，這種擔(dān)憂并無必要。相反，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度非但不會侵蝕農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，還會有助于鞏固和優(yōu)化農(nóng)村集體所有制。理由如下：

其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有制的主體實現(xiàn)形式和農(nóng)民集體所有權(quán)的代表行使主體，其終止不會當(dāng)然損害農(nóng)村集體所有制。農(nóng)村集體所有制、農(nóng)民集體所有權(quán)及其制度實現(xiàn)工具之間的關(guān)系層次清晰、分工明確，分別承擔(dān)著堅持和鞏固農(nóng)村集體所有制，實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的職能。一方面，農(nóng)村集體所有制屬于經(jīng)濟基礎(chǔ)范疇，農(nóng)民集體所有權(quán)屬于上層建筑范疇。農(nóng)民集體所有權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的法權(quán)制度。另一方面，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分別從不同視角反映和實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制。農(nóng)民集體是落實農(nóng)村集體所有制而創(chuàng)設(shè)的中國特色法律概念，農(nóng)民集體所有屬于農(nóng)村集體所有制的制度層面，從法權(quán)主體角度反映農(nóng)村集體所有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是具有獨立市場主體地位的特別法人，其目的在于依法代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有制在經(jīng)營層面所借助的組織載體[13]。我國建立和健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，本質(zhì)上旨在通過深化農(nóng)村集體所有制的經(jīng)營層次改革，完善和優(yōu)化傳統(tǒng)農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體的法定代表行使主體，而非農(nóng)民集體所有權(quán)主體，農(nóng)村集體所有制根本上要以農(nóng)民集體所有權(quán)的制度基礎(chǔ)進行保障。建立、健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度僅僅會導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格的消滅或者限制，而不會動搖農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的終止并不影響集體所有權(quán)的法律地位[14]?？傊谵r(nóng)村集體所有制的制度實現(xiàn)層次中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的主體實現(xiàn)形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止不會當(dāng)然損害集體所有制的根基。而且，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制的現(xiàn)代組織形式，有助于革除傳統(tǒng)集體所有制中和現(xiàn)代市場經(jīng)濟存在沖突的部分，有助于促進農(nóng)村集體所有制與市場經(jīng)濟的融合，進而在新的時代背景下鞏固和優(yōu)化集體所有制。

其二，通常情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止不會導(dǎo)致主體資格的絕對消滅。在理論和實踐中，存在著對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)的誤解和恐懼。事實上，現(xiàn)代破產(chǎn)制度是綜合法人拯救程序和破產(chǎn)清算還債程序的制度體系，更加注重法人的再生和拯救。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立后，會有合并或者分立后存續(xù)的法人作為利益承接者，繼續(xù)履行被終止法人的功能。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織啟動破產(chǎn)和解與重整程序多是通過上述程序?qū)ζ溥M行拯救的，以恢復(fù)其生機和活力，多數(shù)情況不會導(dǎo)致其真正意義上的破產(chǎn)清算和人格消滅。在法定解散的情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在的社區(qū)實際上已經(jīng)實現(xiàn)了完全城市化，不再是真正的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織成員也不再需要集體經(jīng)濟組織為其提供生存保障，社會事務(wù)管理也完全城市化。從這個意義上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的社會基礎(chǔ)和價值功能已不存在。因此，在多數(shù)情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止不僅不會侵蝕農(nóng)村集體所有制的根基，相反，還會激勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的積極性，讓其更具生機和活力。即便是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨資不抵債等嚴(yán)重經(jīng)營壓力的情況下，還會有重整和和解制度為其提供再生機會?？傊r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度從一定程度上有助于鞏固和優(yōu)化農(nóng)村集體所有制。

(二)完善和優(yōu)化市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)實需要

完善的市場經(jīng)濟體制對市場主體的準(zhǔn)入、運行和退出都有相應(yīng)的制度要求，市場主體退出制度是市場經(jīng)濟有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。建立和完善高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制需要健全的市場經(jīng)濟法律制度體系的保障，其中的重要環(huán)節(jié)之一就是要建立科學(xué)的市場主體退出制度。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》對“健全破產(chǎn)制度”等市場主體退出制度提出了明確要求。在團體法中，任何團體都應(yīng)該有設(shè)立也有終止，這是構(gòu)建充滿生機活力的市場經(jīng)濟體制法治保障體系的必然要求。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是不同于公司等營利性法人以及農(nóng)民專業(yè)合作社的特別法人形態(tài)，其社會功能和法律地位、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)來源與構(gòu)成、設(shè)立方式、成員構(gòu)成、治理機制、收益分配以及終止方面呈現(xiàn)出“特別性”，但是不能基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”而影響其獨立市場主體地位。這就需要充分認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“一般性”和“特別性”的關(guān)系。

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人本質(zhì)上屬于法人，具有“一般性”特征。這意味著從法人的設(shè)立、治理到終止的制度體系均可以適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，這就意味著其制度體系呈現(xiàn)出“特別性”。但是，“特別性”要以“一般性”為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人具有“特別性”，并不意味著可以脫離法人的“一般性”制度體系。就終止方面而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人也應(yīng)該像其他市場主體一樣有始有終，否則，將會割裂農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人與一般法人制度體系的關(guān)系，影響其制度體系的構(gòu)建和法律規(guī)范的適用。例如，在立法中就有觀點基于《市場主體登記管理條例》第二條之規(guī)定而否定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。就終止制度而言，從“一般性”視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是市場主體，自然和其他市場主體一樣，可以適用該條例中市場主體終止規(guī)則的大部分內(nèi)容。從“特別性”視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別的市場主體，雖然其終止制度呈現(xiàn)出不同于其他法人類型的“特別性”，但是不能據(jù)此而否定其市場主體地位。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度必須建立在現(xiàn)代經(jīng)濟組織法的基本規(guī)則之上，否則，基于統(tǒng)一規(guī)則的生產(chǎn)要素的交易便無從談起[15]。任何主體都必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求從事活動，充分發(fā)揮市場的作用，運用市場手段和途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟目的[16]。這完全符合我國改革開放以來的推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化發(fā)展的要求和規(guī)律。市場主體作為經(jīng)濟組織，當(dāng)然要遵循經(jīng)濟組織的發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟對市場主體的要求。集體經(jīng)濟組織合并、分立和終止是必將面臨的普遍、客觀問題[17]，因此，政策和立法不應(yīng)該罔顧現(xiàn)實需求而回避問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以基于法定的事實和程序終止是社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法治建設(shè)需要遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

(三)激活農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展活力的需要

承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“特別性”，并賦予其特別法人地位，目的是要在充分考量其競爭弱勢地位的基礎(chǔ)上配置以特別制度設(shè)計，以更好地促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，絕非將其作為“溫室里的花朵”不加區(qū)別地額外關(guān)照。深化農(nóng)村改革、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的社會主義目標(biāo)需要建立在強健的市場主體基礎(chǔ)之上，而鍛造強健的市場主體必須設(shè)置科學(xué)的市場主體退出制度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度對于激活和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展具有積極功效。首先，合并制度有助于實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)模效應(yīng)，壯大涉農(nóng)市場主體的規(guī)模，降低法人治理成本；分立制度有助于優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行結(jié)構(gòu)，以更加靈活的方式應(yīng)對市場風(fēng)險。合并、分立對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理和法人治理的優(yōu)化也各有裨益。其次，法定解散一般適用于已經(jīng)實現(xiàn)完全城市化的原農(nóng)村社區(qū)，其本質(zhì)是要用更能夠?qū)崿F(xiàn)充分競爭的現(xiàn)代市場主體制度和更能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的社會保障制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人解散后，在集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上成立的現(xiàn)代法人形態(tài)更能夠適應(yīng)激烈的市場競爭環(huán)境，城鄉(xiāng)完全融合帶來的穩(wěn)定可期的社會保障體系遠比傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供的保障更為安全。再次，終止制度可以給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織再獲生機的機會。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的破產(chǎn)拯救制度，包括和解、重整等能夠給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人恢復(fù)經(jīng)營能力的機會。最后，終止制度對于維護利益相關(guān)者的權(quán)益大有益處。實踐中，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于經(jīng)營管理不善，長期處于資不抵債的運營狀態(tài)，允許這樣的主體存續(xù)將對其他市場主體帶來安全隱患，嚴(yán)重影響交易安全。健全的終止制度有助于提升法人治理質(zhì)量，激勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理人員履行忠誠勤勉義務(wù)，保障法人治理中利益相關(guān)者的權(quán)益，優(yōu)化市場交易環(huán)境。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度對于壯大集體經(jīng)濟組織實力、節(jié)約治理成本、優(yōu)化運行結(jié)構(gòu)、保障成員權(quán)益、拯救市場主體和恢復(fù)市場主體活力多有裨益。

需要再次闡明的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”不應(yīng)該成為否定其市場主體地位的根據(jù)，而應(yīng)該清晰地認(rèn)識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“一般性”和“特別性”的關(guān)系?；凇耙话阈浴睒?gòu)建起完整的市場主體制度體系，基于“特別性”構(gòu)建反映其個性的市場主體制度體系。就終止制度而言，“一般性”要求構(gòu)建起反映市場經(jīng)濟體制要求的市場主體退出制度，“特別性”要求構(gòu)建起反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“特別性”的退出制度。實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度“一般性”和“特別性”的融合是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。理想的方案是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟對市場主體制度的需求，構(gòu)建起反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的終止制度。應(yīng)該在《民法典》確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位的基礎(chǔ)上，從法理上揭示農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“特別性”，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建既有助于堅持、維護和實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制，又能夠適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展需求，兼具安全和活力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度和規(guī)范體系。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止“特別性”的抽象凝練

如上所述，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是特別的市場主體，其終止制度呈現(xiàn)出不同于其他法人類型的“特別性”?！睹穹ǖ洹分杏嘘P(guān)法人終止的規(guī)定顯然不能完全適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，揭示和展現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度的“特別性”法理，是《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制度設(shè)計和規(guī)范表達的基礎(chǔ)。從抽象的法理層面分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的“特別性”法理可以概括為終止制度目標(biāo)的多元性、終止制度事由的嚴(yán)苛性和終止規(guī)則的強制兼自治性。

(一)終止制度目標(biāo)的多元性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人肩負(fù)著多元的社會功能決定了其終止制度也要呈現(xiàn)出“特別性”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度的“特別性”根本上源于終止制度目標(biāo)導(dǎo)向的多元性。換言之，從立法上建構(gòu)和表達終止制度和規(guī)范要以其目標(biāo)導(dǎo)向的多元性為基本指引。具體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度的目的承載著多元目標(biāo)導(dǎo)向：其一，完善市場主體制度，鞏固和完善農(nóng)村集體所有制的目標(biāo)導(dǎo)向。一方面，獨立的市場主體地位是特別法人存在的基礎(chǔ)。終止制度是確立和維系農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立市場主體地位的基礎(chǔ)制度構(gòu)造，缺少健全的法人終止制度將影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立市場主體地位，從立法上構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度將有助于完善市場主體制度體系。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是農(nóng)民集體的法定代表行使主體，而非同一主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度有助于通過健全的集體經(jīng)濟組織制度體系構(gòu)建兼具安全和靈活的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度，實現(xiàn)堅持、鞏固、完善農(nóng)村集體所有制的制度目標(biāo)。其二，拯救農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，激活市場主體活力的目標(biāo)導(dǎo)向。一般而言，法人終止將產(chǎn)生法人人格消滅的法律后果。但是，承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止并不意味著法人人格的絕對消滅。合并、分立將有新設(shè)或者存續(xù)的法人繼續(xù)延續(xù)被消滅法人的人格。即便是確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)制度也主要基于拯救法人的目的促使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過和解、重整的程序恢復(fù)活力，而非實現(xiàn)破產(chǎn)清算。在法定解散的情況下，由于已經(jīng)實現(xiàn)完全城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，安全可靠的城鄉(xiāng)一體社會保障體系已經(jīng)替代了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員的社區(qū)性生活保障，此時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實質(zhì)上已經(jīng)無繼續(xù)存續(xù)之必要。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度具有拯救農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能，有助于激活和恢復(fù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的活力。其三，保護利益相關(guān)者權(quán)益，維護交易安全的目標(biāo)導(dǎo)向。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止涉及諸多利益相關(guān)者，應(yīng)該做好終止程序中利益相關(guān)者權(quán)益實現(xiàn)和保障的制度和規(guī)范設(shè)計。特別應(yīng)該做好保護員工權(quán)益、成員權(quán)益、債權(quán)人權(quán)益、公權(quán)力機構(gòu)以及工商資本投資者權(quán)益的制度設(shè)計。

(二)終止制度事由的嚴(yán)苛性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是為實現(xiàn)農(nóng)村集體所有制而特別設(shè)置的具有中國特色的法人組織形式，承擔(dān)著多元化的社會功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止將導(dǎo)致法人人格消滅、債權(quán)債務(wù)承受和清理、集體資產(chǎn)的調(diào)整和處置等法律后果，對社會大眾和利害關(guān)系人的影響甚巨，必須格外謹(jǐn)慎?！睹穹ǖ洹酚嘘P(guān)法人終止的一般規(guī)定是否都可以適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人？筆者認(rèn)為，顯然不能?；诤喜?、分立將由存續(xù)或者新設(shè)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承受其權(quán)利、義務(wù)，對該兩種類型的終止方式可以采取更為寬容的立法態(tài)度。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因為嚴(yán)重違法而吊銷登記證書的情形，也可以辦理注銷登記手續(xù)而終止。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為市場主體不應(yīng)該享有過多的優(yōu)惠待遇。對于根據(jù)破產(chǎn)、法人章程、權(quán)力機構(gòu)的決議而使法人終止的情形，應(yīng)該采取更為審慎的立法態(tài)度。首先，應(yīng)該審慎對待基于破產(chǎn)的終止情形。如上文所述，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否破產(chǎn)，學(xué)界爭議激烈?，F(xiàn)行《破產(chǎn)法》的規(guī)范對象原則上限于企業(yè)法人(第2條)，企業(yè)法人以外的組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社(《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第55條)則僅在法律有規(guī)定的場合，方可參照適用《破產(chǎn)法》的程序性規(guī)定(《破產(chǎn)法》第135條)。雖然，從私法組織理論和營造平等競爭市場環(huán)境視角分析，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)能力具有正當(dāng)性。但是，從解釋論視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不具有破產(chǎn)能力。至于從立法論角度來看，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》是否應(yīng)該賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)能力，并對破產(chǎn)終止事由進行規(guī)定，仍是應(yīng)該進一步探討的疑難問題。其次，應(yīng)該對基于“法人章程和權(quán)力機構(gòu)的決議”以及“被撤銷”的終止情形持審慎的態(tài)度。法人章程和法人權(quán)力機構(gòu)的決議本質(zhì)上都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理的制度工具，都體現(xiàn)了對法人成員意志的尊重，這一點值得肯定。但是，這兩種解散的終止情形過多反映了對成員意志的尊重，可能會影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別功能的實現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)基于上述情形的解散，但是應(yīng)該強化限制和風(fēng)險防范[18]。至于“被撤銷”的解散終止情形，則更多地體現(xiàn)了國家強制，如果規(guī)定這種終止情形，很可能出現(xiàn)行政權(quán)力不顧及集體經(jīng)濟組織的成員自治權(quán)而任意撤銷集體經(jīng)濟組織的情形。可見，《民法典》中規(guī)定的上述兩類終止方式，要么過多反映了成員自治，要么過多反映了公權(quán)力強制，這與下文所述的終止規(guī)則的強制兼自治性的特點確有背離，不利于實現(xiàn)各方利益的平衡。因此，對法人終止的上述兩類情形應(yīng)該秉持審慎的立法態(tài)度。

(三)終止規(guī)則的強制兼自治性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止規(guī)則具有強制兼自治性，這是終止制度的“特別性”表現(xiàn)之一。強制兼自治性，意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止的制度和規(guī)范設(shè)計要體現(xiàn)出強制和自治的融合，而非單純強調(diào)某一方面。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止規(guī)則具有明顯的強制性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本質(zhì)上是肩負(fù)著特殊社會職能的市場主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止意味著其主體地位消失，關(guān)系到農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)、農(nóng)村集體所有權(quán)的行使和眾多利益相關(guān)者的權(quán)益，立法上理應(yīng)對其配置較多強制性規(guī)則，主要表現(xiàn)為法人終止的類型強制和程序強制。具體而言，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，應(yīng)當(dāng)對終止事由、類型、程序、登記等終止規(guī)則表現(xiàn)出明顯的強制性。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止規(guī)則呈現(xiàn)出自治性。有觀點認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人設(shè)立是在政策推動、公權(quán)力引導(dǎo)下形成的，決定了集體經(jīng)濟組織的終止不能隨意由成員決議解散[19]。該觀點雖然有其合理性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能任意由成員決議解散，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織畢竟是私法性質(zhì)的團體，成員意志必須給予充分尊重，這在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止制度和規(guī)范設(shè)計中應(yīng)該得到充分展現(xiàn)。例如：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立需要經(jīng)過成員大會的特別表決規(guī)則通過；即便是所謂的法定解散，也要提交成員大會表決通過相關(guān)終止事宜；因合并、分立、解散等需要調(diào)整和處置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的，更需要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織成員大會(或者成員代表會議)的表決通過?？梢?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止規(guī)則具有強制兼自治性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位和特別職能關(guān)系到每一個農(nóng)民的切身利益，這就要求在終止中要更加突出對成員自治的尊重。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止“特別性”的具體展開

市場主體法應(yīng)該對市場主體從設(shè)立到終止的全過程提供清晰的制度和規(guī)范指引。作為市場主體法、私法性質(zhì)的組織法，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》應(yīng)當(dāng)在充分反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止“特別性”法理的基礎(chǔ)上對法人終止進行清晰的法律調(diào)整。具體應(yīng)該圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的立法思路和體系嵌入、終止事由和類型設(shè)計、登記機構(gòu)和程序選擇、集體財產(chǎn)處置的程序規(guī)則等方面展開。

(一)立法思路和體系嵌入

1.秉持“宜粗不宜細(xì)”的立法路線

雖然《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》是對《民法典》的進一步展開，理應(yīng)為改革實踐和司法提供更加清晰的立法指引，但是現(xiàn)階段《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》仍然應(yīng)該秉持“宜粗不宜細(xì)”的立法路線，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的終止制度更應(yīng)如此。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文在對《草案》的說明中明確指出該法的起草要秉持“急用先立，宜粗不宜細(xì)”的原則。主要原因在于：一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是農(nóng)村集體所有制的組織實現(xiàn)形式，是農(nóng)民集體所有權(quán)的法定代表行使主體，肩負(fù)著多元的社會職能，其終止問題無論是對農(nóng)村集體所有制的維護、農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，還是集體經(jīng)濟組織成員等利益相關(guān)者的權(quán)益實現(xiàn)都具有相當(dāng)影響。如果處理不好，容易引發(fā)劇烈的社會風(fēng)險。因此需要秉持審慎的態(tài)度，邊實踐探索，邊分步立法，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展對終止制度的需求程度，循序漸進地推進立法。在終止制度立法方面，應(yīng)該保持足夠的歷史耐心，切忌冒進。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止問題在理論和實踐中還不夠成熟。目前，既缺乏扎實的理論支撐，又缺乏豐富的實踐探索，如果在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中對其展開詳盡的立法表達，既不現(xiàn)實，又有風(fēng)險。因此，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止問題秉持“宜粗不宜細(xì)”的立法路線是務(wù)實且必要的選擇。

2.嵌入《民法典》的法人終止制度體系

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中應(yīng)該注意特別立法與《民法典》中法人終止制度體系的協(xié)調(diào)，不可基于其特別法人地位而背離私法的制度與規(guī)則體系?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》是《民法典》的特別法，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度既要體現(xiàn)其“特別性”，也要在《民法典》的制度框架內(nèi)展開。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何設(shè)定為特別法人需要一個既符合集體所有制、又符合市場經(jīng)濟體制、還符合《民法典》法人制度的 “終極方案”[20]。該觀點值得肯定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的制度和規(guī)范體系既要嵌入《民法典》的基礎(chǔ)制度和規(guī)范體系，又要兼顧反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”，進而實現(xiàn)立法中“一般性”和“特別性”規(guī)則的融合。因此，應(yīng)當(dāng)在《民法典》制度框架內(nèi)確立類型化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度和規(guī)范體系。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的終止制度由合并、分立、法定解散、法律規(guī)定的其他情形等構(gòu)成。首先需要明確終止并不等同于解散，解散是終止的事由之一。國外對法人解散的內(nèi)涵界定寬泛，凡法律規(guī)定的特定事由出現(xiàn)均可導(dǎo)致法人解散，如行政違法解散、法院司法解散和破產(chǎn)解散等。但我國《民法通則》采納了狹義的解散，僅指法人自行解散[21]。不過，《民法典》中的法人解散范圍比較廣泛，包括了多種解散情形。而且，依據(jù)《民法典》之第68條、第69條的體系解釋，可以得出法人解散實為法人終止的情形之一。第二，合并或者分立屬于解散的具體情形。合并、分立、解散、終止不是并列關(guān)系，不少地方立法中將合并、分立與解散并行作為同一層次，這是不符合終止制度的內(nèi)在邏輯的。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中應(yīng)該清晰界定概念邊界和邏輯關(guān)系：終止包括解散、破產(chǎn)等法定原因；解散又包括合并、分立和基于章程、權(quán)力機構(gòu)的決議、因違法被公權(quán)力機構(gòu)解散等情形。因此，終止、解散、合并、分立是層層展開的邏輯關(guān)系，其中合并、分立是并列的解散情形。第三，“轉(zhuǎn)入”不是嚴(yán)格的法律概念。在地方立法或政策中，部分采用了“轉(zhuǎn)入”的政策和立法表達，如《常州市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》中將“轉(zhuǎn)入其他集體經(jīng)濟組織”與合并、分立并列表達。實際上，“轉(zhuǎn)入其他集體經(jīng)濟組織”并不是嚴(yán)格的法律概念，其本質(zhì)是“合并”的具體表現(xiàn)形式之一。因此，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中不應(yīng)采納該概念。

(二)終止事由和類型設(shè)計

1.對合并、分立制度明確立法表達

合并、分立是法人解散的具體情形，雖然兩者都可以導(dǎo)致部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人人格的消滅，但是合并、分立后仍有存續(xù)的法人(合并后新成立的法人，或者分立后存續(xù)的法人)承繼人格消滅的集體經(jīng)濟組織的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此，合并、分立對交易安全和集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益維護產(chǎn)生的影響相對較小。《公司法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中都有合并、分立的規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的合并、分立制度在地方立法探索中多有表達，據(jù)此，可以在借鑒地方立法基礎(chǔ)上，在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中構(gòu)建起清晰的合并、分立制度與規(guī)范體系。值得關(guān)注的是，這里的合并、分立是基于集體經(jīng)濟組織成員意志之上的，這使其區(qū)別于行政權(quán)力主導(dǎo)的“撤鄉(xiāng)并村”“村屯合并”形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織調(diào)整。這種行政權(quán)力等外部因素導(dǎo)致的組織調(diào)整不屬于合并、分立的典型情況，因為其保持了原主體在經(jīng)營性財產(chǎn)、組織體的同一性，并不發(fā)生新設(shè)法人的法律后果[22]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立應(yīng)當(dāng)充分反映終止的“強制兼具自治”的特征：一方面，通過強制性規(guī)則確保合并、分立的良好秩序；另一方面，通過自治性規(guī)則反映集體經(jīng)濟組織成員意志。具體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會應(yīng)到成員三分之二以上表決通過；報區(qū)(縣)級人民政府批準(zhǔn)，并報縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門備案；依法清理債權(quán)債務(wù)，并辦理相關(guān)變更、注銷手續(xù)。

2.嚴(yán)格法定解散制度的立法表達

所謂法定解散，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因法人章程規(guī)定或者法定事由出現(xiàn)而停止經(jīng)營活動，并在尊重成員意志的基礎(chǔ)上經(jīng)過清算使法人人格消滅的行為。一般意義上的法人解散分為自愿解散和強制解散，強制解散分為行政解散和司法解散。自愿解散是指法人基于自身意愿而解散，如法人的權(quán)力機構(gòu)的決議解散、章程規(guī)定的存續(xù)期間屆滿、法人合并或者分立需要解散等。強制解散又稱非自愿解散，是指法人非因自身意愿，因政府有關(guān)部門決定或法院裁判而解散。這里的法定解散，兼具強制解散和自愿解散的復(fù)合屬性。該種類型的解散基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別法人屬性，其解散不是單純地體現(xiàn)法律強制或者成員自治的單一價值取向，而是更多地體現(xiàn)了“強制兼具自治”的價值理念，即在依據(jù)法定條件和程序的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員意志基礎(chǔ)上的解散。不過，該類型解散關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人人格的消滅，強制色彩更為濃郁，因此，本文稱之為法定解散。對法定解散制度進行立法表達，一要明晰法定解散的實體條件。建議法定解散的實體條件為已撤村建居且同時符合下列條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可以提交成員大會表決解散事宜：本集體經(jīng)濟組織所有的土地被全部征收；本集體經(jīng)濟組織成員社會保障和社會事務(wù)管理與城市完全接軌；不具備繼續(xù)經(jīng)營運轉(zhuǎn)條件；債權(quán)債務(wù)清理完畢；有經(jīng)成員大會通過的資產(chǎn)處置方案。二要明晰法定解散的程序條件。建議具體程序為：經(jīng)成員大會特別表決機制通過；經(jīng)縣級以上人民政府審核批準(zhǔn)；集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)處置經(jīng)成員大會表決通過，并辦理注銷登記。注銷后，及時辦理銀行銷戶手續(xù)?！恫莅浮凡杉{了更為保守的態(tài)度，并未對法定解散制度進行立法表達。

3.暫時不確認(rèn)破產(chǎn)終止制度

如上文所述，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止制度構(gòu)建中，破產(chǎn)是爭議的核心聚焦點。筆者認(rèn)為，雖然從促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和制度體系的完整性角度觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)制度確有必要，但是現(xiàn)階段特別是本次立法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)宜持更為謹(jǐn)慎的立法態(tài)度。筆者認(rèn)為，在本次農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中尚不宜明確規(guī)定明確的破產(chǎn)規(guī)則(包括破產(chǎn)拯救制度和規(guī)則)，理由在于：第一，現(xiàn)實需求不強。雖然立法應(yīng)該具有一定的前瞻性，但是也要充分考慮短期內(nèi)的現(xiàn)實需求。從目前來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)的現(xiàn)實需求并不強烈。第二，制度風(fēng)險較大。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人承擔(dān)著獨特的社會功能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)制度關(guān)系到法人人格消滅、債權(quán)債務(wù)承受、債權(quán)債務(wù)清理以及集體資產(chǎn)的調(diào)整和處置等重要問題，立法確認(rèn)破產(chǎn)的終止方式有可能產(chǎn)生難以預(yù)料的政治和社會風(fēng)險。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人破產(chǎn)制度的理論和實踐基礎(chǔ)薄弱。雖然企業(yè)法人破產(chǎn)理論已經(jīng)比較成熟，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的破產(chǎn)理論尚顯稚嫩，而且現(xiàn)實生活中亟需申請破產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織極少，地方改革實踐中尚無公開的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的實踐案例。在缺乏扎實的實踐基礎(chǔ)上，僅僅基于理論完整性的需求，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)制度進行規(guī)定難免顯得唐突。因此，建議在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中暫時先不要規(guī)定破產(chǎn)制度(包括破產(chǎn)拯救制度和規(guī)則)，待條件成熟后再通過修法構(gòu)建更加科學(xué)完整的集體經(jīng)濟組織法人終止制度體系?！恫莅浮凡杉{了比本文觀點更為嚴(yán)苛的選擇，直接否定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)能力。

(三)登記機構(gòu)和程序選擇

1.繼續(xù)維持現(xiàn)行終止登記機構(gòu)

有觀點認(rèn)為，為了規(guī)范市場主體登記管理行為，推進法治化市場建設(shè)，維護良好市場秩序和市場主體合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境，根據(jù)《市場主體登記管理條例》要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該由市場監(jiān)督管理部門統(tǒng)一登記。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該繼續(xù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門登記。理由在于：第一，作為社會主義公有制的組織實現(xiàn)形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是肩負(fù)多元職能的特別法人，不能完全套用營利性市場主體的登記規(guī)則。第二，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記方面已經(jīng)構(gòu)建起一套完整的登記管理制度體系和運行機制，維持該體系可以節(jié)約社會成本，而非選擇另起爐灶。第三，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門登記而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場認(rèn)可度低的觀點缺乏充足理由。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是肩負(fù)特別職能的經(jīng)濟組織，在市場競爭中呈弱勢地位、市場認(rèn)可度相對低的原因不在于登記部門，而在于其財產(chǎn)基礎(chǔ)、償債能力等方面的“特別性”。相反，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門登記，使之區(qū)別于其他市場主體，并針對其弱勢市場競爭地位配置以相應(yīng)的扶持措施，有助于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展和功能實現(xiàn)。第四，在建設(shè)數(shù)字化政府的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記信息完全可以實現(xiàn)不同管理部門之間的數(shù)據(jù)共享，不存在部門之間的信息鴻溝。其實，在《市場主體登記管理條例》中也承認(rèn)了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他市場主體”，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作為《民法典》以及未來的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中明確規(guī)定的市場主體，當(dāng)然屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他市場主體”。總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門登記更為可行[23]?！恫莅浮返谑畻l采納了維持現(xiàn)行登記機構(gòu)的做法，規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記管理”，值得肯定。

2.注銷規(guī)則的參照適用和立法

注銷登記規(guī)則是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止規(guī)則的組成部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止主要適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，但是該法不可能對注銷登記提供詳細(xì)的規(guī)則設(shè)計和表達。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中應(yīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合并、分立、解散等終止事由的核心規(guī)則進行規(guī)定，注銷登記的具體規(guī)則可以通過參照適用現(xiàn)行和未來專門的登記條例解決?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的注銷登記可以參照適用《市場主體登記管理條例》中有關(guān)注銷登記的規(guī)定。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》施行后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”制定更符合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的“特別性”且更具操作性的登記規(guī)則。

(四)集體財產(chǎn)處置的程序規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人是社會主義公有制背景下的特別法人，其法人所有財產(chǎn)有其“特別性”：一方面，其財產(chǎn)既包括成員集體通過歷史承繼所享有的資源性、公益性和經(jīng)營性財產(chǎn)，也包括接受政府撥款、減免稅費、社會捐贈等形成的集體財產(chǎn)，還包括對其他法人或者組織投資及收益的財產(chǎn)。另一方面，基于維護農(nóng)村集體所有制的要求，其財產(chǎn)中的部分財產(chǎn)并不能作為其責(zé)任財產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在責(zé)任財產(chǎn)方面具有受限性[24]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人肩負(fù)著特別的社會職能，其責(zé)任財產(chǎn)、償債能力也呈現(xiàn)出“特別性”，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)不可用于拍賣以清償債務(wù)，但是其經(jīng)營性資產(chǎn)則完全可以作為責(zé)任財產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人合并、分立、法定解散后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)將發(fā)生調(diào)整或者處置，為了保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益不受侵害，需要完善相關(guān)的調(diào)整和處置的法律規(guī)則，特別是程序規(guī)則，其中，重在尊重成員意志。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止后，應(yīng)當(dāng)在縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，制定具體的實施方案，經(jīng)成員(代表)大會表決通過，并不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益。

(五)終止法律規(guī)范的具體設(shè)計

綜上，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止的一般規(guī)定、解散的一般規(guī)定、合并與分立、法定解散和集體財產(chǎn)處置的程序規(guī)則等內(nèi)容展開制度設(shè)計和規(guī)范表達。

1.法人終止一般規(guī)定的規(guī)范設(shè)計

第X條：有下列原因之一并依法完成清算、注銷登記的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止：(一)法人解散；(二)法律規(guī)定的其他原因。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并、分立或者因其他原因終止時，應(yīng)當(dāng)依法清理債權(quán)債務(wù)，并辦理相關(guān)的變更、注銷手續(xù)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止，法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準(zhǔn)的，依照其規(guī)定。

2.法人解散一般規(guī)定的規(guī)范設(shè)計

第X+1條：有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解散：(一)因合并或者分立需要解散；(二)因符合本法規(guī)定的條件并經(jīng)成員大會決議解散；(三)法律規(guī)定的其他情形。

3.法人合并的規(guī)范設(shè)計

第X+2條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會應(yīng)到成員三分之二以上表決通過，并報區(qū)(縣)級人民政府批準(zhǔn)，并到原登記部門辦理變更登記。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)自合并決議作出之日起十日內(nèi)通知債權(quán)人。合并各方的債權(quán)、債務(wù)應(yīng)當(dāng)由合并后存續(xù)或者新設(shè)的組織承繼。

4.法人分立的規(guī)范設(shè)計

第X+3條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分立應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會應(yīng)到成員三分之二以上表決通過，并報區(qū)(縣)級人民政府批準(zhǔn)，并到原登記部門辦理變更登記。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分立，其財產(chǎn)作相應(yīng)的分割，并應(yīng)當(dāng)自分立決議作出之日起十日內(nèi)通知債權(quán)人。分立前的債務(wù)由分立后的集體經(jīng)濟組織承擔(dān)連帶責(zé)任。但是，在分立前與債權(quán)人就債務(wù)清償達成的書面協(xié)議另有約定的除外。

5.法定解散的規(guī)范設(shè)計

第X+4條：已撤村建居且同時符合下列條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可以提交成員大會表決解散事宜：(一)本集體經(jīng)濟組織所有的土地被全部征收；(二)本集體經(jīng)濟組織成員社會保障和社會事務(wù)管理與城市完全接軌；(三)不具備繼續(xù)經(jīng)營運轉(zhuǎn)條件；(四)債權(quán)債務(wù)清理完畢；(五)有經(jīng)成員大會通過的資產(chǎn)處置方案。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)前款解散的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會應(yīng)到成員三分之二以上表決通過，并報區(qū)(縣)級人民政府批準(zhǔn)，并到原登記部門辦理注銷登記。

6.集體財產(chǎn)處置程序規(guī)則的規(guī)范設(shè)計

第X+5條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織終止后需要調(diào)整農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)屬或者需要處置農(nóng)村集體財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)在縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，制定集體財產(chǎn)處置實施方案，經(jīng)成員(代表)大會應(yīng)到成員三分之二以上表決通過。調(diào)整農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)屬和處置農(nóng)村集體財產(chǎn)，不得損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

黨的二十大報告再次強調(diào)要“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”，這是社會主義市場經(jīng)濟健康有序運行的保障，其中完善的市場主體退出制度是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)制度之一。我國將逐步建構(gòu)起以《民法典》為基本依據(jù)，以《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》為制度支撐的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度與規(guī)范體系，其中終止制度是不可或缺的組成部分。構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度應(yīng)當(dāng)以終止制度的“特別性”為邏輯主線，深入挖掘其“特別性”法理，并以此為基礎(chǔ)展開制度和規(guī)范體系的構(gòu)建。需要再次申明的是，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，終止制度是任何一個市場主體都應(yīng)當(dāng)具備的制度設(shè)計，科學(xué)的法人終止制度無論是對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身發(fā)展，還是對于良好市場秩序的形成都具有積極意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人終止制度不是洪水猛獸，無須基于其特別法人地位而否定終止制度存在的必要性，更為重要的是對其展開科學(xué)的理論建構(gòu)和立法表達。從《草案》中有關(guān)終止的規(guī)范(合并、分立的規(guī)范)來看，仍然呈現(xiàn)出較強的保守性，期待本文的建議對立法草案的完善能提供一定參考價值。