高飛

(廣東外語外貿(mào)大學 土地法制研究院,廣州 510420)

2016年12月26日，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)，以便“探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設社會主義新農(nóng)村的積極性”，其中農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革是達成上述目標的關(guān)鍵措施。同時，為了依法規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，十三屆全國人大常委會第三十八次會議于2022年12月27日首次審議了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)，而如何將農(nóng)村集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，以及在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革時是否設置集體股，是該法中相關(guān)規(guī)則設計面臨的重大疑難問題，至今各界對此也未能取得共識。鑒于農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置是集體收益分配制度的重要組成部分，也是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，本文擬以探尋農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置的制度目標為基礎，結(jié)合《草案》中農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置制度的構(gòu)建方案，探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中設置成員股和集體股的法理，同時對《草案》中相關(guān)制度設計缺陷進行簡要剖析并提出因應之道，以期對《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的制定有所裨益。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置的制度目標

農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體在法律上的表現(xiàn)形式[1]，故農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置實質(zhì)上是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資產(chǎn)進行股份化改革。當前，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，有序推進資產(chǎn)股份合作制改革，是我國推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體舉措。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置完成后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將以農(nóng)村集體股份合作社的組織形式運行。因此，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置制度的建構(gòu)既是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要一環(huán)，又是制定中的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的不可或缺之制度要素。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為我國《民法典》規(guī)定的特別法人的一種類型，是一種具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織(1)我國《民法典》第57條對法人本質(zhì)的界定采法人實在說中的組織體說，據(jù)此，我國各種類型的法人均屬于社會組織。。因為“組織是達致特定目的的手段，這個目標是組織內(nèi)的若干人共同設定的，并且構(gòu)成他們決策的約束條件，正是目標把他們結(jié)合在一起”[2]34，故對組織進行分析應當以其目標為核心。法人作為一種組織，其目的當然至關(guān)重要。薩維尼認為，法人僅僅是為了某一法律目的而予以承認的人；拉倫茨認為，只有通過目的才能說明社團的長期性和其活動；施瓦布強調(diào)，法人是一個為特定目的服務的設計，借助于這一設計，人的聯(lián)合體的建立及其活動可以在一個穩(wěn)定的法律基礎上進行[2]40。不過，不同類型的法人的目的不同，這是各種法人之間存在本質(zhì)區(qū)別之所在。機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，均為我國《民法典》所規(guī)定的特別法人。這些特別法人既不同于營利法人，也不同于非營利法人，相互之間也是各具特色，沒有統(tǒng)一的標準[3]，而它們的“特別之處”正是由各自目的的特殊性決定的。在我國推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化改革決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織形式，這表明農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置制度設計本身就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的內(nèi)容之一，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的不僅是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的基礎，而且也是對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股權(quán)配置時應當遵循的制度目標。

我國《憲法》第6條第1款前句規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！逼渲?，勞動群眾集體所有制一般簡稱為“集體所有制”，意指“由集體經(jīng)濟組織內(nèi)的勞動者共同占有生產(chǎn)資料的一種公有制經(jīng)濟”[4]，是以生產(chǎn)資料公有制和集體勞動為基礎的一種社會主義公有制形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)的重要主體，也是以經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的集體所有制經(jīng)濟組織。《民法典》僅于第99條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位，沒有基于該類法人的目的對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的內(nèi)容從法律規(guī)則上予以構(gòu)造，以致無法通過法律規(guī)則抽象出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的。各界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的“特別之處”極為關(guān)注，但較少有意識地探索決定該類法人“特別之處”之具體內(nèi)容的法人目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)主體的職能具有落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人目的的工具性特征，故厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能有助于明晰其法人目的。

中華人民共和國成立后，在較短的一個時期迅速建立了社會主義公有制。社會主義公有制經(jīng)濟既有生產(chǎn)性又有公益性，既強調(diào)促進生產(chǎn)力的發(fā)展，又以向全社會提供不斷增加的公共利益為己任[5]85。為了對我國改革開放向縱深發(fā)展背景下的社會主義公有制經(jīng)濟運行過程進行剖析，有學者以計劃經(jīng)濟時期的全民所有制為基礎對社會主義公有制實現(xiàn)主體的職能加以歸納，認為該實現(xiàn)主體的主要職能表現(xiàn)為以下五個方面：第一，保護公有財產(chǎn)不受損害；第二，有效率地管理和配置資本；第三，選擇資本的具體管理者、經(jīng)營者和使用者，監(jiān)督資本在具體生產(chǎn)過程中得到有效的利用、合理的保養(yǎng)和維護；第四，進行資本積累，并為了進行積累而參與國民收入的分配(和再分配)，獲得一定的收入份額；第五，保證現(xiàn)有勞動人口和新增勞動人口的充分就業(yè)，并相應地合理安排社會總勞動的利用。其中，前三個職能是各種所有制的共同職能，可稱為公有制的財產(chǎn)職能，后兩個職能是公有制的特殊職能，可稱為公有制的公共職能[6]30-36。在我國，集體所有制的實現(xiàn)主體與全民所有制的實現(xiàn)主體不同，但“二者的差異只是規(guī)模上的，而在內(nèi)部關(guān)系上沒有質(zhì)的差別”[6]23，故農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)主體與全民所有制實現(xiàn)主體的職能是一致的。應當注意的是，根據(jù)1993年通過的《憲法修正案》第7條的規(guī)定，我國以實行社會主義市場經(jīng)濟取代實行計劃經(jīng)濟，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟體制的重大轉(zhuǎn)變。計劃和市場都是經(jīng)濟手段[7]，對于應當由政府還是市場在資源配置中起決定性作用，兩者的選擇截然不同，但從我國社會主義公有制經(jīng)濟的發(fā)展歷程來看，這種選擇沒有改變公有制實現(xiàn)主體的職能定位。不過，基于社會主義市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟在配置資源時采取的方式迥然有異，我國在由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟時需要對公有制實現(xiàn)主體的職能之具體內(nèi)容作出適當調(diào)整，如在我國建立市場導向的就業(yè)機制后，公有制實現(xiàn)主體保障就業(yè)的職能便逐步弱化。

從公有制實現(xiàn)主體的財產(chǎn)職能和公共職能來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的應當包括兩個方面的內(nèi)容：一是堅持集體所有制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟；二是促進農(nóng)民持續(xù)增收，確保集體成員平等參與分享集體收益?！恫莅浮返?條關(guān)于該法立法宗旨的規(guī)定包含了上述內(nèi)容，可謂已對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的作出了準確的定位。由于“所有權(quán)是直觀反映所有制的核心指標”[5]97，而且，在歷史上所有權(quán)是所有制的基本實現(xiàn)方式、有時甚至是唯一的所有制實現(xiàn)方式[8]，因此，我國《民法典》集體所有權(quán)的立法宗旨與作為農(nóng)村集體所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人目的是一致的[9]。當前，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，該項改革是“鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求”和“維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措”，這也正好與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的相契合。

長期以來，我國公有制財產(chǎn)的主體缺位，公有制實現(xiàn)主體的內(nèi)部財產(chǎn)關(guān)系模糊，并由此導致公有制實現(xiàn)主體缺少價值增值和積累財產(chǎn)的內(nèi)在動力[10]。如今我國通過推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造為股份合作社法人，這既明確了農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)主體的組織形式，解決了農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不明的問題，也理順了該實現(xiàn)主體與其成員之間的財產(chǎn)關(guān)系，從而彌補了農(nóng)村集體所有制下財產(chǎn)價值增值和財產(chǎn)積累動力不足的弊端?？梢?，作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置也是確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的組織形式或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營自身資產(chǎn)的一種方式，因此，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置的方案必須以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的為指引。這就要求農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革需要圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)其財產(chǎn)職能和公共職能而展開。根據(jù)黨和國家政策以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐可知，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置過程中，可以設置的股權(quán)包括成員股和集體股兩種形式，以下對這兩種形式的股權(quán)配置之法理及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定時的抉擇理由分別進行探討。

二、成員股的本質(zhì)屬性及其配置的法理檢視

《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》規(guī)定，股權(quán)設置應以成員股為主，而且要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。據(jù)此，成員股是將農(nóng)村集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化后由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的股權(quán)，該種類型的股權(quán)配置對象以享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格為前提。然而，該意見同時提出，股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式，探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，有關(guān)部門要研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款辦法，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法。這又表明成員股的享有者不必以享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格為條件，從而引發(fā)了成員股的本質(zhì)屬性之爭。上述規(guī)定分別針對的是成員股的初始配置及其享有，且這兩個方面的規(guī)定遵循了不同的股權(quán)配置法理，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中對兩種法理如何進行取舍，無疑需要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的來加以檢視。

(一)成員股的本質(zhì)屬性

我國在以集體所有權(quán)為農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)方式時，集體所有權(quán)的唯一主體是農(nóng)民集體，且作為集體所有權(quán)客體的資產(chǎn)不可分別屬于農(nóng)民集體成員[11]，故集體財產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產(chǎn)與其成員是相互分離的，尤其是任何成員都無權(quán)請求分割集體財產(chǎn)，從而將集體財產(chǎn)變?yōu)樗饺怂衃12]。基于公有制財產(chǎn)的這一特征，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅持集體所有制不變，也就是說，不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了[13]?？梢姡r(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置不是以股權(quán)形式將集體資產(chǎn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間進行分配，此種股權(quán)實質(zhì)是一種不可分割資產(chǎn)基礎上的收益憑證，而非物權(quán)意義上的股權(quán)，與私人投資形成的股權(quán)具有本質(zhì)不同[14]。因此，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，并強調(diào)將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。

盡管黨和國家對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置的制度意蘊有極為清晰的認識，但這種認識沒有能夠在政策文件和改革實踐中貫徹到底，具體表現(xiàn)為：在完成成員股的初始配置后，或直接或間接地將成員股作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員投資獲得的股份對待，極力彰顯成員股的財產(chǎn)價值，并在實踐中為推動成員股流轉(zhuǎn)尋求制度支持。為此，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》將農(nóng)村集體資產(chǎn)分為三種類型，即：土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。然后，以此為基礎明確規(guī)定股權(quán)配置的客體僅為“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)”，而不涉及農(nóng)村集體的資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。

將農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，與我國民事法律制度中的禁止流通物、流通物和限制流通物的分類相對應。資源性資產(chǎn)主要是土地，根據(jù)《憲法》第9條和第10條的規(guī)定，土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等只能由國家或集體享有所有權(quán)，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資源性資產(chǎn)不能成為市場交易的客體，屬于禁止流通物。農(nóng)村集體資產(chǎn)中的非經(jīng)營性資產(chǎn)是用于公益事業(yè)的財產(chǎn)或者屬于集體公共設施，在性質(zhì)上應歸入公共物的范疇，這種資產(chǎn)在社會主義市場經(jīng)濟中同樣不能成為交易的客體。但是，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的非經(jīng)營性資產(chǎn)不再用于公益事業(yè)或喪失公共設施的特性，則該部分農(nóng)村集體資產(chǎn)可以在市場中進行交易，故非經(jīng)營性資產(chǎn)并不是完全禁止在市場上進行交易，從而其應屬于限制流通物。至于農(nóng)村集體資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)，在市場中可以自由交易，應該屬于流通物。

將農(nóng)村集體資產(chǎn)分為上述三種類型，目的在于分類推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，這對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采用不同的方式對不同性質(zhì)的農(nóng)村集體資產(chǎn)進行經(jīng)營管理具有重要意義。然而，在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員參加集體收益分配依據(jù)的情況下，將股權(quán)配置的客體限于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，這種做法難謂合理。在實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益并非全部來自其對經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營，通過經(jīng)營土地等資源性資產(chǎn)獲得收益也極為常見，如“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組于2010年7—8月在12個省72個村進行調(diào)查后收集的數(shù)據(jù)顯示，有15.30%的受訪農(nóng)戶表示所在的集體采用統(tǒng)一經(jīng)營方式，有26.90%的受訪農(nóng)戶表示所在的集體采用分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的方式，其中山東(50.00%)、河南(66.66%)、江蘇(61.10%)和廣東(69.40%)等省有半數(shù)及以上受訪農(nóng)戶反映其所在的集體采用了統(tǒng)一經(jīng)營方式[15]。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的非經(jīng)營性資產(chǎn)并非絕對禁止用于市場經(jīng)營以獲得收益，只是對該種資產(chǎn)的市場運營不得與其承擔的公共職能相違背，也不得將這些資產(chǎn)在市場中進行交易?？梢姡谵r(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置中的股權(quán)不同于工商企業(yè)的股權(quán)之特性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營管理資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)時所獲得的收益，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以其擁有的成員股為依據(jù)而參與分配?！恫莅浮返?1條第1款明確規(guī)定成員股配置的客體是“收益權(quán)”，該規(guī)定相對于黨和國家的政策表述更為精確和嚴謹。不過，該條將成員股配置的客體限于“集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)”，表明立法者在觀念上仍未將農(nóng)村集體資產(chǎn)與基于該資產(chǎn)獲得的收益區(qū)分開來。

綜上，在對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份化改革時，應當明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置的客體是源于農(nóng)村集體資產(chǎn)的集體收益，而不是農(nóng)村集體資產(chǎn)本身。無論是經(jīng)營性資產(chǎn)，還是資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均不能將其資產(chǎn)以股份或者份額形式量化分割給本集體成員，能夠量化并以成員股為依據(jù)分配給本集體成員的僅僅是該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的收益，其中配置給成員的股份是該成員有權(quán)分享的集體收益份額。而且，從集體收益分配的角度來看，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)獲得的收益排除在外，既不具有必要性，也不符合農(nóng)村集體收益分配的現(xiàn)實狀況(2)在推行股份制時，廣東南海發(fā)展模式就是將集體財產(chǎn)及土地折成股份，土地集中起來由集體統(tǒng)一經(jīng)營，股東以享有的股權(quán)為依據(jù)參與分紅。參見蔣省三、韓俊主編：《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——南海發(fā)展模式與制度創(chuàng)新》，山西經(jīng)濟出版社2005年版，第57頁。。

(二)成員股配置的基本規(guī)則

在對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股權(quán)配置時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員應當依據(jù)一定的標準獲得相應的股份，從而享有參與分配農(nóng)村集體收益的權(quán)利。成員股的設置應當遵循農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的根本屬性，符合農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的生成機理[16]，故有必要結(jié)合成員股是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分享集體收益的份額之法理，對成員股配置的基本規(guī)則進行探索。

1.成員股配置與成員權(quán)的制度連接

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利義務統(tǒng)稱為成員權(quán)，法律上一般稱為社員權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)包括共益權(quán)和自益權(quán)。其中，共益權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員參與集體事務的權(quán)利；自益權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員受領或享受財產(chǎn)利益的權(quán)利[17]。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的決策都是由其成員依照法定程序民主決定，這與對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行股份合作社改造無關(guān)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中設置成員股，目的是明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員獲得相應份額的集體收益的權(quán)利。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的成員股屬于自益權(quán)的一種，而成員股設置的重要意義則在于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實現(xiàn)其集體收益分配權(quán)的制度形式作出了重大變革。

關(guān)于成員股的設置類型，在實踐中沒有統(tǒng)一的模式，《草案》也選擇對此予以模糊化處理。有學者認為，成員股的設置應當在嚴格遵循成員權(quán)的股權(quán)量化標準、堅持人口股主體地位的基礎上，強調(diào)勞動貢獻對集體資產(chǎn)形成和積累的價值，明確勞齡股的輔助地位，從而避免平均主義的簡單線性思維和忽視個體價值的固有缺陷[16]。這種觀點值得贊同，實踐中在人口股之外設置勞動貢獻股的做法也為不少村莊所采納(3)如重慶市奉節(jié)縣安坪鎮(zhèn)三沱村和夔門街道寶塔坪社區(qū)、黑龍江省安達市萬寶山鎮(zhèn)和大慶市肇州縣、湖北省潛江市泰豐辦事處南荷社區(qū)等。參見房紹坤、任怡多：《論農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員股的設置》，載《學習與探索》2022年第3期，第74-75頁。此外，廣東南海發(fā)展模式在股權(quán)配置時也根據(jù)不同成員的情況設置了勞動貢獻股。參見蔣省三、韓俊主編：《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——南海發(fā)展模式與制度創(chuàng)新》，山西經(jīng)濟出版社2005年版，第57頁。。按照此種方式配置成員股，將因每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)貢獻量的不同而被配置不同份額的股權(quán)，以凸顯每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的成員股的獨特性。不同成員享有的成員股的獨特性則表明成員股具有顯著的人身屬性，從而使得成員股流轉(zhuǎn)面臨難以克服的障礙。

既然成員股不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)享有的份額，也不是基于成員出資所形成，且其屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的范疇，那么，成員股就只能配置給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。有學者將農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置稱為第二次“還權(quán)于民”，認為成員資格是財產(chǎn)權(quán)在法律上的轉(zhuǎn)化形態(tài)，主張取得特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“資產(chǎn)份額”便可以獲得成員資格，而喪失該“資產(chǎn)份額”則喪失成員身份[18]。這種觀點是從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員投資獲得成員股的意義上展開分析的，未能準確理解成員股的配置法理及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)之間的制度關(guān)聯(lián)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是享有成員股的基礎，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的成員股份額體現(xiàn)了其個體價值，故只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才能享有成員股，喪失成員身份則不能繼續(xù)享有成員股。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，對于經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到成員形成的股權(quán)，多數(shù)地方實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式，一些地方探索實行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長久不變”的股權(quán)靜態(tài)管理模式(4)參見韓長賦：《國務院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告——2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》。。盡管這種股權(quán)靜態(tài)管理模式在實踐中頗受青睞，也有來自黨和國家政策的支持，但其是否妥當有待反思?！按_權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長久不變”脫胎于農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的“增人不增地、減人不減地”的制度經(jīng)驗。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，具有明確的存續(xù)期限，故在承包期限內(nèi)不得對承包地進行調(diào)整，否則就是對土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的權(quán)利的剝奪[15]252?？梢?，在農(nóng)村基本經(jīng)營制度中采用“增人不增地、減人不減地”的做法具有合理性。然而，在對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份化改革時，成員股的設置是為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使集體收益分配權(quán)提供依據(jù)，作為農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)主體的一份子，每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員均應當享有集體收益分配權(quán)，“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、長久不變”在事實上掩蓋了部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不能參與集體收益分配的不公平現(xiàn)象。因此，在股權(quán)配置過程中采用股權(quán)靜態(tài)管理模式不足取?！恫莅浮窙]有將實踐中較為流行的股權(quán)靜態(tài)管理模式納入法律規(guī)則中，也沒有確立成員股流轉(zhuǎn)制度，顯然能夠更充分地展現(xiàn)成員股之人身屬性，也有助于在成員股配置與成員權(quán)享有之間實現(xiàn)制度對接。

2.成員范圍的變動與成員股的動態(tài)調(diào)整

成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人格要素。我國現(xiàn)行法對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)僅有零散規(guī)定(5)見《民法典》第261條第2款、第264條和《村民委員會組織法》第24條。。時至今日，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準之法律規(guī)制嚴重滯后于農(nóng)村社會實踐，全國性統(tǒng)一立法付之闕如。為了順利推進我國《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的制定，應該認識到農(nóng)民的成員權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律構(gòu)造中已經(jīng)處于基礎性地位，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心議題[19]，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員股配置的基礎。

當前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來，在不同的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的表現(xiàn)形態(tài)不盡相同。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個極具地域性的共同體，其邊界總是與一定的社區(qū)相聯(lián)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社區(qū)性決定了其成員的社區(qū)性，而且現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的社區(qū)性可以在一定程度上保障成員享受集體利益，同時可以避免集體經(jīng)濟組織受到外部沖擊[20]。以戶籍作為認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的標準具有現(xiàn)實合理性，且簡便而易于判斷，因而我國現(xiàn)行地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、最高人民法院司法政策和地方法院發(fā)布的司法解釋性質(zhì)文件以及村規(guī)民約，基本上均將戶籍作為認定成員資格的一般標準時的主要考量因素。2015年5月，經(jīng)中央全面深化改革領導小組和國務院同意，全國29個省(市、自治區(qū))各選擇一個縣(市、區(qū))作為試點，開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作。這些試點地區(qū)均開展了確認成員身份工作并出臺了集體經(jīng)濟組織成員身份界定的相關(guān)指導意見。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：90%以上的試點地區(qū)均明確規(guī)定，通過原始取得、法定取得的成員資格都要擁有本集體組織戶籍，戶籍是獲得成員資格的基礎條件，是進入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的門檻；而且，戶籍標準更嚴格地作為成員資格喪失的條件[21]?？梢?，當前各地在認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格時，戶籍依然起著重要作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份與其戶籍所在地相對應，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社區(qū)性及其主要資產(chǎn)為土地的回應。由于不同區(qū)域、不同村莊具有自身特色乃是客觀存在，且在戶籍制度改革后農(nóng)村人口遷移和流動愈加頻繁，使得以戶籍作為認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的唯一標準必定滋生弊端，有必要對該認定標準作出適當修正。因此，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》采用了包含戶籍在內(nèi)的復合標準，即依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。

應當強調(diào)的是，不論采用何種標準認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員都不是固定不變的，2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第9條、第10條關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的取得及喪失的規(guī)定佐證了這一點?！恫莅浮返?2條、第15條、第17條、第18條和第19條對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度的規(guī)定，亦認可了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的變動性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員取得對農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權(quán)，是農(nóng)村集體所有權(quán)實現(xiàn)集體成員利益的本質(zhì)和目的所要求的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)其成員權(quán)取得的成員股，本質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的集體收益分配權(quán)[22]，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的成員股因包含了其個體價值而具有了人身屬性，因此，成員股不得流轉(zhuǎn)、不得繼承；而且，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員發(fā)生增減時，應當對成員股進行動態(tài)調(diào)整，以確保每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員均能夠享有集體收益分配權(quán)。鑒于包含成員股權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與一定的經(jīng)濟利益掛鉤，有必要強調(diào)，在一定條件下，取得成員資格的人須支付一定的對價，而喪失成員資格的人則獲得相應的補償[23]?！恫莅浮返?7條第2款和第18條第2款明確規(guī)定對自愿退出或身份喪失的成員進行適當補償，或在一定期限內(nèi)保留其已經(jīng)享有的財產(chǎn)權(quán)益，是對成員權(quán)制度、集體資產(chǎn)歸屬制度與集體收益分配制度的系統(tǒng)整合。不過，如果能夠進一步規(guī)定特定情形下“成員身份取得”以該成員支付一定對價為前提，則上述制度的系統(tǒng)整合將在《草案》中得到更圓滿的呈現(xiàn)。

三、集體股的存廢之爭及其功能定位

在農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置過程中，除設置成員股外，還可以設置集體股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)以其持有的集體股參與分享集體收益的相應份額?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對于集體股的設置采用了較為模糊的規(guī)定，即是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。在試點地區(qū)，有關(guān)集體股設置與否的實踐探索存在較大差異：一是不設置集體股，但設置公積公益金來代替集體股發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擔負的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能，如佛山市南海區(qū)、貴州省湄潭縣等；二是區(qū)別對待，同一縣(市、區(qū))內(nèi)，部分村組設置集體股，如北京大興區(qū)、上海閔行區(qū)[24]?？梢姡谵r(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革過程中，各界對于是否設置集體股存在較大的分歧。

有學者對設置集體股的弊端進行了系統(tǒng)分析，認為設置集體股存在以下弊端：其一，有?；痉ɡ?，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法履行作為股東的基本出資義務，陷入持有自己股份的困境，喪失股東的基本權(quán)利——表決權(quán)，而且不以持有股份承擔清償責任；其二，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬不清，可能引發(fā)二次改制的困境；其三，易形成“內(nèi)部人”控制，產(chǎn)生尋租腐敗問題[25]。這些觀點形成的前提是，集體資產(chǎn)股權(quán)與公司法中的股權(quán)存在著相當多的共通之處，故其亦應遵循股權(quán)的基本原理，不得與股權(quán)的本質(zhì)屬性相悖[25]。然而，這一前提不能成立。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置中的成員股和集體股，都不能與公司法意義上的股權(quán)相提并論，兩者之間幾乎沒有共同之處，而是具有本質(zhì)區(qū)別。一般意義上的“股”，代表的是資產(chǎn)，持有者有權(quán)依法對自己持有的“股”進行處置。但集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的所謂“股”，其實只是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因為集體的資產(chǎn)是不可分割給個人的[26]。既然農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置中“股”與投資無關(guān)，那么，設置集體股后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就不會在履行出資義務、自持股份等方面出現(xiàn)困境；在表決權(quán)行使方面，作為股份合作社的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也應當采取成員一人一票制，而不以配置的具體股份份額作為表決依據(jù)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他民事主體一樣，必須以自身擁有的責任財產(chǎn)承擔清償責任，而集體股是其自身參與集體收益分配的依據(jù)，并非源于農(nóng)村集體資產(chǎn)的分割，故設置集體股對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的責任承擔沒有影響。此外，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)問題作出了明確規(guī)定，這就是對集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，并以此為基礎，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體?？梢姡a(chǎn)權(quán)明晰屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬制度的范疇。對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份化改革不是為了明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)，而是為了解決成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障的問題。認為設置集體股會造成農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊，無疑是將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的資產(chǎn)歸屬制度與集體收益分配制度混為一談。至于可能因形成“內(nèi)部人”控制而產(chǎn)生尋租腐敗的問題，應當從加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其資產(chǎn)的規(guī)范管理入手予以解決。因為在經(jīng)營決策采取成員一人一票制的情形下，“內(nèi)部人”控制無從產(chǎn)生，從而使得消除尋租腐敗只能寄希望于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度的完善。

一般認為，集體股的設置旨在為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留存必要的公共服務資金[27]。一些地方在改制中設置集體股的確是為了籌集公共事業(yè)所需經(jīng)費[28]。就實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設”“改善村文化、環(huán)境衛(wèi)生設施”“保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和減少社會治安糾紛”“適當補貼失地、無地的村集體成員”“投資村辦企業(yè)”“村干部和其他管理人員管理費的補貼”“為成員(農(nóng)民)提供社保經(jīng)費補助”等方面發(fā)揮了作用，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員也對其所在的集體在上述各方面發(fā)揮作用充滿期待[29]。這些作用中的很多內(nèi)容都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當承擔的公共職能的體現(xiàn)。此外，有學者認為，集體股是強化農(nóng)村集體所有制的表現(xiàn)，不設置集體股會將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革引向私有制，從而削弱公有制經(jīng)濟中的集體經(jīng)濟成分，并使集體經(jīng)濟面臨空殼化危機[30]。對上述主張設置集體股的理由進行分析可以發(fā)現(xiàn)，不管是基于為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌集公共服務資金的目的，還是出于確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公有制實現(xiàn)主體屬性考慮，都只是看到了設置集體股的功能之表象。正如前文所述，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置與農(nóng)村集體資產(chǎn)分割無關(guān)，無論是否設置集體股，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均為集體資產(chǎn)的所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員也不得以其擁有的股權(quán)份額要求分割集體資產(chǎn)，此時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公有制實現(xiàn)主體屬性自然不會削弱或喪失。同樣，如果僅僅是為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌集提供公共服務的經(jīng)費，設置集體股也并非唯一方式，因為以提取公積公益金的方式取代集體股的設置具有殊途同歸的效果[25]。此次審議的《草案》便未設置集體股，而是于第42條規(guī)定以提取公積公益金的方式籌集公共服務資金。然而，主張設置集體股的這些理由不能成立，不能表明設置集體股欠缺重要的制度價值。

當前，由于對“股”是投資所得的約定俗成之理解較為普遍，不僅在實踐中存在對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置中的“股”與公司法中的“股”不加區(qū)分的現(xiàn)象，學界也不乏在理論探討中混淆這兩種不同性質(zhì)的“股”的趨勢(6)有學者認為，股份經(jīng)濟合作社設立集體股應當以股份經(jīng)濟合作社對自己進行出資或擁有財產(chǎn)權(quán)益為前提。參見林廣會：《集體資產(chǎn)股權(quán)設置與管理模式法律重構(gòu)和效力解析》，載《山東社會科學》2022年第2期，第57-58頁。這種觀點顯然將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中設置的集體股與公司法中的股權(quán)性質(zhì)混為一談。。以《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定為契機，在該法中明確規(guī)定集體股的設置，發(fā)揮法律的教育功能，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有制實現(xiàn)主體的觀念強加給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員及相關(guān)主體(7)關(guān)于法律的教育功能，參見[德]伯恩·魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第46頁。，從而凸顯兩種“股”的不同制度意蘊，并糾正各界對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置中的“股”的錯誤理解，具有重要的現(xiàn)實意義。而且，設置集體股代替提取公積公益金，同樣能夠為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織履行公共職能籌集相應的資金。另外，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員增減時，集體股可以發(fā)揮股份配置的“蓄水池”功能，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員喪失成員資格時，其享有的股份由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回；在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生新成員時，該新成員應享有的股份可以由集體股調(diào)劑。這樣的話，既可以確保每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的集體收益分配權(quán)得以公平實現(xiàn)，又能夠避免成員股隨農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員變動而調(diào)整的復雜情況，從而保持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有股權(quán)份額的穩(wěn)定性。

當然，為了防止通過設置集體股不當擠占農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對集體收益的分享比例，需要參考擬提取的公積公益金數(shù)額明確規(guī)定集體股的上限。同時，基于農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)僅僅是分享集體收益的依據(jù)，應當堅持《草案》第28條第3款規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使決策權(quán)時采取成員一人一票的表決方式，以彰顯農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人合性特色，并消除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自持股份而可能出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制的窘境。

四、結(jié)束語

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置不僅與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)密切相關(guān)，而且直接影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)和資產(chǎn)管理制度的構(gòu)建。以社會主義公有制實現(xiàn)主體的職能定位為基礎，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的目的，并以之為引導堅守農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)為參與集體收益分配的依據(jù)之法理，可以在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》時為完善股權(quán)配置制度指明方向，其中是否設置集體股以及成員股和集體股之具體設置規(guī)則的設計，需要結(jié)合農(nóng)村集體所有制的本質(zhì)屬性，根據(jù)我國國情農(nóng)情作出選擇并加以優(yōu)化。