房紹坤，袁曉燕

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，長春 130012)

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本完成，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)在全國范圍內(nèi)普遍建立，而且這些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本都取得了特別法人資格。2022年12月27日，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)首次提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議，這標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定工作走上了快車道?；谕恋丶w所有權(quán)而設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有層級(jí)明確、主體多元、地區(qū)差異大等特點(diǎn)，并存在著治理結(jié)構(gòu)不健全、民主決策機(jī)制不完善、利益分配機(jī)制不科學(xué)等問題，這些特點(diǎn)與問題對(duì)制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，改革實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)為制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提供了豐厚的實(shí)踐養(yǎng)料，理論研究達(dá)成的學(xué)理共識(shí)與探討的學(xué)理焦點(diǎn)為制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提供了高效的理論支撐。然而，改革實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)與理論研究中達(dá)成的學(xué)理共識(shí)如何表達(dá)為科學(xué)的法律規(guī)則？爭辯的理論焦點(diǎn)如何疏正為準(zhǔn)確的法律觀點(diǎn)？存在的教訓(xùn)如何矯正與避免？這些都需要進(jìn)一步研究。基于上述問題，本文主要就制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的幾個(gè)核心問題開展研究。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位

法律要切實(shí)發(fā)揮其促進(jìn)功能，必須保證指向特定的調(diào)整對(duì)象，且與調(diào)整對(duì)象具有相當(dāng)?shù)钠ヅ涠?，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制定不能脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定位。故而，內(nèi)涵清晰、本質(zhì)透徹、發(fā)展明確、職能準(zhǔn)確的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將成為立法的前置性要求。

(一)規(guī)制對(duì)象：界定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”內(nèi)涵

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法需要撥開文義與歷史的迷霧，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵，清晰概念邊界，從而為后續(xù)制度與規(guī)范的設(shè)計(jì)與表達(dá)確定起點(diǎn)。

單純從文義出發(fā)，部分學(xué)者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理解存在偏差，將含有農(nóng)村、合作經(jīng)濟(jì)要素的經(jīng)濟(jì)組織囊括在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的法律內(nèi)涵范疇內(nèi)。但這種認(rèn)識(shí)往往缺少歷史向度的考察與本質(zhì)要素的提取，難以明確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律內(nèi)涵。從歷史的視角看，立法指向的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與人民公社解體后伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)的集體經(jīng)濟(jì)組織存在相關(guān)性，并同樣呈現(xiàn)“三級(jí)所有”的基本格局。不過，部分地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能由村民委員會(huì)行使，甚至陷入主體虛化的境地。由此，為了形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能并在城鄉(xiāng)一體化趨勢下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰與農(nóng)民權(quán)益保障，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織伴隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)出現(xiàn)，并最終需要立法予以固定。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的規(guī)制對(duì)象應(yīng)指向在新的歷史時(shí)點(diǎn)、承擔(dān)新的實(shí)踐任務(wù)并通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。由此，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理解與定位應(yīng)當(dāng)包括如下幾點(diǎn)：一是以集體所有制為核心要素，堅(jiān)持以家庭承包為主，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，從而農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社和供銷合作社就不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是以復(fù)合功能為特殊追求，承擔(dān)著管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和服務(wù)集體成員等職能，兼有發(fā)展經(jīng)濟(jì)與集體公共社會(huì)功能；三是以市場化為發(fā)展方向，重視農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場價(jià)值與要素活力，強(qiáng)調(diào)適格的市場主體的地位?！恫莅浮返?條將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為，以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。這個(gè)界定較好地呈現(xiàn)了其歷史延續(xù)性與現(xiàn)實(shí)功能性，但也存在進(jìn)一步完善的空間，如可以增加具體組織形式的內(nèi)容。

總體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法應(yīng)確認(rèn)并鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，作為調(diào)整對(duì)象的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將顯示更清晰的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、更高的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、更具體的成員權(quán)利構(gòu)造以及更開放的市場姿態(tài)，這才是立法推陳出新的意義。

(二)本質(zhì)定位：農(nóng)民集體所有權(quán)的代行主體

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系命題是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的本質(zhì)之問，對(duì)此學(xué)界主要產(chǎn)生了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有同一性，是集體所有權(quán)主體[1]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體具有異質(zhì)性，是農(nóng)民集體所有權(quán)的代行主體[2]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了異質(zhì)論與替代論并存的二元論，即依據(jù)資產(chǎn)類型區(qū)分所有權(quán)主體的折衷觀點(diǎn)[3]。但是，“同一體說”必定面臨著現(xiàn)行法律文本的解釋困境以及事實(shí)違反公有制的詰問，以法人吞噬“集體”更有“反客為主”之嫌[4]；“折衷說”使用了更為精巧的分析思路，但博采兩說之長也使其模糊了問題本質(zhì)，且其依據(jù)的資產(chǎn)類型本身屬于亟待規(guī)范化的政策話語，公有制下的農(nóng)村集體資產(chǎn)雖然可以區(qū)分利用但其歸屬應(yīng)一體考慮。故而，本文認(rèn)為，從理論與事實(shí)角度分析，農(nóng)民集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的歸屬主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則是農(nóng)民集體所有權(quán)的代行主體。

其一，從實(shí)定法考察法理基礎(chǔ)，上述觀點(diǎn)的紛爭表明學(xué)者具有相同的理論前見。不同學(xué)說中，農(nóng)民集體始終作為單獨(dú)概念出現(xiàn)，即使是同一論者也必須以農(nóng)民集體為橋梁闡述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有權(quán)主體地位，這顯示著現(xiàn)行法的潛在塑造，后發(fā)而生硬地將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)為集體所有權(quán)主體有悖于法學(xué)理論的底層共識(shí)。具體而言，一是遵循現(xiàn)行法體系脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，《憲法》《土地管理法》《民法典》均區(qū)分了農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，“所有”與“代表行使”“經(jīng)營、管理”的一貫區(qū)分，形成了強(qiáng)大的體系慣性，加深了農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分離；二是集體所有權(quán)的個(gè)性表明其“歸屬”語境甚于“利用”，或者說，集體所有權(quán)的行使有特殊的方式，集體所有權(quán)主體不需要實(shí)體化為具體的團(tuán)體組織而直接支配物，而重在利益的最終享有[5]；三是“集體所有”與“法人所有”不同，如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接視為農(nóng)民集體法人化，會(huì)使“集體”表征公有制形態(tài)的根本價(jià)值毀于一旦[6]。因此，從現(xiàn)行法體系看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有著不同于農(nóng)民集體的主體定位。

其二，從事實(shí)狀態(tài)分析，第一，基于必要性考察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)更傾向于代行主體，“同一體說”重視確定性而不可避免地顯示出一定的局限，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員受管理限制而固化，與集體所有權(quán)主體的成員范圍不符，這使得集體所有權(quán)對(duì)集體成員的公平、平等的跨時(shí)空的普遍性保護(hù)難以達(dá)成。故而，在某種意義上，農(nóng)民集體的概括性契合了集體所有權(quán)的價(jià)值取向及政治目的。通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表實(shí)施經(jīng)營管理活動(dòng)，可以形成恰當(dāng)?shù)募w所有權(quán)行使模式。第二，基于可行性考察，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間的代行關(guān)系可以達(dá)成?！巴惑w說”認(rèn)為，農(nóng)民集體因過于抽象而無法形成將財(cái)產(chǎn)托付于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意思與行為，導(dǎo)致集體所有權(quán)的行使主體是沒有委托人的“代理人”[7]，故其認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體根本為一。這種主張?jiān)谝欢ǔ潭壬巷@露構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的初始意圖，即建立法律承認(rèn)的具有獨(dú)立人格的組織體，反映農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)主張，以對(duì)抗過往農(nóng)民集體的“沉默”。但實(shí)際上，農(nóng)民集體是一定時(shí)空內(nèi)成員的集合體，農(nóng)民集體只要擁有成員，就會(huì)擁有自己意思與發(fā)聲基礎(chǔ)，但因成員的分散性、無組織性導(dǎo)致其聲音微弱而不能產(chǎn)生實(shí)際效果。假如自發(fā)式組織沒有條件產(chǎn)生，或者產(chǎn)生時(shí)機(jī)尚未成熟，國家可以前瞻性眼光洞察農(nóng)村發(fā)展趨勢并施加一定的向善干預(yù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即在此種語境下產(chǎn)生，其受托職責(zé)既來自農(nóng)民集體，亦離不開國家意志。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行過程中，只需要符合農(nóng)民集體的根本利益，表達(dá)根本訴求即可，不存在農(nóng)民集體不可托付其財(cái)產(chǎn)一說。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體所有權(quán)的代行主體地位，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建憲法規(guī)定的集體所有制的經(jīng)濟(jì)載體，完善集體所有制在私法上的主體表達(dá)[8]。

(三)發(fā)展定位：賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以市場主體地位

在明確本質(zhì)定位的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展定位則指向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的民商事法律主體，也即市場主體。為將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成為可在市場上進(jìn)行交易的主體，外部主體承認(rèn)與內(nèi)部實(shí)質(zhì)進(jìn)化機(jī)制均不可偏廢，二者間亦具有順序關(guān)系。首先，通過《民法典》確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，解決了組織登記賦碼、銀行開戶、金融貸款以及稅收政策等問題，表明了支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行市場交易活動(dòng)的態(tài)度與確立市場主體地位的決心。其次，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場活動(dòng)，完成其法人組織的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型。在多數(shù)省份，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般會(huì)積極踐行以資源有效利用、資產(chǎn)物業(yè)租賃、設(shè)施統(tǒng)一服務(wù)為主要內(nèi)容的市場化路徑。在改革成效較好的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則采取更有活力的方式參加市場活動(dòng)，如浙江省鼓勵(lì)有條件的村經(jīng)濟(jì)合作社采取獨(dú)資、入股、合資、合作等形式，通過經(jīng)營公司經(jīng)營集體資產(chǎn)，以推進(jìn)市場經(jīng)營。上述實(shí)踐表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本實(shí)現(xiàn)了自主經(jīng)營、收益增長、平等入市的市場化目標(biāo)。

從法人本質(zhì)出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體也存在一定的特殊性，其治理目標(biāo)具有層級(jí)性，第一要義只能是穩(wěn)定集體所有權(quán)、保障集體利益，而后才是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)市場增益，故其市場化具有限制性[9]。同時(shí)，根據(jù)我們的實(shí)地調(diào)研，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與的市場活動(dòng)主要圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化展開，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加流通或者銷售、旅游環(huán)節(jié)等實(shí)現(xiàn)增收，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低。從地方促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件看，很多省、市對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場化發(fā)展的期許多傾向于領(lǐng)辦創(chuàng)辦、參股合作、聯(lián)合委托公司或其他經(jīng)濟(jì)組織的間接經(jīng)營模式(1)例如，中共四川省委、四川省人民政府于2022年1月25日發(fā)布的《關(guān)于做好2022年“三農(nóng)”重點(diǎn)工作全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見》明確提出：“集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資或合資設(shè)立的企業(yè)(企業(yè)集團(tuán))作為一般市場主體運(yùn)行管理。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其設(shè)立的企業(yè)之間設(shè)立‘防火墻’，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因設(shè)立的企業(yè)經(jīng)營不善而出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)?！薄恫莅浮返?條第十款亦承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資設(shè)立或參與設(shè)立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體的間接經(jīng)營模式。。由此可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展定位是特殊的市場主體，需要保持“放活”和“安全”之間的平衡，其市場化目標(biāo)需要與追求集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定、農(nóng)民生存保障不被根本破壞等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)協(xié)同實(shí)現(xiàn)[10]。

(四)治理定位：區(qū)別于村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)主體

在基層治理領(lǐng)域，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能長期糾纏不清，一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，因此，亟需通過立法明確二者的界限?！恫莅浮返?5條和第65條分別規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)交叉任職與代行職能的情形，這需通過應(yīng)然與實(shí)然角度的觀察，尋找階段性與終局性意義下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的相處之道。

從應(yīng)然角度論，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)雖都屬于農(nóng)村基層組織，但具有不同的作用領(lǐng)域與職能定位，兩者處于分而兩立、統(tǒng)籌合作的狀態(tài)?！睹穹ǖ洹反_立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度，隱含了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能目標(biāo)，即構(gòu)建獨(dú)立民事主體，代行集體所有權(quán)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)集體的各種經(jīng)濟(jì)事務(wù)。村民委員會(huì)亦是一種特別法人，其職能是為特定社區(qū)提供公共服務(wù)，統(tǒng)籌村民自治與協(xié)助行政的關(guān)系，擔(dān)當(dāng)基層政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的中間傳導(dǎo)者[11]。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐同樣要求集體經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)分離，即“政經(jīng)分離”。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的本原主體性都得以回歸。

從實(shí)然角度看，“政經(jīng)分離”的改革目標(biāo)在大部分地區(qū)僅成為美好愿景。實(shí)踐中，即使在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較好、人民增收顯著的浙江、廣東等地，仍然大量存在“政經(jīng)合一”的村社組織實(shí)踐?？梢灶A(yù)見，受限于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與村民接受程度，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能與村民委員會(huì)仍具有實(shí)質(zhì)同一性即人員的重合性，由此導(dǎo)致決策機(jī)制類似，職能相互重疊，對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的管理與服務(wù)亦無法截然分開。但是，仍應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分上述執(zhí)行層面的合一性與實(shí)際法律地位的差異性。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情形，為此，《草案》第65條應(yīng)修改為：“村組未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！?/p>

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律屬性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的首創(chuàng)性與獨(dú)特性導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律屬性尚存迷霧，不但使法律本身的內(nèi)容設(shè)計(jì)、核心側(cè)重難以統(tǒng)一，亦影響我國法律的體系和諧與價(jià)值取向。通過考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理論共識(shí)與實(shí)踐樣態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律屬性體現(xiàn)出一定的復(fù)合性，需要采用區(qū)分與整合的手段，才能實(shí)現(xiàn)全局觀念下的屬性厘清。

(一)私法屬性與公法屬性之辨

公私法的劃分由古羅馬法學(xué)家烏爾比安首次提出，沿用至今而未曾衰落，并隨著近現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)與政治理論的發(fā)展與演變，愈發(fā)深刻影響著法律規(guī)制下的社會(huì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法需要為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織劃定活動(dòng)范圍與行動(dòng)方針，厘清市場化水平與國家意志體現(xiàn)的程度，如此就應(yīng)劃分不同的社會(huì)生活領(lǐng)域，確定“管”與“放”的程度，故而，公私法的區(qū)分即為應(yīng)有之義。當(dāng)然，從法律目的與法律形式兩種角度出發(fā)，關(guān)于公私法的劃分有利益說、主體說、服從說或者綜合說等諸多標(biāo)準(zhǔn)，但不管采何種視角，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法都應(yīng)屬于私法范疇。一方面，目的視角下應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法所保護(hù)的實(shí)質(zhì)利益。不可否認(rèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立有政府命令的成分，其功能定位具有一定的政治性、社會(huì)性，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際指向集體利益，這與法律意義上的公共利益尚有距離[12]。因?yàn)?，通過理解社會(huì)主義公有制下集體所有制對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織施加的影響可以發(fā)現(xiàn)，集體訴求不具有公權(quán)力性質(zhì)，農(nóng)民集體利益應(yīng)當(dāng)回歸到區(qū)塊化的、具有代際聯(lián)結(jié)的、特定成員集體的“小”團(tuán)體利益，或者更進(jìn)一步，最終落實(shí)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員個(gè)人利益。另一方面，法律形式判斷則需要借助主體制度與法律關(guān)系進(jìn)行闡釋。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將主要進(jìn)行市場活動(dòng)，其對(duì)外法律關(guān)系將主要在平等的市場主體間產(chǎn)生，法人內(nèi)部關(guān)系則表現(xiàn)為成員權(quán)體系下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，從法律關(guān)系的指向行為與規(guī)范形式看，并不存在服從性或地位差異性要素，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法仍然屬于私法范疇。

但是，在公法與私法之間，并不能用刀子把它們精確無誤地切割開[13]，這在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中表現(xiàn)得尤為明顯。不過，因保護(hù)集體利益或?qū)崿F(xiàn)社會(huì)功能而存在的部分公法規(guī)范不會(huì)影響私法的本質(zhì)定位，作為市場主體法而設(shè)計(jì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，在其價(jià)值取向與原則遵守上將始終體現(xiàn)私法的精神。

(二)組織法屬性與行為法屬性相洽之道

組織法與行為法屬性的強(qiáng)弱對(duì)比會(huì)影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范表達(dá)，單一的組織法或行為法定位恐怕無法準(zhǔn)確而全面地描述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的全部規(guī)則。因?yàn)榻M織法與行為法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于調(diào)整法律關(guān)系的重心，即組織法偏重調(diào)整法人內(nèi)部關(guān)系，而行為法更重視法人的外部關(guān)系。

在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的屬性進(jìn)行具體界定時(shí)，應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：一是從邏輯推演看，處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人形成的法律關(guān)系時(shí)，呈現(xiàn)由內(nèi)而外的次序，只有存在組織實(shí)體才能進(jìn)一步規(guī)制其行為，組織即行為之基。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人雖由《民法典》確認(rèn)主體地位，但仍缺失具體規(guī)范，故而需要先行確認(rèn)組織構(gòu)建的相關(guān)規(guī)則。二是從立法目的看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的直接目的是在民事基本法已經(jīng)確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人的基礎(chǔ)上，對(duì)該特別法人進(jìn)行全面構(gòu)建。那么，立法將更為關(guān)注作為法人成立、運(yùn)營基礎(chǔ)的具有組織法屬性的條款，如法人設(shè)立、變動(dòng)和消滅，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)范圍等規(guī)范。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中，更多的規(guī)則應(yīng)側(cè)重于調(diào)整法人、法人機(jī)關(guān)以及內(nèi)部成員間的關(guān)系，凸顯其組織法的基本屬性。

但是在中國的法人分類方法下，現(xiàn)行法基本囊括所有合法存在的法人組織，并作逐一規(guī)定，導(dǎo)致法人組織法與行為法實(shí)際處于捆綁模式，在選擇某一法人組織形式后，法人的目的、性質(zhì)以及其行為范圍均已固定[14]。觀察現(xiàn)行的《公司法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律可以發(fā)現(xiàn)，所謂的組織法中也會(huì)包含行為規(guī)范的內(nèi)容?；蛘哒f，根本不存在未規(guī)定行為的單純的組織法。故而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的任務(wù)不但包含建構(gòu)一個(gè)可流暢運(yùn)轉(zhuǎn)的法人組織，也需要對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)制與限定，如法人決策過程中的決議行為的形成與效力問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決議行為不但關(guān)涉集體成員共同利益，也會(huì)涉及信賴決議而為之交易的相對(duì)人利益，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性要求決議效力認(rèn)定規(guī)則需多用“穿透式審查”，對(duì)內(nèi)容實(shí)質(zhì)侵害集體利益或成員權(quán)利的決議應(yīng)多為效力否定性評(píng)價(jià)，而決議程序則應(yīng)擁有更大的靈活度，只要成員實(shí)質(zhì)知情并同意，形式問題可通過成員之間的妥協(xié)與協(xié)商予以修正[15]。由此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中同樣存在行為法的補(bǔ)充空間，不可避免地具有組織法與行為法雙重色彩，只不過兩者存有核心與外圍之別、基本與特別之分。

(三)團(tuán)體法屬性與個(gè)人法屬性之別

在“人是目的”這一康德主義的倫理前提下，民法的個(gè)人主義尤為明顯。但近代民法向現(xiàn)代民法的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了民法的社會(huì)化，在民法中形成了與“個(gè)人法”不同的“團(tuán)體法”[16]。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法即因其調(diào)整對(duì)象的特性顯露著不同于個(gè)人法的特征，彰顯著團(tuán)體法色彩。其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的表面特征符合團(tuán)體的特點(diǎn)，包括成員的復(fù)數(shù)性與同質(zhì)性、主體的獨(dú)立性與穩(wěn)定性、內(nèi)部的組織性與規(guī)范的自治性[17]。其二，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在運(yùn)作看，也契合了團(tuán)體法的基本原則與權(quán)利結(jié)構(gòu)。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取多數(shù)決的運(yùn)作機(jī)制，貫徹團(tuán)體法中自治的基本原則。只要在私法的框架內(nèi)，“自治”就是不可剝離的概念，團(tuán)體自治原則類似個(gè)人法中意思自治原則的變式，意味著成員以集體會(huì)議的形式進(jìn)行團(tuán)體重大事項(xiàng)審議，但成員并非決議的主體，決議也并非成員的決議，而是團(tuán)體的決議。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用“人頭多數(shù)決”的表決方式，雖然其中個(gè)體成員的意思不能得到完全保留，但個(gè)人權(quán)利的讓渡才產(chǎn)生團(tuán)體管理的可能，體現(xiàn)出團(tuán)體自治的特征，也顯示著集體成員平等的特別性。另一方面，成員權(quán)制度契合了團(tuán)體法中權(quán)利產(chǎn)生與類別區(qū)分上的相對(duì)性。從成員權(quán)的產(chǎn)生看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)基于身份存在于與團(tuán)體的相對(duì)關(guān)系中，具有相對(duì)性[18]；從成員權(quán)的分類看，其相合于團(tuán)體法下的權(quán)利結(jié)構(gòu)，權(quán)利可依照能否通過自主意思、自身行為達(dá)至期待效果進(jìn)行劃分，即可通過自身支配力享有的承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等與需要通過集體行為才能獲得的集體利益分配請(qǐng)求權(quán)、管理權(quán)等(2)關(guān)于團(tuán)體中依照成員自主意思行使能否達(dá)致期待效果劃分成員權(quán)利與集體權(quán)利的方法，參見葉林：《私法權(quán)利的轉(zhuǎn)型——一個(gè)團(tuán)體法視角的觀察》，載《法學(xué)家》2010年第4期，第148頁。，但從權(quán)利指向的具體事項(xiàng)與運(yùn)作機(jī)制看，這種劃分仍然具有相對(duì)性。

總體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織顯現(xiàn)著團(tuán)體的復(fù)雜性，因此，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的團(tuán)體法定位有利于側(cè)重團(tuán)體內(nèi)部法律關(guān)系的梳理，同時(shí)兼及團(tuán)體外部法律關(guān)系的處理。

(四)強(qiáng)行法屬性與任意法屬性兼顧之法

辨析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法規(guī)范的強(qiáng)行性或任意性，將影響法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)制強(qiáng)度，也將明確法人章程的自治空間。本文認(rèn)為，單一的屬性認(rèn)知是過于武斷的，原因在于兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法歸根結(jié)底是《民法典》上延展出的枝椏，不可能脫離民事基本法的底色，《民法典》本身的規(guī)范配置就兼含任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法作為含有公法規(guī)范的私法，其所調(diào)整的關(guān)系涉及民事主體之間、個(gè)體與集體之間的利益沖突，故而，其規(guī)范類型的配置必然具有復(fù)雜性、兼容性，但規(guī)范配置比例與《民法典》有所不同。另一方面，立足現(xiàn)實(shí)階段，不得不承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法所面對(duì)的農(nóng)村實(shí)際情況具有階段性與多樣性，農(nóng)民自主權(quán)與首創(chuàng)精神始終應(yīng)得到承認(rèn)與尊重[19]。困于復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)與歷史習(xí)慣，現(xiàn)有的改革試點(diǎn)對(duì)成員資格認(rèn)定、股份類型設(shè)置等大多依托于章程自治，但會(huì)設(shè)定有限的選項(xiàng)作為參考要素來實(shí)現(xiàn)自治與強(qiáng)制的平衡，回避了生硬的強(qiáng)制性規(guī)定帶來的“水土不服”。出于穩(wěn)妥考慮，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法不應(yīng)做太大改變。因此，在強(qiáng)行法或任意法問題上，很難對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法進(jìn)行單一的屬性界定。

其實(shí)，單純鑒別法律整體的性質(zhì)并非目的，而是作為手段來確定何種規(guī)范必須得到遵守，而何種規(guī)范可以進(jìn)行自治。一般而言，公司中有關(guān)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配和運(yùn)作、利潤分配等的規(guī)則可以是任意性的，而內(nèi)部關(guān)系則多為強(qiáng)制性的。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法而言，體現(xiàn)法人特別性的條款一般具有強(qiáng)制性，如法人資產(chǎn)的處置、成員權(quán)利類型與行使以及法人的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等；針對(duì)成員資格確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、股權(quán)類型等需要考慮因地制宜、兼顧發(fā)展階段的規(guī)范則可以給予更大的自主選擇空間?？傊?，在強(qiáng)行性與任意性的屬性問題上，對(duì)具體規(guī)范進(jìn)行具體判斷將是更優(yōu)方案。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的邏輯主線

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法以何種邏輯展開，不僅回應(yīng)著法律本身的性質(zhì)與目的，而且關(guān)系著實(shí)踐效用的落實(shí)與保障。在立法語境下探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的邏輯主線，應(yīng)對(duì)比成員個(gè)體與組織整體視角，選擇對(duì)其功能定位更具增益效果的實(shí)現(xiàn)路徑，具體而言，就是以成員權(quán)為主線或者以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性為主線的探討。

(一)成員權(quán)難以擔(dān)當(dāng)邏輯主線之責(zé)

成員權(quán)的必要性早已隨著團(tuán)體法演進(jìn)下私法權(quán)利理論的革新而引發(fā)學(xué)界注意，而隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，成員權(quán)內(nèi)涵的重點(diǎn)逐漸從原本農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，擴(kuò)充到農(nóng)民于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中可享有或者主張的財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及民主管理的權(quán)利[20]。在2022年全國兩會(huì)召開之際，孫憲忠代表提出“以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法”的議案。毫無疑問，此提議立足我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，從法律層面回應(yīng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，洞察到成員權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法中的獨(dú)特性與重要性[21]。但“基礎(chǔ)”并不能等于主線，成員權(quán)相較于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性而言，不足以承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的邏輯銜接之責(zé)，原因在于：

其一，從法理基礎(chǔ)看，成員權(quán)因有復(fù)雜性與模糊性，其權(quán)利邏輯仍待明確。目前，成員權(quán)不但尚未在《民法典》中獲得與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等權(quán)利類型的同等對(duì)待，其概念、內(nèi)涵、性質(zhì)以及具體應(yīng)用等內(nèi)容也沒有得到體系闡釋，而且學(xué)界關(guān)于立法是否應(yīng)新增成員權(quán)作為單獨(dú)類型也未達(dá)成共識(shí)(3)如有學(xué)者認(rèn)為，我國《民法典》構(gòu)建的是“人格·財(cái)產(chǎn)”的二元體系，參見曹相見：《人格權(quán)支配權(quán)說質(zhì)疑》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第5期，第40頁。。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是否以及如何規(guī)定“成員權(quán)”本身便存在諸多法理障礙，更不要說承擔(dān)邏輯主線之責(zé)。

其二，從法律屬性看，以成員權(quán)制度為邏輯主線不能完全適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律屬性。從組織法屬性看，成員權(quán)呈現(xiàn)目的性而非手段性，無法實(shí)現(xiàn)組織構(gòu)建功能。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的規(guī)定中，成員權(quán)保障反而是需要借法人構(gòu)建與運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的重要目的，因此，如何設(shè)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)與運(yùn)行規(guī)則更為重要。進(jìn)言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法所凸顯的組織法屬性本就天然排斥以個(gè)人權(quán)利為主線，其體系安排并非依照權(quán)利主體、客體與內(nèi)容的路線行進(jìn)。而從團(tuán)體法屬性分析，成員權(quán)具有相對(duì)性與非獨(dú)立性，不符合邏輯主線明確且固定的要求。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中的一個(gè)基礎(chǔ)性制度，體現(xiàn)著不同于其他團(tuán)體成員權(quán)的特性，但其僅僅是團(tuán)體特別性的部分體現(xiàn)，并非獨(dú)立存在的。在整體布局上，實(shí)質(zhì)為團(tuán)體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可能僅借由個(gè)體意義上的權(quán)利得到表達(dá)，而團(tuán)體卻可以吸收并內(nèi)化個(gè)體特性。因此，不談農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性，成員權(quán)如同空中樓閣；而談農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性，實(shí)質(zhì)已經(jīng)內(nèi)含成員權(quán)的特性。

(二)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性為邏輯主線

實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的創(chuàng)設(shè)已經(jīng)為立法提供了方向性指引，即在一般法人制度的基礎(chǔ)上，洞察并明確其特別性及內(nèi)在邏輯，以便全面、系統(tǒng)地開展制度和規(guī)范設(shè)計(jì)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性為邏輯主線。

學(xué)者關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性的闡述已蔚為大觀，但歸納現(xiàn)有研究，可以發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性根源與特別性具體表現(xiàn)上存在著混淆。為此應(yīng)明確：集體所有制的堅(jiān)持、土地的既有功能及集體面向[22]、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)結(jié)方式[23]與隱含的政治意蘊(yùn)[24]，實(shí)際上屬于特別性的產(chǎn)生根源；而更為細(xì)致的地域性(或稱社區(qū)性)與封閉性[25]、民主平等性[10]以及分配平均主義[26]等則屬于特別性的具體表露。在此基礎(chǔ)上可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性并非雜亂無章，其內(nèi)部仍然具備相當(dāng)?shù)倪壿?，單純地歸納羅列并不能為立法工作的開展帶來幫助，作為邏輯主線的特別性與立法文本中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的特殊規(guī)則有所不同。

具體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性可以分為核心隱藏式與具體外顯式，最核心的特別性為實(shí)質(zhì)上的社會(huì)功能性與形式上的建構(gòu)干預(yù)性。實(shí)質(zhì)上的社會(huì)功能性是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因立足于集體所有制所必須要承擔(dān)的，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體成員生存保障乃至更高層次需求滿足的功能性，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目的與本質(zhì)追求；形式上的建構(gòu)干預(yù)性則顯示著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自產(chǎn)生就不可避免地帶有國家意志與預(yù)設(shè)，其與純粹市場化、自發(fā)性生成的團(tuán)體有所不同，這將影響法人的價(jià)值優(yōu)先度、組織演變、治理機(jī)制的選擇[27]。具體外顯的特別性由核心隱藏的特別性生發(fā)，并經(jīng)由立法文本固定下來，直接顯現(xiàn)著與一般法人的不同之處，如地域性、封閉性、平等性等特征，這將會(huì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重點(diǎn)。換言之，立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決體現(xiàn)特別性的具體規(guī)則，研究如何在規(guī)范意義上實(shí)現(xiàn)單個(gè)制度內(nèi)部一般與特殊的平衡。同時(shí)，通過縱橫交織的制度搭建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相洽于法人體系但仍可凸顯其核心特別性，回答功能追求的最終命題。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別性”的研究和具體規(guī)則設(shè)計(jì)任重道遠(yuǎn)，包括但不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的章程與登記制度、產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)制度、成員資格認(rèn)定與集體成員權(quán)制度、收益分配與責(zé)任承擔(dān)制度、法人組織形式變更與法人終止制度、外部監(jiān)控與促進(jìn)制度等。下文僅選取個(gè)別爭議較大的規(guī)范，遵循邏輯主線，嘗試進(jìn)行闡釋。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的規(guī)范內(nèi)容

(一)前提之要：成員資格問題

成員資格作為成員實(shí)際享有利益的前置性基礎(chǔ)條件，其重要性不言自明。但實(shí)踐樣態(tài)的多樣化導(dǎo)致成員資格的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，只有在厘清成員資格到底指向何種群體后，立法才能進(jìn)一步規(guī)定成員資格認(rèn)定原則、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、認(rèn)定自治制度等具體問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)回歸到農(nóng)民集體成員的群體范圍[28]。實(shí)踐沖突主要顯現(xiàn)在股份經(jīng)濟(jì)合作社的形式中，即成員與股東呈分離態(tài)勢，成員股東與非成員股東具有不同的身份獲取方式[29]，甚至還存在成員非股東的實(shí)踐樣態(tài)。當(dāng)立法規(guī)定成員資格時(shí)，應(yīng)指向不需以出資交換社員或股東身份而分享法人利益的群體，也就是農(nóng)村集體成員；股東身份則可以在法律及章程預(yù)設(shè)的開放程度內(nèi)依據(jù)市場等價(jià)交換原則或繼承、贈(zèng)與等法律事實(shí)變動(dòng)獲得。但因法人成員的固定性要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作是以法人設(shè)立之初的某特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)為依據(jù)，區(qū)分為初始成員與新增成員，已認(rèn)定成員不需重復(fù)認(rèn)定，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注新成員吸收。

在具體規(guī)定中，一是認(rèn)定原則應(yīng)包含資格唯一、自治與強(qiáng)制相結(jié)合的原則，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)踐與司法中的“量體裁衣”[30]。二是初始成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的具體適用應(yīng)明確參考要素內(nèi)部的作用領(lǐng)域與配合關(guān)系。具體而言，成員資格認(rèn)定應(yīng)以集體土地為基本生活保障為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，戶籍與生產(chǎn)生活關(guān)系等事實(shí)狀態(tài)為形式標(biāo)準(zhǔn)，并綜合衡量權(quán)利義務(wù)關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等要素，而新增成員的認(rèn)定還需要根據(jù)出生、婚姻、收養(yǎng)、政策性移民等法律事實(shí)予以判斷。三是成員資格認(rèn)定程序，應(yīng)由被動(dòng)認(rèn)定回歸自主申請(qǐng)?，F(xiàn)階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有初生建構(gòu)性，其成員認(rèn)定多由村民委員會(huì)等外在主體以事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行推動(dòng)，故成員認(rèn)定多為被動(dòng)通知，但隨著法人獨(dú)立成熟，成員資格認(rèn)定應(yīng)回歸以意思表示為根本線索的成員主動(dòng)申請(qǐng)、成員大會(huì)決議的過程。四是成員資格認(rèn)定需要因地制宜，立法應(yīng)賦予特殊情況下民主決議的自治空間，實(shí)現(xiàn)法定情形與章程自治的協(xié)調(diào)。

(二)獨(dú)立之本：財(cái)產(chǎn)構(gòu)成問題

法人人格的證成需要有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)作支撐，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)來源具有特殊性，導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)構(gòu)成需要斟酌?！恫莅浮坊狙匾u政策導(dǎo)向，仍未完成說明作為法人財(cái)產(chǎn)的集體財(cái)產(chǎn)范疇，與實(shí)踐中的折股量化脫節(jié)，還有較大的完善空間。

從政策導(dǎo)向看，中共中央、國務(wù)院2016年出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行三分法，資源性資產(chǎn)謀求穩(wěn)定長久，經(jīng)營性資產(chǎn)通過折股量化意在利益增長與成員分享，非經(jīng)營性資產(chǎn)則凸顯公益。因此，從改革的頂層設(shè)計(jì)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)主要指向經(jīng)營性資產(chǎn)，其他資產(chǎn)則多為保護(hù)性管理與維護(hù)，難以凸顯財(cái)產(chǎn)價(jià)值。但經(jīng)實(shí)踐證明，很多地區(qū)的折股量化范圍不僅包含經(jīng)營性資產(chǎn)，還會(huì)涉及資源性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)，其主要原因在于農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏難以支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營，缺乏對(duì)社會(huì)工商資本和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的吸引力，而擴(kuò)大折股量化范圍的做法則是一種現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，但因缺乏行為依據(jù)可能引發(fā)正當(dāng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)。

問題在于，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的三分構(gòu)造屬于典型的政策話語，是對(duì)《民法典》第260條的簡單描述，不能周延界分農(nóng)村集體資產(chǎn)的類別，立法應(yīng)重新規(guī)整分類標(biāo)準(zhǔn)與資產(chǎn)類型。具體而言，應(yīng)以能否在市場中經(jīng)營獲利為農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類標(biāo)準(zhǔn)，從而劃分出經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)兩種資產(chǎn)類型，并且將經(jīng)營性資產(chǎn)確認(rèn)為法人財(cái)產(chǎn)。從目的論視角看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的利用期許是在不影響集體所有制的前提下，通過市場配置，最大限度地激活集體資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，擴(kuò)大成員可分享的利益基本盤。因此，市場化、經(jīng)營增益性、不觸及公有制的可利用性是法人財(cái)產(chǎn)構(gòu)成的要求，也可以揭示集體資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)二分(4)即可以通過集體統(tǒng)一經(jīng)營為集體帶來收益與可以通過資產(chǎn)評(píng)估確定其市場價(jià)值。參見林廣會(huì)：《農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化范圍的確定及其法律效果》，載《中國不動(dòng)產(chǎn)法研究》2021年第1輯，第37-38頁。。在此認(rèn)識(shí)下，原資源性資產(chǎn)在“三權(quán)分置”的模式下，可以區(qū)分為所有權(quán)與所有權(quán)上的用益物權(quán)或債權(quán)性權(quán)利，后者可歸為經(jīng)營性資產(chǎn)并納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)質(zhì)財(cái)產(chǎn)范疇，也不會(huì)動(dòng)搖我國集體所有制的根基[31]。當(dāng)然，在流轉(zhuǎn)權(quán)限與時(shí)間上可以予以適當(dāng)限制，防止出現(xiàn)名存實(shí)亡的所有權(quán)。

(三)運(yùn)轉(zhuǎn)之基：組織機(jī)構(gòu)問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)相當(dāng)于法人治理的軌道，靜態(tài)的組織機(jī)構(gòu)影響治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法需回應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的總體框架、功能定位、人員構(gòu)成等問題。已出臺(tái)的政策文件及改革實(shí)踐給出了立法規(guī)范討論模本(5)從政策文件看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》第13條規(guī)定：“本社設(shè)成員大會(huì)(成員代表大會(huì))、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。【注：也可以根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)其他經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)】?！薄逗邶埥∞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》在第14、19、20條分別論述成員大會(huì)、理事會(huì)及監(jiān)事會(huì)的職能與組成規(guī)則，《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》同樣在第三章通過總分結(jié)構(gòu)提到相同的組織結(jié)構(gòu)。從改革實(shí)踐看，通過12個(gè)省份的32個(gè)縣(市、區(qū))的實(shí)證調(diào)研，股份經(jīng)濟(jì)合作社一般均會(huì)效仿現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立股東(成員)大會(huì)或股東(成員)代表大會(huì)、理事會(huì)(董事會(huì))、監(jiān)事會(huì)。，即“權(quán)力機(jī)構(gòu)—執(zhí)行機(jī)構(gòu)—監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的結(jié)構(gòu)框架，通過逐一分析其本質(zhì)特性，可以為尋求恰當(dāng)解法提供思路。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)一般規(guī)定為成員大會(huì)或成員代表大會(huì)，兩者的不同僅在于意思表示個(gè)體數(shù)量以及意思表示呈現(xiàn)方式，不影響權(quán)力機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)功能。從特質(zhì)看，權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置具有根本性與天然性，借助其對(duì)成員真實(shí)意思的收集與表達(dá)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得農(nóng)民集體所有權(quán)代行主體的正當(dāng)性，契合了法人化改造目標(biāo)，改變了以往農(nóng)民集體因缺少意思表示平臺(tái)而導(dǎo)致的沉默。因此，從廣泛參與和順暢表達(dá)角度考慮，成員大會(huì)將優(yōu)于成員代表大會(huì)。此外，這種與農(nóng)民集體的緊密關(guān)聯(lián)性也圈定了權(quán)力機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成范圍，即須為農(nóng)民集體成員，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的社區(qū)性與封閉性[32]。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)多稱為理事會(huì)(6)實(shí)際上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般包括理事會(huì)和經(jīng)理層，但經(jīng)理層更多傾向事務(wù)的具體執(zhí)行，故本文不作為論述重點(diǎn)。。從法人的組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)要求來說，執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有必要性與代表性，由其促生或落實(shí)法人的決策。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接參與集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理活動(dòng)，顯示出內(nèi)外兩種不同性質(zhì)的關(guān)系：一是涉及對(duì)內(nèi)的制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、公共支出或集體資產(chǎn)股份利益分配計(jì)劃等管理性任務(wù)，具有互助托底與社會(huì)服務(wù)性[33]；二是作為與外界交流的信息對(duì)接與處理方，制定并執(zhí)行經(jīng)營規(guī)劃與投資計(jì)劃，關(guān)系經(jīng)營收益成效。因此，執(zhí)行機(jī)構(gòu)需要實(shí)現(xiàn)兩種功能的平衡，其人員設(shè)置上可能需要對(duì)各利益相關(guān)方進(jìn)行配置，但必須以服務(wù)集體為重。

最后，作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)具有后發(fā)性，是權(quán)力制衡思想的體現(xiàn)，意圖起到預(yù)防與救濟(jì)功能。不過，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍有不周延性，故而，監(jiān)督的落實(shí)需要實(shí)現(xiàn)成員個(gè)體參與、農(nóng)村治理主體共商共建與政府適當(dāng)外部監(jiān)督。從人員構(gòu)成看，為了擺脫鄉(xiāng)土社會(huì)語境下情感聯(lián)結(jié)導(dǎo)致的相互遮掩，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)引入非集體成員。

此外，針對(duì)不平衡的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，完整的組織結(jié)構(gòu)很難統(tǒng)一定性為增益或負(fù)擔(dān)，故不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具有自治性，立法文本對(duì)此應(yīng)秉持適度開放性的態(tài)度，注重治理功能的實(shí)際發(fā)揮而非形式結(jié)構(gòu)的完整，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人章程自主決定組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置[34]。

(四)目的之現(xiàn)：收益分配問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配事關(guān)集體所有權(quán)落實(shí)與成員權(quán)享有，體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別性與最終目的追求?！恫莅浮酚嘘P(guān)收益分配的規(guī)定過于簡單，應(yīng)予進(jìn)一步完善。具體而言，應(yīng)規(guī)定收益分配的原則、主體與客體、依據(jù)、分配程序以及具體的分配比例與順序。

首先，從收益分配的原則看，明確優(yōu)先保護(hù)集體利益、兼顧個(gè)人利益為首要原則，以具體落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、管理與服務(wù)成員的社會(huì)功能性，同時(shí)，立法應(yīng)突出“無收益不分配”原則，避免實(shí)踐中的投機(jī)取巧。上述原則具體落實(shí)于分配順序上，將表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的當(dāng)年凈收益應(yīng)在彌補(bǔ)虧損后，優(yōu)先提取公積金、公益金，或者成員福利費(fèi)，剩余收益再行分配[35]。體現(xiàn)在分配比例上，則應(yīng)規(guī)定公積金、公益金的留存上限，不能假借集體之名行侵害集體成員之實(shí)。其次，從主客體看，明確收益歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化后形成的集體資產(chǎn)股權(quán)或份額為分配依據(jù)(7)份額和股份大體相似，都是對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行的公平量化。，此舉符合政策意旨與地方實(shí)踐(8)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)，“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”?！逗邶埥∞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第11條、《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第32條的規(guī)定，同樣佐證了集體資產(chǎn)股權(quán)與收益分配權(quán)的相關(guān)性。，也揭示了集體資產(chǎn)股權(quán)的工具性。討論收益分配依據(jù)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)突出股權(quán)設(shè)置問題，爭議點(diǎn)為是否規(guī)定集體股與辨析成員股設(shè)置的具體類型。具體而言，從追求集體產(chǎn)權(quán)制度改革的徹底性、集體股公益屬性的可替代性、股權(quán)本質(zhì)屬性的回歸看，集體股不是正當(dāng)而必要的，不宜由立法直接規(guī)定[36]。在成員股設(shè)置中，則既要凸顯農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等與個(gè)體保障的特別性，又要留存按勞分配的空間，因此，人口股的立法迫切性不言而喻，勞齡股也有立法提及的可能。而現(xiàn)實(shí)中繁多復(fù)雜的其他股權(quán)類型則需要分地域、分階段進(jìn)行審視、論證，與立法要求的穩(wěn)定性與準(zhǔn)確性相悖，并不適宜直接由法律文本固定(9)《草案》雖然未明確規(guī)定股權(quán)類型，但從實(shí)際情況出發(fā)，相對(duì)確定股權(quán)類型不易忽視。。最后，從程序看，收益分配需具備民主決策、備案監(jiān)督等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生于民、實(shí)惠到民，外察于人、監(jiān)督到位。

(五)消亡之能：法人終止問題

法人終止制度屬于歷史運(yùn)行與邏輯導(dǎo)向的必然，《民法典》第68條對(duì)解散、破產(chǎn)等終止原因已有列舉。不過，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法對(duì)終止原因的規(guī)定或許不能完全同于一般法人。具體而言，可歸納為解散事由的限縮與擴(kuò)張，以及破產(chǎn)原因的排除。

一是作為終止原因的解散事由將被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立程序上的建構(gòu)干預(yù)性影響。其一，強(qiáng)調(diào)法人通過自治解散的限制性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建的外部推動(dòng)力大于內(nèi)在生發(fā)性，本就彰顯著一定的政治愿景，故其終止應(yīng)受限制，不能隨意由章程規(guī)定或成員決議解散[37]。其二，黨政外部因素的介入。在合并、分立事由產(chǎn)生階段，可能存在行政管理導(dǎo)致的村改居、合村并居等，在是否開啟法人終止表決的環(huán)節(jié)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)基層黨組織的影響力。

二是破產(chǎn)制度將被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心特別性——社會(huì)功能性排除在法人終止的場景之外。一方面，從破產(chǎn)制度的價(jià)值理念與運(yùn)行要求看，破產(chǎn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，體現(xiàn)強(qiáng)流動(dòng)性與競爭性，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作模式相悖。同時(shí)，從破產(chǎn)適用的評(píng)價(jià)體系看，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)狀況與償還債務(wù)的能力均堪憂，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以融入現(xiàn)有破產(chǎn)原因的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而強(qiáng)行接入破產(chǎn)制度則可能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體利用市場的主導(dǎo)性發(fā)生顛倒，并可能產(chǎn)生重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[38]。另一方面，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身性質(zhì)與功能導(dǎo)向看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村治理的一方主體，對(duì)公共服務(wù)以及發(fā)展資金不能發(fā)生斷供，農(nóng)民利益不能因?yàn)槠飘a(chǎn)制度而懸空，農(nóng)民集體的所有權(quán)也不能再次回到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革前的虛無狀態(tài)。

五、結(jié)語

制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法既是改革經(jīng)驗(yàn)積累、理論共識(shí)凝聚的成果，也是完善我國法律體系的需要。這要求實(shí)現(xiàn)規(guī)制對(duì)象清晰、法律屬性明晰、邏輯主線明了、規(guī)范內(nèi)容翔實(shí)，因此，應(yīng)把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體狀態(tài)與立法文本間的互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)私法、團(tuán)體法、組織法與行為法、強(qiáng)行法與任意法屬性對(duì)制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在指引，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心特別性為邏輯主線并串聯(lián)內(nèi)含具體特別性的個(gè)別規(guī)范。由此，實(shí)現(xiàn)法律文本的體系和諧與邏輯順暢。當(dāng)然，受制于現(xiàn)實(shí)的多樣性與階段性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法仍需以功能主義為目標(biāo)導(dǎo)向，綜合衡量現(xiàn)實(shí)普適可能與未來指導(dǎo)價(jià)值，以期真正實(shí)現(xiàn)良法與善治同行、保障與發(fā)展共贏。