劉牡丹

政府預算不僅是社會穩(wěn)定的重要保障，更是政府在特定時期（事業(yè)單位改革等）為實現(xiàn)政策目標的重要手段。但從目前現(xiàn)有理論內容來看，其多以企業(yè)預算為主，對政府預算的研究較少，本文基于這一角度，對政府預算實施進行分析，以期進一步構建實用性強的政府預算編制體系，增強其實用性。概述政府預算的具體內容，分析政府預算編制的重要性。指出政府預算編制存在的問題包括預算編制機構建設不全，預算編制實施力度不大，預算編制監(jiān)督機制不足，預算績效管理執(zhí)行有待加強。為促進政府預算編制發(fā)展，提出成立專門政府預算編制機構，加大政府預算編制實施力度，規(guī)范預算編制審查監(jiān)督，加強預算績效管理執(zhí)行幾方面的建議。

在市場經(jīng)濟背景下，各行各業(yè)都在順勢而為，結合新形勢發(fā)展需求積極探索新的改革思路。政府財政預算是助力國家和社會發(fā)展的關鍵，更是遵循國家發(fā)展需要達成政策目標的有效措施，都要通過政府財政預算這一渠道來實現(xiàn)。財政收入與財政預算支出是政府預算的主要組成部分。事業(yè)單位的收入之和會納入公共財政預算收入，預算支出則是部門所屬事業(yè)單位產(chǎn)生的各項費用支出的總和。政府需要借助公共財政預算工具進行社會及經(jīng)濟發(fā)展調節(jié)。

政府預算的具體內容

政府預算是指政府在一定時期內（通常為一年）編制的財政收支計劃，包括預計的收入、支出、債務、赤字等方面的內容。政府預算收入主要包括稅收、非稅收入和其他收入。其中，稅收是最主要的收入來源，包括所得稅、消費稅、企業(yè)所得稅、關稅等等。非稅收入包括行政事業(yè)性收費、罰款、征地補償款等。其他收入包括投資收益、國有資產(chǎn)收益等。政府預算的支出部分主要包括財政支出、債務支出和其他支出。其中，財政支出是政府為履行職責和提供公共服務產(chǎn)生的支出，包括教育、醫(yī)療、社會保障、基礎設施建設等領域的支出。債務支出是政府通過發(fā)行國債等方式籌集資金的支出。其他支出包括行政管理、國防、外交等領域的支出。

政府預算編制的重要性分析

政府預算編制的重要性如下：

1.利于公民行使自身的權利與義務。我國政府機關財政預算透明度建設還不夠深入，隨著公民參與社會管理的意識越來越強烈，這也就反映到了財政預算公開透明度上。本質上來看，政府機構是為人民服務的，財政預算公開也是其義務，而公民作為財政資金的繳納者，有參與財政預算公開的權利。所以，加強政府預算編制與實施，有利于維護政府單位形象，保證公民的監(jiān)督權等順利實行，也進一步加速了構建陽光政府的路程。

2.有利于規(guī)范財政資金使用行為。政府機構的資金不是自有的，而是源自國家財政的劃撥，尤其是全額撥款的行政事業(yè)單位等。編制政府預算，有利于約束政府機構預算行為，避免出現(xiàn)財政資金亂支濫用的現(xiàn)象，往大了來看，這也是保證國家財政安全、提高國家資源利用效率的重要手段。

3.便于督促政府機構職能轉型。在市場經(jīng)濟體制下，政府機構更多地是側重于為公民提供服務，而不是參與市場競爭、干預經(jīng)濟發(fā)展，加強政府預算編制實施，能夠使得政府在社會與公民的監(jiān)督下更好地提供公共產(chǎn)品與服務，達到滿足公民物質生活需求、提高生活水平質量的目的，深刻踐行政府機構的服務職能。

政府預算編制存在的問題

預算編制機構建設不全 在政府預算編制過程中并未如實發(fā)揮預算編制部門的作用價值，導致預算編制效果較差，預算價值未最大程度發(fā)揮。其一，財政部門的預算編制功能未發(fā)揮。在《預算法》中有明確規(guī)定，中央及地方財政部門享有一定的預算編制權，但目前來看預算編制多依賴各級政府預算單位，財政部門的籌劃作用不明顯，雖然是全權負責預算事宜的專職部門，但僅限于外圍活動，對預算編制的介入不夠，很難確保各具體預算單位的預算編制情況，由此得出的預算計劃與方案，其實施效益大打折扣。此外，就預算單位而言，其自身預算編制部門建設不全也是降低政府預算效益的重要原因。其二，未與專業(yè)預算決策咨詢結構合作。政府預算編制的關聯(lián)內容較多，如經(jīng)濟、文化、社會以及政治等方面，因此對政府預算編制的全面性、綜合性以及財政性等都有著較為嚴苛的要求，但現(xiàn)實情況卻是，從政府單位實際出發(fā)的預算編制卻未能如實反映政策執(zhí)行與預算需求，缺乏宏觀角度的分析與匯總，因此在后續(xù)實施上可能出現(xiàn)施政政策與預算體系不匹配的現(xiàn)象，導致政策實施效果不明顯。

預算編制實施力度不大 一方面是政府預算編制約束力不足，政府機構部門沒有競爭意識，不受市場經(jīng)濟環(huán)境影響，做好做壞一定程度上都由國家財政買單，這種情況下，對既定政府預算編制的科學性與操作性探究自然也就不徹底，在執(zhí)行過程中也多以個人經(jīng)驗、主觀意識為主，缺乏對客觀編制計劃的考量，導致政府預算編制流于形式。另一方面，政府預算編制實施績效管理缺失。在政府預算編制工作實施過程中往往以各部門為單位，各司其職，長此以往會導致各部門間溝通交流明顯缺失，協(xié)調配合度弱，且同一業(yè)務事項或會涉及諸多部門，但各部門甚至各人員在同一業(yè)務間的權責卻未完全清晰化，一旦出現(xiàn)預算失控現(xiàn)象，就會引起責任推諉，也是因為未將政府預算編制實施情況與個人績效深度結合降低了政府預算編制實施的最終效果。

預算編制監(jiān)督機制不足 政府預算編制實施過程中的監(jiān)督工作并不到位，未實現(xiàn)對監(jiān)督的全面覆蓋，出現(xiàn)很多輪空現(xiàn)象，增大了實際預算與目標預算間的差異，且無法落實具體責任。一來，尤其體現(xiàn)在基層政府上。信息的傳遞具有逐層削弱性，財政預算內容下達同樣如此，再加上基層政府人員少、規(guī)模小，缺乏形成獨立健全預算編制實施的監(jiān)督體系，很難保證既定的政府預算編制實施如常進行。二來，未深刻發(fā)揮外界監(jiān)督作用，如社會公眾、人大代表監(jiān)督以及新聞媒體等，其監(jiān)督效益低下，監(jiān)督渠道不暢通，很難精準識別政府預算編制實施過程中存在的問題，更不用說汲取經(jīng)驗、揚長避短，為下一周期的政府預算編制提供參考。

預算績效管理執(zhí)行有待加強 面對目前的實際問題，需要加強重視管理缺乏執(zhí)行力。在單位內部發(fā)揮主動性找到原因并及時解決。其原因分別為 ：（1）政府內部各職能因其各自獨立和彼此之間缺乏有效溝通而阻礙單位預算編制與預算管理。（2）政府財政預算缺乏公開性，對于財政收入支出方面的不合理情況和預算超支情況要重點關注。（3）管理執(zhí)行速度慢，對所提出的財政資金申請不能及時處理、快速落實，其間的原因和問題較為復雜，影響項目進度，使得預算執(zhí)行與預算編制內容脫節(jié)，導致預算績效管理執(zhí)行力不強。

政府預算編制發(fā)展建議

成立專門政府預算編制機構 首先，明確政府預算編制基本原則，即一要以部門預算為基礎，列明政府預算的具體項目，根據(jù)政府預算要求填列；二要堅持政策性原則，即必須以國家相關方針政策為依據(jù)，準確處理行政工作事宜；三要堅持完整性原則，即不保證政府預算編制能全面且完整地反映單位內容，不得在預算之外另列收支項目。其次，成立專門政府預算編制機構，采用科學的預算編制方法。政府機構必須將預算編制相關事宜與基礎財務工作進行明顯區(qū)分，由綜合能力強的人擔任機構成員，根據(jù)年度內單位所有事項的重要性程度確定相應的財政需求，并規(guī)范財政管理，保證財政資金合理分配。同時還要明確政府預算編制的基本程序，通過“兩上兩下”保證預算質量，同時上級也要加大對政府預算編制的完整性、合理性以及關聯(lián)性等的審查力度。

加大政府預算編制實施力度 第一，健全責任機制，保證政府預算編制工作有效實施。政府機構必須充分明確各層級、各部門以及各人員在預算實施過程中的具體職責，保證責任完全落實，形成相互牽制、相互監(jiān)督的責任機制，避免預算實施輪空，同時也便于后續(xù)獎懲措施執(zhí)行。第二，制定嚴謹?shù)念A算編制實施計劃，保證預算編制實施剛性。政府機構需將政府預算編制實施效果與相關人員的績效進行結合，聯(lián)系上文的責任機制，將抽象的政府預算實施執(zhí)行轉化成具體、量化的數(shù)據(jù)形式，以此清晰反映個人的預算行為，同時也能夠直觀地表現(xiàn)預算執(zhí)行實際與目標預算計劃間的差異，以此保證政府預算計劃的剛性約束作用。第三，嚴肅預算調整審批，堅決杜絕預算隨意調整。尤其是政府預算編制實施，其關系到國家財政和國有資源安全，更要列明預算調整程序。在政府預算工作實施過程中可能會遇到各種因素導致事前制定的預算計劃不得不調整，如基建單位遇到惡劣氣候、市場材料價格動蕩等，其就必須重新規(guī)劃建設進程，意味著原有的預算計劃不適用。這種情況下，必須由具體的項目人員提出預算調整申請，并列明原因，經(jīng)上級審批通過后予以執(zhí)行，嚴禁未經(jīng)審批推動預算執(zhí)行。為提高預算調整效率，可根據(jù)預算調整金額的大小確定相應的審批權限，具體設置需結合政府機構的具體情況而定，并積極利用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)政府預算編制實施的現(xiàn)代化發(fā)展。

規(guī)范預算編制審查監(jiān)督 首先，要公開預算草案審議過程。例如具體時間、預算草案提交程序以及預算草案提交結果。詳細掌握預算草案最終表決結果情況，對于預算草案具體細則與討論過程可選擇性公開或不公開。其次，各級政府在預算編制公開期間無需保密內容對社會面詳細公開，請社會公眾共同監(jiān)督，了解政府預算編制細節(jié)。不能以任何理由拒絕公開編制預算的全部內容，反而要全面、詳細地公開政府預算編制內容，如有需要補充的部分要補充完善。公開預算要層次清楚、目的明確、數(shù)字精準、語言簡單通俗，結合各時段做到支出細則清晰化公開。讓社會公眾看到公開內容的同時也要對政府日常工作范圍和目標、規(guī)劃有更進一步的了解。再次，在公開預算編制內容的選擇方面要有所顧忌，尤其是涉及國家安全與個人隱私的內容不應公開，需要以相關法律法規(guī)為依據(jù)選擇性公開，避免對國家安全造成影響或泄露個人隱私。最后，要增強當?shù)氐念A算執(zhí)行監(jiān)督管理效果，保證政府財政增收節(jié)支目標能夠快速實現(xiàn)。規(guī)范預算編制，加大監(jiān)督審查力度是非常重要的工作過程。一方面，將人大代表作為基層政府的監(jiān)督主體，健全人大代表監(jiān)督機制重視監(jiān)督工作。例如加快人大改革速度，有效落實監(jiān)督工作。另一方面，重視媒體與社會民眾監(jiān)督，政府對財政預算工作全過程要按照透明公開原則，增強賬目細化程度，通過各大主流媒體完成社會面公開，讓社會公眾參與監(jiān)督。

加大預算績效管理執(zhí)行力度 一是預算內容要明確，建立并完善預算績效管理責任機制，將預算內容合理分配到各個崗位，加強對員工的崗位責任宣傳指導，提高執(zhí)行效率，加大監(jiān)管力度，通過有效發(fā)揮績效管理責任機制，促進全面達成預算指標，達到強化預算績效管理執(zhí)行力度的目的。二是在預算執(zhí)行前先對預算內容制定詳細計劃，然后再開始執(zhí)行，保證預算管理工作能夠按照計劃內容有序開展。有效解決因各種原因而導致的資金浪費問題，保證資金安全，嚴格按照預算編制內容有效開展經(jīng)濟活動。三是嚴格控制任何人以任何理由進行違法、違規(guī)的資金挪用，堅決杜絕財政資金在使用過程中由于個人原因挪用資金，避免違法、違規(guī)事件發(fā)生，要對所有資金動向進行整體監(jiān)管，任何人不得隨意、私自對資金用途作調整，加大預算績效管理在實際工作中的執(zhí)行力度。四是政府應強化協(xié)調聯(lián)動機制，完善內部協(xié)調，推動各預算單位擔負起本單位的預算職責，讓財務與業(yè)務部門實現(xiàn)聯(lián)動機制，明確職責，齊抓共管 ；同時也要完善財政與人大組織的審計聯(lián)動，提高項目績效管理質量，將績效管理納入考核范圍，增強財務內部崗位職責落實效果。

綜上所述，合理的預算編制能夠體現(xiàn)政府在資金收支上產(chǎn)生的細微變化。同時，政府工作內容中預算編制工作是常見內容，要讓預算編制工作反映資金物化形式呈現(xiàn)出的國有資產(chǎn)增減及變動，就要使預算編制合理、科學、實用。重視對政府財政預算編制工作進行落實與優(yōu)化，保證政府財政收支平衡。政府部門要著力增強財政預算編制的有效性，借此幫助政府提高威信，塑造政府在人民心中的形象。