李艾生

地方融資平臺在地區(qū)經濟建設中發(fā)揮著重要作用，為地方政府的基建投資提供了資金支撐；在長期發(fā)展中，地方融資平臺出現(xiàn)了較為嚴重的負債問題，引起了債務性危機，這些危機問題逐漸使得地方融資平臺僵尸化、空殼化，應對債務性危機成為地方融資平臺合規(guī)經營的內在要求。本文在闡述地方融資平臺應對債務危機作用的基礎上，結合某政策性銀行的實際情況，分析債務性危機問題的表現(xiàn)和成因，指出在地方融資平臺應對債務性危機的方法，希望能有效縮小地方融資平臺的債務規(guī)模，消除債務危機，推動地方融資平臺的持續(xù)發(fā)展。

市場經濟改革背景下，我國投融資體制發(fā)生了較大的變化，為有效滿足政府投資的實際需要，地方融資平臺獲得了快速發(fā)展。作為政府投資項目融資的重要支撐，地方融資平臺能為社會基礎設施的建設提供了充足資金，有效推動了地區(qū)經濟的發(fā)展。然而在運營發(fā)展中，地方融資平臺也出現(xiàn)了一定的風險，表現(xiàn)為地方融資平臺的債務規(guī)模擴大，債務性危機加重，這要求地方融資平臺積極轉變運作方式，實現(xiàn)產業(yè)轉型發(fā)展。在地方融資平臺產業(yè)轉型中，應對債務性危機成為一項重要工作。本文結合某政策性銀行經營情況，分析地方融資平臺應對債務性危機的方法措施，以供參考。

地方融資平臺應對債務性危機的作用

規(guī)范地方融資平臺運作 當?shù)胤饺谫Y平臺債務規(guī)模過大時，不僅會產生較大的資金壓力，而且會使得地方融資平臺參與政府基建投資的能力降低，影響地方融資平臺的金融服務能力。另外，在嚴峻的債務壓力下，一些地方融資平臺的自我造血能力會持續(xù)降低，產生較大的債務危機，致使地方融資平臺難以存活，出現(xiàn)僵尸化、空殼化的問題。在地方融資平臺運行管理中，樹立風險管理意識，準確應對債務性危機能有效避免這些問題，更好的發(fā)揮地方融資平臺的服務費職能。

適應地方融資平臺轉型需要 早在2010年，我國就出臺了多項政策措施，要求對地方融資平臺的發(fā)展進行規(guī)范和限制，有效預防地方融資平臺的風險問題。到2014年時，國家重新修訂預算法，并下發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，該意見下，要求地方政府不得通過企事業(yè)單位舉債。這在一定程度上剝奪了地方融資平臺為當?shù)卣谫Y的職能，在此背景下，地方融資平臺亟須加快轉型發(fā)展步伐?；鈧鶆招晕C是地方融資平臺轉型過程中的重要任務，通過科學管理措施的應用，能有效減少地方融資平臺的債務規(guī)模，達到地方融資平臺經營減負的問題，在后續(xù)發(fā)展中，地方融資平臺能更加高效、合理的集中優(yōu)勢資源，向新的產業(yè)和服務領域轉變，有效推動了地方融資平臺的轉型發(fā)展。

解決地方融資平臺債務違約問題 地方融資平臺憑借著出色的逆周期調節(jié)和跨周期調節(jié)能力，在穩(wěn)定地區(qū)經濟增長中起到重要作用。在地方政府基本建設投資中，受財政資金不足等因素的影響，一些地方政府會通過融資平臺大量舉債進行建設，建設項目多集中在民生領域，以基礎設施建設、非營利性設施為主，這些工程的投資較大，回報周期較長，導致地方融資平臺本身具有較大的還本付息壓力。然而近年來，政府實施減稅降費政策，同時市場經濟受疫情等社會環(huán)境影響，導致地方財政增收有限，難以及時的償還債務，間接性的引起了地方融資平臺債務違約問題。在此背景下，積極開展地方融資平臺債務管理工作，準確應對債務違約問題，能有效提升地方融資平臺的運行能力，為地方融資平臺的穩(wěn)步經營奠定良好基礎。

某政策性銀行債務現(xiàn)狀

某政策性銀行成立于1994年，該行主要辦理財政予以貼息的糧食、棉藥、油料、大豆、豬肉、化肥、食糖等主要農副產品的國家儲備貸款，同時開展糧、棉油收購調撥貸款業(yè)務，為農牧產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款，并提供咨詢顧問和代理保險服務。到2023年8月末，本支行貸款余額132億元，從支行貸款用途層面來看，這些貸款多流向地方融資平臺和其他國有企業(yè)，在國家糧食安全、農業(yè)基礎建設等方面起到重要作用，有助于國家農業(yè)現(xiàn)代化和脫貧攻堅工作的開展。而從貸款結構層面來看，屬于地方融資平臺承貸的城鄉(xiāng)一體化流動資金、農村人居環(huán)境和棚戶區(qū)改造貸款等中長期固定資產貸款余額61億元，占貸款總額的46%，地方融資平臺貸款規(guī)模較大，存在較多嚴重的債務性危機。

地方融資平臺債務性危機表現(xiàn)

融資平臺的負債較高、風險較大 分析某政策性銀行經營狀況可知，地方融資平臺雖然能為地區(qū)基本建設和經濟發(fā)展提供資金，但是在提供貸款的同時，地方融資平臺本身也背負了較大的負債。如在2023年8月末，某政策性銀行的貸款余額為132億元，而存款余額僅為3.1億元，可見以某政策性銀行為代表的金融機構貸款支出總量巨大，這些貸款多流向地方融資平臺，用于地區(qū)的生產建設，地方融資平臺本身具有較高的負債，這不僅影響了銀行資金流通的穩(wěn)定性、順暢性，而且對地方政府職能發(fā)揮和地區(qū)經濟的發(fā)展產生負面影響。

融資平臺和金融機構都傾向于增加貸款融資 為滿足地區(qū)經濟發(fā)展需要，地方政府在融資過程中，會將部分土地、辦公樓等資產的形式抵押給融資平臺，然后通過這些資產向銀行貸款。在這種融資模式下，政府部門更多的是考慮減少融資平臺資產負債率，缺乏對融資平臺資產結構的考慮，這雖然滿足了政府部門的投融資需要，政府在基礎項目建設中會獲得的充足的資金，但是對于融資平臺而言，其資產多以房地產為主，引起了資產流動性較差的問題。

金融機構缺乏科學的投資觀念 銀行等金融機構是地方融資平臺融資的主要對象，結合某政策性銀行經營實際可知，金融機構與地方融資平臺關系緊密，并且在運行發(fā)展中，這些金融機構本身缺乏合理的投資理念。分析可知，諸如某政策性銀行等金融機構的規(guī)模較小，本身的資金實力不強，這使得金融機構在多元化發(fā)展中缺乏實力。在此背景下，金融機構僅能通過與地方融資平臺的協(xié)作，為地方政府的基礎建設投資提供金融支持，在這種單一化的投資模式下，金融機構的投資領域范圍較小，利潤空間相對有限，難以適應市場化的發(fā)展需要。

融資平臺的投資受政府影響，存在結果單一問題 地方融資平臺承擔為政府部門基礎上建設融資的的工作，在過度依靠政府基礎建設類工程項目的背景下，地方融資平臺的投資結構相對單一，重要集中在公益性項目領域，這些項目的投資規(guī)模較大，且具有較長的投資周期，影響了整體的投資效率和收益率。在缺乏其他領域投資的背景下，地方融資平臺的經營性收益較少，現(xiàn)金流量緩慢，容易出現(xiàn)較大的資金壓力。另外要注意的是，在地方融資平臺投資中，其具的投資活動受地方政府的影響，甚至在一些員工的任用、解雇和管理上也容易受到政府部門的作用，導致地方融資平臺缺乏獨立的決策權和運行管理權，對地方融資平臺的發(fā)展產生阻礙。

地方融資平臺債務性危機的成因

外部原因 造成地方融資平臺債務性危機的外因具有多元性的特征，主要表現(xiàn)在兩個層面：

一方面，地方融資平臺本身具有明顯的國有屬性，這種特殊性的性質使得其在經營過程中受政府影響明顯。一般地方融資平臺由地方政府投資控股，具有履行公共融資的職能。在這一職能下，地方融資平臺主要從事土地的整理開發(fā)，進行基礎設施建設，或參與到公益性等收益較低的投資活動當中。在這些投資活動中，地方融資平臺的行政化特征明顯，不論是平臺的運行管理，還是地方融資平臺重要管理人員的任用，均是由政府部門直接干預，這使得地方融資平臺獨立性、自主性不夠，難以準確的開展商業(yè)決策，選擇商業(yè)運行模式，引起了地方融資平臺運行效率低下，負債率較高的問題。

另一方面，地方融資平臺與地方政府關聯(lián)緊密，在過去，地方政府會通過簽發(fā)承諾書、擔保書的方式，幫助地方融資平臺承擔部分責任。然而隨著《關于加強地方政府性債務管理的意見》的頒布實施，我國要求政府部門不得通過企事業(yè)單位舉債，同時規(guī)定政府部門不得承擔償債責任；這對地方融資平臺的經營發(fā)展產生較大影響。一方面，在歷史發(fā)展中，地方融資平臺本身背負了較大的債務，存在較大的償債壓力；另一方面，在后續(xù)的運營發(fā)展中，地方融資平臺各項投資活動的開展也需要大量的資金作為支撐。這些問題使得地方融資平臺背負較大的壓力，若地方融資平臺出現(xiàn)現(xiàn)金流不足問題，就會引起債務違約風險，對地方融資平臺的發(fā)展產生不利影響。

內部原因 地方融資平臺債務性危機與自身內部的經營活動具有較大的關系。一方面，在經營過程中，地方融資平臺對于內控管理工作的重視程度不夠，存在內控管理體系不全的問題，如在投資管理中，缺乏完善的投資管理和風險應對制度，導致投資活動中的風險問題難以及時處理。同時在融資過程中，對于需要進行融資的項目缺乏有效分類，且在融資活動中，對貸款規(guī)模、期限和償債情況缺乏有效規(guī)定，造成了貸款活動與項目建設活動不匹配的問題，降低了地方融資平臺的管理水平。另一方面，地方融資平臺的投資結構不夠合理，在政府影響下，地方融資平臺的資金多用于基礎建設投入，投資方式相對簡單，存在投資期限長、收益低的問題，甚至在地理環(huán)境、經濟和產業(yè)結構等因素的影響，部分項目甚至不具備收益率，這使得地方融資平臺發(fā)展存在較大壓力，容易出現(xiàn)投融資風險問題。此外，受歷史原因影響，地方融資平臺本身存在較多的債務，債務壓力較大，在當前經營環(huán)境下，地方融資平臺需要花費的較大的精力消化存量債務，但是在債務處理中，一些地方融資平臺使用了借新還舊的方式，償債能力相對薄弱，甚至在一定程度上，其使得地方融資平臺的債務風險變得嚴重，出現(xiàn)了債務傳導風險，給地方融資平臺的發(fā)展帶來較大的危機。

地方融資平臺債務性危機的應對方法

重視地方融資平臺的資本轉型和去行政化設計 地方融資平臺債務危機管理具有較強的綜合性，其需要重視地方融資平臺經營過程的綜合設計，實現(xiàn)地方融資平臺的有效轉型。在地方融資平臺轉型過程中，資本管理是整個轉型工作的核心，地方融資平臺需要樹立資本為王理念，重視從資產為王向資本為王的轉變，這樣才能使得自身逐漸演變?yōu)橘Y本運營平臺，達到整合優(yōu)質資源的作用。在發(fā)揮國有資本帶動作用過程中，資產為王向資本為王轉變還需要重視資本、資金向本區(qū)域的聚集，加快混合所有制改革，確保平臺股權的多元化。

另外，傳統(tǒng)的地方融資平臺受行政干預較為明顯，在新時期，地方融資平臺還需要樹立去行政化的理念，為地方融資平臺松綁，進而真正的實現(xiàn)地方融資平臺與政府部門的分離，在此背景下，應開展自主、獨立的經營管理工作，并借鑒國有企業(yè)改革經驗，結合本平臺的實際情況，準確推進1+N發(fā)展模式的實施，加強地方融資平臺投融資獲得與區(qū)域經濟發(fā)展新政策、新機遇的結合，增強地方融資平臺的發(fā)展能力。

充分發(fā)揮地方政府職能作用 《關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定：地方政府不能通過簽署保證書、承諾書的方式，替地方融資平臺承擔債務。在此背景下，要發(fā)揮政府部門職能，為地方融資平臺創(chuàng)造良好的債務危機應對環(huán)境，還需要重視以下要點控制：

一是在考慮政府資源使用狀況的基礎上，應采用合法的方式，將政府資產注入融資平臺當中，幫助地方融資平臺實現(xiàn)資源—資產—資本—資金之間的良性循環(huán)。在這種良性循環(huán)模式下，地方融資平臺能獲得新的融資，為后期的穩(wěn)步經營創(chuàng)造良好環(huán)境。另一方面，對于地方政府本身而言，其需要改變以往“高額舉債和透支未來”的建設發(fā)展模式，減少政府舉債對地方融資平臺的壓力，使得地方融資平臺能更好的化解字舍呢債務。同時對于政府項目，若項目的運營收入難以達到還本付息的目的，還需要在法律允許的范圍內，注入優(yōu)質責任，并加強項目經營管理，以此來加大改革力度，增強地方融資平臺的償債能力。若有需要，政府部門可通過債券融資的方式，準確開展債務置換工作，以此來降低利息負擔，達到優(yōu)化期限結構的目的。

加入融資平臺的運行管理 融資平臺運行管理要點包括：其一，處于還行債務性危機考慮，地方融資平臺需要積極的改變自身的業(yè)務結構。在此過程中，應系統(tǒng)考慮地方政府的基礎建設需要，分析自身的服務能力，結合實際情況進行市場化發(fā)展的謀篇布局，并建立項目管理思維，通過項目化運作的方式提升自身的運營能力。同時在平臺發(fā)展中，應重視股權結構的多樣化發(fā)展，主動吸引社會資本，增強地方融資平臺的市場活力，并重視跨區(qū)域的協(xié)作，促進地方融資平臺的不斷發(fā)展。其二，地方融資平臺需要注意打造多元化的業(yè)務板塊，在考慮自身優(yōu)勢的基礎上，加強在能源領域、養(yǎng)老產業(yè)和金融服務等領域的投資，這樣能憑借著市場化的項目反哺公益項目，減少企業(yè)的債務壓力。其三，地方融資平臺需要注意盤活字舍你的存量資產，通過資產租賃、嫁接等方式的應用，提升自身的專業(yè)管理能力，并發(fā)揮存量資產的變現(xiàn)價值，減少自身的資金壓力。在盤活存量資產過程中，需鑒別處理不良資產，并努力推動存量資產的證券化發(fā)展，以此來擴大投融資來源，提高存量資產的運營管理效率，充分化解債務危機。

地方融資平臺具有強大的金融管理與服務職能，在地區(qū)經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在國家高度重視地區(qū)基礎設施建設的背景下，地方融資平臺獲得了快速發(fā)展，其所面臨的債務規(guī)模不斷擴大。地方融資平臺只有深刻認識到這些債務的危害，積極創(chuàng)新債務危機化解方法，能有效的減輕自身的債務壓力，營造良好發(fā)展環(huán)境，進而推動地方融資平臺的發(fā)展和職能發(fā)揮。