潘維娜

貴州工商職業(yè)學院 （貴州省貴陽市 551400）

1 引言

以“民辦教育”“分類管理”為主題在中國知網(wǎng)上SCI來源期刊、EI 來源期刊、核心期刊、CSSCI、CSCD 幾類核心期刊進行搜索，共檢索到152 篇核心期刊，而從2016 年11 月出臺“新民促法”至今共計檢索到100 余篇核心期刊，其中核心涉及到民辦教育/ 民辦學校分類管理的共計44 篇，包含了民辦教育分類管理的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展建議等共計31篇，占比70.45%，民辦學?！盃I非”選擇困境及對策的共計8 篇，占比18.18%，民辦學校營利性實踐發(fā)展的3 篇，占比6.82%，民辦學校非營利性教育治理的2 篇，占比4.55%。考慮到政策發(fā)布的狀態(tài)更新和最新的時勢發(fā)展，對近兩年專家學者發(fā)表的觀點做分類總結，發(fā)現(xiàn)專家學者們的觀點呈現(xiàn)出高度的趨同性。本文結合實際情況和學者觀點從現(xiàn)狀、問題、辦學實踐、發(fā)展建議四個方面進行了淺析，具體如下：

2 民辦學校分類登記管理現(xiàn)狀

關于民辦高校的營利性和非營利性的討論在中國由來已久。2017 年9 月，十二屆全國人大審議通過的《民辦教育促進法》（修正案）（簡稱“新《民促法》”）正式實施，其第十九條規(guī)定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學?！?。2020 年頒布的《民法典》更是對營利法人和非營利法人進行了明確界定，即“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人”，而“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”。當前，營利性和非營利性的選擇（簡稱“營、非選擇”）已成為擺在全國民辦高校面前的一道必答題，中國民辦高等教育進入分類管理、規(guī)范辦學的新階段。

2.1 各地登記進展緩慢

民辦高校分類登記和管理是關乎民辦高等教育健康發(fā)展的基礎性制度。截至2020 年12 月，全國31 個省（自治區(qū)、直轄市）政府均已頒布落實新《民促法》的實施文件。國家層面法規(guī)政策并未設置分類管理具體過渡期，而是授權省級政府自主決定過渡期。目前，除遼寧、甘肅、天津、青海、廣東、貴州、北京7 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之外，其余24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均設置了過渡期，具體執(zhí)行情況如下：

一是部分省份過渡期已至，但民辦高校分類登記基本沒有進展。例如，湖北和西藏于2020 年9 月1 日結束過渡期，西藏沒有民辦高校，而湖北除2020 年新建的湖北健康職業(yè)學院登記為“非營利性”外，其余40 余所存量高校分類登記尚無進展。

二是部分省份過渡期較長，分類管理政策執(zhí)行比較緩慢。例如，江蘇規(guī)定“原則上在2020 年12 月31 日前完成分類登記，如有需要可延期至2022 年12 月31 日”，但實際上并無一所民辦高校完成分類登記。安徽、河南、浙江、寧夏、廣西、福建6 個省份過渡期至2023 年9 月1 日。河北、陜西、海南、山東、重慶、江西、吉林、四川、湖南、黑龍江10 個省份過渡期至2022 年9 月1 日；海南的過渡期，特殊情況可延至2024 年9 月1 日。

三是部分省份不設置過渡期，分類管理政策執(zhí)行慢中求穩(wěn)。例如，廣東提出按“一校一策”原則制定過渡方案以平穩(wěn)有序推進存量學校分類管理。截至2022 年4 月，31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，僅上海的民辦高校分類管理取得階段性進展。上海19 所民辦高校中有7 所選擇營利性，有6 所完成工商部門登記。

四是部分省份對現(xiàn)有民辦高校分類登記規(guī)定延后于其他類型學校。例如，上海規(guī)定2020 年12 月31 日前完成高校外其他現(xiàn)有學校轉設，2021 年12 月31 日前完成民辦高校轉設。四川規(guī)定2022 年9 月1 日前完成高校外其他學校轉設，2023 年8 月31 日前完成高校營利性轉設。

可見，民辦高校執(zhí)行分類登記和管理制度的進展比較緩慢，大多數(shù)民辦高校的舉辦者并未如預期明確“營、非選擇”，這也導致有的民辦高校甚至辦學許可證已經到期，但是無法按時更換。

2.2 舉辦者進入選擇困境

鑒于當前教育高質量發(fā)展和辦學規(guī)范化的要求，在國家政府層面的推動和社會環(huán)境的壓力下，舉辦者已陷入“營非選擇”困境。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是決策問題主要且復雜；

二是舉辦者不愿、不敢選擇營利性，且舉辦者構成復雜導致決策緩慢；

三是決策信息不完整；

四是決策方案不可逆，很多省份選擇為非營利性后不得變更為營利性；

五是資產清算方式不明確、優(yōu)惠政策不明確、營利前景不明確等問題。

3 民辦學校分類登記管理體現(xiàn)問題

在緊鑼密鼓的推進民辦學校分類登記管理的進程中，基于國內教育環(huán)境和遺留的歷史因素，分類登記遲遲無法達到預期成果，其配套政策的不完善和政策環(huán)境的不明晰表現(xiàn)的尤為凸顯。

3.1 分類管理的配套政策不完善

國家層面政策法規(guī)需要進一步完善。2021 年4 月，國務院已經正式頒布修訂后的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），對于民辦學校關聯(lián)交易、集團化辦學等各界關切的內容作出明確規(guī)定，為分類管理提供了重要遵循。但對于非營利性民辦高校的財務監(jiān)管、治理結構、第三方評價等事項仍有待進一步完善，民辦教育工作部際聯(lián)席會議確定擬制定的《民辦高等學校內部治理實施細則》《非營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《非營利性民辦高校財務監(jiān)管辦法》等文件仍未出臺。

省級層面的實施細則仍原則性過強、操作性偏弱。雖然31 個省級政府沿襲國家規(guī)定先后出臺了地方民辦教育促進法實施細則，但一些關鍵問題仍相對模糊、語焉不詳，政策并不完備，舉辦者比較關注的土地問題、稅收優(yōu)惠、補償或獎勵標準等問題仍不明確。

3.2 分類登記政策環(huán)境不明晰

民辦高校法人身份轉變缺乏明確的政策指導。舉辦者作出“營非選擇”前，必須開展學校自查工作，但卻沒有完備的配套政策指導來界定民辦高校的資產權屬、用地、資金來源等內部決策信息，而這些信息直接影響分類管理的有效推進?？傮w來說以下幾個方面充分體現(xiàn)了政策環(huán)境的不明晰：一是政策制定和執(zhí)行碎片化、政策體系不完善、政策的銜接缺乏操作性、政策環(huán)境不良好、政策預期不明朗；二是登記流程不明確，法人屬性不明確；三是如何分類過度、財務清算的方式和范圍、稅收的種類和標準以及補償獎勵等顯得模棱兩可。

4 分類登記管理的辦學實踐

眾所周知，2016 年前民辦教育政策以規(guī)范為基調，而進入分類管理階段以后，政策需要由規(guī)范向支持轉變，大多數(shù)民辦學校將選擇登記舉辦非營利性民辦學校，民辦教育發(fā)展將由經濟邏輯逐步向教育邏輯過渡。而政策上的進一步傾斜，也突出了鼓勵舉辦非營利學校的導向。營利性民辦學校，可以通過打造一流、有特色的學校繼續(xù)謀求發(fā)展。而本文將從營利性辦學實踐、非營利性辦學實踐對辦學實踐進行淺析。

4.1 營利性辦學實踐

1、面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

當前受眾多社會因素影響，營利性辦學面臨諸多挑戰(zhàn)：一是制度環(huán)境的不利；二是社會群眾抵觸；三是學校內部壓力。

2.必要性

但營利性辦學作為分類管理的重要組成部分，體現(xiàn)了以下的必要性：一是體現(xiàn)分類管理改革的題中之義；二是符合民辦高校投資辦學的實際；三是緩解高等教育財政支出的壓力；四是滿足民辦高校持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。

3.發(fā)展設想

想要實現(xiàn)營利性民辦學校的協(xié)調發(fā)展，需要政府和學校共同發(fā)力。政府層面先以優(yōu)化為前提，完善分類管理政策，適度糾正對營利性民辦高校的不公平政策，并以“宣傳”為平臺，營造良好輿論氛圍，且以“監(jiān)管”為后盾，保障營利性民辦高校的公益性。在上述基礎上設置最低辦學標準，保障營利性學校辦學條件和質量，通過給予學生助學貸款等方式，引導并支持營利性學校發(fā)展，著力保護受教育者權益，加強對營利性學校經營的監(jiān)管。建立信息強制公開及違規(guī)失信懲戒機制。學校層面要實現(xiàn)五步走。第一步以“優(yōu)質”為目標，加強營利性民辦高校內涵建設，從關注組織外部轉向關注組織內部，從外延擴張轉向內涵建設，提高自身教育能力、科研能力、服務能力、管理能力等內部生產技術和組織效率，切實提高教育教學水平和人才培養(yǎng)質量，在資源有限的狀況下，最大限度地利用資源，集中資源打造品牌，辦出特色，辦出令人民滿意的教育。第二步實現(xiàn)營利性民辦學校內部權、責、利的合理配置。第三步對營利性民辦學校的監(jiān)督機制進行適當調適，一是完善監(jiān)事選任機制以確保監(jiān)事會的獨立地位；二是創(chuàng)造內部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效溝通的渠道以提升監(jiān)督效果。第四步健全辦學風險預警、防范及干預機制。第五步建立健全營利性民辦學校質量保障體系，一是實施營利性民辦學校最低教育質量標準；二是建立辦學信息及信用評級系統(tǒng)；三是導入并實施第三方質量評估評鑒。

4.2 非營利性辦學實踐

1.非營利性辦學的困境及缺失

當前非營利性辦學面臨著諸多困境和缺失。一是產權會制度不完善；二是信息公開不到位；三是治理結構不健全；四是扶持政策不清晰；五是體現(xiàn)出監(jiān)管組織的機構薄弱、監(jiān)管的重點不明確、監(jiān)管的機制不健全的缺失。

2.非營利性民辦高校的治理路徑

想要實現(xiàn)非營利性學校的可持續(xù)發(fā)展，同樣離不開政府的監(jiān)管和學校的自身努力。政府層面首先要完善監(jiān)管的組織機構，規(guī)范學校運行，其次明確監(jiān)管的重點領域，最后建立監(jiān)管的“善治”機制，促進非營利性民辦高職教育發(fā)展的政府補貼、基金獎勵、捐助激勵、劃撥用地、購買服務、助學貸款、獎助學金等財政扶持政策落地。學校層面應在落實法人制度，保護財產權利的同時健全信息公開機制，強化社會監(jiān)督。

3.以吉林華僑外國語學院為例談非營利性民辦學校實踐

吉林華僑外國語學院作為教育部非營利性民辦高校聯(lián)盟主席單位，探索出了民辦學校非營利性辦學的最佳實踐。建立一套六維治理體系。一是設立學校法人，建立了學校法人財產權，以法律形式承諾該產權的社會化，辦學追求零回報。二是重在善治，完善民辦高校內部治理結構。三是立在黨建，發(fā)揮黨組織領導監(jiān)督作用。四是責在管理，強化辦學資金的監(jiān)管。五是公在協(xié)理，提高民辦高校管理信度。六是譽在公開，提升高校軟資本。

華僑外院是分類管理的探索者也是受益者。一是公共財政支持不斷增加，在辦學總收入中的占比逐年提高。二是享受與公辦高校同等政策，尤其在學生、教師待遇方面。同時，華僑外院較早具有教師系列專業(yè)技術高級職稱獨立評審權，教師享受與公辦高校同等的出國培訓、學習機會。三是學校辦學實力增強。四是社會影響力擴大。

5 關于民辦學校分類登記管理的發(fā)展建議

通過民辦學校分類登記的現(xiàn)狀、困境、辦學實踐進行分析，擬從兩個方面對分類登記提出發(fā)展建議。

首先政策措施應更加精細化、提高執(zhí)行主體執(zhí)行力，優(yōu)化政策環(huán)境，其次完善政策體系，提高政策的可操作性，并且地方政府進一步明確“現(xiàn)有民辦學?！狈诸惖怯浀臉藴屎土鞒?，最后在明確營利性學校的稅收優(yōu)惠政策的同時加強和健全對非營利性學校的監(jiān)管。

其次想要破解當前民辦學校營非選擇困境，需要政府和學校雙方努力。在政府層面首先應制定明確而又吸引力的鼓勵政策，完善相關配套政策，促進營非選擇落地，并且盡可能的延緩“營非”登記，維護民辦教育的穩(wěn)定。其次嘗試開展混合型民辦高校發(fā)展試點，打通民辦高校第三條路，加強對非營利性民辦學校的監(jiān)督。在學校層面營非決策遵循“有限理性”和“滿意”原則，根據(jù)主客觀條件，采用科學的方法和手段，比較，分析和評價“營利性”和“非營利性”兩種方案，按照一定的價值標準，選擇舉辦者最滿意的方案?？傮w來說一個合理、科學的決策分析過程包括問題分析、確定目標、擬定方案、選擇方案、實施方案、問題解決六個步驟。最后只有整合資源要素，突出發(fā)展特色，才能實現(xiàn)長遠的發(fā)展。

6 結語

綜上所述，只有針對民辦學校體現(xiàn)出的問題進行主動診斷、定向突破，參考當前營利性/ 非營利性辦學實踐，集合政府、學校、社會多方力量，廣角度思考問題，多維度落實舉措，方可使民辦學校盡早走出“營非”選擇困境，民辦教育才可實現(xiàn)真正的分類管理，迎來屬于中國民辦教育的春天。