文 弓順芳 中共鄭州市委黨校公共管理教研部副主任，副教授

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)公共安全治理體系和能力建設(shè)成效顯著，2013－2021年，全國(guó)年均因自然災(zāi)害死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重，分別較上個(gè)十年年均值下降87.2%、87.4%、61.7%。[1]但是隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市生態(tài)環(huán)境和資源承載力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的隱蔽性、耦合性、衍生性所導(dǎo)致的危機(jī)疊加效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)，如鄭州“7·20”特大暴雨、長(zhǎng)沙自建房坍塌等重大突發(fā)事件，暴露出當(dāng)前我國(guó)城市在統(tǒng)籌發(fā)展與安全、常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急處突能力等方面的不平衡問題。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視公共安全工作，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，安全生產(chǎn)是民生大事，要加強(qiáng)城市運(yùn)行管理，[2]黨的十九屆五中全會(huì)提出要“更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”，建設(shè)“韌性城市”。黨的二十大報(bào)告全面系統(tǒng)闡述了在新的歷史起點(diǎn)上國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵和時(shí)間要求，指出構(gòu)建“大安全大應(yīng)急框架”，并將“打造宜居、韌性、智慧城市”作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，面對(duì)突如其來(lái)的自然災(zāi)害和各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，如何提升韌性城市“耐災(zāi)”能動(dòng)性，[3]對(duì)于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)建設(shè)和高水平治理具有重要意義。

一、城市與韌性城市的基本理論

（一）城市的特征

城市作為一個(gè)有機(jī)生命體，其產(chǎn)生、發(fā)展乃至消亡都有其客觀規(guī)律，決定這一規(guī)律的主要因素在于城市的內(nèi)在屬性，即城市具有多樣性、復(fù)雜性、集聚性、風(fēng)險(xiǎn)性的自然屬性，同時(shí)也具有人類生態(tài)系統(tǒng)的社會(huì)屬性。城市的自然屬性與社會(huì)屬性相互交織，相輔相成，共同構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜運(yùn)動(dòng)的矛盾體。

第一，城市反映人與自然的相互關(guān)系，具有聚集性、衍生性和高風(fēng)險(xiǎn)性的自然屬性。城市的本質(zhì)在于特定自然環(huán)境下社會(huì)化生產(chǎn)與交易活動(dòng)的空間集聚，并由此形成不同城市在區(qū)位、資源利用和社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的差異。對(duì)城市的理解，離不開城市作為“空間”和“區(qū)位”的相互建構(gòu)，而城市中“人地關(guān)系”是“人”與“地”的因素在地域范圍內(nèi)所形成的動(dòng)態(tài)演變形態(tài)，包括人與地之間的相互影響和反饋?zhàn)饔?，是城市發(fā)展的空間鏡像。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，城市作為人口、商品和文化的聚集地，成為風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和突發(fā)事件的巨大承載體，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織、風(fēng)險(xiǎn)的衍生聯(lián)動(dòng)性和系統(tǒng)疊加性增強(qiáng)、跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)和隱蔽性增多等特征，其“容器”功能脆弱性逐漸顯現(xiàn)，災(zāi)害一旦發(fā)生，必將造成巨大的損失。[4]

第二，城市是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的產(chǎn)物，具有社會(huì)文化屬性。在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，城市作為先進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力和現(xiàn)代市場(chǎng)的載體，加劇市場(chǎng)的勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和制度等要素的更加充分、更有效率的開放互通、流動(dòng)和集聚，改變了資源要素在城市和鄉(xiāng)村之間的分布方式，成為推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的核心。西方學(xué)者芒福德認(rèn)為，“城市反映的是農(nóng)民們想要控制和支配地球的一種精明。技術(shù)上，他們延伸了利用土地來(lái)獲得產(chǎn)出的技能?！盵5]城市的形成既是社會(huì)化分工和生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，也是一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和生態(tài)等多維度共同演進(jìn)的過(guò)程。

第三，韌性城市是探索中國(guó)式城市現(xiàn)代化的典型范例。國(guó)際社會(huì)通常以城市化率來(lái)衡量城市化程度，城市化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表征，是指人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市集聚，以及城市文明、城市地域向鄉(xiāng)村推進(jìn)的過(guò)程。[6]我國(guó)城市化發(fā)展道路是在工業(yè)化與城市化演進(jìn)過(guò)程中不斷探索形成確立的，[7]中國(guó)式城市化演進(jìn)的過(guò)程是在秩序與活力之間尋求動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程，主要是克服城市發(fā)展速度過(guò)快產(chǎn)生的“發(fā)展中的問題”，如“攤大餅”式、平面擴(kuò)張的“造城運(yùn)動(dòng)”，[8]以及提升城市高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型?！笆奈濉币?guī)劃提出“建設(shè)韌性城市”“讓更多人民享有更高品質(zhì)的城市生活”，是破解當(dāng)前城市發(fā)展難題、探索中國(guó)式城市現(xiàn)代化的新范例。

（二）韌性的相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.韌性的概念

“韌性”一詞源于拉丁語(yǔ)“resillo”，意思是彈回到最初狀態(tài)。當(dāng)前國(guó)外學(xué)術(shù)界韌性研究以演進(jìn)韌性理論為主，對(duì)韌性概念的界定尚未統(tǒng)一。韌性理論研究經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性及演進(jìn)韌性三個(gè)階段。第一階段：以工程韌性為代表的早期研究（19世紀(jì)中期至20世紀(jì)中期）。伴隨著西方工業(yè)發(fā)展進(jìn)程，工程韌性由物理學(xué)概念逐漸應(yīng)用于材料科學(xué)、冶金學(xué)、機(jī)械工程學(xué)等領(lǐng)域。早期的工程韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的穩(wěn)固性，即系統(tǒng)韌性取決于其脫離穩(wěn)定狀態(tài)后恢復(fù)到初始狀態(tài)的快速程度，系統(tǒng)崩潰概率低并快速恢復(fù)至正常水平則意味著系統(tǒng)韌性程度強(qiáng)。第二階段：以生態(tài)韌性為主的過(guò)渡期階段（20世紀(jì)70年代至80年代）。生態(tài)韌性源于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，由加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）首次提出韌性概念，韌性研究逐漸向人類生態(tài)學(xué)發(fā)展，韌性理念開始同城市研究結(jié)合，形成了韌性城市的理念。第三階段是以演進(jìn)韌性理論為主的系統(tǒng)研究階段（20世紀(jì)末至今）。在生態(tài)韌性理論的基礎(chǔ)上，災(zāi)害學(xué)和應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)W者結(jié)合城市建設(shè)對(duì)韌性系統(tǒng)的運(yùn)行與功能機(jī)制進(jìn)行研究，提出了演進(jìn)韌性理論。

我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性城市的研究仍處于起步階段?？傮w來(lái)說(shuō)，大致分為四個(gè)方面：一是對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化與韌性治理的研究。如朱正威（2019）認(rèn)為，韌性治理要求應(yīng)急管理體系實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化，林雪、張海波（2020）從政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備力、感知力、行動(dòng)力和學(xué)習(xí)力等方面探討建構(gòu)地方政府韌性能力的基本框架。二是韌性城市與大數(shù)據(jù)、智慧防災(zāi)的融合研究。如許曉麗（2022）以倫敦?cái)?shù)字化韌性為視角，提出城市韌性城市與數(shù)字化發(fā)展要經(jīng)歷新資源、新底座、新價(jià)值和新動(dòng)能釋放等四個(gè)階段,著力提升韌性城市的八個(gè)核心能力。三是研究韌性城市建設(shè)。如施生旭（2021）以新冠肺炎疫情為背景，基于全周期管理意識(shí)，研究韌性社區(qū)應(yīng)急治理體制優(yōu)化路徑，包括氣候?qū)爻鞘写嗳跣缘挠绊懙取＞C合來(lái)看，學(xué)術(shù)界關(guān)于城市韌性及治理形成的知識(shí)體系，經(jīng)歷從強(qiáng)調(diào)脆弱性到強(qiáng)調(diào)韌性；從強(qiáng)調(diào)恢復(fù)原狀，到強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型恢復(fù)自適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力；從強(qiáng)調(diào)工程韌性，到強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體韌性體系等階段（劉能，2022）。

2.韌性理論的應(yīng)用

進(jìn)入21世紀(jì)，韌性城市已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃和地理學(xué)研究的熱門話題，并引起政策部門的廣泛關(guān)注。1997年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局會(huì)同管理委員會(huì)共同研發(fā)了應(yīng)急能力評(píng)估系統(tǒng)。日本、法國(guó)和德國(guó)等國(guó)家先后在政策層面完善了突發(fā)事件應(yīng)急處置能力的相關(guān)理論。2013年，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)發(fā)起“100座最具彈性城市挑戰(zhàn)賽”。2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)布《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出“加快韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“建設(shè)更加包容、安全和韌性的城市和居住區(qū)”“增強(qiáng)社會(huì)韌性，降低貧困者面對(duì)氣候?yàn)?zāi)難和諸多沖擊災(zāi)難的脆弱性”等發(fā)展目標(biāo)。2021年世界城市日主題是“應(yīng)對(duì)氣候變化，建設(shè)韌性城市”。由此可見，韌性城市已經(jīng)成為未來(lái)世界城市建設(shè)的核心目標(biāo)和政策共識(shí)，“韌性”理念已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家制定現(xiàn)代城市防災(zāi)減災(zāi)研究戰(zhàn)略路徑和理論工具。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)對(duì)“韌性城市”的政策應(yīng)用逐漸深入。2020年4月,習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上提出，要“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)”。同年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院在對(duì)《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018-2035年）》的批復(fù)中首次提到“建設(shè)韌性城市”，“韌性城市”理念首次被納入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選取天津、上海、黃石等城市為樣本城市，將“安全韌性”作為實(shí)施城市體檢的核心指標(biāo)。

總體來(lái)看，韌性城市建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)代城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要理論和創(chuàng)新實(shí)踐，是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效途徑，[9]也是當(dāng)前城市管理與發(fā)展研究的新方向和重要目標(biāo)。但是，當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性城市建設(shè)的理論和實(shí)踐觀察與認(rèn)知還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，特大、超大城市的韌性建設(shè)還缺少精細(xì)化、系統(tǒng)化的制度安排，尚未形成可供遵循的成熟范例。因此，本文借助整體治理理論探析韌性城市建設(shè)的相關(guān)問題，為相關(guān)研究者和決策者提供參考。

二、當(dāng)前韌性城市建設(shè)存在的主要問題

（一）韌性城市政策體系尚未形成

第一，城市結(jié)構(gòu)功能混亂，城市規(guī)劃尚未充分體現(xiàn)韌性理念。韌性城市是我國(guó)未來(lái)城市發(fā)展的重要理念，城市規(guī)劃首先要以識(shí)別和評(píng)估韌性城市的核心風(fēng)險(xiǎn)作為城市評(píng)價(jià)和提升策略的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)明確納入城市總體規(guī)劃，但當(dāng)前特大城市和超大型城市韌性規(guī)劃仍缺少系統(tǒng)化的制度安排。北京市在2020年出臺(tái)《韌性城市建設(shè)規(guī)劃》，并在《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》中提及了城市韌性理念，但大多數(shù)城市未在規(guī)劃方案中納入韌性城市理念。一些特大城市將城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、科教和公共服務(wù)等核心職能過(guò)度集中于中心區(qū)域，城市功能疊加重復(fù)。

第二，城市規(guī)劃缺乏可執(zhí)行性。正因如此，近年來(lái)，北京、上海、武漢、鄭州、長(zhǎng)沙等城市已經(jīng)將韌性城市建設(shè)寫入“十四五”規(guī)劃或應(yīng)急體系建設(shè)的編制原則與實(shí)踐路徑，昆明、西安等地立足當(dāng)?shù)貐^(qū)域地質(zhì)災(zāi)害，以城市宜居、防震減災(zāi)等領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，開展編制專項(xiàng)韌性規(guī)劃的探索實(shí)踐等，但規(guī)劃重點(diǎn)大多集中在基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局等硬件規(guī)劃，對(duì)城市制度韌性、政府應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件能力、預(yù)案的科學(xué)編制與管理、城鄉(xiāng)一體化韌性水平等研究涉及較少，缺乏可操作性的方案細(xì)則。

第三，尚未形成統(tǒng)一的韌性城市評(píng)估體系。跨地域?yàn)?zāi)害頻發(fā)要求構(gòu)建城市群韌性規(guī)劃，但由于地區(qū)間資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境和人文習(xí)俗差異較大，尚未形成科學(xué)統(tǒng)一、相對(duì)完善的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化韌性城市評(píng)估指標(biāo)。如全球“100韌性城市”計(jì)劃為代表的國(guó)際項(xiàng)目多傾向于優(yōu)先選擇中小城市加盟，[10]特大城市、超大城市的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理與韌性建設(shè)至今仍是困擾世界各國(guó)的共同難題，尚未形成可供依循的成熟范例。

（二）城市應(yīng)急管理體系尚不健全

第一，應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。根據(jù)突發(fā)事件生命周期規(guī)律，任何突發(fā)事件都遵循“潛伏期－爆發(fā)期－高潮期－緩解期－新的潛伏期”規(guī)律，危機(jī)往往在管理最薄弱、隱患最多又未能及時(shí)治理的地方爆發(fā)，災(zāi)害往往發(fā)生在最缺乏準(zhǔn)備和最缺乏防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的人群之中。例如，2021年鄭州遭遇“7·20”特大暴雨，盡管編制有城市防澇的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，但面對(duì)百年一遇的特大暴雨和連續(xù)多輪的新冠疫情沖擊形成的復(fù)雜災(zāi)害鏈，暴露出領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)、應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不充分、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足的短板，也說(shuō)明災(zāi)害情境下城市安全系統(tǒng)適應(yīng)性不高的問題。

第二，應(yīng)急管理體制機(jī)制法制不夠健全。一是機(jī)構(gòu)改革不到位。2008年應(yīng)急管理部成立以來(lái)，地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌整合安全生產(chǎn)局、自然資源局、防汛抗旱等部門職能，但改革尚未到位，部門之間、條塊和塊塊之間體制不順暢。二是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)水平不高。應(yīng)急管理人員在職責(zé)編制、專業(yè)素質(zhì)、技術(shù)手段和設(shè)備配備等方面尚不能適應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急工作的需要，特別在跨地域、跨部門重大突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)管理的數(shù)字化平臺(tái)尚未打通，應(yīng)急反應(yīng)和快速處置能力有待提高。三是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)薄弱。一些地方政府安全投入不足，重大工程質(zhì)量監(jiān)管不到位，應(yīng)急預(yù)案重疊交錯(cuò)，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺失，尚未建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織共同參與的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合作機(jī)制。四是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法制還不夠完善?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的宣傳教育不夠，不少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于屬地原則、失職追責(zé)的相關(guān)條款以及應(yīng)急管理預(yù)案及其演練辦法不熟悉，在應(yīng)急響應(yīng)啟止、災(zāi)后評(píng)估、應(yīng)急資源的征用與補(bǔ)償和應(yīng)急撫恤救助基金等方面未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

第三，平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制有待完善。城市治理涉及城市系統(tǒng)充裕順暢的物資保障、反應(yīng)靈敏的人員隊(duì)伍、高效有力的區(qū)域協(xié)同以及統(tǒng)一有序的指揮調(diào)動(dòng)等方面，這不僅是城市治理體系的重要組成部分，也是非常態(tài)應(yīng)急狀態(tài)下城市治理能力的巨大考驗(yàn)。常態(tài)的城市韌性建設(shè)側(cè)重常規(guī)程序下科學(xué)配置地方資源要素，注重以防為主，做到事前風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和各類隱患點(diǎn)的排查，不斷完善提升預(yù)案質(zhì)量和實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，而非常態(tài)在于盡早識(shí)別與常態(tài)性突發(fā)事件的不同，并迅速做到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，盡最大可能保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。目前不少地方的韌性城市甚至智慧城市和海綿城市規(guī)劃，較少涉及非常態(tài)壓力狀態(tài)下城市建設(shè)的轉(zhuǎn)化點(diǎn)和著力點(diǎn)，一旦出現(xiàn)重大突發(fā)事件容易出現(xiàn)各自為政的狀態(tài)，難以形成合力。

（三）社會(huì)韌性的基礎(chǔ)性作用尚未有效發(fā)揮

第一，全民防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育有待加強(qiáng)。2009年3月，國(guó)務(wù)院設(shè)立每年5月12日為全國(guó)的“防災(zāi)減災(zāi)日”，但是相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家公眾較為全面的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識(shí)，我國(guó)公眾的防災(zāi)應(yīng)急科普知識(shí)較為匱乏，人們的生活方式、行為習(xí)慣、自救互救的能力與防災(zāi)減災(zāi)要求相距甚遠(yuǎn)，缺乏防災(zāi)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。例如，一些干部和群眾缺乏防災(zāi)避險(xiǎn)、逃生、互救常識(shí)，安全意識(shí)薄弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)煤礦生產(chǎn)過(guò)程中的傷亡事故主要是違章指揮、違規(guī)作業(yè)和違反勞動(dòng)紀(jì)律造成的，相比美國(guó)僅參與心肺復(fù)蘇技術(shù)培訓(xùn)的人員就有7 000萬(wàn)，相當(dāng)于美國(guó)總?cè)丝诘乃姆种?，我?guó)接受初級(jí)急救培訓(xùn)的人口比例僅為1%。[11]

第二，專業(yè)應(yīng)急救援力量有待加強(qiáng)。面對(duì)極端災(zāi)害頻發(fā)的形勢(shì)，我國(guó)在特大城市洪澇致災(zāi)因子、災(zāi)害鏈、暴露度、城市系統(tǒng)脆弱性和恢復(fù)力、多源全要素立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的開發(fā)及對(duì)數(shù)字化洪澇仿真模擬試驗(yàn)等方面的研究深度有待挖掘，亟需加強(qiáng)技術(shù)人員的培訓(xùn)和城市洪澇治理技術(shù)人員隊(duì)伍的建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)的專業(yè)水平。

第三，政府、社會(huì)、公眾尚未形成三元聯(lián)動(dòng)的模式。政府層面上，面對(duì)多類型危機(jī)事件的聯(lián)合疊加、網(wǎng)絡(luò)衍生的趨勢(shì)，一些地方政府沒有根據(jù)形勢(shì)變化，及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整、完善社會(huì)應(yīng)急組織在登記注冊(cè)、救援補(bǔ)償、監(jiān)管備案、注銷退出等相關(guān)制度，造成社會(huì)組織無(wú)法有效參與應(yīng)急救援，同時(shí)也暴露了政出多頭，推諉管理的亂象；社會(huì)層面上，應(yīng)急教育的形式較為單一，沒有根據(jù)受訓(xùn)者的年齡、行業(yè)和需求制定差異化的培訓(xùn)方案，應(yīng)急演練重“演”輕“練”、流于形式，構(gòu)建以韌性社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)防護(hù)網(wǎng)任重而道遠(yuǎn)。

三、推進(jìn)韌性城市建設(shè)，從基礎(chǔ)層面提升城市本質(zhì)安全水平

（一）公共價(jià)值維度

統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市安全兩件大事，樹立安全韌性理念，打造本質(zhì)安全城市。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市安全要求城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力同城市發(fā)展相適應(yīng)。從安全韌性的價(jià)值理念來(lái)看，本質(zhì)安全城市是基于以人為本的安全、綠色、開放、包容等新發(fā)展理念引領(lǐng)的理想城市愿景：一是體現(xiàn)人民城市人民建的理念。最大限度地降低各類風(fēng)險(xiǎn)隱患和突發(fā)事件造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失，讓人民享有最基本的生存生活環(huán)境，豐富城市美好生活的公共空間，這是打造本質(zhì)安全城市的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是體現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展的理念。韌性理念的提出源于應(yīng)對(duì)全球氣候變化，生物多樣性需要全球能源開發(fā)利用的低碳可持續(xù)發(fā)展，這是打造本質(zhì)安全城市、防范化解極端天氣帶來(lái)災(zāi)害的根本出路。三是體現(xiàn)開放包容的城市精神。城市是集聚各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的區(qū)域，安全韌性將公共安全理念轉(zhuǎn)化為公眾共同的習(xí)俗和慣例，提高公眾抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)和能力，這是打造本質(zhì)安全城市的理想目標(biāo)。

（二）制度系統(tǒng)維度

優(yōu)化“頂層設(shè)計(jì)－方案細(xì)化－基層創(chuàng)新”公共政策過(guò)程，防范化解風(fēng)險(xiǎn)。注重強(qiáng)基固本，增強(qiáng)全社會(huì)城市風(fēng)險(xiǎn)防控的治理體系和治理能力。一是頂層設(shè)計(jì)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，從宏觀高度對(duì)韌性城市建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃；二是省市級(jí)層面做好方案指引，從中觀視角構(gòu)建起城市韌性評(píng)價(jià)體系及其計(jì)算方法、技術(shù)指南和“成本－收益”匡算體系，盤活資本市場(chǎng)，建立以基金籌備、產(chǎn)業(yè)扶持、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)等方式的交易市場(chǎng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量；三是培育壯大韌性社區(qū)，從微觀角度提升社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力，在重大基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)研判與隱患排查、信息監(jiān)測(cè)與上報(bào)、危機(jī)決策與應(yīng)急處置等方面，提升城市面對(duì)重大災(zāi)害快速恢復(fù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)韌性，并且積極培育社會(huì)組織和救助機(jī)制的社會(huì)韌性。

（三）城市空間維度

重構(gòu)“城市－都市圈－城市群”城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，有效防控風(fēng)險(xiǎn)蔓延。一是按照“多核、多心、多軸、開放組團(tuán)”的“城市多中心”發(fā)展模式，構(gòu)建資源備份系統(tǒng)。發(fā)揮城鄉(xiāng)組團(tuán)的分化作用，為風(fēng)險(xiǎn)蔓延預(yù)留緩沖空間，注重構(gòu)建跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和鄰里圈、社區(qū)網(wǎng)格化風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)制。二是強(qiáng)化平戰(zhàn)結(jié)合的韌性治理，增強(qiáng)城市治理體系的穩(wěn)健性和城市學(xué)習(xí)力。將城市韌性建設(shè)融入預(yù)案編制與演練、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)與重建等各項(xiàng)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理。三是數(shù)據(jù)賦能城市規(guī)劃，強(qiáng)化多場(chǎng)景城市算力。關(guān)注城市重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和隱患點(diǎn)，為城市生命線工程保留冗余空間，通過(guò)智能傳感器、云端物聯(lián)設(shè)備等現(xiàn)代科技評(píng)估模擬，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)地圖和風(fēng)險(xiǎn)彌散模型。例如，北京市懷柔區(qū)韌性城市技術(shù)迭代平臺(tái)采用軟件與技術(shù)融合的“1+N”模式，既強(qiáng)化了韌性城市的數(shù)字底座，提高城市安全治理體系水平，又以數(shù)字經(jīng)濟(jì)提升了城市經(jīng)濟(jì)韌性。

（四）應(yīng)急管理維度

注重“事前預(yù)警—事中處置—事后恢復(fù)”全過(guò)程管理，提升全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力。一是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警評(píng)估機(jī)制。韌性是系統(tǒng)的隱性固有屬性，是通過(guò)系統(tǒng)性能隨著災(zāi)害全生命周期的變化過(guò)程逐漸涌現(xiàn)的。[12]因此，韌性城市建設(shè)從風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成要素、功能結(jié)構(gòu)、文化屬性等著眼，特別關(guān)注應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中的弱勢(shì)群體扶助、城市重大基礎(chǔ)設(shè)施安全、城市公共服務(wù)保障等方面的識(shí)別、度量、提升與仿真。二是職責(zé)劃分，正確區(qū)分政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任，“打?qū)Π遄印?。問?zé)是為了避免或減少災(zāi)害發(fā)生，要做到“一人受處分，全廠受教育”，推動(dòng)各部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員更好履職盡責(zé)。因此，不能把追究相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作為調(diào)查評(píng)估的終點(diǎn)。同時(shí)，在強(qiáng)化問責(zé)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予一線響應(yīng)者適度的臨機(jī)決斷的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急重心下移和第一現(xiàn)場(chǎng)的前期處置權(quán)。三是進(jìn)一步利用和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。設(shè)立韌性首席服務(wù)官，建立黃河流域城市和長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)急區(qū)域聯(lián)盟，特別要加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)在應(yīng)急技術(shù)研發(fā)、能源利用的政策和財(cái)政支持，逐步形成統(tǒng)一布局、橫向有差異、縱向有協(xié)同的發(fā)展新格局。

（五）綠色發(fā)展維度

保護(hù)城市發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，營(yíng)造人與自然和諧共生關(guān)系。一是科學(xué)規(guī)劃城市空間布局和調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)緊急避難場(chǎng)所和地下空間改造，在存量?jī)?yōu)化、集約利用、綠色低碳和系統(tǒng)整合上下功夫。遵循地理地形情況，增加綠地面積，保護(hù)生物多樣性，注重城市治理與鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)，形成城市、郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)多位一體的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的新格局。例如，日本東京在各區(qū)域均設(shè)有獨(dú)立的清潔能源供應(yīng)、通訊保障和醫(yī)療保障設(shè)施，有效提升應(yīng)急狀態(tài)下的能源利用、供排水、污水和垃圾處理質(zhì)量。二是加強(qiáng)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重城市自然屬性、環(huán)境容量和綠色交通發(fā)展，在城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保、智慧生態(tài)系統(tǒng)、固廢危廢污染治理上下功夫。加快制定完善區(qū)域綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行城市生態(tài)保護(hù)紅線，確立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念。三是增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，加快生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色交通和綠色低碳理念，在綠色產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、人才引進(jìn)和校企合作模式創(chuàng)新上下功夫。在全社會(huì)培育綠色生活方式，支持發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)形成區(qū)域和諧共生、綠色低碳的城市治理模式。