文 嚴 晗 中共滁州市委黨校講師

王 巍 吉林大學行政學院博士研究生

社區(qū)是城市治理的細胞，也是黨建引領的陣地。社區(qū)治理的實效關(guān)系著人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。黨建與治理的融合是新時代基層治理的嶄新課題，推進黨建引領社區(qū)治理不僅是全面從嚴治黨向基層延伸的客觀要求，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎、提升黨組織凝聚力、維護社會和諧穩(wěn)定的題中之義。當前全國城鄉(xiāng)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹黨的二十大精神，落實新時代基層治理要求，堅持黨建引領原則，大力推進整體治理、協(xié)商治理、系統(tǒng)治理，著力構(gòu)建社區(qū)治理體系，完善社區(qū)治理機制，不斷提高社區(qū)動員力、專業(yè)服務力、社區(qū)營造力、美學運用力、市場運作力，推動建設高品質(zhì)、和諧宜居的智慧社區(qū)，為推動治理能力與治理體系現(xiàn)代化夯實了基層基礎。

一、四川省蒲江縣黨建引領社區(qū)治理的施策“輪廓”

蒲江縣位于四川省西北部，行政區(qū)域面積583平方公里，轄2個街道、6個鎮(zhèn)，常住人口25.5萬。2020年以來，蒲江縣緊緊圍繞市委“創(chuàng)新提能年”主題，把握歷史發(fā)展機遇，持續(xù)深化黨建引領城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理實踐，不斷提升群眾獲得感、幸福感、安全感，夯實美麗宜居公園城市底色。

（一）開展黨建引領集中攻堅行動

蒲江縣聚焦基層黨組織領導核心作用，制定并實施了《城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織建設意見》，推進居民小區(qū)、物業(yè)機構(gòu)和業(yè)主委員會黨組織建設。同時，探索黨的組織和工作“兩個覆蓋”試點建設，在產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色鎮(zhèn)、新型社區(qū)中建成了2個黨建精品產(chǎn)業(yè)園區(qū)和黨建精品示范點。另外，聚焦強化城鄉(xiāng)基層黨組織政治功能，規(guī)范街道社區(qū)黨組織領導自治組織制度，完善黨組織有機聯(lián)接單位、行業(yè)及各領域黨組織的有效機制，推進社區(qū)社會組織“雙孵化”，至2021年，全縣社會組織黨建覆蓋面動態(tài)達到82%。

（二）規(guī)范基層運行機制

蒲江縣積極推進社區(qū)黨組織規(guī)范化建設，制定黨組織規(guī)范化標準化運行規(guī)則，實施《“三重一大”事項黨組織前置審議意見》，深化政務公開和院落（小區(qū)）事務公開。同時，建立與居委會特別法人主體相適應的制度機制，及時完成賦碼頒證。此外，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，深入開展“平安社區(qū)”專項行動，深化居民自治機制，完善院落居民自治制度，建立業(yè)主代表大會制度和小區(qū)自治委員會制度。另外，逐步深化城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，并明確協(xié)商內(nèi)容、主體、形式和程序，促進基層協(xié)商制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

（三）深化黨建引領示范建設

蒲江縣按照城鎮(zhèn)社區(qū)、民族社區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)、城鎮(zhèn)居民小區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)示范建設標準，分類推進2個示范城鎮(zhèn)社區(qū)、5個示范民族社區(qū)、2個示范產(chǎn)業(yè)社區(qū)、4個示范城鎮(zhèn)居民小區(qū)和3個搬遷集中居住區(qū)（含首批1個智慧小區(qū)）建設。組織參加全市百佳示范社區(qū)、百佳示范小區(qū)、十佳社區(qū)工作者等“百佳·十佳”系列評選活動。持續(xù)開展“最美”系列評選活動，通過“典型示范”發(fā)揮引領作用。

（四）完善共治共享機制

蒲江縣深化“三社聯(lián)動”機制，加大項目資助資金投入。引導社會力量參與社區(qū)發(fā)展治理，建立評價激勵機制，最大限度激發(fā)社區(qū)共治活力。搭建企業(yè)參與社區(qū)發(fā)展治理平臺和載體，鼓勵其通過建立企業(yè)公益基金（會）資助社區(qū)發(fā)展項目。探索建立社區(qū)基金會和資源共享機制，推動駐區(qū)單位與社區(qū)信息共通、陣地共用、文化共融、服務共享，鼓勵企業(yè)、學校向居民開放文化、教育、體育等服務設施。同時，強化政府推動，運用市場手段，采取信息化方式，從平臺、機制、管理、服務層面入手，推動社區(qū)資源共享利用。

（五）開展社區(qū)志愿服務活動

蒲江縣逐步優(yōu)化志愿服務網(wǎng)絡平臺，培養(yǎng)社區(qū)服務組織和志愿者隊伍。同時，實施“百千萬黨員志愿服務行動”，積極引導廣大黨員、社區(qū)居民、商家、單位員工各類人員成為社區(qū)志愿者。此外，落實機關(guān)黨員干部到聯(lián)系社區(qū)或居住地社區(qū)報到制度，接受社區(qū)統(tǒng)籌安排，認領社區(qū)志愿服務項目。另外，制定社區(qū)志愿服務激勵辦法和中小學生參與社區(qū)志愿服務的具體辦法，設立社區(qū)志愿服務日，倡導一月一主題，實現(xiàn)“周周有活動”“人人可參與”，打造社區(qū)治理的志愿服務格局。

二、四川省蒲江縣黨建引領社區(qū)治理的當前困局

黨建引領社區(qū)治理是治理結(jié)構(gòu)與治理過程的“耦合”，也是治理要素的“聚合”與“運作”，將治理要素進行“工具化”拆解，析出治理主體、治理能力和治理機制三維，建構(gòu)主體-能力-機制三維分析框架，以厘清四川省蒲江縣黨建引領社區(qū)治理困局。

（一）社會主體“缺位”

多元主體平等參與是實現(xiàn)基層“善治”的內(nèi)在邏輯，[1]社會不再是治理的絕對客體，而構(gòu)成了治理的主體位面。政黨與社會的“在場”聯(lián)動是基層治理“主體多元”的內(nèi)在表達。在蒲江縣的治理場域中，盡管社會作為參與治理的“一維”，但是整體缺乏存在感，“黨政強、社會弱”的治理結(jié)構(gòu)依然固著，在實際中，社會組織、社會團體，包括公民往往“缺席”，社會的“主體性”被遮蔽，社會組織的治理效能往往被“閹割”。一方面，社會組織成長的制度空間受限，致使社會組織的治理功能無法被完全表達且面臨著被行政力量“剪裁”的不確定性；資源獲取通道受阻，導致社會組織成長的資源空間萎縮；基層治理文化貧乏，誘導社會組織成長的文化空間塌陷。從數(shù)量上來看，蒲江縣登記在冊并能有效參與社區(qū)治理的社會組織不足10%，且大多新近創(chuàng)立，存續(xù)時間較短。另一方面，近一半社會組織對蒲江縣政府的依附性較強，事權(quán)和財權(quán)缺少獨立性，對政府的“不對稱”依賴以及自身角色（身份）的模糊化導致社會組織無法真實、有效地參與社區(qū)治理，且容易被行政意志綁定面臨被行政工具化的風險。

（二）能力承載“羸弱”

基層“善治”需要治理能力的承載，良性社會治理需要治理能力的支撐。[2]盡管目前蒲江縣區(qū)域化黨建能力顯著提升，但是仍然存在社區(qū)治理本領恐慌與能力不足問題。一方面，協(xié)同治理能力不足。社區(qū)發(fā)展治理協(xié)同能力羸弱，社區(qū)發(fā)展治理與社會綜合治理“脫耦”，發(fā)展治理與綜合治理不協(xié)調(diào)、不平衡，社區(qū)應急治理的韌性欠缺，且治理的多向性與統(tǒng)籌能力矛盾突出；黨建能力與社區(qū)治理能力不匹配，黨建懸浮于治理之上，黨建能力向社區(qū)治理能力的轉(zhuǎn)化率不高，黨建“勢能”無法有效轉(zhuǎn)化為治理“效能”。另一方面，社區(qū)營造能力不足。蒲江縣部分老舊小區(qū)物理空間尚未更新改造，環(huán)境容納量低，服務功能無法滿足居民多元化、多樣化、個性化生活需求；社區(qū)建設千篇一律，缺乏特色與亮點，社區(qū)建設忽視文化承載性與文化表達功能，且存在建設模式化、治理形式化問題。

（三）制度體系“碎形”

政黨與社會的互動、機制的整合與嵌入是推進基層治理的核心命題，也是實現(xiàn)“中國之治”的本質(zhì)要求。[3]雖然蒲江縣積極推進“黨建+治理”制度化建設，但是仍然存在機制“分割”、制度體系“碎形化”弊病。一方面，在同一問題（社區(qū)治理）領域的多重機制“重疊”以及在同一結(jié)構(gòu)（科層）下的多層機制“覆蓋”導致黨建機制與治理機制之間以及治理機制相互之間矛盾張力加大，機制功能被削弱，治理效能被損耗，呈現(xiàn)“意大利面條效應”，同時也衍生出“機制擁堵”的內(nèi)在困局。[4]另一方面，多重機制疊合也暗含著不同職能部門基于自我利益和政績沖動之上對治理資源的爭奪和治理權(quán)限的競爭，內(nèi)化為部門權(quán)力爭奪，外化為治理機制競爭，加劇了治理主體之間的分化，誘導了組織“脫嵌”與功能“脫耦”，削弱了治理合力，而良性社會治理則依賴治理主體的嵌入式互動與整體性協(xié)同。蒲江縣在處置具體的社區(qū)矛盾糾紛時，政法、信訪、司法部門往往各行其是，形式上“在場”，但實質(zhì)上“缺席”，導致社區(qū)矛盾上移、基層失序。

三、四川省蒲江縣黨建引領社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

針對四川省蒲江縣黨建引領社區(qū)治理的困局，基于主體-能力-機制三維分析框架，構(gòu)建破局之策與優(yōu)化之道。

（一）推動多元主體“到場”，構(gòu)建多元共治格局

首先，拓寬治理資源“集聚”通道。開展志愿者星級評定，落實星級志愿者優(yōu)惠激勵措施，健全職工、青少年、婦女等群體常態(tài)化參與社區(qū)志愿服務制度，提高全縣注冊志愿者占比。同時，組織參加社區(qū)志愿服務“感動人物”“品牌項目”評選活動，擴大社會影響力，拓寬資源獲取渠道。此外，與企業(yè)合作建立聯(lián)合“專項基金”，通過市場化手段籌集資金統(tǒng)籌推動新時代文明實踐中心試點建設。

其次，培育引導社會組織。通過獎補激勵和購買服務培育具有影響力的樞紐型、平臺型社會組織，特別是加大政府購買社會組織服務力度，提高政府購買社會組織服務統(tǒng)籌能力，按照政府—企業(yè)雙重主體、行政—商業(yè)雙重邏輯，分層分類編制購買清單，充分發(fā)揮政府購買服務的綜合效能。同時，支持社會組織、物業(yè)服務企業(yè)申報社會企業(yè)認證，建立社會企業(yè)認證機制，營造支持社會企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，培育發(fā)展標桿型社會企業(yè)。此外，應該著力推動市、縣、街道、社區(qū)四級聯(lián)動響應，大力支持集體經(jīng)濟組織與社會資本合作，推進社區(qū)開展社會企業(yè)試點，構(gòu)建社區(qū)黨組織引領居民共建社區(qū)社會企業(yè)制度。

再次，增強社會組織自主性。逐步提高社會組織參與社區(qū)治理的權(quán)限與職責，劃定社會組織可參與治理的范圍與范疇，制定治理清單，明確目標、原則、對象、方式和程序，界定權(quán)、責、利，同時，進一步明確社會組織的財權(quán)和事權(quán)邊界，增強社會組織的自主性與相對獨立性。

（二）拓展治理能力“邊界”，增強治理復合效能

首先，提高社區(qū)發(fā)展治理協(xié)同能力。完善黨建引領社區(qū)發(fā)展治理工作領導小組組織架構(gòu)和議事規(guī)則，建立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理和社會綜合治理雙線融合定期協(xié)商和聯(lián)合督查機制，特別是聚焦社區(qū)發(fā)展治理的難點和重點，提高工作統(tǒng)籌聯(lián)動能力。同時，進一步鞏固當前疫情防控機制，完善黨委領導下的城鄉(xiāng)社區(qū)風險防控組織架構(gòu)，推動建立城鄉(xiāng)社區(qū)應對重大突發(fā)風險的組織動員體系和應急處理體系，優(yōu)化居民、駐區(qū)單位、社會組織、專業(yè)機構(gòu)參與重大突發(fā)風險防控的群防群治網(wǎng)絡，提高社區(qū)突發(fā)風險防控能力。

其次，增強社區(qū)營造能力。建立社區(qū)規(guī)劃師制度，開展社區(qū)規(guī)劃編制試點工作，動員和吸納居民參與城市詳規(guī)、社區(qū)規(guī)劃以及小尺度公共空間營造，先“點”后“面”，而后實現(xiàn)全域營造。同時，深化城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，推進居民小區(qū)綠色更新，制定特色鎮(zhèn)（街區(qū)）建設方案，推動特色街區(qū)創(chuàng)建，圍繞文化、運動、科技、法治、國際化主題，緊扣地域特色文化，營造“一社區(qū)一特色”場景。實施社區(qū)服務場所親民化改造，優(yōu)化社區(qū)服務場所功能布局，提供高品質(zhì)的社區(qū)服務，實現(xiàn)社區(qū)服務的智慧化、精準化、專業(yè)化，增強宜居空間的營造能力。此外，可以鼓勵城鄉(xiāng)社區(qū)開展結(jié)對共建，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互動、優(yōu)勢互補的社區(qū)發(fā)展態(tài)勢。

再次，強化人才支撐能力。以人才的培養(yǎng)與流動為載體推動黨建能力向治理能力的“生產(chǎn)性”轉(zhuǎn)化。制定社區(qū)專職工作者管理辦法，建立職業(yè)化崗位薪酬體系，推進優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記選拔到街道領導班子試點工作，落實優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記和居委會主任考核招聘政策。同時，開展社區(qū)后備干部孵化行動，完善社區(qū)后備干部庫。實施社區(qū)發(fā)展治理干部能力提升計劃，完善社區(qū)工作者培養(yǎng)體系，選派優(yōu)秀社區(qū)干部赴先進地區(qū)掛職學習、機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)發(fā)展治理崗位掛職鍛煉，提高知識儲備水平和治理實踐能力。

最后，提升物業(yè)服務能力。建立以社區(qū)黨組織為核心，居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務機構(gòu)等共同參與的“三聯(lián)三共”物業(yè)服務機制。探索和完善社區(qū)環(huán)境和物業(yè)管理委員會協(xié)同作用的有效機制，促進業(yè)委會依法履職、業(yè)主和物業(yè)服務機構(gòu)依約依責，環(huán)境和物業(yè)管理委員會應設盡設。建立物業(yè)服務區(qū)域協(xié)商制度，搭建溝通交流平臺，促進社區(qū)矛盾有效化解。發(fā)揮物業(yè)行業(yè)協(xié)會作用，促進物業(yè)行業(yè)依法治理，同時，引導社區(qū)老舊院落引進專業(yè)物業(yè)服務機構(gòu)，提升專業(yè)物業(yè)服務機構(gòu)覆蓋面，規(guī)范新居服務管理，提高社區(qū)物業(yè)服務能力。

（三）構(gòu)建治理機制“集簇”，實現(xiàn)機制效能“共振”

首先，完善“一體化”黨建引領社區(qū)治理機制。推動全域統(tǒng)籌，完善縣、鎮(zhèn)、社區(qū)、城鄉(xiāng)小區(qū)黨組織四級聯(lián)動機制，健全“一核三治、共建共治共享”新型社區(qū)治理機制，完善區(qū)域化大黨建工作機制，健全社區(qū)區(qū)域黨委，推動駐區(qū)單位、行業(yè)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、社區(qū)黨組織互聯(lián)互動，完善人大代表、政協(xié)委員、五老鄉(xiāng)賢與社區(qū)居民多方參與的議事協(xié)商平臺，健全各類組織在黨組織領導下共同參與社區(qū)治理機制。此外，在城區(qū)推進社區(qū)書記、居委會主任黨建—治理工作“一肩挑”，在社區(qū)推行黨組織書記、居委會主任、集體經(jīng)濟組織負責人黨建—治理工作“一肩挑”，構(gòu)建“一體化”權(quán)責體系。

其次，推動治理機制聯(lián)動。構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理聯(lián)動響應機制，依托現(xiàn)有網(wǎng)絡理政中心、“12345”縣長熱線等政務資源，有效整合信息發(fā)布機制、情況研判機制、應急響應機制、聯(lián)動處置機制，按照“事前預警—事中研判—事后評估”鏈條優(yōu)化響應處置流程，構(gòu)造“全鏈條”機制聯(lián)動閉環(huán)。同時，建設聯(lián)動治理信息化集成平臺，推進功能分區(qū)化表達、信息模塊化展現(xiàn)，實現(xiàn)市民訴求即時響應、治理難題及時回應、突發(fā)事態(tài)緊急處置。

再次，構(gòu)建矛盾糾紛化解“全鏈條”工作機制。推進政法、信訪、司法等平臺載體和服務力量整合協(xié)同，建立黨政聯(lián)動工作機制，明確政法、信訪、司法等部門的權(quán)限與職責，推動信息協(xié)同、職能協(xié)同、組織協(xié)同，深化跨部門常態(tài)溝通機制與聯(lián)動協(xié)作機制，針對社區(qū)矛盾，多方協(xié)同、就地化解。同時，整合多方治理資源，推動社區(qū)治理力量統(tǒng)合，在全域構(gòu)建“一支隊伍統(tǒng)管、一張網(wǎng)絡統(tǒng)攬、一個平臺統(tǒng)調(diào)、一套機制統(tǒng)籌”社區(qū)治理工作機制，破除“條塊分割”機制障礙，提升社區(qū)矛盾化解能力與綜合治理效能。

最后，健全宣導結(jié)合機制。注重治理宣傳和治理督導緊密結(jié)合，強化治理宣傳動員力與治理監(jiān)督推動力。加強宣傳引導，制定社區(qū)發(fā)展治理年度宣傳工作方案，重點宣傳黨建引領、服務提升、改革創(chuàng)新、共建共享等內(nèi)容；積極開展公益廣告、微視頻、形象語等征集活動，采取論壇研討、視頻展播、主題活動、戶外宣傳等形式，彰顯創(chuàng)新治理經(jīng)驗和突出治理成效，增強群眾知曉率和獲得感；加強治理政策、治理制度、典型案例、先進單位和個人的宣傳，營造居民關(guān)心和支持社區(qū)發(fā)展治理的良好氛圍和環(huán)境。同時，強化嚴格督查。推行社區(qū)發(fā)展治理主體權(quán)責清單管理制度，明確黨委、政府和社區(qū)的職能職責；落實社區(qū)綜合治理考核標準和評價體系，實施分級分類評價考核，同時，制定并有效落實社區(qū)治理“微腐敗”工作辦法，堅持常態(tài)長效推進社區(qū)“微腐敗”治理；健全與完善社區(qū)“微腐敗”監(jiān)督機制，建立社區(qū)權(quán)力陽光運行公開公示制度，推動健全社區(qū)發(fā)展治理容錯糾錯機制。

四、結(jié)論

黨建引領社區(qū)治理是將黨的領導嵌入社區(qū)治理實踐的一種有益探索。[5]基于主體-能力-機制三維視域，應該著力培育多元社會組織，增強復合治理能力，打造治理機制“集合體”，實現(xiàn)主體、能力、機制之間的轉(zhuǎn)換性聯(lián)動，構(gòu)造社區(qū)共建共治共享格局。