文 楊雪鋒 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士

魏雙雙 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

劉 昊 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

蔣晴月 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

一、引言

在城市化進(jìn)程不斷加快的大背景下，城市作為人類活動(dòng)的重要集聚地正在經(jīng)歷著重大的變革。尤其是近些年各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、常規(guī)的和突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，對(duì)城市的安全運(yùn)行產(chǎn)生巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。城市本身的脆弱性在更具綜合性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中表現(xiàn)得愈發(fā)突出。例如，2021年?duì)縿?dòng)人心的河南鄭州等地出現(xiàn)超強(qiáng)暴雨造成了嚴(yán)重的洪災(zāi)，天津港“8·12”重大火災(zāi)爆炸事故以及近三年以新冠肺炎疫情為代表的重大突發(fā)衛(wèi)生事件都在嚴(yán)重地影響著城市安全系統(tǒng)的運(yùn)行。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全以及一些新興網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)、常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)都是城市發(fā)展過(guò)程中需要重點(diǎn)預(yù)防的關(guān)鍵。這些風(fēng)險(xiǎn)和隱患逐漸表現(xiàn)出連鎖性、復(fù)合性、疊加性的特點(diǎn)，不僅沖擊了城市本身的脆弱性，而且對(duì)整個(gè)城市的安全風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理能力提出了更高的要求。其中，安全生產(chǎn)是城市安全的重要組成部分，是維護(hù)城市整體發(fā)展和有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)要素。安全生產(chǎn)事關(guān)人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視安全生產(chǎn)工作，提出一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述，一再?gòu)?qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌發(fā)展和安全。此外，面對(duì)當(dāng)前的城市風(fēng)險(xiǎn)治理的形式，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出總體安全觀來(lái)化解“風(fēng)險(xiǎn)綜合體”，辯證地指出安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。

聚焦城市運(yùn)行安全監(jiān)管，筆者開(kāi)展了“S市城市安全運(yùn)行監(jiān)管”的專題調(diào)研，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談交流等形式重點(diǎn)了解S市應(yīng)急管理、基礎(chǔ)設(shè)施、安全生產(chǎn)、消防救援、城市綜合執(zhí)法等工作，針對(duì)城市安全運(yùn)行管理的體制與功能、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和安全生產(chǎn)監(jiān)管、其他關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研，充分了解S市的城市安全治理工作。在獲得一手資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，明確目前S市城市安全運(yùn)行監(jiān)管的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題難點(diǎn)，并且提出了完善安全監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管形式的政策建議，力圖優(yōu)化S市的城市安全運(yùn)行監(jiān)管體制機(jī)制，為其他城市安全監(jiān)管提供有效的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

二、S市城市運(yùn)行安全監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）城市運(yùn)行安全管理體制與功能

1.體制機(jī)制建設(shè)

S市按照規(guī)定時(shí)間順利完成應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，市、縣兩級(jí)應(yīng)急管理局組建到位，消防綜合救援隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸完成。該市應(yīng)急管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有辦公室、科技法規(guī)處、應(yīng)急指揮處、應(yīng)急救援處、綜合協(xié)調(diào)處、企業(yè)安全監(jiān)管處、防火救災(zāi)處、防汛減災(zāi)處、機(jī)關(guān)黨組織。健全專業(yè)安委會(huì)自管自查、述責(zé)述安、巡查跟進(jìn)、分類約談等四項(xiàng)工作機(jī)制，安委會(huì)“1+7+16”（1個(gè)安委會(huì)、7個(gè)專業(yè)安委會(huì)、16個(gè)專業(yè)安委辦）責(zé)任體系高效運(yùn)行，明確安委會(huì)各成員單位安全生產(chǎn)職責(zé)。構(gòu)建110社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，快速處置、緊急救助能力不斷提升。及時(shí)調(diào)整完善安全生產(chǎn)委員會(huì)、減災(zāi)委員會(huì)、防汛防旱指揮部、森林防滅火指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，全市應(yīng)急管理體系基本構(gòu)建，應(yīng)急管理協(xié)同聯(lián)動(dòng)、“一個(gè)口子”統(tǒng)籌機(jī)制基本形成。

2.應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

應(yīng)急預(yù)案是有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)，修訂應(yīng)急預(yù)案是進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革的需要，是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要，是適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的需要。S市為提升應(yīng)急管理能力，著力完善預(yù)案體系，提升預(yù)案的實(shí)用性和實(shí)操性，強(qiáng)化日常應(yīng)急演練，提升快速響應(yīng)實(shí)戰(zhàn)能力。推進(jìn)市級(jí)“總體+專項(xiàng)”“1+X”(即：1個(gè)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、X個(gè)專項(xiàng)預(yù)案）應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，加快市級(jí)應(yīng)急預(yù)案修訂工作。在防汛防臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)排查整治方面，在“1+X”應(yīng)急預(yù)案體系框架下，進(jìn)一步完善人員轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)、“五斷”“五停”應(yīng)對(duì)措施，并開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)演練。在應(yīng)對(duì)地震地質(zhì)災(zāi)害方面，全面實(shí)施預(yù)警“叫應(yīng)”和“六問(wèn)”抽查機(jī)制，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)常態(tài)化、實(shí)戰(zhàn)化演練，不斷提升預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性。以實(shí)戰(zhàn)為導(dǎo)向，持續(xù)迭代升級(jí)防汛防臺(tái)在線、地災(zāi)智防等重大應(yīng)用，推進(jìn)監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警、排險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移等各環(huán)節(jié)、全過(guò)程精密智控。

3.應(yīng)急救援體系

S市建設(shè)“15分鐘應(yīng)急救援圈”的應(yīng)急救援體系。在SY區(qū)建設(shè)“1+6+X”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援體系，即1個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心、6個(gè)片區(qū)綜合應(yīng)急消防救援站、X個(gè)基層應(yīng)急救援網(wǎng)格，為基層應(yīng)急救援體系建設(shè)提供了“樣板”。建設(shè)以數(shù)據(jù)信息為支撐、多網(wǎng)通信為保障、感知監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)、視頻指揮為手段、多部門聯(lián)動(dòng)為機(jī)制的區(qū)級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心。并充分考慮區(qū)域?qū)嶋H，按反應(yīng)更快、輻射更廣的思路，設(shè)置S市經(jīng)開(kāi)區(qū)、百官、東關(guān)、章鎮(zhèn)、小越、豐惠等6個(gè)站點(diǎn)和X個(gè)基層鎮(zhèn)街專職救援隊(duì)、重點(diǎn)企業(yè)救援隊(duì)和社會(huì)救援隊(duì)組成的基層應(yīng)急救援網(wǎng)，有效實(shí)現(xiàn)15分鐘救援圈覆蓋。根據(jù)各地的發(fā)展實(shí)際和事故災(zāi)害易發(fā)特點(diǎn)等多方面因素，站點(diǎn)建設(shè)也體現(xiàn)了差異性，突出應(yīng)急救援、應(yīng)急值守、應(yīng)急宣傳教育、安全預(yù)警等職能，按照有獨(dú)立營(yíng)房、人員編制、安防體驗(yàn)館、物資裝備、執(zhí)勤制度、保障措施的“六有”標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展建設(shè)。

4.安全防控治理體系

首先，全力推進(jìn)“四化融合”建設(shè)包括推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建、落實(shí)網(wǎng)格化管理、推進(jìn)社會(huì)化治理、加快信息化建設(shè)。其次，全面落實(shí)“三位一體”監(jiān)管責(zé)任。全面落實(shí)屬地監(jiān)管職責(zé)、全面落實(shí)行業(yè)直管職責(zé)。然后，全面推進(jìn)綜合監(jiān)管服務(wù)信息平臺(tái)應(yīng)用。最后，創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)察方式。按照“全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效”的總要求，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自查自改自報(bào)開(kāi)展情況，實(shí)行分類管理、跟蹤執(zhí)法。全面實(shí)施觀摩式執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、培訓(xùn)、服務(wù)一步到位，統(tǒng)籌調(diào)配各區(qū)、縣（市）和開(kāi)發(fā)區(qū)監(jiān)察執(zhí)法人員，全面推廣交叉式執(zhí)法。全面加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)察執(zhí)法。根據(jù)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，各行業(yè)主管部門依法實(shí)施有效的安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法，不具備執(zhí)法權(quán)限的行業(yè)（領(lǐng)域）管理部門要及時(shí)報(bào)告，盡快處置。

5.智慧服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

依托S市“城市大腦”通用平臺(tái)和“互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)企業(yè)”建設(shè)，初步建成全市應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫(kù)。深化“浙里辦”服務(wù)端和“浙政釘”治理端應(yīng)用，建成危險(xiǎn)化學(xué)品、建設(shè)施工、消防、工貿(mào)、旅游、道路運(yùn)輸、城市運(yùn)行等7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置”“小切口”一件事指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系，初步構(gòu)建“大安全”數(shù)字治理框架。城市綜合執(zhí)法局建立全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，升級(jí)城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)，建立城市綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和省區(qū)縣市的聯(lián)網(wǎng)互通。此外，S市消防部分的數(shù)字化建設(shè)獨(dú)具特色，不僅提高了消防應(yīng)急救援的效率，而且從預(yù)防、監(jiān)管到處置提供了全流程的服務(wù)。在YC區(qū)綜合信息指揮中心平臺(tái)基礎(chǔ)上，以“共享、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、互動(dòng)、融入”為理念，主動(dòng)探索“大數(shù)據(jù)+消防”的智慧消防治理模式，建立消防一體化智慧治理平臺(tái)。平臺(tái)將全區(qū)分散的智慧用電、智能煙感、智慧充電樁、遠(yuǎn)程監(jiān)控、消防視頻等相關(guān)資源進(jìn)行匯集整合，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，形成消防智能物聯(lián)感知網(wǎng)。依托平臺(tái)發(fā)布火警信息、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，優(yōu)化出警路線、警力調(diào)派，監(jiān)測(cè)日常隱患、派單處置，全面提升消防工作智慧化水平。智慧消防改造完成的八大歷史街區(qū)的煙感報(bào)警器、智能充電樁、智慧用電等數(shù)據(jù)接入了平臺(tái)，在大屏幕上都能清晰地看到這些數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)情況，同時(shí)還將遠(yuǎn)程監(jiān)控等資源匯集整合，功能主要服務(wù)于消防大腦、火災(zāi)隱患排查、滅火救援工作、重點(diǎn)單位消防監(jiān)控、高層建筑消控?cái)?shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、消防車軌跡對(duì)接等方面。針對(duì)木質(zhì)結(jié)構(gòu)房屋和歷史街區(qū)，感應(yīng)處會(huì)立即報(bào)警，反饋給住戶和第三方公司，并進(jìn)行提前監(jiān)測(cè)，超過(guò)用電負(fù)荷自動(dòng)切斷電源。高層建筑可監(jiān)測(cè)小區(qū)防控室狀況，如果無(wú)人值守會(huì)自動(dòng)發(fā)短信提醒，同時(shí)監(jiān)控高空瞭望攝像頭，對(duì)電動(dòng)車進(jìn)入電梯進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)對(duì)水箱進(jìn)行測(cè)壓，投入3 000萬(wàn)元進(jìn)行初步覆蓋，后續(xù)繼續(xù)投入實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（二）城市安全生產(chǎn)監(jiān)管

1.安全監(jiān)管的體制機(jī)制建設(shè)

安全生產(chǎn)監(jiān)管總體推行“1+8”的監(jiān)管體制，市長(zhǎng)為安全生產(chǎn)委員會(huì)主任，下屬8個(gè)專業(yè)分管委員會(huì)，分別為工礦、?；?、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、建筑建設(shè)、道路交通、城市運(yùn)行、消防和旅游安全委員會(huì)，由8個(gè)分管副市長(zhǎng)輔助。有安委會(huì)牽頭抓總，防較大、遏重大事故，針對(duì)事故預(yù)防和重點(diǎn)領(lǐng)域，來(lái)保證運(yùn)行順暢。在體制框架下做好各個(gè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管工作。市政方面，加強(qiáng)公園設(shè)施監(jiān)管，對(duì)涼亭、橋梁設(shè)施安全進(jìn)行摸排、監(jiān)管；加強(qiáng)垃圾分類工作中源頭減量和投、收、運(yùn)、處四大環(huán)節(jié)的監(jiān)管；建立渣土監(jiān)管平臺(tái)，從產(chǎn)生到運(yùn)輸?shù)侥┒颂幹迷谙到y(tǒng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控、數(shù)字化賦能；在排水、燃?xì)夥矫妫l(fā)改委、消防、公安、自然資源、運(yùn)輸、應(yīng)急管理等部門監(jiān)管并做到職責(zé)明晰。強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，明確行業(yè)職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)，推進(jìn)專項(xiàng)督導(dǎo)，規(guī)范燃?xì)馄髽I(yè)管理，健全完善管理制度，定期開(kāi)展大排查大整治。

2.安全生產(chǎn)監(jiān)管的責(zé)任體系

貫徹落實(shí)《浙江省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》，堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”工作機(jī)制。按照“三管三必須”（管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全）原則，督促各行業(yè)主管部門落實(shí)安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，消除安全監(jiān)管和災(zāi)害防治工作盲區(qū)和漏洞。一方面，落實(shí)基層應(yīng)急管理工作職責(zé)。重點(diǎn)落實(shí)企業(yè)法人和實(shí)際控制人安全生產(chǎn)第一責(zé)任職責(zé)，全面推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，深化安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，督促企業(yè)定期開(kāi)展隱患排查治理，建立企業(yè)重大事故隱患主動(dòng)報(bào)告制度；健全安全生產(chǎn)責(zé)任制考核和責(zé)任追究制度，提升企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，做到安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援“五到位”。另一方面，推行完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系和清單。推行數(shù)字化改革，系統(tǒng)建立履職清單和職責(zé)清單兩張清單，并且將清單信息錄入政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)。中共S市委還推出具有浙江特色的七張清單，即四張市長(zhǎng)責(zé)任清單、三張政府部門責(zé)任清單（信訪、安全生產(chǎn)、督辦），對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行數(shù)字化打分?？傮w從“等任務(wù)”到“找問(wèn)題”，找的問(wèn)題不僅要數(shù)量多而且要精準(zhǔn)，問(wèn)題解決后，省里進(jìn)行評(píng)選，對(duì)典型做法進(jìn)行推廣借鑒，登上示范榜，形成晾曬機(jī)制。此外，形成除險(xiǎn)保安清單，主要包括事故總量、隱患排查、監(jiān)管體系三個(gè)維度，也采用數(shù)字化手段進(jìn)行排名，聯(lián)合各部門每季度進(jìn)行常態(tài)化督查。S市堅(jiān)持“政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與、強(qiáng)化服務(wù)”，積極探索建立具有S市特色產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)新模式。

3.安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法開(kāi)展

深化推進(jìn)應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革，整合各項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，組建應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，市縣兩級(jí)應(yīng)急管理部門原則上實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，形成監(jiān)管執(zhí)法合力。制定《S市應(yīng)急管理局安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，從“聯(lián)席會(huì)議、案件移交、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享”4個(gè)方面明確監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的方法、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)企業(yè)安全監(jiān)管、監(jiān)察執(zhí)法條線形成工作合力。嚴(yán)格落實(shí)全員執(zhí)法制度，明確市局每名執(zhí)法證持證人員辦案數(shù)不少于3個(gè)。全面推進(jìn)委托執(zhí)法，梳理市縣鄉(xiāng)三級(jí)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法事項(xiàng)清單和分級(jí)分類監(jiān)管目錄，明確各級(jí)執(zhí)法權(quán)限、范圍和重點(diǎn)。緊盯事故易發(fā)多發(fā)、投訴舉報(bào)集中、產(chǎn)能技術(shù)落后等重點(diǎn)領(lǐng)域和企業(yè)，持續(xù)開(kāi)展安全生產(chǎn)大排查大整治大執(zhí)法；廣泛發(fā)動(dòng)企業(yè)員工、群眾舉報(bào)安全生產(chǎn)違法非法行為，全方位拓展執(zhí)法線索來(lái)源，對(duì)藏匿隱患實(shí)施“靶向”打擊。

（三）其他關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)綜合性治理

1.極端天氣等不確定性因素的安全防范與治理

為應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害，S市采用梯次化、滾動(dòng)式、不斷更新的工作模式，結(jié)合國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的要求，做好氣象的先導(dǎo)性工作，建立以氣象預(yù)警為先導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更好地應(yīng)對(duì)極端天氣帶來(lái)的內(nèi)澇等問(wèn)題。對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件影響加強(qiáng)會(huì)商研判，開(kāi)展雨雪冰凍極端天氣應(yīng)急處置演練，嚴(yán)格落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作責(zé)任。

2.疫情防控與安全生產(chǎn)統(tǒng)籌

為統(tǒng)籌抓好疫情防控和安全防范，S市安委辦印發(fā)《關(guān)于做好疫情期間安全防范工作的通知》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)全市防疫集中隔離點(diǎn)等涉疫場(chǎng)所安全管理工作，有效防范化解各類安全風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格落實(shí)“三管三必須”責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)涉疫重點(diǎn)場(chǎng)所的安全管控。

3.重大安全事故的輿情應(yīng)對(duì)

根據(jù)國(guó)家、省、市有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家、省、市突發(fā)公共事件總體、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，特制定了《S市突發(fā)公共危機(jī)事件輿論引導(dǎo)工作預(yù)案》，同時(shí)出臺(tái)了《S市推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)生態(tài)“瞭望哨”工程建設(shè)的實(shí)施方案》，S市委網(wǎng)信辦從“早”“小”“萌芽”入手，打造“網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)不變現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)輿情不發(fā)酵、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)不灰暗”的“楓橋模式”輿情監(jiān)管模式，積極從源頭上減少網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、S市城市運(yùn)行安全監(jiān)管存在的問(wèn)題分析

（一）應(yīng)急管理體系有待健全

第一，應(yīng)急管理縱向和橫向之間的體制機(jī)制線條依舊存在較大的交叉、碎片現(xiàn)象。應(yīng)急管理部門職責(zé)在從單災(zāi)種轉(zhuǎn)向全災(zāi)種、大應(yīng)急的管理模式實(shí)踐中，依舊存在體制架構(gòu)不順、職能權(quán)責(zé)不清、專業(yè)性與綜合性矛盾、基層應(yīng)急壓力大、部門缺位越位等一系列普遍性的問(wèn)題。部門間信息化平臺(tái)數(shù)據(jù)共享不暢，數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島仍然存在。目前在安全生產(chǎn)行政監(jiān)察上，還是各自為政、各行其道，沒(méi)有進(jìn)行很好的綜合協(xié)調(diào)，沒(méi)有形成合力。安全生產(chǎn)辦公室作用還不明顯，與各組成部門之間是一種指導(dǎo)協(xié)調(diào)關(guān)系，也存在職責(zé)定位還不明晰、條與塊的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任不相稱的問(wèn)題，如建管分離，建筑部門的管理職權(quán)劃轉(zhuǎn)給城市綜合管理部門，但建設(shè)單位的施工許可證由城市綜合執(zhí)法部門頒發(fā)，建筑安全問(wèn)題卻由市建設(shè)部門負(fù)責(zé)，兩者間職權(quán)的交接和邊界劃分尚未有清晰、明確的界定，造成相互推諉扯皮、越界過(guò)界現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)安全事故的處理、考核又由安全辦公室負(fù)責(zé)，也造成相互聯(lián)動(dòng)不協(xié)調(diào)，配合不密切，影響了監(jiān)管效果。

第二，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)還處在起步階段。就目前而言，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)尚處于起步階段，綜合性消防救援隊(duì)伍的“綜合性”特征尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，存在著應(yīng)急救援指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)不健全、指揮調(diào)度不統(tǒng)一、救援隊(duì)伍力量分散、救援技術(shù)裝備落后、財(cái)力物力投入不足等問(wèn)題，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作還處在一個(gè)較低的層次上，與高危產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)不相適應(yīng)。全市應(yīng)急救援力量組織結(jié)構(gòu)較為分散，整合較為困難，應(yīng)對(duì)“全災(zāi)種”的應(yīng)急處置能力有待提升。

第三，相應(yīng)的法規(guī)制度依據(jù)不健全、不完善。安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系嚴(yán)重缺乏，地方立法權(quán)難以“排上隊(duì)”，也存在與實(shí)際狀況相矛盾的問(wèn)題，造成安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威性不夠，盡管結(jié)合實(shí)際，也成立了相關(guān)的安全生產(chǎn)管理部門，但沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限。面對(duì)眾多的不安全因素，只能以勸導(dǎo)為主，久而久之，群眾習(xí)慣了無(wú)效勸導(dǎo)的模式，難以發(fā)揮警示作用。同時(shí)，安全生產(chǎn)工作在制度建設(shè)、技術(shù)支撐體系建設(shè)等方面還很滯后，還存在著較多的不適應(yīng)。

第四，應(yīng)急責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不明確。首先，責(zé)任劃分不明確，在安全生產(chǎn)管理中沒(méi)有形成以績(jī)效為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)制度，每當(dāng)出現(xiàn)安全管理問(wèn)題、造成人員傷亡時(shí)，通常將責(zé)任落實(shí)到管理人員身上，從而容易出現(xiàn)事故責(zé)任劃分不清，管理人員積極性受到打擊，進(jìn)而影響安全管理工作效率等問(wèn)題。黨政領(lǐng)導(dǎo)及安監(jiān)人員承受的責(zé)任壓力與企業(yè)承受的責(zé)任壓力不對(duì)稱。在當(dāng)前的安全生產(chǎn)責(zé)任獎(jiǎng)懲機(jī)制設(shè)計(jì)中，安全生產(chǎn)壓力主要集中在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員身上，還沒(méi)有很好地把壓力傳遞到企業(yè)這一安全生產(chǎn)責(zé)任主體身上。基層黨政領(lǐng)導(dǎo)及安監(jiān)人員安全生產(chǎn)工作“獎(jiǎng)”與“懲”的力度不對(duì)稱?，F(xiàn)行的安全生產(chǎn)責(zé)任機(jī)制，對(duì)“懲”的一面強(qiáng)調(diào)得十分突出，而“獎(jiǎng)”的一面力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)于發(fā)生了重特大事故的、事故指標(biāo)超控的有關(guān)懲戒性規(guī)定，非常明確而具體，但對(duì)于在安全生產(chǎn)工作中做出了突出貢獻(xiàn)、長(zhǎng)年從事安全生產(chǎn)工作的基層黨政領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員的鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，往往很難找到具有可操作性的規(guī)定。

（二）安全監(jiān)管綜合執(zhí)法能力建設(shè)有待加強(qiáng)

第一，安全監(jiān)管任務(wù)與行政力量配置的矛盾突出。直接監(jiān)管的高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位眾多，安全監(jiān)管力量嚴(yán)重不足?，F(xiàn)有市縣兩級(jí)安監(jiān)人員嚴(yán)重不足，與繁重的監(jiān)管任務(wù)不適應(yīng)，工作人員一直超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。安全投入不足、安全保障滯后是制約安全生產(chǎn)工作的一個(gè)重要方面。缺乏必要的技術(shù)裝備，安監(jiān)人員在日常監(jiān)管執(zhí)法中，也只能靠眼睛去看，用耳朵去聽(tīng)，憑鼻子去聞，靠人去嚴(yán)防死守，而這種嚴(yán)防死守的勞動(dòng)強(qiáng)度、時(shí)間跨度和不可控性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于監(jiān)管工作，安全監(jiān)管的科技含量明顯偏低。

第二，專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)不完善。首先，人力不足，主體不純，在安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，擁有執(zhí)法權(quán)的人員較少，達(dá)不到實(shí)際的工作需求，制約了監(jiān)管工作的進(jìn)一步開(kāi)展，加大既有人員的工作強(qiáng)度，可能引起相關(guān)工作推行和落實(shí)不到位，會(huì)疏漏、忽略部分安全生產(chǎn)隱患。其次，部分監(jiān)管隊(duì)伍人員存在年齡偏大、專業(yè)知識(shí)技能欠缺、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，這都會(huì)掣肘日常的隱患排查和應(yīng)急事故處置工作。日常的例行檢查存在疏漏之處，安全隱患一直隱藏?zé)o法識(shí)別、防范，給日后事故突發(fā)埋下伏筆；面對(duì)應(yīng)急、突發(fā)事件時(shí)，專業(yè)的知識(shí)、能力、素質(zhì)欠缺，無(wú)法有效、準(zhǔn)確判斷事故狀況和合理制定應(yīng)急救援方案，極易造成更大的損失和次生危害。再者，監(jiān)管人員存在在法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、法治觀念缺乏、法律素養(yǎng)不高的問(wèn)題，執(zhí)法工作中存在著“理不直、氣不壯、腰不硬、刀不快”的狀況。最后，專業(yè)的監(jiān)管設(shè)備的數(shù)量和使用難以保證，主要還是依據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)儲(chǔ)備進(jìn)行主觀的辨別和判斷，專業(yè)設(shè)施設(shè)備介入較少，難以發(fā)現(xiàn)很多潛在問(wèn)題。

（三）社會(huì)應(yīng)急力量資源利用率低

聚焦社會(huì)共治共享，全面打造城市應(yīng)急共同體已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)展的重大主題。在實(shí)際工作中，這個(gè)應(yīng)急過(guò)程過(guò)于依賴政府力量，社會(huì)力量的發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，一方面缺少與高校、科研院所的合作培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)的應(yīng)急管理人才，另一方面缺乏相應(yīng)的應(yīng)急管理專家資源庫(kù)，無(wú)法有效發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜以跊Q策咨詢、標(biāo)準(zhǔn)制定、安全診斷、應(yīng)急會(huì)商等方面的作用。其次，公共防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急避難場(chǎng)所尤其是應(yīng)對(duì)多種災(zāi)種、室內(nèi)室外多種類型應(yīng)急避難場(chǎng)所相關(guān)的建設(shè)存在建設(shè)和管理方面的不足。再次，相關(guān)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等具備的應(yīng)急管理意識(shí)、常識(shí)、知識(shí)均處于培育空白區(qū)，社會(huì)組織的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步的提升，在相關(guān)理論、技能等方面的培訓(xùn)教育力度需要加強(qiáng)。最后，對(duì)于社會(huì)應(yīng)急力量重心下移，夯實(shí)基層應(yīng)急管理基礎(chǔ)上的支持和引導(dǎo)不到位，雖然S市也舉辦了相關(guān)的應(yīng)急處置培訓(xùn)演練和安全生產(chǎn)宣傳教育等工作，但是沒(méi)有形成有效的常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制。此外，城市內(nèi)部相關(guān)的社會(huì)應(yīng)急志愿服務(wù)資源沒(méi)有在信息化平臺(tái)進(jìn)行有效的整合，應(yīng)通過(guò)建立應(yīng)急志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制以便發(fā)揮志愿服務(wù)的牽頭職能，提升應(yīng)急志愿服務(wù)水平。

（四）智慧應(yīng)急數(shù)據(jù)服務(wù)能力有待提升

首先，在普遍進(jìn)行應(yīng)急管理信息化建設(shè)的大背景下，S市積極開(kāi)展相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的填報(bào)工作，各個(gè)部門、行業(yè)都在進(jìn)行數(shù)據(jù)的上報(bào)，但是由于不同部門都在建立相應(yīng)的智慧化治理平臺(tái)，數(shù)據(jù)提供交叉重疊，造成下屬工作部門出現(xiàn)疲于應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)上報(bào)的現(xiàn)象。其次，由于涉及區(qū)域發(fā)展、體制機(jī)制、部門利益的沖突，數(shù)據(jù)融合共享的進(jìn)度受到阻礙。再次，有關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清單、共享目錄編制處于滯后階段，需要加強(qiáng)應(yīng)急管理信息化建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。然后，信息化覆蓋面還不夠?qū)?，已有系統(tǒng)的效能尚未得到充分發(fā)揮，現(xiàn)場(chǎng)通信保障能力亟待提高，需要繼續(xù)努力加以突破。最后，已有的信息化平臺(tái)建設(shè)需要進(jìn)一步聚焦自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)事故，區(qū)分信息化運(yùn)用場(chǎng)景。

（五）城市安全評(píng)估形式靜態(tài)單一

在城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，S市采取的是聘請(qǐng)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但是這種評(píng)估存在行業(yè)領(lǐng)域限制，一般難以對(duì)整個(gè)城市的安全概貌進(jìn)行評(píng)估，而且評(píng)估的最終結(jié)果以書面的形式落實(shí)在評(píng)估報(bào)告中進(jìn)行靜態(tài)單一的展示，難以在實(shí)際工作中進(jìn)行評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。此外，尚未建成動(dòng)態(tài)、直觀、可更新的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，相關(guān)信息化、數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也未同步，目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)依據(jù)數(shù)據(jù)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和運(yùn)作平臺(tái)。

四、加強(qiáng)城市運(yùn)行安全監(jiān)管的政策建議

（一）理順應(yīng)急管理體制

1.建立綜合指揮協(xié)調(diào)的政府應(yīng)急管理體系

由于應(yīng)急管理涉及的內(nèi)部部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜，需要統(tǒng)一的指揮和適度的集權(quán)，能夠以最快的速度明確應(yīng)急方向、應(yīng)急救援以及后續(xù)保障。在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立權(quán)威高效的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及綜合應(yīng)急指揮管理系統(tǒng)與平臺(tái)；要強(qiáng)化應(yīng)急管理部門在處置突發(fā)事件中牽頭負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)指揮的職能和權(quán)威，理順應(yīng)急處置時(shí)相關(guān)部門之間的指揮關(guān)系。特別是重特大災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急管理部門作為指揮部，協(xié)助中央指派的負(fù)責(zé)同志開(kāi)展應(yīng)急處置。統(tǒng)一指揮各類應(yīng)急救援隊(duì)伍，統(tǒng)籌災(zāi)害事故救援全過(guò)程管理；建立應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的綜合機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)體制，設(shè)立城市綜合防災(zāi)減災(zāi)委員會(huì)作為風(fēng)險(xiǎn)防控的最高行政決策機(jī)構(gòu)。

2.自上而下系統(tǒng)性構(gòu)建各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

落實(shí)形成常態(tài)化、實(shí)體化的應(yīng)急管理部門。根據(jù)各級(jí)部門管理的具體實(shí)踐和地方特色逐步整合一些碎片化、零散性的職能到綜合性、跨部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中。在常態(tài)化的管理機(jī)構(gòu)中形成各具體部門特定人員抽調(diào)組成專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織制度以應(yīng)對(duì)非常態(tài)的事件，充分做到平時(shí)抓預(yù)防、體系規(guī)劃建設(shè)，戰(zhàn)時(shí)抓風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和救援，真正做到“平戰(zhàn)結(jié)合”。以網(wǎng)格化管理為切入點(diǎn)，健全基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化專職力量建設(shè)。推進(jìn)基層應(yīng)急管理能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在有條件的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）建設(shè)應(yīng)急管理服務(wù)站。

3.深化應(yīng)急執(zhí)法改革，提升應(yīng)急執(zhí)法綜合效能

組建應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，完善應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法體系，推進(jìn)應(yīng)急管理隊(duì)伍準(zhǔn)軍事化管理，充實(shí)加強(qiáng)基層一線執(zhí)法力量。依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，編制安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域的統(tǒng)一執(zhí)法目錄。全面落實(shí)執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”，推行“執(zhí)法告知、現(xiàn)場(chǎng)檢查、交流反饋”“重點(diǎn)檢查企業(yè)中主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、崗位操作員工全過(guò)程在場(chǎng)”和“執(zhí)法+專家”的執(zhí)法工作模式。規(guī)范實(shí)施安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度和聯(lián)席會(huì)議制度。強(qiáng)化跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，加強(qiáng)跨部門聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法。實(shí)行分類分級(jí)監(jiān)管執(zhí)法，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)巡查執(zhí)法。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督考核，堅(jiān)持行政執(zhí)法質(zhì)量定期通報(bào)制度，對(duì)執(zhí)法工作落后的地區(qū)和單位進(jìn)行約談警示。

（二）完善應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制

1.健全應(yīng)急管理機(jī)制

（1）構(gòu)建統(tǒng)一指揮、分類處置、專家支撐的應(yīng)急指揮機(jī)制；（2）建立重大風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急管理之間的無(wú)縫銜接機(jī)制；（3）建立標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、常態(tài)化的溝通機(jī)制和應(yīng)急協(xié)調(diào)信任機(jī)制，經(jīng)常開(kāi)展共同學(xué)習(xí)、交流、對(duì)話、培訓(xùn)、演練等活動(dòng)，提高地區(qū)之間、部門之間、條塊之間應(yīng)急協(xié)作的程序化、制度化和規(guī)范化水平；（4）建立健全應(yīng)急管理專家咨詢委員會(huì)和重特大突發(fā)事件首席專家制度，健全涉災(zāi)部門、專家團(tuán)隊(duì)、地方政府等多方參與的會(huì)商平臺(tái)，為減災(zāi)救災(zāi)決策提供輔助支撐。

2.強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案制度

應(yīng)急預(yù)案制定要落實(shí)操作性和科學(xué)性，預(yù)案內(nèi)容盡可能地詳細(xì)，具有指導(dǎo)性，能夠指導(dǎo)各級(jí)政府在應(yīng)急管理過(guò)程中的工作部署和實(shí)施。逐級(jí)落實(shí)應(yīng)急預(yù)案報(bào)備制度，將預(yù)案制定工作作為一項(xiàng)重點(diǎn)考核內(nèi)容納入政府工作考核。建立種類齊全、銜接有序、管理規(guī)范、面向?qū)崙?zhàn)的應(yīng)急預(yù)案體系。推動(dòng)重要目標(biāo)、重大危險(xiǎn)源、重大活動(dòng)、重大基礎(chǔ)設(shè)施安全保障應(yīng)急預(yù)案編制。組織開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案落實(shí)情況檢查。編制預(yù)案配套工作手冊(cè)、行動(dòng)方案等支撐性文件。依托市應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，建設(shè)應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案數(shù)字化、可視化管理。加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練評(píng)估。制定并落實(shí)年度應(yīng)急演練計(jì)劃，組織開(kāi)展全市跨部門、跨區(qū)域綜合應(yīng)急演練，強(qiáng)化應(yīng)急演練評(píng)估。通過(guò)演練，認(rèn)真研究應(yīng)急指揮、綜合協(xié)調(diào)、搶險(xiǎn)救援、受災(zāi)人員救助、次生衍生災(zāi)害防治、基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、危機(jī)輿論引導(dǎo)等應(yīng)急功能如何落實(shí)，研究各個(gè)應(yīng)急工作環(huán)節(jié)如何有效銜接。

3.完善安全責(zé)任體系

強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系。其一，逐步建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的應(yīng)急管理責(zé)任體系。其二，推廣實(shí)行責(zé)任清單機(jī)制。制定本市各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)職責(zé)清單和年度工作清單。其三，完善應(yīng)急管理責(zé)任考評(píng)指標(biāo)體系，將應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容。其四，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。健全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的安全生產(chǎn)治理機(jī)制。持續(xù)推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)監(jiān)管。推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域規(guī)模以上企業(yè)組建安全生產(chǎn)管理和技術(shù)團(tuán)隊(duì)，提高企業(yè)履行主體責(zé)任的專業(yè)能力。

4.建立應(yīng)急容錯(cuò)機(jī)制

首先，通過(guò)設(shè)定容錯(cuò)清單精準(zhǔn)確定容錯(cuò)的范圍。同時(shí)，在此過(guò)程中要防止“容錯(cuò)”過(guò)度的現(xiàn)象發(fā)生，要通過(guò)建立容錯(cuò)“負(fù)面清單”的方式來(lái)強(qiáng)化約束，防止將黨員干部犯下任何錯(cuò)誤都納入容錯(cuò)機(jī)制。其次，要規(guī)范容錯(cuò)的程序，在對(duì)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)追責(zé)時(shí)，結(jié)合容錯(cuò)情形、條件、后果等一些主客觀條件進(jìn)行綜合分析。以容錯(cuò)為核心加快推進(jìn)實(shí)施細(xì)則、工作程序、責(zé)任清單、考核評(píng)價(jià)等在內(nèi)的制度體系建設(shè)，從而形成涵蓋申請(qǐng)、核實(shí)、認(rèn)定、報(bào)備全流程的容錯(cuò)制度鏈。同時(shí)要加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)容錯(cuò)的結(jié)果運(yùn)用，使得被給予容錯(cuò)的干部能夠得到公正評(píng)價(jià)和合理的使用。最后，容錯(cuò)糾錯(cuò)有效銜接。在糾錯(cuò)過(guò)程中，對(duì)于探索性失誤、創(chuàng)新性失誤、改革性失誤要區(qū)別對(duì)待，通過(guò)監(jiān)督糾錯(cuò)、整改糾錯(cuò)等多種方式精準(zhǔn)糾錯(cuò)。在容錯(cuò)、糾錯(cuò)的基礎(chǔ)上要形成經(jīng)驗(yàn)從而建立起防錯(cuò)機(jī)制。

（三）提升應(yīng)急管理隊(duì)伍素質(zhì)

首先，加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，例如，開(kāi)展座談會(huì)、素質(zhì)拓展、政校合作、專項(xiàng)專題培訓(xùn)等多種形式的活動(dòng)，提升政府相關(guān)人員的安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、應(yīng)急管理知識(shí)、救援常識(shí)及治理能力；其次，編寫一批基層必須掌握的基本知識(shí)教材，提升公務(wù)員的心理素質(zhì)、技能素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力；再次，要監(jiān)督檢查企業(yè)行業(yè)的培訓(xùn)效果，要確保重要安全領(lǐng)域的行業(yè)部門工作人員具有基本的安全常識(shí)、救援設(shè)備利用能力；最后，推進(jìn)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，加強(qiáng)創(chuàng)新型、應(yīng)用型、技能型、復(fù)合型人才培養(yǎng)。

（四）推進(jìn)社會(huì)力量建設(shè)

1.引導(dǎo)社會(huì)力量參與

基層政府應(yīng)急管理組織體系中，應(yīng)專門設(shè)立協(xié)調(diào)統(tǒng)籌社會(huì)力量的部門，確保社會(huì)力量的有序參與并發(fā)揮最大作用。以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層組織和單位為重點(diǎn)，推進(jìn)建立政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合，全民動(dòng)員、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理工作格局。強(qiáng)化志愿者隊(duì)伍建設(shè)，完善應(yīng)急志愿服務(wù)的招募管理、能力提升、激勵(lì)示范、支撐保障，健全應(yīng)急志愿服務(wù)規(guī)范運(yùn)行辦法。通過(guò)行政、市場(chǎng)等手段，推進(jìn)應(yīng)急管理服務(wù)需求和供給資源共享對(duì)接、有序銜接、跨領(lǐng)域銜接，最大限度激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織、黨群社團(tuán)等各類社會(huì)力量和資源參與應(yīng)急管理工作的積極性和主動(dòng)性。完善市場(chǎng)參與機(jī)制。建立健全政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制以及健全政府引導(dǎo)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、第三方機(jī)構(gòu)參與、企業(yè)負(fù)責(zé)的市場(chǎng)化事故預(yù)防服務(wù)機(jī)制。實(shí)施應(yīng)急救援人員人身意外保險(xiǎn)，加強(qiáng)救援人員安全保障。實(shí)行企業(yè)安全生產(chǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理制度，建立企業(yè)安全生產(chǎn)信用修復(fù)機(jī)制。

2.培育安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)

推動(dòng)省級(jí)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基地、省級(jí)重點(diǎn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)特色集群建設(shè)，加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。持續(xù)強(qiáng)化企業(yè)自主創(chuàng)新主體地位，不斷完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，加快推進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，努力打造集基礎(chǔ)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、工程應(yīng)用于一體的創(chuàng)新鏈。培育一批龍頭企業(yè)、專精特新和科技型中小企業(yè)，形成骨干企業(yè)示范引領(lǐng)、中小企業(yè)特色支撐、融通發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。積極引導(dǎo)公眾消費(fèi)需求，切實(shí)提高政府采購(gòu)力度，不斷完善應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)形成政府采購(gòu)、工程配置、家庭使用為主的應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)格局。

（五）建立常態(tài)化城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1.持續(xù)開(kāi)展城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

針對(duì)城市本身的安全發(fā)展，開(kāi)展定量和定性相結(jié)合的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。首先從“點(diǎn)、線、面”三個(gè)方面入手，深入具有行業(yè)代表性的企業(yè)、具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，開(kāi)展調(diào)研座談和現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)確定評(píng)估范圍和要求，委托第三方專業(yè)評(píng)估服務(wù)單位，對(duì)相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)致科學(xué)的評(píng)估，并形成一份專項(xiàng)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告應(yīng)該包括主要的風(fēng)險(xiǎn)源清單、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)防控方案等配套的專業(yè)報(bào)告。報(bào)告完成后要進(jìn)行公開(kāi)公示和組織學(xué)習(xí)，落實(shí)報(bào)告具體內(nèi)容。行業(yè)部門要根據(jù)城市安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告內(nèi)容制定符合本行業(yè)特點(diǎn)的行業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)清單。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)管控信息化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)

打造集成風(fēng)險(xiǎn)源展示、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、資源調(diào)度等功能于一體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市各行業(yè)和領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)源的數(shù)據(jù)化、分級(jí)化、可視化、集約化、高效化管理。以紙質(zhì)版靜態(tài)評(píng)估報(bào)告為基礎(chǔ)建立安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，登記行業(yè)、企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)源等各類有效數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)一張圖。在風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)源主體基本信息、風(fēng)險(xiǎn)源安全監(jiān)管信息。督促指導(dǎo)各重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域及時(shí)更新風(fēng)險(xiǎn)源臺(tái)賬和管控措施，不斷動(dòng)態(tài)更新升級(jí)相關(guān)信息的錄入、維護(hù)。在各區(qū)安全防控網(wǎng)地圖基礎(chǔ)上，依據(jù)區(qū)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)清單和各街鎮(zhèn)、各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)整體等級(jí)，繪制安全風(fēng)險(xiǎn)四色分布圖、區(qū)級(jí)整體風(fēng)險(xiǎn)圖和行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較圖等三類圖，利用信息化手段形成電子圖，在安全防控網(wǎng)上展示。

3.開(kāi)展重大安全風(fēng)險(xiǎn)事件情境構(gòu)建工作

情景構(gòu)建一方面有利于從體制、機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件；另一方面也是對(duì)已有應(yīng)急預(yù)案的有效檢驗(yàn)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，以提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力為核心，形成應(yīng)急準(zhǔn)備的情境、任務(wù)、能力模式，構(gòu)建重大非常規(guī)突發(fā)事件的“情境-應(yīng)對(duì)”框架體系，形成系統(tǒng)化的《城市重大風(fēng)險(xiǎn)情境構(gòu)建報(bào)告》。重視以情境構(gòu)建為導(dǎo)向，明確應(yīng)急準(zhǔn)備的預(yù)防、任務(wù)、能力，推動(dòng)情境構(gòu)建與應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練的綜合對(duì)接，將情景系統(tǒng)地集成到突發(fā)公共事件管理過(guò)程中，使預(yù)案制定和調(diào)用的流程情境化提高應(yīng)急預(yù)案的精細(xì)化、前瞻性以及應(yīng)急演練的沉浸式體驗(yàn)，切實(shí)提升城市應(yīng)急管理體系的協(xié)調(diào)性。

（六）探索智慧應(yīng)急新模式

1.推進(jìn)應(yīng)急資源全域聚合

重點(diǎn)深化數(shù)據(jù)治理和服務(wù)，推進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)數(shù)據(jù)聯(lián)通、融合共享，加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)信息統(tǒng)一管理和互聯(lián)共享，推進(jìn)各地編制應(yīng)急信息共享目錄和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清單編制，強(qiáng)化災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)信息采集能力，構(gòu)建全域一體化應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)資源體系，提升全要素、全口徑、全生命周期數(shù)據(jù)管理能力和實(shí)時(shí)共享服務(wù)能力。將基層應(yīng)急管理信息化系統(tǒng)作為基層應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要任務(wù)。積極探索將“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等先進(jìn)手段用于社區(qū)應(yīng)急各項(xiàng)活動(dòng)，全面推動(dòng)基層應(yīng)急平臺(tái)和其他應(yīng)急軟硬件系統(tǒng)的升級(jí)改造，全面提升基層應(yīng)急管理科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的智能感知，為基層風(fēng)險(xiǎn)管理提供了科學(xué)支撐，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理關(guān)口前移。完善并推廣災(zāi)害事故報(bào)送系統(tǒng)、應(yīng)急資源管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)本地災(zāi)害信息員、安全網(wǎng)格員、社會(huì)力量、志愿者的組織管理。

2.深化應(yīng)急管理信息化應(yīng)用場(chǎng)景

從單一的自然災(zāi)害防治向安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援集成，形成大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)的應(yīng)急管理數(shù)字化整體智治。一是重點(diǎn)加強(qiáng)技術(shù)應(yīng)用，提升信息支撐能力，打造綠色智慧數(shù)據(jù)中心、智能安全防護(hù)體系、空天地一體化通信體系等新型基礎(chǔ)設(shè)施，提升極端復(fù)雜條件下通信保障能力。二是推進(jìn)監(jiān)管和政務(wù)服務(wù)信息化應(yīng)用。整合危險(xiǎn)化學(xué)品、消防等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)，形成全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急管理監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。推進(jìn)手持執(zhí)法終端應(yīng)用，積極探索網(wǎng)上視頻巡查、智能輔助等新型執(zhí)法模式，提升精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法能力。開(kāi)展區(qū)域、行業(yè)整體的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)智能分析研判，促進(jìn)企業(yè)分級(jí)分類、差異化監(jiān)管，輔助精準(zhǔn)執(zhí)法，提高監(jiān)管效率和針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理大閉環(huán)的良性循環(huán)。三是利用綜合應(yīng)用平臺(tái)的智能分析工具，建立仿真模擬分析系統(tǒng)，綜合研判突發(fā)災(zāi)害事故信息、業(yè)務(wù)系統(tǒng)報(bào)警信息和互聯(lián)網(wǎng)輿情，為分析災(zāi)害事故影響范圍、快速評(píng)估災(zāi)害事故損失、研判次生衍生災(zāi)害提供輔助手段。四是建設(shè)災(zāi)害事故精準(zhǔn)救援系統(tǒng)，實(shí)行災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)人員車輛管控、自救互救、線上醫(yī)療救助、救災(zāi)捐贈(zèng)、智能語(yǔ)音呼叫、應(yīng)急物資申領(lǐng)等智能化管控，提高現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置管理移動(dòng)化、自動(dòng)化、智能化水平。五是開(kāi)發(fā)手機(jī)終端信息推送獲取。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公眾能夠利用手機(jī)終端查閱到最近的避難場(chǎng)所、物資儲(chǔ)備場(chǎng)所以及救援力量的相關(guān)信息。