田 野，于 群（中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035）

輔警在警務活動中發(fā)揮了重要作用，已經成為各國警察機關不可或缺的力量。我國輔警起源于20 世紀60 年代的社會治安聯防隊伍，在當時社會治安較為混亂，社會問題較為突出，社會治安聯防隊伍就應運而生了，社會治安聯防隊伍的出現有效緩解當時警力資源較緊張的現象，為維護社會穩(wěn)定做出了重要的貢獻。20 世紀80 年代末，各種形式的輔警在我國逐漸建立起來，隊伍不斷壯大。據不完全統(tǒng)計，目前我國已有各類警務輔助人員540 萬人左右，在一些發(fā)達地區(qū)，民警與警務輔助人員的比例高達1 ∶3。相比其他國家（地區(qū)），英國特別警察人數是正式警察的15%，中國香港輔警人數是正式警察的13%，其他國家（地區(qū)）也沒有超過20%的。[1]在我國，輔警已經成為人民警察進行警務活動的重要幫手。但同時我們也應該看到輔警隊伍存在諸多問題，最為突出的問題是輔警的培訓工作，部分地區(qū)公安機關不重視對輔警培訓，出現“招之即用，用之不訓”的現象。

一、我國開展輔警培訓工作的重要意義

（一）有利于輔警隊伍整體素質

我國輔警是一支龐大的隊伍，其人數是民警數量的兩倍，輔警工作崗位主要分布在窗口服務、信息錄入、文秘臺賬、路面執(zhí)勤、交通疏導、違法協查、后勤保障等等。但隨著輔警的持續(xù)增長，輔警隊伍的逐漸壯大，也暴露出輔警素質參差不齊、業(yè)務能力不強、紀律作風松散、隊伍戰(zhàn)斗力不高等問題，對于這支隊伍培訓就顯得尤為重要。另一方面，我國輔警人員文化結構較為復雜，輔警隊伍中不乏掌握計算機技術、網絡通信技術、文秘等方面技能的人才，有著較強的工作能力。但從整體情況來看，這些專門人才僅僅是輔警隊伍中的少數，輔警隊伍的整體素質仍然偏低，大部分輔警文化程度不高，處于高中以下的學歷，只能做一些簡單性的輔助工作。

（二）有利于加強輔警隊伍建設和提升履職能力

在2018 年全國廳局長會議中明確提出輔警改革不僅要解決輔警職業(yè)發(fā)展問題，還對輔警教育培訓提出了明確的要求。輔警隊伍建設，其本質在于對輔警實行規(guī)范化管理，使輔警工作起來更加得心應手。而培訓的目的就是為輔警依法履職創(chuàng)造條件，調動輔警接受培訓的積極性，通過對輔警進行政治理論、公安業(yè)務、安保維穩(wěn)、應急處突、警用技能、警示教育和現場急救等方面的培訓，建立一支高效、廉潔、文明的輔警隊伍，提高公安機關的社會公信力，為經濟社會發(fā)展保駕護航。

（三）有利于提升輔警自我保護能力

2021 年，全國公安機關共有261 名民警、131 名輔警因公犧牲，4375 名民警、3420 名輔警因公負傷。輔警因公犧牲和負傷與輔警培訓有著密不可分的關系，培訓內容過于簡單，培訓時間不足，培訓質量不高，使一線輔警在執(zhí)法過程中遇到暴力抗法時，自我保護意識不足，評估風險能力較弱，現場急救的知識缺乏，造成不必要的流血犧牲事件。在對輔警培訓過程中，增加現場急救以及警務技能的培訓并讓其熟練掌握，才能在日后工作中提高自我保護能力，提高執(zhí)法安全意識，才能減少流血犧牲事件。

二、我國輔警培訓工作的發(fā)展及存在問題

（一）我國輔警培訓工作的發(fā)展歷程

1.輔警培訓工作的初步探索階段

早在《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》出臺之前我國部分地區(qū)就制定了關于輔警管理的規(guī)章制度，其中涉及了關于培訓方面的內容。例如，2012 年蘇州市就出臺了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，這是我國首部關于輔警管理的地方政府規(guī)章，該《辦法》中明確規(guī)定公安機關應當對警務輔助人員進行崗前培訓；[2]培訓合格的輔警，方可安排其履行相應崗位職責。公安機關不僅應當定期對輔警進行法律法規(guī)方面和執(zhí)法技能方面的培訓，還要定期對輔警的工作情況、遵守紀律、教育培訓等情況進行考核。蘇州市公安局還定期對輔警培訓情況進行考核，考核結果作為對輔警工作績效獎懲的重要依據；2014 年東莞市公安局出臺的《東莞市輔警工作辦法》中對輔警培訓做了較為詳細的規(guī)定。輔警培訓分為崗前培訓和崗位培訓兩個部分，其中崗前培訓是指新錄用的輔警需要經過公安機關為期一個月的培訓，培訓內容包括法律知識、業(yè)務技能、隊伍建設等諸多方面；崗位培訓是一種提高性質的教育培訓，輔警在從事警務工作滿3 年后至少參加1次崗位培訓，由所在單位輔警隊伍做好規(guī)劃，分批合理開展崗位輪訓工作?！短K州市警務輔助人員管理辦法》和《東莞市輔警工作辦法》都屬于各地輔警隊伍正規(guī)化建設的積極探索，為公安部出臺《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》提供了實踐經驗。

2.輔警培訓工作的發(fā)展完善階段

在2016 年國務院出臺《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》后，我國各地都先后出臺關于輔警的管理辦法，這些辦法中也明確提出了關于輔警開展教育培訓的相關內容。例如，四川省在2021 年頒布了《四川省公安機關警務輔助人員管理辦法》，第24 條規(guī)定縣級以上人民政府公安機關應當對警務輔助人員進行政治教育、紀律教育、廉潔教育、保密教育和崗前培訓、年度培訓、專項培訓；第25條規(guī)定縣級以上人民政府公安機關應當對警務輔助人員的履職情況、工作績效、遵章守紀、教育培訓等進行考核，考核結果作為層級管理、薪酬待遇、勞動合同續(xù)簽或者解除的主要依據。①四川省公安機關警務輔助人員管理辦法，載于《四川省人民政府公報》2021 第1 期，第9-15 頁。作為輔警管理改革探索試點的先行區(qū)，蘇州市將輔警管理改革向縱深推進，對輔警培訓工作進行完善。在全體輔警接受培訓的基礎上，蘇州市公安局按照分層分類管理辦法開展初任培訓、骨干培訓、晉升培訓和專題培訓等各類培訓；并研發(fā)培訓課程，編撰輔警教育訓練大綱，出版全國首部《公安警務輔助人員實戰(zhàn)技能訓練及應用教程》《公安警務輔助人員綜合理論及業(yè)務知識培訓教程》，建立起輔警教育培訓體系，填補了國內相關領域的空白。[3]不僅四川省、江蘇省蘇州市，全國大部分地區(qū)都出臺了輔警隊伍的管理相關法律規(guī)范，在這些法律規(guī)范中都提及關于輔警培訓的相關事項，這些規(guī)章制度的建立健全推動輔警隊伍制度化建設，也推動了輔警培訓工作的進一步深化和發(fā)展。

（二）我國輔警培訓工作存在的普遍問題

1.培訓管理制度不健全，缺少相關的法律規(guī)范

國家層面沒有形成一個完整的輔警培訓體系和標準，一方面，我國各地公安機關職能部門針對輔警開展的培訓以臨時培訓、單一培訓為主，只注重解決眼前急需，沒有培訓計劃或制定的培訓方案缺乏前瞻。[4]沒有經過科學的分析和論證，為了緩解人手短缺的問題，招錄之后立刻就開展培訓，對于整個培訓管理缺乏頂層設計。另一方面，關于輔警培訓的法律法規(guī)尚未不健全，作為輔警制度發(fā)源地的英國在20世紀60 年代就制定了《1965 年輔警規(guī)則》來管理輔警隊伍和人員。截至目前，在國家宏觀層面沒有出臺關于輔警培訓的法律法規(guī)。國務院出臺的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》僅在內容一部分提出了對輔警培訓的要求，而沒有形成專門培訓法律規(guī)范。在地方微觀層面，各地都紛紛出臺了關于警務輔助人員的管理辦法，首先這些法律規(guī)定沒有上升到全國統(tǒng)一立法，其次這些法律規(guī)定雖對輔警的培訓規(guī)定有所涉及，但關于培訓工作較為籠統(tǒng)和寬泛，對于輔警培訓的主體、方式方法及具體的培訓管理工作沒有明確地規(guī)定。

2.培訓內容過于單一，培訓師資力量不足

我國各地公安機關對輔警的培訓內容以法律法規(guī)、警察學、執(zhí)法程序、思想道德素質等基本理論知識為主，對于警務戰(zhàn)術、防衛(wèi)與控制、急救等實戰(zhàn)性內容培訓較少，培訓的課程內容過于單一，使得一線輔警在輔助警察執(zhí)法與犯罪分子面對面進行較量的過程中，與民警配合默契程度不夠，自我保護意識不高，經常發(fā)生輔警流血犧牲事件。另外，缺乏一些實戰(zhàn)性內容培訓也使得輔警在與人民群眾打交道過程中服務意識有所下降，執(zhí)法執(zhí)勤能力有所欠缺，經常出現一些輔警暴力執(zhí)法執(zhí)勤的現象，嚴重損害了公安機關在人民群眾心目中的形象。

師資力量的投入是輔警培訓工作取得成效的重要因素。我國各地公安機關采用統(tǒng)一培訓，集中授課的方式，這種教學方式通常是一名教師要面對數百名受訓學員，同時又受到培訓時長的限制，使得教師難以對每一個受訓學員做到有針對性地輔導，這種集體授課往往就會流于形式，難以取得實質性的培訓效果。一方面，在理論培訓上，教師無法做到對每名學員的兼顧，無法解決每名學員的問題，對于枯燥的理論知識往往是灌輸式地傳輸，難以對受訓學員起到真正作用；另一方面，在實踐培訓上，實戰(zhàn)教官對警務實戰(zhàn)培訓往往以教官演示為主，學員觀看為輔，使學員出現看起來明白，操作起來不規(guī)范甚至完全錯誤的現象。這些警務實戰(zhàn)技能往往與實際工作密切相關，輔警在這種情況下上崗，不僅會造成工作失誤，還有可能引發(fā)不必要的流血犧牲事件。

3.培訓經費保障不足，缺少專門的培訓機構

一方面，輔警經費保障不足已成為各級公安機關急需解決的問題，其中輔警培訓經費保障不到位直接影響培訓的成效。當前，我國地方公安機關輔警培訓經費由地方政府負擔，近年來地方政府大力支持開展輔警培訓的工作，投入了大量經費予以保障，但與實際需求相比還相差較遠。主要表現在：一是經費不足，無法滿足正常培訓工作的開展，特別是在經濟不發(fā)達的地區(qū)表現得尤為明顯；[5]二是經費使用過程管理還不夠完善，沒有形成科學規(guī)范的使用體系；另一方面，輔警培訓機構的缺少也制約了培訓工作的開展，香港警務處對于新招錄的輔警要在香港警察學院進行一定時間的警務技能的培訓，與香港輔警培訓相比，我國大陸地區(qū)輔警培訓缺少相應的培訓機構，通常是由各地公安機關臨時組織培訓，在培訓結束以后培訓的組織也就隨之解散，專門培訓機構的缺少也使得各地輔警培訓工作難以取得實質性的效果。

三、境外輔警培訓工作的做法

（一）新加坡輔警培訓工作

新加坡內政部高度重視輔警的培訓工作，其輔警在預防、偵查、打擊犯罪方面起到了重要的作用。[6]在新加坡輔警隊伍中有一支志愿特警，志愿特警是在第二次世界大戰(zhàn)結束之后成立的組織，其主要任務是協助新加坡警方在第二次世界大戰(zhàn)后穩(wěn)定社會秩序。新加坡警方也高度重視對這支隊伍的培訓，志愿特警的培訓分為兩個部分包括基本培訓和在職培訓?；九嘤杻热莅ǚ?、警察防衛(wèi)戰(zhàn)術、槍械使用法、急救以及基本的心肺復蘇訓練和體能訓練，培訓時長共計36 周288 小時；在職培訓是指志愿特警在完成基本培訓正式上崗以后進行的培訓，在本職崗位進行訓練，由培訓教官從旁指導。新加坡對于其輔警隊伍培訓分為兩步走，不僅培訓輔警基本素質還在實戰(zhàn)中培養(yǎng)其專業(yè)素質，分步培訓模式對輔警素質提升和更好適應本職工作的需要都產生深遠的影響。

（二）美國輔警培訓工作

作為地方自治型警察體制為代表的美國，受警察體制的影響全國沒有統(tǒng)一的輔警隊伍，但是各州都以立法形式建立自己的輔警隊伍。不同的州關于輔警培訓有自己的管理規(guī)定。例如，俄亥俄州關于輔警培訓分為七個單獨的部分，每個部分包括大約4 小時的教學。培訓課程包括輔警、憲法和刑事司法制度、刑法和程序、操作技能、執(zhí)法技巧、交通管制、事故和刑事調查以及專業(yè)精神；紐約市根據《紐約州緊急防衛(wèi)法案》也組建了自己的輔警隊伍。紐約市規(guī)定輔警必須接受培訓才能開展工作，輔警需要接受為期16 周48 小時的崗前培訓。培訓主要內容包括警察學、法律知識和執(zhí)法程序等輔警日常工作所必須的知識和技能，以更好地協助警察開展警務工作。此外，還有對輔警隊伍中處于領導職務的人員進行領導和指揮的培訓，以便更好地領導輔警人員開展工作。

（三）我國香港輔警培訓工作

我國香港輔警隊伍借鑒西方輔警培訓的先進經驗，經過幾十年的改革和發(fā)展形成了完整教育培訓體系，我國香港輔助警察隊伍對輔警培訓包括基本訓練課程、法定效率訓練以及其他訓練?；菊n程訓練是指香港警務處對于新入職的輔警警員要求必須參加訓練，訓練時數共370 小時，分布在26～33 個星期舉行。內容有法律、警察實務、程序、警察規(guī)則、規(guī)例及步操等，還要接受武器及戰(zhàn)術訓練。另外，法定效率訓練是依據《香港輔助警隊規(guī)例》(第233A章)第3 條例所進行的訓練，也是每一年輔警人員需要完成的訓練。法定效率訓練由周年進修訓練、訓練日、射擊訓練和實習訓練四部分組成，完成法定效率訓練的輔警人員，可以領取獎金。[7]任何隊員如未能完成法定效率訓練，會被當作服務表現未能令人滿意，視表現情況而定，可能會遭到警告或被要求退出隊伍。其他訓練主要包括第四代指揮及控制通訊系統(tǒng)的訓練、輔警警長晉升課程、輔警警署警長晉升課程、領導指揮課程等一系列晉升培訓課程。香港警務處著眼于香港輔警隊伍的長遠發(fā)展，在2002 年就開展了輔警大學生計劃，從高校選拔畢業(yè)之后有志從事輔警工作的大學生，對于這些人員開展輔警警員特別基本訓練課程，該課程的內容與基本訓練課程的相同，每年共設一期特別課程于夏季舉行，為期約12 個星期的全日制訓練。

四、輔警培訓工作的完善路徑

（一）加快制定相關法律法規(guī)，推動輔警培訓工作納入法治化軌道

我國香港和我國臺灣地區(qū)早在輔警隊伍成立之初就制定《香港輔助警察條例》《義務警察編訓服勤作業(yè)規(guī)定》來規(guī)范輔警隊伍建設和培訓。截至目前，大陸地區(qū)關于輔警培訓工作沒有統(tǒng)一的標準，[8]往往是各地公安機關制定自己的培訓方案，在培訓過程又由于經費保障、培訓師資力量不足等諸多方面因素使得培訓過程往往流于形式。國家應該制定一個科學規(guī)范的培訓標準，各地公安機關在此基礎上結合本地區(qū)實際情況加以貫徹落實，對于輔警培訓工作開展較早積累豐富培訓經驗的經濟發(fā)達地區(qū)，如果條件允許，可以在國家統(tǒng)一標準基礎上適當上調培訓標準。對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，至少嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一標準，避免因培訓時長不足，培訓流于形式使得輔警在警務活動中出現違紀違法現象，甚至造成不必要的流血犧牲事件。加快制定相關法律法規(guī)，使輔警培訓工作有國家統(tǒng)一標準，同時必須貫徹落實培訓工作的相關規(guī)定，確保受訓輔警培訓合格，專業(yè)精通，方能上崗執(zhí)勤。

（二）加強培訓師資力量建設，建立一支專兼職的培訓師資隊伍

輔警作為從社會招錄的輔助人員，對于警務工作完全陌生。培訓師資力量就顯得尤為關鍵，加強師資投入不是只看重數量而不講求質量。在師資力量投入過程中，要進一步優(yōu)化師資隊伍結構，建立一支專兼職相結合的師資隊伍。針對不同教學內容，選擇不一樣的教師團體。在理論知識培訓中，可以由公安院校專家學者型教師進行授課，這些教師往往擁有深厚扎實的學術功底，有著豐富的教學經驗。在實踐培訓過程中，可以聘請一線的實戰(zhàn)教官，這些教官往往參與過各種突發(fā)事件的應急處置，有著豐富的實戰(zhàn)經驗，他們具備的實戰(zhàn)技能使學員獲得更多實戰(zhàn)經驗，便于日后開展工作。

（三）優(yōu)化課程設置內容，緊貼工作實際需要

輔警培訓課程設置方面一般分為理論課程和實踐課程，兩者緊密結合，不可分割。在實踐課程培訓方面主要分為體能訓練、業(yè)務技能訓練。體能訓練主要包括一些基本隊列訓練和保持良好身體素質所進行的基本訓練。業(yè)務技能訓練，做到因崗位設置培訓內容，避免培訓內容相同。我國輔警一般分為文職輔警和執(zhí)勤輔警，根據其職責和任務不同，培訓內容也有所不同。文職輔警大部分從事技術型和日常管理工作，對于文職類的輔警在完成一般性體能訓練的基礎上，在業(yè)務技能培訓方面?zhèn)戎赜谠黾游淖植牧咸幚砟芰?、后勤保障能力、行政管理能力的培訓。相比較文職輔警，對于執(zhí)勤輔警側重于配合民警執(zhí)法執(zhí)勤方面的培訓。又由于一線輔警在處置警情，輔助執(zhí)法過程中有諸多的不確定性，要增加防衛(wèi)和急救方面的培訓，比如心肺復蘇、徒手控制、緊急救援等方面的訓練。培訓課程的優(yōu)化對于提升培訓工作質量至關重要，讓輔警人員在培訓工作中能夠掌握自己所從事工作的重點，并且在以后工作中能夠熟練的運用，以勝任本職工作，提升輔警工作的能力，[9]進而提升整體輔警隊伍的戰(zhàn)斗力。

（四）加大培訓經費的投入，建立完整的培訓經費保障體系

培訓工作想要取得實質性的成果，離不開必要的物質保障。培訓經費的投入是其中最為重要的一個環(huán)節(jié)，當前我國各地輔警培訓工作的經費來源于地方政府財政，但出現了培訓經費投入不夠、現有的培訓設施老化、培訓場地條件簡陋、師資力量不強等情況嚴重影響培訓工作正常進行，也使得培訓工作難以取得預期效果。一方面各地公安機關要積極向當地財政部門爭取更多的資金支持，建立專門的輔警培訓經費保障體系，做到?？顚Ｓ?。另一方面，增加宣傳力度，提高社會對公共安全認識，動員社會力量，豐富資金來源渠道，例如，社會愛心人士捐助，吸收社會資金參與培訓。兩個方面共同推進，形成完備的輔警培訓經費保障體系，改善培訓條件，更新培訓設施，推動培訓工作高質量發(fā)展。

（五）建立培訓專門機構，推動輔警培訓向專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展

近年來，我國一些地區(qū)開始對輔警培訓工作進行探索，參照在職民警的培訓模式，建立輔警培訓學院。2021 年福州市公安局與福建聯合開放大學聯合成立福州輔警學院，這也是福建省第一個地級市公安機關建立的專門對輔警進行培訓的機構，福州輔警學院的建立促進了輔警培訓工作的正規(guī)化建設。浙江開放大學長興輔警學院也在2021 年正式成立，這些輔警培訓學院的建立對于推動輔警培訓工作的發(fā)展，健全輔警培訓長效機制具有重要意義。各地公安機關應該充分借鑒福建和浙江模式，依托“互聯網+”，建立校局合作長效機制，對于新招錄的輔警進行專門的培訓，進而提升輔警隊伍的整體素質。此外，輔警高等學歷教育也越來越受到重視，作為輔警高等學歷教育的先行者，河南警察學院建立輔警管理學院，在2021 年河南警察學院輔警管理學院開辦了法學專業(yè)（警務輔助方向）招收100 余名專升本學生，河南警察學院輔警管理學院開創(chuàng)了輔警學歷教育先河。河南警察學院做法給全國各地公安院校提供借鑒，各地公安院校要充分發(fā)揮公安院校服務公安工作的作用，積極申請開辦警務輔助方向的專業(yè)，通過高考招收一批有志愿從事輔警工作的青年學生，將其作為未來輔警隊伍中從事領導與指揮工作的人才進行培養(yǎng)，為輔警培訓工作貢獻力量。