李子玉，李春華（中國人民公安大學(xué)，北京 100032）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕y(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。[1]當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛高發(fā)，數(shù)量眾多、種類復(fù)雜，對(duì)維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境造成很大壓力，矛盾糾紛化解效果的好壞直接體現(xiàn)了基層治理的能力與水平。如何正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛形勢(shì)，把握矛盾糾紛治理規(guī)律，高效預(yù)防化解社會(huì)矛盾，是當(dāng)前的重要研究課題。

一、當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛的治理形勢(shì)

（一）當(dāng)前基層矛盾糾紛現(xiàn)狀及特點(diǎn)

矛盾糾紛是社會(huì)的組織成員之間緊張關(guān)系的外在表現(xiàn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，社會(huì)活動(dòng)更加頻繁，矛盾糾紛大量涌現(xiàn)，已經(jīng)成為社會(huì)治理不可忽視的重要問題。當(dāng)前乃至未來一定時(shí)期內(nèi)中國社會(huì)都將處于轉(zhuǎn)型期，此時(shí)期的社會(huì)矛盾糾紛具有轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，[2]主要包含以下內(nèi)容：

1.矛盾糾紛數(shù)量眾多，種類復(fù)雜

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與市場化改革的深入推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變遷，社會(huì)主體個(gè)體性意識(shí)增強(qiáng)，與之相關(guān)的社會(huì)關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，矛盾糾紛數(shù)量高發(fā)，種類復(fù)雜。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017 年以來，人民法院糾紛類民事案件一審結(jié)案數(shù)均已超過千萬件，且逐年增加，2020年結(jié)案數(shù)較2017 年增加14%，增速明顯。近十年來，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)網(wǎng)站公布的調(diào)解民間糾紛數(shù)量，每年都在數(shù)百萬件，2018 年更是達(dá)到950 多萬件，①見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/tjsj./ndsj/，最后訪問時(shí)間：2022 年4 月12 日。并且這僅是得到調(diào)解且記錄在案的矛盾糾紛數(shù)量，尚有大量的糾紛還可能無法統(tǒng)計(jì)，這些糾紛數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)涉及中國基層社會(huì)上千萬個(gè)家庭,對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。同時(shí)由于矛盾糾紛引發(fā)的民轉(zhuǎn)刑、報(bào)復(fù)社會(huì)事件、群體性復(fù)雜事件等時(shí)有發(fā)生。除了數(shù)量眾多，社會(huì)變遷導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系更加復(fù)雜，矛盾糾紛種類繁雜是當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛的另一重要特征。有學(xué)者從糾紛性質(zhì)、主體、內(nèi)容、解決方式、涉及對(duì)象與影響范圍等方面對(duì)當(dāng)前矛盾糾紛的類型進(jìn)行研究，將其分為14 類之多[3]，覆蓋社會(huì)方方面面。與眾多的矛盾糾紛的數(shù)量與復(fù)雜的種類相比，現(xiàn)有的矛盾糾紛治理組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前糾紛化解需求，市場化的糾紛化解組織數(shù)量有限，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解資源不足已經(jīng)成為重要問題。

2.矛盾糾紛表達(dá)形式呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、群體化

新媒體是多媒體技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，具有傳播主體多樣化、傳播路徑互動(dòng)化、傳播客體個(gè)性化的特征。[4]隨著互聯(lián)網(wǎng)與自媒體的迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾表達(dá)觀點(diǎn)，傳遞信息的重要平臺(tái)，公眾行使表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的方式與渠道更為便利與豐富。很多矛盾糾紛的信息都先通過網(wǎng)絡(luò)形式發(fā)聲、傳播，具有網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的形式，這對(duì)社會(huì)和諧安定造成不小壓力。網(wǎng)絡(luò)化的表達(dá)形式放大了矛盾糾紛的各個(gè)細(xì)節(jié)，使更多“感同身受”的網(wǎng)民還沒弄清事情的來龍去脈就開始借機(jī)表達(dá)對(duì)社會(huì)的不滿，使得原本并不復(fù)雜的矛盾糾紛變得敏感。真假難辨的信息在自由的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)形式中擴(kuò)散傳播，將社會(huì)公眾的情緒聚集起來，個(gè)體的矛盾糾紛演化成群體性的問題，群眾向政府“要說法”的意愿越來越強(qiáng)烈，最終多半將問題的矛頭指向政府、指向公權(quán)力，給社會(huì)治理帶來極大的難度。

3.矛盾糾紛根源錯(cuò)綜復(fù)雜，糾紛化解易反復(fù)

隨著中國公民意識(shí)覺醒，個(gè)體維權(quán)與抗?fàn)幰庾R(shí)增強(qiáng)，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展不均衡導(dǎo)致的利益格局不均衡的現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)性的矛盾逐漸凸顯，表現(xiàn)為個(gè)體與政府機(jī)關(guān)之間的矛盾。[5]制度、資源、政策等都有可能成為矛盾糾紛的起因，這類問題利益根源錯(cuò)綜盤雜，解決的關(guān)鍵并不是如何動(dòng)用基層力量將矛盾糾紛化解在基層，相反基層不妥當(dāng)?shù)目刂婆c打壓將會(huì)對(duì)社會(huì)秩序帶來系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)的自下而上的糾紛化解途徑與基層信訪的考核壓力的背景下，這類矛盾糾紛的處理難以觸及問題的根源，往往是以安撫、扶助、勸導(dǎo)等并不能徹底解決問題的方式緩解矛盾糾紛導(dǎo)致的緊張關(guān)系?；鶎拥倪@種處理方式，難免形成表面化、淺層化治理的現(xiàn)象，矛盾糾紛反復(fù)出現(xiàn)。

（二）基層社會(huì)矛盾糾紛治理形勢(shì)

1.治理主體重多元性輕協(xié)調(diào)性

社會(huì)矛盾糾紛主體多元、糾紛涉及利益廣泛，沒有任何一個(gè)部門或主體擁有獨(dú)立化解矛盾糾紛所需要的知識(shí)、能力與精力。隨著楓橋經(jīng)驗(yàn)的推廣，各地區(qū)均著力構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，政府各部門、企事業(yè)單位、各類社會(huì)組織均納入了糾紛化解工作中，以期充分發(fā)揮政府、社會(huì)與市場三大結(jié)構(gòu)性力量。然而，在實(shí)際工作中，多元主體之間存在職責(zé)不清、權(quán)限不明等協(xié)作問題，再加上缺乏統(tǒng)一明確的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，矛盾糾紛化解的多元聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)并不能很好地展現(xiàn)。公調(diào)對(duì)接推行這么多年，從基層民警中得到的反饋并不是很好，最簡單的一個(gè)問題就是工作時(shí)間不相稱，公安機(jī)關(guān)24 小時(shí)值班，而人民調(diào)解員的工作時(shí)間僅為8 小時(shí)，剩余的16 小時(shí)如何實(shí)現(xiàn)有序?qū)优c聯(lián)動(dòng)。此外，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，糾紛化解的市場力量不足。當(dāng)前，矛盾糾紛化解的市場化力量僅在北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市擁有一席之地，在眾多小城市以及廣袤的農(nóng)村地區(qū)，市場化糾紛化解組織并沒有得到推廣。

2.治理手段偏行政輕法治

當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛治理主要有訴訟、復(fù)議等法律手段和以信訪為主要形式的行政手段，由于司法訴訟周期長、公眾對(duì)于司法的不信任以及司法權(quán)威弱化等原因，相較于通過司法途徑解決糾紛，人們更多將化解矛盾糾紛的希望寄托在政府的行政性與政治性上，這主要體現(xiàn)在基層信訪部門近幾年增加的信訪數(shù)量。信訪作為行政手段，矛盾糾紛的解決更多依靠于領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與批示，極大依靠行政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人工作能力，法治化的程度較低。[6]當(dāng)前，基層社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出數(shù)量多、涉及主體多元、組織化、網(wǎng)絡(luò)化傳播等特點(diǎn)，而糾紛化解過分依賴行政手段，法治化程度不足，程序化標(biāo)準(zhǔn)化水平低，導(dǎo)致糾紛化解效果有限，甚至出現(xiàn)了矛盾糾紛越調(diào)越多的局面，給行政機(jī)關(guān)與社會(huì)穩(wěn)定帶來更大壓力。矛盾糾紛的行政化解決，致使基層政府疲于奔命，甚至衍生出很多貪污腐敗等問題，政府權(quán)威被損害，治理不規(guī)范將帶來新的負(fù)面效應(yīng)，易導(dǎo)致矛盾糾紛二次激化，并將矛頭轉(zhuǎn)向政府，形成干群矛盾。

3.治理形式重線下輕線上

當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛治理力量主要集中在線下，多通過面對(duì)面的形式開展糾紛調(diào)解與處理工作，線上矛盾糾紛排查化解的形式未得到重視，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，這種偏重有所好轉(zhuǎn)，有條件的地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開始培育線上糾紛化解力量，但仍有所欠缺。線上糾紛化解的優(yōu)勢(shì)并不僅僅是將面對(duì)面的糾紛化解過程轉(zhuǎn)化為視頻對(duì)視頻的糾紛化解過程，其關(guān)鍵作用在于對(duì)矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)表達(dá)特點(diǎn)的有效回應(yīng)，及時(shí)預(yù)警、過濾、引導(dǎo)相關(guān)信息，將矛盾糾紛在線上化解。然而，當(dāng)前基層矛盾糾紛治理工作對(duì)線上工作缺乏正確認(rèn)知，甚至懼怕網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，矯枉過正，為了防止網(wǎng)絡(luò)輿情的形成而采取了一些或者過于強(qiáng)勢(shì)或者過于討好的方式進(jìn)行問題解決，嚴(yán)重?fù)p害了公權(quán)力的形象，這同樣也增加了矛盾糾紛化解的難度。

4.治理重點(diǎn)重化解輕預(yù)防

當(dāng)前基層矛盾糾紛治理的重點(diǎn)在于問題解決，而預(yù)警預(yù)測工作落后，工作被動(dòng)。矛盾糾紛預(yù)警工作主要是通過基層政府以人力方式開展的矛盾糾紛排查工作，信息化、數(shù)據(jù)化程度低。矛盾糾紛預(yù)防工作的落實(shí)壓在了基層部門身上，基層本身就存在著涉及矛盾糾紛領(lǐng)域有限，專業(yè)性不足，內(nèi)外部監(jiān)督程序不夠完善等問題，然而考核指標(biāo)與考核體制卻層層加壓?；鶎由鐣?huì)矛盾糾紛治理能力長期得不到提升，糾紛治理流于形式，矛盾糾紛排查化解工作偏重于暫時(shí)性維穩(wěn)，難以深入根本。只有對(duì)于表現(xiàn)形式激烈的矛盾糾紛予以專門的人力、物力與精力的投入，這給社會(huì)和群眾傳遞了“大鬧大解決，不鬧不解決”的信號(hào)，反向刺激了群眾更傾向于將矛盾糾紛激化甚至訴諸沖突以滿足自身需求，久而久之形成惡性循環(huán)。

二、社會(huì)矛盾糾紛治理效果不佳的原因

社會(huì)矛盾糾紛治理是指治理主體通過調(diào)配資源占有、利益分配，協(xié)調(diào)價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)差異等方式，緩解發(fā)生矛盾糾紛的群體、階層、組織之間的緊張關(guān)系，防止嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的后果發(fā)生。十九屆六中全會(huì)提出要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，完善信訪制度，健全社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。社會(huì)矛盾糾紛化解已經(jīng)成為社會(huì)治理的重要內(nèi)容，因此，基層矛盾糾紛化解的能力直接體現(xiàn)社會(huì)治理能力。當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛治理效果不佳，存在治理困境的原因比較復(fù)雜，主要包括這幾個(gè)方面：

（一）多元治理主體協(xié)調(diào)不暢

當(dāng)前矛盾糾紛排查化解工作的重大壓力落在基層各部門，基層政府、法院、檢察院、公安、婦聯(lián)、民政及人民調(diào)解等部門均認(rèn)識(shí)到矛盾糾紛化解的重要性，并紛紛牽頭建立該部門的矛盾糾紛排查機(jī)制，呈現(xiàn)多元性、有組織性的特點(diǎn)。然而，矛盾糾紛治理并不是某一個(gè)或者某幾個(gè)部門的工作，也不只是一項(xiàng)績效考核指標(biāo)，這是一項(xiàng)非常重要的社會(huì)基礎(chǔ)工作，矛盾糾紛長期積累帶來的不穩(wěn)定的社會(huì)影響是與每個(gè)人都息息相關(guān)的。此外，矛盾糾紛本身極具復(fù)雜性，單一部門難以完成化解工作，然而在糾紛治理過程中，各主體之間責(zé)任不清、獎(jiǎng)懲不明、監(jiān)督不力導(dǎo)致多元主體協(xié)作不利，嚴(yán)重影響了矛盾糾紛治理效率。同時(shí)，由于缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，工作時(shí)間、工作任務(wù)、工作保障等方面存在差異，各部門往往“各負(fù)其責(zé)”難以協(xié)同，最終多元化解異化為多頭指揮，點(diǎn)難以構(gòu)成面，面難以織成網(wǎng)，矛盾糾紛治理工作難以持續(xù)開展。

（二）矛盾糾紛治理工作目標(biāo)定位不清晰

矛盾糾紛治理是基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)內(nèi)容，政府管理到社會(huì)治理轉(zhuǎn)變重要一環(huán)就是國家管理與社會(huì)自治的融洽運(yùn)轉(zhuǎn)，因而矛盾糾紛的治理是一種國家的管理行為與社會(huì)的自治行為共同完成的工作，對(duì)這一點(diǎn)要有清晰的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，基層政府面臨著“上面千條線。下面一根針”的治理困境，既要兼顧社會(huì)發(fā)展大局又要保障社會(huì)和諧穩(wěn)定，工作內(nèi)容繁瑣眾多，時(shí)常對(duì)矛盾糾紛化解工作感覺力不從心。政府管理部門要認(rèn)識(shí)到矛盾糾紛治理并不是基層治理中一項(xiàng)獨(dú)立內(nèi)容，而是與基層治理方方面面均相關(guān)的基礎(chǔ)工作，管理部門需要為市場化自治力量的參與提供方式、途徑、規(guī)范與保障等便利，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)市場化力量的參與。

（三）矛盾糾紛治理流程管理不規(guī)范

建立和完善科學(xué)的糾紛化解流程體系，按照矛盾糾紛不同種類區(qū)分對(duì)待，分流歸位，依法處理，將會(huì)極大提高基層矛盾糾紛的治理能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層矛盾糾紛治理存在這樣的現(xiàn)象：矛盾糾紛治理流程混亂，科學(xué)管理程度低，偏重于經(jīng)驗(yàn)式治理，遇到問題工作人員常手忙腳亂。當(dāng)前基層矛盾糾紛數(shù)量眾多、種類繁雜，工作人員難以掌握各類糾紛的化解技巧與相關(guān)知識(shí)，同時(shí)又缺乏規(guī)范科學(xué)的糾紛分類、問題處理、信息反饋等流程設(shè)計(jì)，導(dǎo)致基層社會(huì)治理長期呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)式特點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)推廣、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)借鑒是常態(tài)，甚至有的地區(qū)出現(xiàn)了生搬硬套的“模仿”行為。此外，傳統(tǒng)的糾紛化解模式難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)化表達(dá)的特點(diǎn)，使得網(wǎng)絡(luò)矛盾糾紛治理具有滯后性?；鶎用芗m紛治理工作要擺脫模仿借鑒的工作思路，需要注入科學(xué)的理論方法，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐闹贫仍O(shè)計(jì)，克服當(dāng)前各地矛盾糾紛治理碎片化的弊端，提高總體的治理水平，使其具有發(fā)展可期待性。

（四）矛盾糾紛治理制度安排不合理

實(shí)踐工作常出現(xiàn)這樣矛盾現(xiàn)象，即無論矛盾糾紛最初的源頭是什么，最后都很容易演化成“官民矛盾”“干群沖突”[6]，當(dāng)前矛盾糾紛化解工作主要由政府各部門承擔(dān)，公眾的不滿情緒主要針對(duì)糾紛化解效率低、行政不作為、官員腐敗行為、政策不合理等糾紛化解過程中不公正現(xiàn)象?？v然這種現(xiàn)象與涉事工作人員的個(gè)人工作方式有很大關(guān)聯(lián)，但這背后的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與制度安排必然存在問題。當(dāng)前矛盾糾紛化解過程中缺乏問題溯源程序與內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。

三、基層矛盾糾紛未來化解之路：治理規(guī)范化

（一）治理規(guī)范化的基本內(nèi)涵

“規(guī)”在《說文解字》中，指“有法度也”，即有法令、制度、規(guī)則、秩序等；“范”在《禮記·禮運(yùn)》的“范金合土”，指模子、法則的意思，也指動(dòng)詞，用模子來澆鑄的意思?！耙?guī)范”合用，具有典范、規(guī)格、規(guī)模，使合乎模式，引申為“控制和約束之力量”。

規(guī)范化理論源于工業(yè)生產(chǎn)管理領(lǐng)域，是企業(yè)形成規(guī)范、統(tǒng)一和相對(duì)穩(wěn)定的高效率管理體系的必由之路，是企業(yè)得以長期生存及發(fā)展的源泉。規(guī)范化是一種管理手段，沒有無目標(biāo)的管理，管理必然要實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，由共同目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，也是治理。同時(shí)規(guī)范化是一種發(fā)展思路，是社會(huì)事務(wù)高效有序運(yùn)行的必經(jīng)之路，規(guī)范化本身也是一種方法論，用以指導(dǎo)系統(tǒng)的運(yùn)行設(shè)計(jì)，為規(guī)范管理提供規(guī)范化的路徑。盡管規(guī)范化管理在形式上更多表現(xiàn)為規(guī)章制度的落實(shí)，但規(guī)范化管理并不局限于制度化管理，制度規(guī)范僅僅是一種表現(xiàn)形式，規(guī)范化管理不僅強(qiáng)調(diào)事事有章可循的“制度”化管理，更強(qiáng)調(diào)在管理的過程中，要充分體現(xiàn)人的價(jià)值。人是系統(tǒng)運(yùn)行的核心，規(guī)范化是在對(duì)社會(huì)事務(wù)的本質(zhì)特性準(zhǔn)確把握的情況下，通過確立一套系統(tǒng)價(jià)值觀念體系影響人的行為，重點(diǎn)在于為系統(tǒng)構(gòu)建一個(gè)具有自我免疫、自動(dòng)修復(fù)的機(jī)能，能夠適應(yīng)外部環(huán)境的變化。

矛盾糾紛往往是多種因素共同作用于一定時(shí)機(jī)下發(fā)生的，包括經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、政治因素、觀念意識(shí)因素和心理因素等。產(chǎn)生于企業(yè)管理中的利益相關(guān)者理論認(rèn)為，“企業(yè)利益相關(guān)者是指那些能影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或被企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體”，“那些沒有其支持，組織就無法生存的群體，包括股東、雇員、顧客、供貨商、債權(quán)人和社會(huì)”[7]，實(shí)則將各方匯聚在一個(gè)利益共同體中。矛盾糾紛的產(chǎn)生、發(fā)展與化解必定涉及相關(guān)的利益變化，人作為引起利益變化并受其影響的核心要素，面對(duì)人類生活中的永恒話題——糾紛及其化解，在基層矛盾糾紛治理背景下，要擯棄傳統(tǒng)單打獨(dú)斗的觀念，強(qiáng)調(diào)矛盾糾紛化解的利益相關(guān)者的多元、參與及合作共治，除了各方糾紛當(dāng)事人參與外，開展糾紛化解的政府、社會(huì)、市場三大結(jié)構(gòu)力量，都屬于矛盾糾紛化解活動(dòng)的影響者和被影響者，都有權(quán)利和義務(wù)開展和協(xié)助化解矛盾糾紛工作。基層矛盾糾紛治理遵循矛盾糾紛發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，基層矛盾糾紛治理規(guī)范化更要符合矛盾糾紛發(fā)生、發(fā)展的動(dòng)態(tài)規(guī)律的變化。

（二）基層矛盾糾紛治理規(guī)范化的時(shí)代價(jià)值

規(guī)范化是基層高效化解矛盾糾紛的重要方法。規(guī)范化理論本身也是一種方法論，是應(yīng)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜性、提高系統(tǒng)對(duì)快速變化的環(huán)境做出靈活反應(yīng)的有效途徑。矛盾糾紛本身具有利益復(fù)雜性，社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，治理手段與資源有限，基層矛盾糾紛易長期堆積。建立在科學(xué)化基礎(chǔ)上的規(guī)范化可以在有限的資源范圍內(nèi)，讓部分各司其職，厘清問題根源，按照一定的程序與標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)有效化解矛盾糾紛。

規(guī)范化是加速治理經(jīng)驗(yàn)推廣的重要手段。地方治理高度自主化，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)治理的廣泛性、復(fù)雜性使得碎片化的治理架構(gòu)、方式、經(jīng)驗(yàn)無法轉(zhuǎn)移、復(fù)制、推廣，治理的規(guī)范性不高，無法形成一條行之有效的治理方案。目前，各地的矛盾糾紛化解工作主要呈現(xiàn)兩種狀態(tài)，一是很多地區(qū)仍處于經(jīng)驗(yàn)式、模仿式、探索式的階段，且就實(shí)際調(diào)研情況來看，很多地區(qū)的矛盾糾紛化解機(jī)制并未得到很好地落實(shí)開展；二是很多地區(qū)在矛盾糾紛治理方面有著好的經(jīng)驗(yàn)，難以提煉推廣適用。規(guī)范化具有科學(xué)性、規(guī)范性、技術(shù)性，使得優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)可傳承、可提煉，為其他地方治理輸出有價(jià)值的范本，便于經(jīng)驗(yàn)的宣傳。

四、基層矛盾糾紛治理規(guī)范化設(shè)計(jì)

（一）基層矛盾糾紛治理規(guī)范化的系統(tǒng)架構(gòu)要素

規(guī)范化管理的架構(gòu)主要有以下基本要素：目標(biāo)設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行流程管理、保障支持機(jī)制、內(nèi)部約束機(jī)制、發(fā)展完善機(jī)制等組成。通過規(guī)范化建設(shè)，確立明確目標(biāo)管理，合理設(shè)計(jì)糾紛化解流程，健全保障支持機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，規(guī)范矛盾糾紛治理行為，切實(shí)推進(jìn)政府、社會(huì)與市場三大結(jié)構(gòu)性力量，及時(shí)高效從根源化解矛盾糾紛，緩解社會(huì)公眾緊張情緒，從源頭上減少社會(huì)矛盾。

1.治理目標(biāo)設(shè)計(jì)

目標(biāo)是個(gè)人或組織想要達(dá)到的結(jié)果，管理是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，而一項(xiàng)社會(huì)工作的目標(biāo)并不是唯一的，一般呈現(xiàn)出目標(biāo)體系的形態(tài)，規(guī)范化管理需要對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分層設(shè)計(jì)，并逐級(jí)設(shè)定管理方式。當(dāng)前,我國社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)體系同時(shí)包含維持社會(huì)和諧有序、促進(jìn)社會(huì)充滿活力、維護(hù)國家安全三個(gè)維度[2]，基層矛盾糾紛治理是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，因此也應(yīng)從這三個(gè)維度設(shè)計(jì)目標(biāo)體系。有了正確的目標(biāo)定位，制度設(shè)計(jì)、流程分析與隊(duì)伍塑造也就相應(yīng)需要對(duì)應(yīng)到相稱的位置上。而當(dāng)前基層矛盾糾紛治理最關(guān)鍵的目標(biāo)就是及時(shí)、高效、有序化解糾紛，將矛盾糾紛化解在基層，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。化解矛盾糾紛在基層包括：一是傳承“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理念，堅(jiān)持矛盾不上交；二是及時(shí)化解矛盾糾紛，不惡化；三是服務(wù)民生，訴求表達(dá)暢通化；四是多元預(yù)防調(diào)處化解，長效法治化。

2.制度設(shè)計(jì)

制度是管理落實(shí)的表現(xiàn)形式，是規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)，矛盾糾紛的治理走向規(guī)范高效的第一步就是要有科學(xué)的制度支撐。如何提高制度的供給能力，讓制度本身生產(chǎn)出更多的效能，是各地領(lǐng)導(dǎo)干部需要思考的問題。當(dāng)前社會(huì)糾紛化解工作過多依靠信訪制度，然而信訪制度本質(zhì)上是一種具有人治色彩的糾紛處理機(jī)制。[6]信訪制度在單個(gè)案例的處理上呈現(xiàn)出高效率的形態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)的批示大大推動(dòng)了問題的解決進(jìn)程。然而大量的行政手段的使用，導(dǎo)致復(fù)議、訴訟等法律救濟(jì)手段被架空，最終對(duì)法治社會(huì)的推進(jìn)并不能產(chǎn)生很好的積極作用。制度設(shè)計(jì)規(guī)范化的第一步就是制度法治化，先有法治才能規(guī)范，因此制度設(shè)計(jì)需要以人為中心，切實(shí)為基層矛盾糾紛治理活動(dòng)提供法律、法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件，使之做到有法可依、有法必依?；鶎用芗m紛治理走向制度化、法治化是一種必然，長效法治化決定著基層矛盾糾紛治理主體制度化、治理程序制度化、治理監(jiān)督制度化，這也是規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)，更是規(guī)范化建設(shè)的保障。

3.運(yùn)行流程設(shè)計(jì)

流程設(shè)計(jì)的合理與否直接影響了企業(yè)生產(chǎn)的效率與質(zhì)量。科學(xué)的流程設(shè)計(jì)是基層矛盾糾紛治理規(guī)范化的必要環(huán)節(jié)，通過組織與梳理基層矛盾糾紛治理活動(dòng)的流程，剔除不合理的工作設(shè)計(jì)，提高基層矛盾糾紛治理活動(dòng)的科學(xué)性，可以大大提升基層矛盾糾紛化解的效率。基層矛盾糾紛治理運(yùn)行機(jī)制的核心就是政府、社會(huì)、市場三大結(jié)構(gòu)性力量，各部分要扮演好自己的角色并加強(qiáng)合作，充分發(fā)揮各自作用，避免“木桶效應(yīng)”帶來的弊端。流程設(shè)計(jì)要符合系統(tǒng)目標(biāo)需要，流程設(shè)計(jì)不僅包括具體的矛盾糾紛化解流程，更包括橫向協(xié)作流程、縱向指揮流程，規(guī)范的流程設(shè)計(jì)可以解決標(biāo)準(zhǔn)化的治理問題。

4.基礎(chǔ)保障設(shè)計(jì)

任何一個(gè)系統(tǒng)活動(dòng)都離不開完善的保障體系。基層矛盾糾紛治理活動(dòng)牽動(dòng)著方方面面，因此，要有充足的人、財(cái)、物等資源上的保障與支持，以期治理機(jī)制正常進(jìn)行。保障系統(tǒng)的設(shè)計(jì)可以因地制宜，除了經(jīng)濟(jì)物質(zhì)保障，充分發(fā)揮各地區(qū)的文化、歷史、地理等人文價(jià)值，營造良好的有利于矛盾糾紛化解的文化氛圍，是更為重要的保障設(shè)計(jì)。

5.監(jiān)督考核系統(tǒng)設(shè)計(jì)

公權(quán)力是矛盾糾紛化解的重要角色，其能否正常運(yùn)行直接決定了社會(huì)矛盾糾紛治理的效果。內(nèi)部與外部的監(jiān)督系統(tǒng)同樣都要得到重視，尤其是要最大化內(nèi)部監(jiān)督制約功能，內(nèi)部程序正義會(huì)直接影響基層矛盾糾紛治理活動(dòng)對(duì)外部的公平、正義，建立科學(xué)的內(nèi)部約束機(jī)制是必然的?？茖W(xué)合理的績效考核制度以及相應(yīng)的公平獎(jiǎng)懲措施，一方面有助于推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛治理工作的效率與成果展示，另一方面對(duì)減少內(nèi)部不公正、不平等現(xiàn)象有著重要的促進(jìn)作用?？己斯芾硪乐钩霈F(xiàn)基層為了完成矛盾糾紛排查治理任務(wù)而完成任務(wù)，確保監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制能夠發(fā)揮積極的正向作用，而不是成為基層沉重的負(fù)擔(dān)。

6.發(fā)展完善機(jī)制

規(guī)范化管理不是一種短期行為，而是一個(gè)不斷進(jìn)步、永續(xù)發(fā)展的長期過程?；鶎用芗m紛治理不可能存在于理想的“真空環(huán)境”中，需要不斷根據(jù)外界環(huán)境的變化主動(dòng)作出合理的調(diào)整，以能夠及時(shí)適應(yīng)環(huán)境的需要，而不是讓環(huán)境來被動(dòng)地改變自身。以人民為中心的精細(xì)化治理要求基層治理不斷以人民為中心精準(zhǔn)調(diào)整治理系統(tǒng)，使其不斷符合與滿足人民的需求與期待。

（二）基層矛盾糾紛治理規(guī)范化建設(shè)的層級(jí)體系

隨著新問題的出現(xiàn)，類型的更迭，社會(huì)問題的治理應(yīng)創(chuàng)新出相應(yīng)的彈性機(jī)制，彌補(bǔ)方法上的缺失?；鶎用芗m紛治理期望社會(huì)治理主體參與范圍擴(kuò)大和程度加深，吸納更多的力量參與到共建共治的治理進(jìn)程。人們“期望發(fā)現(xiàn)自己成為能夠連續(xù)、自主地決定和控制我們自己的地方公共生活的主體”[8]，這也是社會(huì)治理所具備的必要因素。主體的多元、問題的復(fù)雜和演變，決定了治理方式不可能單一靜止。因此需要對(duì)基層矛盾糾紛治理規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行層級(jí)體系設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)多元主體合作，注重民主理念共同參與，鍛造積極、理性的治理精神。所謂積極，就是要引導(dǎo)這些主體主動(dòng)、自覺而不是被動(dòng)、應(yīng)付式地參與社會(huì)治理；所謂理性，就是要引導(dǎo)這些主體告別“各人自掃門前雪”式的自利性參與，轉(zhuǎn)而樹立公共品德，以公共精神參與社會(huì)治理。[9]通過對(duì)各方力量積極理性地塑造，激發(fā)出整合性思維，培育公共精神，更有效地解決社會(huì)問題?；鶎用芗m紛治理規(guī)范化建設(shè)具體可分為以下幾個(gè)層級(jí)：

1.核心層次

十九大報(bào)告明確提出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，糾紛化解各參與主體能夠形成合力，積極踐行化解矛盾糾紛的職責(zé)、使命，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，滿足群眾消除紛爭的熱切期盼；十九屆四中全會(huì)指出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。在我國，社會(huì)治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)。[10]社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量必須是中國共產(chǎn)黨，必須要充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)是基層化解糾紛治理機(jī)制的核心與組織保障。只有基層黨組織才可以全面發(fā)動(dòng)組織政府各職能部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌政府與市場兩大結(jié)構(gòu)性力量，深入排查、解決矛盾糾紛。正確的組織領(lǐng)導(dǎo)是治理規(guī)范化的核心內(nèi)容，是規(guī)范之源。

2.協(xié)同層次

多元的主體，帶來的必將是知識(shí)的多樣和調(diào)解技巧的豐富，也能夠針對(duì)不同的矛盾糾紛類型，針對(duì)不同的糾紛化解要求開展有效的矛盾糾紛化解工作。在某地調(diào)研中獲知，目前化解社會(huì)矛盾糾紛中是否公安機(jī)關(guān)、人民調(diào)解委員會(huì)、司法行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、人民法院等聯(lián)合起來依法解決問題，被受訪者認(rèn)為“經(jīng)常會(huì)聯(lián)合解決問題”的只約占22.2%，“偶爾會(huì)這樣做”的約占48.9%，“無法聯(lián)合”的約占28.9%①2020 年調(diào)研組前往東莞，利用問卷與訪談的方式進(jìn)行調(diào)研所得以上數(shù)據(jù)。，可見，政府各機(jī)構(gòu)在基層矛盾糾紛治理中的“協(xié)同”尚有較大差距。協(xié)同首先以各機(jī)構(gòu)“各司其責(zé)”為前提，然后才能加強(qiáng)合作，沒有各司其責(zé)，難以加強(qiáng)合作，更談不上“協(xié)同一體”。社會(huì)公眾“多元參與、良性互動(dòng)”。社會(huì)主體廣泛參與的目的是為了矛盾糾紛中的各主體、各方式之間能夠相互聯(lián)系、互相作用，彼此作為對(duì)方的保障，起到聯(lián)動(dòng)支持的效果，社會(huì)團(tuán)體和組織、企事業(yè)單位以及個(gè)人的密切聯(lián)系，彼此之間尋求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的方案，確保不同參與主體的力量都能有效地發(fā)揮。依托市場，培育市場產(chǎn)品。市場機(jī)制是通過市場競爭配置資源，即資源在市場上通過自由競爭與自由交換來實(shí)現(xiàn)配置的機(jī)制，將市場機(jī)制引入基層矛盾糾紛治理的人才供給、方式多樣，是基層化解矛盾糾紛的一大創(chuàng)新之舉，也順應(yīng)了社會(huì)治理共建共治共享的發(fā)展趨勢(shì)。依托市場供給可以分兩部分，一是培育壯大商業(yè)性質(zhì)的糾紛化解服務(wù)人才；二是政府出資購買服務(wù)。商業(yè)性質(zhì)的調(diào)解糾紛服務(wù)在國內(nèi)初見端倪，但目前僅僅局限在金融領(lǐng)域，出現(xiàn)在北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尚未發(fā)展到基層矛盾糾紛等社會(huì)一般矛盾糾紛范圍。[11]是否能夠引入到社會(huì)基層矛盾糾紛治理體系中，也可進(jìn)一步研究。

3.“線上+線下”預(yù)警預(yù)測

面對(duì)當(dāng)前糾紛的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)形式，基層社會(huì)矛盾糾紛治理工作要重視線上預(yù)警干預(yù)功能的開發(fā)，社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制就是針對(duì)社會(huì)中存在的矛盾糾紛，通過建立完善的預(yù)警干預(yù)體系，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的早發(fā)現(xiàn)、早處理，對(duì)于分析出來的那些易發(fā)生激化的矛盾糾紛進(jìn)行重點(diǎn)防控。建立社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制是基層矛盾糾紛治理重點(diǎn)解決的問題，是對(duì)預(yù)防為重原則的貫徹實(shí)施，目的是要實(shí)現(xiàn)前端治理、源頭治理，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念與技術(shù)對(duì)矛盾糾紛的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析、研判、跟蹤等。

對(duì)矛盾糾紛的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和評(píng)估設(shè)計(jì)。從源頭上把控矛盾糾紛的預(yù)判包括收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)等。目前我國矛盾糾紛的解決途徑主要是通過司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解3 種途徑，從這3 個(gè)途徑進(jìn)行數(shù)據(jù)收集的重點(diǎn)在于確保數(shù)據(jù)的真實(shí)度，數(shù)據(jù)的信度和效度是預(yù)判結(jié)果有效性的重要保障。通過對(duì)公安機(jī)關(guān)接警記錄進(jìn)行篩選，將屬于矛盾糾紛的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)相對(duì)集中的矛盾糾紛及時(shí)反應(yīng)，是矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和評(píng)估的重要方法。

對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化和分析。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，將不同的矛盾糾紛進(jìn)行歸類、分級(jí)進(jìn)行量化，通過分析軟件對(duì)量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將得出的結(jié)果與現(xiàn)階段當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府行政情況以及歷史問題進(jìn)行綜合分析研判，對(duì)今后一段時(shí)間的矛盾糾紛發(fā)生發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)判。

對(duì)矛盾糾紛的化解結(jié)果跟蹤。矛盾糾紛具有反復(fù)性，許多矛盾調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)對(duì)矛盾糾紛的化解只“解表”未達(dá)到“治本”的效果，導(dǎo)致矛盾糾紛只是暫時(shí)解決，在短時(shí)間內(nèi)卷土重來，有的矛盾糾紛在根本解決以后由于一些因素也會(huì)反復(fù)，對(duì)此類矛盾糾紛的結(jié)果事后跟蹤和歸類分析可有效評(píng)估調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作效率，可重點(diǎn)研究難度較大的矛盾糾紛化解應(yīng)對(duì)措施。