彭鈺馨

摘 要：國(guó)際組織是人類大家庭中的重要行為體，全球 200 多個(gè)政府間的國(guó)際組織在構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中的作用更為明顯。聯(lián)合國(guó)是世界上最大、最具普遍性的政府間國(guó)際組織，但它仍然受到霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的限制，本文從聯(lián)合國(guó)財(cái)政困境的視域，分析了聯(lián)合國(guó)改革所面臨的挑戰(zhàn)和阻礙，同時(shí)闡釋了中國(guó)在聯(lián)合國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的重要作用和主張。中國(guó)堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，同時(shí)反對(duì)將聯(lián)合國(guó)財(cái)政問(wèn)題政治化。本文認(rèn)為，人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵不斷得到豐富和發(fā)展，國(guó)際社會(huì)對(duì)其熟悉和接受的程度也在逐步加深，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，將成為新時(shí)期體現(xiàn)中國(guó)大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾d體。中國(guó)可以通過(guò)協(xié)助聯(lián)合國(guó)制定清晰、一致的改革戰(zhàn)略、向聯(lián)合國(guó)輸送優(yōu)秀人才以及提供更多的國(guó)際公共產(chǎn)品，與其他發(fā)展中國(guó)家一起推動(dòng)聯(lián)合國(guó)發(fā)展，促進(jìn)全球共識(shí)的形成，推進(jìn)全球治理理念的發(fā)展，為世界和平與繁榮做出更大的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)際組織；財(cái)政改革；國(guó)際治理

中圖分類號(hào)：D813.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０23）11 — ００65 — ０7

聯(lián)合國(guó)是目前世界上最大的、一個(gè)非營(yíng)利性的、由世界各主權(quán)國(guó)家組成的政府間國(guó)際組織，共擁有192個(gè)會(huì)員國(guó)，肩負(fù)著維護(hù)世界和平與安全，促進(jìn)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任。作為政府間的國(guó)際組織，該組織的財(cái)政健康取決于會(huì)員國(guó)是否按時(shí)足額履行其財(cái)政義務(wù)，同時(shí)，工作方案的充分與有效執(zhí)行也取決于成員國(guó)所采用的預(yù)算水平和及時(shí)的捐款所帶來(lái)的財(cái)政支持。①可以說(shuō)沒(méi)有財(cái)政的保障，任何國(guó)際組織都難以維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)；沒(méi)有可靠的財(cái)政來(lái)源，任何國(guó)際組織也不會(huì)有真正的改革（龔鵬華，2007）。②聯(lián)合國(guó)要在國(guó)際事務(wù)中有效地發(fā)揮其自身職責(zé)，就必須有一個(gè)堅(jiān)實(shí)、可靠以及穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)，就必須有充足的經(jīng)濟(jì)來(lái)源（Mir Wasim，2020）。③

聯(lián)合國(guó)自成立以來(lái)一直試圖改善它的財(cái)政狀況，同時(shí)歷任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)都會(huì)將聯(lián)合國(guó)的財(cái)政問(wèn)

題設(shè)置為一項(xiàng)重要議程。在聯(lián)大決議和眾多相關(guān)文件中都能體現(xiàn)出聯(lián)合國(guó)當(dāng)前不堪重負(fù)的財(cái)政狀況以及并不完善的財(cái)政體制。前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南曾經(jīng)在一次演講中提到，“我們必須醫(yī)治好本組織的財(cái)政危機(jī)，如果聯(lián)合國(guó)被拖欠會(huì)費(fèi)拖累住，它想要前進(jìn)則會(huì)舉步維艱?！雹芘c此同時(shí)，第77屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席克勒?！条U在接受媒體采訪時(shí)表示，世界正在應(yīng)對(duì)由于各種原因造成的不斷擴(kuò)大的地緣政治分歧和持久的不確定性危機(jī)，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)正在與信任下

降和分裂作斗爭(zhēng)。他將“通過(guò)團(tuán)結(jié)、可持續(xù)理念和科學(xué)帶來(lái)解決方案”作為第77屆聯(lián)大會(huì)議的主題。⑤作為世界最大的政府間國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)的改革方向

關(guān)系到國(guó)際格局的未來(lái)走向，各個(gè)國(guó)家也為自己的國(guó)際地位和話語(yǔ)權(quán)進(jìn)行激烈的爭(zhēng)奪。聯(lián)合國(guó)想在變化莫測(cè)的國(guó)際局勢(shì)中履行全球治理的使命的同時(shí)，應(yīng)如何把握時(shí)機(jī)并在各國(guó)利益的較量中尋找一個(gè)穩(wěn)妥的平衡點(diǎn)，就需要不斷改革、完善自身職能，為世界局勢(shì)的和平與發(fā)展作出更多的貢獻(xiàn)。本文將從聯(lián)合國(guó)財(cái)政的角度，探討聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)的起源，聯(lián)合國(guó)當(dāng)前所面臨的財(cái)政困境以及聯(lián)合國(guó)財(cái)政改革的幾點(diǎn)措施。

一、緣起：國(guó)際結(jié)構(gòu)變革與會(huì)費(fèi)攤派政治化

組織的資金從何而來(lái)，籌集之后又將用往何處，對(duì)于聯(lián)合國(guó)這樣一個(gè)由各個(gè)主權(quán)國(guó)家構(gòu)成的機(jī)構(gòu)復(fù)雜的大型政府間國(guó)際組織來(lái)說(shuō)，財(cái)政問(wèn)題的重要性和復(fù)雜性是可想而知的，這與各個(gè)成員國(guó)的自身利益以及組織未來(lái)的生存發(fā)展都有著密切的聯(lián)系。

國(guó)際組織的財(cái)政制度往回追溯可以在國(guó)際行政聯(lián)盟中發(fā)現(xiàn)一些相對(duì)簡(jiǎn)單的初始雛形，這些組織規(guī)模很小，它們涉及的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也不算太大。國(guó)際組織的財(cái)政制度是在國(guó)際聯(lián)盟時(shí)期走向成熟的，國(guó)際聯(lián)盟的財(cái)政制度為聯(lián)合國(guó)提供了一個(gè)可參考的模板，聯(lián)合國(guó)的財(cái)政制度實(shí)際上是對(duì)國(guó)際聯(lián)盟財(cái)政制度的效仿與革新。比如國(guó)際聯(lián)盟曾經(jīng)將成員國(guó)的支付能力作為會(huì)費(fèi)評(píng)估制度的基本標(biāo)準(zhǔn)，并沿用至今。

聯(lián)合國(guó)在成立之初，僅有五十一個(gè)成員國(guó)。在

1946年的會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤校绹?guó)一國(guó)就承擔(dān)了近40%的會(huì)費(fèi)，與之相比的盧森堡僅占0.05%，這可以看出當(dāng)時(shí)作為超級(jí)大國(guó)的美國(guó)的國(guó)際地位以及被戰(zhàn)爭(zhēng)波及的滿是創(chuàng)傷的歐洲經(jīng)濟(jì)。隨著20世紀(jì)60至70年代，大批的亞拉非國(guó)家開(kāi)始獨(dú)立而后加入聯(lián)合國(guó)，以及歐洲和日本經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)的分?jǐn)偙壤查_(kāi)始出現(xiàn)變化，這體現(xiàn)在美國(guó)承擔(dān)的會(huì)費(fèi)比例逐步減少的同時(shí)，亞非拉新成員國(guó)、日本以及歐洲各國(guó)所承擔(dān)的會(huì)費(fèi)比例的逐步增加，這種變化反映出了國(guó)際格局的變化、世界經(jīng)濟(jì)以及成員國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。

21世紀(jì)特別是在2008年美國(guó)次貸危機(jī)以后，老牌發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)走向衰退，與之相反的是以金磚國(guó)家為代表的國(guó)家走向崛起，這一現(xiàn)象也體現(xiàn)在了聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤恼{(diào)整之中，七國(guó)集團(tuán)所承擔(dān)的會(huì)費(fèi)比例不斷下降，中、巴、印、俄與南非等國(guó)所承擔(dān)的比例不斷增加。這一變化雖然反映了發(fā)展中國(guó)家實(shí)力呈現(xiàn)出的上升趨勢(shì)，但實(shí)際上并不能因此斷定新興國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的實(shí)力已經(jīng)可以與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相抗衡，發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)與全球經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢(shì)地位實(shí)際上還沒(méi)有出現(xiàn)根本性的改變。

聯(lián)合國(guó)從創(chuàng)立至今，歷經(jīng)77載的發(fā)展歷程，對(duì)維持國(guó)際和平與安全，促進(jìn)全人類進(jìn)步與發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，然而聯(lián)合國(guó)卻一直為財(cái)政問(wèn)題所困擾，至今經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

第一次財(cái)政危機(jī)是由中東地區(qū)緊急部隊(duì)和聯(lián)合國(guó)的剛果行動(dòng)誘發(fā)的。1956年，英法和以色列發(fā)動(dòng)蘇伊士運(yùn)河戰(zhàn)爭(zhēng)。1957年，聯(lián)合國(guó)派遣出一支由六千人組成的緊急部隊(duì)到蘇伊士運(yùn)河地區(qū)監(jiān)督?；稹６@個(gè)部隊(duì)一年的費(fèi)用為一千九百萬(wàn)美元，一直到1959年，這項(xiàng)費(fèi)用的累計(jì)赤字為三千萬(wàn)美元。之所以會(huì)出現(xiàn)巨額赤字，主要是因?yàn)樘K聯(lián)和阿拉伯國(guó)家拒絕支付他們各自分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)。蘇聯(lián)拒付的理由是認(rèn)為該項(xiàng)維和行動(dòng)是由聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定的而不是由“對(duì)維護(hù)國(guó)際和平與安全負(fù)有首要責(zé)任的安全理事會(huì)”所決定的，因此這是一次違背《憲章》的非法行動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)不應(yīng)該由會(huì)員國(guó)支付。而阿拉伯國(guó)家拒付則是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為該部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由挑起戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家全額承擔(dān)。由于會(huì)員國(guó)意見(jiàn)嚴(yán)重分歧，秘書(shū)長(zhǎng)只好呼吁會(huì)員國(guó)自愿捐款。

聯(lián)合國(guó)的第二次財(cái)政危機(jī)爆發(fā)于1986年。如果說(shuō)第一次財(cái)政危機(jī)是因?yàn)閲?guó)家間出于各種理由拒付攤款而造成的。那么，聯(lián)合國(guó)的第二次財(cái)政危機(jī)則主要是因?yàn)槊绹?guó)出于政治考慮，單方面的決定將其會(huì)費(fèi)分?jǐn)偟谋壤档?，并提出按照?huì)員國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)財(cái)政的貢獻(xiàn)額度實(shí)行加權(quán)票制的不合理要求，并以此拖欠會(huì)費(fèi)而造成的。截止1986年底，美國(guó)拖欠聯(lián)合國(guó)的會(huì)費(fèi)攤款高達(dá)5.2億美元，使聯(lián)合國(guó)再

次陷入財(cái)政危機(jī)之中。①

第三次財(cái)政危機(jī)爆發(fā)于1994年。時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)加利在第四十九屆聯(lián)合國(guó)全體會(huì)議上就聯(lián)合國(guó)財(cái)政情況發(fā)表講話，指出了截止8月底，會(huì)員國(guó)拖欠的會(huì)費(fèi)和維和攤款總額高達(dá)三十二億美元，而聯(lián)合國(guó)的債務(wù)為十七億美元。此時(shí)聯(lián)合國(guó)已經(jīng)完全喪失了支付能力，連工作人員的日常工資都無(wú)法負(fù)擔(dān)。為解決這次危機(jī)，加利決定全體人員的工資從半個(gè)月發(fā)一次改為一個(gè)月發(fā)一次；從維和賬戶借一億美元用于日常的開(kāi)銷；并向世界銀行申請(qǐng)三十億美元貸款，但這個(gè)請(qǐng)求被世界銀行以“本行不向國(guó)際機(jī)構(gòu)貸款”為由拒絕了。②加利因此遭到會(huì)員國(guó)的猛烈抨擊，認(rèn)為未經(jīng)大會(huì)授權(quán)的行為是非法的。至此，聯(lián)合國(guó)陷入了歷史上最為嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。

數(shù)據(jù)顯示，在2022年初，聯(lián)合國(guó)尚未繳納的攤款總額為4.34億美元，比2021年初減少3.74億美元。2022年發(fā)布的攤款數(shù)額為29.3億美元，比2021年減少2100萬(wàn)美元。該年第一季度的收款額比預(yù)計(jì)數(shù)額高出2100萬(wàn)美元，但不幸的是，這種情況惡化了，到了第二季度末，收款額落后于預(yù)計(jì)數(shù)額2.79億美元。雖然收款滯后，但沒(méi)有引起關(guān)注，因?yàn)楫?dāng)年年初現(xiàn)金余額良好，一些成員國(guó)也確認(rèn)了其繳款意向。然而，第三季度的收款繼續(xù)大大低于估計(jì)數(shù)，迫使9月份借入了全部周轉(zhuǎn)基金，以確保有足夠的流動(dòng)性來(lái)支付工資。幸運(yùn)的是，月底的大量收款導(dǎo)致收款額超出估計(jì)數(shù)6200萬(wàn)美元。截至2022年9月30日，收到的捐款總額為22億美元，比截至2021年9月30日收到的數(shù)額少3.08億美元。截至9月底，2021年的收藏量為占全年評(píng)估的87.7%，而今年為71.9%；2021年收繳額較大的部分原因是成員國(guó)繳納了拖欠款。截至2022年9月30日，未繳攤款為11.7億美元。③

秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯于2022年2月22日就改善聯(lián)合國(guó)財(cái)政狀況和減少流動(dòng)性危機(jī)再次發(fā)生的可能機(jī)會(huì)致函會(huì)員國(guó)。在大會(huì)第二期續(xù)會(huì)期間，會(huì)員國(guó)針對(duì)秘書(shū)長(zhǎng)在關(guān)于改善聯(lián)合國(guó)財(cái)政情況的報(bào)告，以及大會(huì)決議中的決定響應(yīng)了秘書(shū)長(zhǎng)關(guān)于進(jìn)行一些結(jié)構(gòu)調(diào)整以解決影響聯(lián)合國(guó)財(cái)政狀況的系統(tǒng)性問(wèn)題的呼吁的一個(gè)重要步驟。④

二、困境：成員國(guó)履約不力、預(yù)算擴(kuò)張與行政低效

一個(gè)國(guó)際組織的財(cái)政通常有三種經(jīng)費(fèi)籌措方式：向會(huì)員國(guó)進(jìn)行攤款、征募自愿捐款、征收賦稅。自成立以來(lái)，聯(lián)合國(guó)一直采用第一、二種方式籌措經(jīng)費(fèi)，而第三種方式并不符合聯(lián)合國(guó)的性質(zhì)，因?yàn)槁?lián)合國(guó)是一個(gè)政府間國(guó)際組織，但卻不是世界政府，除非得到全體會(huì)員國(guó)的授權(quán)，否則它就不能采用本屬于政府行為的征稅手段。一國(guó)的財(cái)政問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，而聯(lián)合國(guó)的財(cái)政問(wèn)題則表現(xiàn)在其為發(fā)揮全球治理的作用的重要基石，聯(lián)合國(guó)是世界幾十億人民反映自己利益訴求的場(chǎng)所，它的經(jīng)常性開(kāi)支費(fèi)用依靠目前各個(gè)成員國(guó)繳納會(huì)費(fèi)來(lái)維持，每個(gè)會(huì)員國(guó)所分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)由會(huì)費(fèi)委員會(huì)負(fù)

責(zé)。但是會(huì)員國(guó)間因?yàn)楦鞣N原因有意拖欠會(huì)費(fèi)的現(xiàn)象卻屢見(jiàn)不鮮。由于《聯(lián)合國(guó)憲章》第十九條規(guī)定，凡拖欠聯(lián)合國(guó)財(cái)政款項(xiàng)之會(huì)員國(guó)，其拖欠數(shù)目如等于或超過(guò)前兩年所應(yīng)繳納之?dāng)?shù)目時(shí)，即喪失其在大會(huì)的投票權(quán)，這是對(duì)不繳納分?jǐn)倳?huì)費(fèi)的國(guó)家的唯一制裁方式。如在第七十七屆大會(huì)中，委內(nèi)瑞拉玻利瓦爾共和國(guó)，拖欠聯(lián)合國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)，因此沒(méi)有大會(huì)投票權(quán)。

拖欠會(huì)費(fèi)的國(guó)家有各種不同的情況，有的國(guó)家確實(shí)因?yàn)樘F而沒(méi)有能力交納會(huì)費(fèi)；有的國(guó)家則因?yàn)閼?zhàn)亂使整個(gè)國(guó)家陷入無(wú)政府狀態(tài)；而有的國(guó)家卻是故意拖欠會(huì)費(fèi)不予交納。如在美國(guó)里根政府時(shí)期，美國(guó)國(guó)會(huì)于1985年通過(guò)了一項(xiàng)針對(duì)《1986和1987財(cái)年外交關(guān)系授權(quán)法案》的修正案，即《卡斯鮑姆—所羅門修正案》（Kassebaum-Solomon Amendment），要求美國(guó)繳納的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)比例降至20%，除非聯(lián)合國(guó)同意在預(yù)算問(wèn)題上采用加權(quán)表決制。①聯(lián)合國(guó)自成立以來(lái)進(jìn)行的每一次改革都無(wú)一不與聯(lián)合國(guó)的財(cái)政問(wèn)題密切相關(guān)，而財(cái)政改革往往是其他方面改革的前提。所以一些會(huì)員國(guó)，尤其是美國(guó)等攤款大國(guó)就會(huì)經(jīng)常以拒付或者拖欠會(huì)費(fèi)作為迫使聯(lián)合國(guó)按照他們意志和要求進(jìn)行改革的手段。

由此可見(jiàn)，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)財(cái)政如此困難的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1.成員國(guó)因政治或經(jīng)濟(jì)原因拖欠會(huì)費(fèi)和維和攤款是財(cái)政危機(jī)最為根本的原因。盡管當(dāng)前聯(lián)合國(guó)的財(cái)政來(lái)源已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)多樣性特征，但其主要來(lái)源依然是各個(gè)成員國(guó)繳納的會(huì)費(fèi)，因此對(duì)會(huì)費(fèi)繳納大國(guó)的依賴依舊存在。聯(lián)合國(guó)的財(cái)政危機(jī)實(shí)質(zhì)上是支付危機(jī)，作為當(dāng)今最具普遍性的國(guó)際組織的聯(lián)合國(guó)，是否能發(fā)揮好自身的職能，歸根結(jié)底取決于成員國(guó)的支持，其中財(cái)政支持尤為重要。

2.維和次數(shù)和維和費(fèi)用的增加，也在不斷加劇聯(lián)合國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。種族矛盾、區(qū)域沖突等世界范圍內(nèi)的威脅不斷升級(jí)，聯(lián)合國(guó)的維和范圍和次數(shù)也隨之不斷擴(kuò)大，這導(dǎo)致了經(jīng)費(fèi)預(yù)算也越來(lái)越沉重，這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難的國(guó)家無(wú)力負(fù)擔(dān)聯(lián)合國(guó)的財(cái)政分?jǐn)傤~度。

3.機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)包括聯(lián)合國(guó)專門或附屬機(jī)構(gòu)、自愿和專門基金及項(xiàng)目，以及聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)的17個(gè)專門機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的組織，享有獨(dú)立的法律和財(cái)政地位。②根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)下設(shè)委員會(huì)就多達(dá)近七十個(gè)，僅經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)下設(shè)的委員會(huì)就有三十多個(gè)。而隨著當(dāng)前國(guó)際事務(wù)不斷增加，其組織機(jī)構(gòu)也隨之更加龐大，盡管至今聯(lián)合國(guó)經(jīng)歷過(guò)多次改革，但依舊存在許多資源浪費(fèi)和貪污腐敗等問(wèn)題。③

在過(guò)去的幾年里，盡管聯(lián)合國(guó)財(cái)政支出上的限制避免了資金危機(jī)與組織運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，但是卻導(dǎo)致了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行與任務(wù)交付問(wèn)題，使得一些組織活動(dòng)被推遲或取消。2021年，盡管聯(lián)合國(guó)在五月份放寬了對(duì)雇傭和支出的限制，但是組織預(yù)算的執(zhí)行率卻是2010年以來(lái)最低的一年，再加上2020年聯(lián)合國(guó)對(duì)會(huì)員國(guó)的承諾：向會(huì)員國(guó)退還2.79億美元作為2023年攤款的一部分。這將會(huì)引發(fā)新的財(cái)政危機(jī)，雖然聯(lián)合國(guó)采取了一些措施來(lái)減輕危機(jī)的影響，但若不解決會(huì)費(fèi)繳納帶來(lái)的財(cái)政問(wèn)題，未來(lái)還會(huì)引起更多的流動(dòng)性財(cái)政危機(jī)。由此可見(jiàn)，經(jīng)費(fèi)的短缺始終是聯(lián)合國(guó)必須面臨的問(wèn)題，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問(wèn)題引發(fā)的財(cái)政危機(jī)會(huì)使得組織的活動(dòng)或項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，進(jìn)而使得整個(gè)組織體系無(wú)法正常運(yùn)行。造成經(jīng)費(fèi)短缺的原因有很多方面，但實(shí)際上最為根本的原因是成員國(guó)對(duì)于經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)題時(shí)所產(chǎn)生的與本國(guó)利益和立場(chǎng)相關(guān)的政治性問(wèn)題。由于不同的國(guó)家或者國(guó)家集團(tuán)對(duì)聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)的管理以及使用存在不同的立場(chǎng)，因此當(dāng)各方觀念協(xié)調(diào)失敗時(shí)，就極易導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)的產(chǎn)生。

三、改革：預(yù)算管制、機(jī)構(gòu)改革、去政治化與國(guó)際合作

由于目前聯(lián)合國(guó)的財(cái)政體制存在的這些缺陷，使得聯(lián)合國(guó)維和等功能不能得到有效的發(fā)揮，許多針對(duì)迫切問(wèn)題的決議無(wú)法通過(guò)，或者許多決議通過(guò)了卻無(wú)法得到實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)無(wú)法履行自身職能。不僅如此，財(cái)政方面的困難還嚴(yán)重影響了聯(lián)合國(guó)整體改革的進(jìn)程，由此可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)財(cái)政改革刻不容緩。筆者從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面加以分析后，認(rèn)為聯(lián)合國(guó)財(cái)政改革應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手。

首先，改革聯(lián)合國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制，加強(qiáng)體制內(nèi)的監(jiān)督管理。最早涉及聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的改革是時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)加利于1995年提出的“六點(diǎn)改革計(jì)

劃”，同時(shí)提出的還包括了預(yù)算零增長(zhǎng)計(jì)劃和加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督計(jì)劃等。安南任秘書(shū)長(zhǎng)后，開(kāi)始實(shí)施一系列消減預(yù)算開(kāi)支的改革措施，如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、削減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。①古特雷斯也在就任秘書(shū)長(zhǎng)的宣誓時(shí)就表明了態(tài)度，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)內(nèi)部管理改革的必要性，如設(shè)立管理改革的內(nèi)部審查組以切實(shí)提高體制運(yùn)作效率等。這里需要注意的是，除了在內(nèi)部建立監(jiān)督機(jī)制以外，還需要加強(qiáng)外部的監(jiān)督，如及時(shí)公開(kāi)透明地在聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)公布相關(guān)財(cái)政信息，接受各種國(guó)際組織與個(gè)人的監(jiān)督。

其次，調(diào)整會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙阮~的改革也刻不容緩。目前聯(lián)合國(guó)的會(huì)費(fèi)比額是按照各國(guó)支付能力原則來(lái)確定的，它在要做到保證各個(gè)會(huì)員國(guó)的利益的同時(shí)，也要維持自身的穩(wěn)定性與可預(yù)見(jiàn)性。對(duì)比當(dāng)前一些國(guó)家提出的支付能力改革方案，可以預(yù)見(jiàn)的是：如果一些國(guó)家有能力支付更多的費(fèi)用，那么它們將會(huì)認(rèn)為其自身可以對(duì)更廣泛領(lǐng)域的國(guó)際事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合國(guó)因此可能變成他們施展權(quán)力的工具從而失去原有作用，與此同時(shí)那些本就無(wú)力支付聯(lián)合國(guó)費(fèi)用的支付能力較差的國(guó)家，可能會(huì)因此逐漸喪失在聯(lián)合國(guó)的話語(yǔ)權(quán)。在過(guò)去的三年里，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)采取了包括減少全組織的支出、推遲建設(shè)和維修項(xiàng)目，推遲購(gòu)買車輛、推遲向系統(tǒng)其他部門付款等一些非常規(guī)措施來(lái)進(jìn)行節(jié)能以減少公共事業(yè)費(fèi)用和削減設(shè)施管理費(fèi)用等方法，來(lái)應(yīng)對(duì)因會(huì)員國(guó)遲繳攤款而造成的財(cái)政危機(jī)。②由此可見(jiàn)，修改聯(lián)合國(guó)財(cái)務(wù)的相關(guān)條例與細(xì)則，以及建立較為穩(wěn)固的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，在未來(lái)可以成為比較全面地改革聯(lián)合國(guó)財(cái)政的起點(diǎn)。③

再次，除了各種“節(jié)流”的措施之外，聯(lián)合國(guó)還需要采取一些“開(kāi)源”的措施實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的改革，因此對(duì)于聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)的外部解決方案便是尋求財(cái)政的新生來(lái)源，緩解經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南曾提出《革新聯(lián)合國(guó)：改革方案》以倡議建立最高額度為10億美金的“循環(huán)貸款基金”，從而確保維持聯(lián)合國(guó)自身的債務(wù)清償能力。該基金主要來(lái)自自愿捐款以及會(huì)員國(guó)可能會(huì)建議的其他方法，作用是供秘書(shū)長(zhǎng)在合宜的時(shí)機(jī)使用來(lái)應(yīng)付成員國(guó)的會(huì)費(fèi)拖欠等情況。它的運(yùn)行原理是當(dāng)有成員國(guó)逾期九十天未繳納會(huì)費(fèi)時(shí)，秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)對(duì)其進(jìn)行具有法律效力的通知，而后以這項(xiàng)通知作為依據(jù)，在必要時(shí)從循環(huán)信貸基金中進(jìn)行借款，當(dāng)欠費(fèi)的成員國(guó)補(bǔ)交會(huì)費(fèi)后，則立即用這筆會(huì)費(fèi)償還于貸款基金。對(duì)于這種由于對(duì)其成員國(guó)過(guò)于依賴而導(dǎo)致的財(cái)政危機(jī)，聯(lián)合國(guó)若想要避免被會(huì)費(fèi)大國(guó)左右、擁有獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)力，必須做到的是獲得足夠獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，即在全球范圍內(nèi)征收國(guó)際稅，找到大量未征稅的交易領(lǐng)域，然后將稅收定得較低，這樣就不會(huì)引起國(guó)家的反彈，比如：對(duì)國(guó)際環(huán)境污染實(shí)施懲罰性征稅④；對(duì)全球軍火貿(mào)易實(shí)施限制性征稅⑤；對(duì)國(guó)際郵政征收相應(yīng)的服務(wù)稅⑥；在全球航空票價(jià)中征收供聯(lián)合國(guó)使用的追加稅⑦；對(duì)包括國(guó)際航線、國(guó)際海運(yùn)、國(guó)際捕魚(yú)區(qū)等全球共有資源的使用征稅⑧等。筆者認(rèn)為，國(guó)際稅收制度一方面能為聯(lián)合國(guó)維護(hù)世界和平與發(fā)展提供一定的財(cái)政支持；另一方面也能對(duì)世界范圍內(nèi)的貿(mào)易行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，盡管當(dāng)前聯(lián)合國(guó)對(duì)于征收國(guó)際稅尚且缺乏足夠的理論基礎(chǔ)，但依然可以在循序漸進(jìn)、自上而下的模式下逐步推動(dòng)聯(lián)合國(guó)財(cái)政改革。

第四，聯(lián)合國(guó)要強(qiáng)化與國(guó)際社會(huì)的溝通與交流，與各種國(guó)際組織、區(qū)域性組織、非政府組織、跨國(guó)公司和基金會(huì)等建立合作關(guān)系，以獲得更多組織的支持和自己所需要的包括資金在內(nèi)的各種資源。聯(lián)合國(guó)可以在與這些不同組織互動(dòng)與交流的過(guò)程中，緩解財(cái)政危機(jī)，提高自身的協(xié)調(diào)能力，將這些資源轉(zhuǎn)化為推動(dòng)組織改革與發(fā)展的動(dòng)力。

最后，聯(lián)合國(guó)財(cái)政改革的實(shí)質(zhì)在于成員國(guó)之間利益的爭(zhēng)奪與相互妥協(xié)。許多批評(píng)者認(rèn)為，一些成員國(guó)實(shí)際上不希望聯(lián)合國(guó)擁有自己健康且獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，相反他們更希望通過(guò)財(cái)政義務(wù)來(lái)保持對(duì)聯(lián)合國(guó)的適當(dāng)?shù)目刂茩?quán)。⑨因此，解決聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)的關(guān)鍵，在于能夠改善會(huì)員國(guó)政府的態(tài)度、確保會(huì)員國(guó)履行《聯(lián)合國(guó)憲章》以及有關(guān)規(guī)定中的財(cái)政義務(wù)，改革不可能一蹴而就，需要在各個(gè)成員國(guó)之間的相互協(xié)商與磨合中穩(wěn)步前進(jìn)，僅僅靠聯(lián)合國(guó)自身來(lái)推進(jìn)改革是十分艱難的。在財(cái)政改革過(guò)程中，還需要探索更多的途徑，去動(dòng)員成員國(guó)主動(dòng)參與財(cái)政改革、取得成員國(guó)的積極支持、主動(dòng)繳納拖欠的會(huì)費(fèi)等。

四、結(jié)語(yǔ)

聯(lián)合國(guó)雖然是當(dāng)今世界最大、最具有普遍性的政府間國(guó)際組織，在國(guó)際政治中的地位和作用是其他國(guó)際組織所無(wú)法比擬的，但從本質(zhì)上講，它卻仍然是一個(gè)國(guó)際組織，而不是一個(gè)世界政府。它沒(méi)有自己的軍隊(duì)，不能擁有資源，能否實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)憲章的各項(xiàng)任務(wù)取決于各成員國(guó)的支持程度。從聯(lián)合國(guó)由會(huì)費(fèi)問(wèn)題而引發(fā)的財(cái)政問(wèn)題就可以看出：霸權(quán)主義與強(qiáng)權(quán)政治仍然是阻礙世界和平與發(fā)展的根本原因。聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)之間國(guó)家利益的沖突與差異也是制約改革的主要因素之一，改革需要在成員國(guó)之間尋求共同利益的存在。

作為聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)中唯一的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)工作50年的歷程中一直在以實(shí)際行動(dòng)為聯(lián)合國(guó)的運(yùn)作與發(fā)展做出力所能及的貢獻(xiàn)，堅(jiān)決反對(duì)將聯(lián)合國(guó)財(cái)政問(wèn)題政治化的做法，為維護(hù)國(guó)際和平與安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和促進(jìn)國(guó)際法治等方面做出了重要貢獻(xiàn)。在處理聯(lián)合國(guó)重要議程和國(guó)際事務(wù)中，堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨與原則，倡導(dǎo)“和平共處五項(xiàng)原則”，在強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。為此，中國(guó)應(yīng)該通過(guò)協(xié)助聯(lián)合國(guó)制定清晰、一致的改革戰(zhàn)略、向聯(lián)合國(guó)輸送優(yōu)秀人才以及提供更多的國(guó)際公共產(chǎn)品，在國(guó)際社會(huì)塑造良好的國(guó)家形象，在聯(lián)合國(guó)改革中發(fā)揮建設(shè)性作用以推動(dòng)世界各國(guó)共同發(fā)展。

總而言之，聯(lián)合國(guó)是與時(shí)俱進(jìn)的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)改革實(shí)質(zhì)上符合中國(guó)的利益與立場(chǎng)，因此盡管改革的道路存在各種困難與挑戰(zhàn)，但在人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵不斷得到豐富和發(fā)展，國(guó)際社會(huì)對(duì)其熟悉和接受的程度逐步加深的背景下，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體是對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，將成為新時(shí)期體現(xiàn)中國(guó)大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾d體，相信我們會(huì)順利化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，積極參與聯(lián)合國(guó)改革進(jìn)程，與其他發(fā)展中國(guó)家一起改善聯(lián)合國(guó)的財(cái)政狀況，在推動(dòng)全球共識(shí)、推進(jìn)全球治理理念發(fā)展等方面貢獻(xiàn)中國(guó)力量。

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〔責(zé)任編輯：侯慶海〕