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摘要：2016年2月，亞投行公布了《環(huán)境與社會框架》正式版本，其中規(guī)定了環(huán)境與社會政策的具體要求，以及項目層面和銀行層面的申訴機制。然而，對于銀行自身層面的申訴、問責機制仍然缺少具體的規(guī)定。問責機制實質上是可能受項目不利影響方的一種申訴途徑，該機制的建立有助于保障環(huán)境與社會標準能夠得到執(zhí)行，也為受影響方和銀行方提供了有效的爭端解決途徑。該機制的建立是以國際組織責任為基礎的，另一方面，國際組織亦需要遵守國際人權法規(guī)則等一般國際法規(guī)則，保障個人的申訴權。亞投行可借鑒其他國際金融機構經(jīng)驗，從機構設立、機制功能、具體程序等方面加以完善。

關鍵詞：亞投行問責機制；糾紛解決；國際組織

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.073

1問題的提出

在支持基礎設施的建設中，由于國際金融機構的貸款項目可能會為所在地生活等方面帶來負面影響，為避免爭端、保障投資利益，包括世界銀行在內的各國際金融機構通常會遵循赤道原則，制定高標準的環(huán)境與社會政策，使符合該標準的建設項目得到銀行的資金支持，另一方面，各國際金融機構通過建立獨立問責機制，為受項目影響方提供補償。2015年，作為亞洲地區(qū)的新一國際金融機構，亞投行正式成立，同年，亞投行公布了《環(huán)境與社會框架草案》，旨在進行其投融資等業(yè)務時，依據(jù)相關標準，對項目可能造成的環(huán)境、社會影響進行評估，以降低投資項目對項目所在地的環(huán)境及社會的不良影響。2016年，《環(huán)境與社會框架》正式版本公布。關于其獨立問責制度的缺失，成為國際社會關注的重點。

1.1《框架》關于申訴的規(guī)定

《框架》L節(jié)中首先建立了項目層面的申訴，銀行要求客戶根據(jù)環(huán)境與社會政策、環(huán)境與社會標準建立恰當?shù)纳暝V機制，以接收那些受影響的人們的關切或不滿，促進解決，并告知其有效性。其次，規(guī)定了銀行監(jiān)督機制，任何人認為由于銀行沒有很好地實施環(huán)境與社會政策而遭受或可能遭受負面影響，可以根據(jù)銀行所規(guī)定政策及程序建立的監(jiān)督機制向銀行提交申訴。

1.2《框架》申訴規(guī)定的不足

一方面，《框架》規(guī)定了客戶方應當建立申訴機制，但未明確為受影響方提供救濟的主體，那么，受影響方申訴后，項目的危害風險仍未能得到預防，爭端亦不能真正得以解決。另一方面的不足則體現(xiàn)在銀行自身獨立問責機制的缺乏，一些環(huán)保組織認為，“從多邊開發(fā)銀行的政策和實踐來看，環(huán)境和社會影響評價、強有力的問責機制等是開發(fā)性金融降低投資風險、確保長遠利益以及體現(xiàn)負責任的關鍵。”“若想超越其他競爭者，除制定常見的社會和環(huán)境保障政策外，亞投行還需確?？赡苁艿截撁嬗绊懙娜后w，能夠利用申訴和救濟機制來維護權益。”

2問責機制的內涵及必要性

2.1問責機制的概念

問責機制在國內行政法領域的概念為旨在追究行使國家權力機關的行政機關和公務人員不當行使權力時的責任，而對于國際金融機構領域，此概念則有不同，其為一種申訴機制，是一種“服務于受到某些商業(yè)項目的負面影響的個人、工人、社區(qū)和/或民間組織的一種或正式、具備法律意義或者不具備法律意義的投訴機制”，其目的在于“給受到或可能受到國際金融機構投資項目不利影響的公眾和社會組織提供一條申訴的途徑”。大多數(shù)國際金融均建立起這樣的申訴途徑，但其名稱略有差異，如亞洲開發(fā)銀行的獨立問責機制、歐洲復興開發(fā)銀行獨立追責機制、非洲開發(fā)銀行獨立審議機制等。

2.2亞投行問責制建立的必要性

（1）有助于保障環(huán)境與社會標準的實施。

亞投行以“精簡、廉潔和綠色”設定為其治理理念，《環(huán)境與社會保障框架》的介紹與愿景部分也明確了其以環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展目標，而在發(fā)展項目建設的同時滿足可持續(xù)發(fā)展目標的要求，便需要銀行方、項目方均遵循其具體的環(huán)境與社會保障政策、保障標準。而通過問責機制，則有助于發(fā)現(xiàn)不符合該保障政策、保障標準的項目建設，阻止、糾正一些可能對項目所在地居民產(chǎn)生負面影響的項目建設。

（2）有助于解決爭端。

當建設項目的受影響方與擔負融資的項目方發(fā)生糾紛時，私人主體可能采取的解決問題的方式即向當?shù)貒鴥确ㄔ禾崞鹪V訟，但由于國際金融機構的國際組織屬性，對其起訴、仲裁等方式通常受制于豁免權的約束，《亞投行協(xié)定》也對其豁免權做出了規(guī)定。同時，在近年來的國際司法實踐當中，“以‘職能必要為核心的國際組織豁免規(guī)則似乎也更偏向于保護國際組織”，那么，國際金融機構通過其自身內部建立問責制則成為解決受建設項目影響的私主體尋求救濟的必要方式。

3建立問責機制的理論基礎

3.1關于國際組織理論學說的發(fā)展

伴隨國際組織的活動范圍擴大，權力擴張，國際組織在全球治理過程中日益重要的背景，國際法學界通過憲政主義學說、全球行政法學說、公權力學說等來對國際組織的權力行使、制約加以研究。

根據(jù)憲政主義學說，國際法發(fā)揮憲法性功能，通過控制、限制各種形式的政治權力來實現(xiàn)對人類社會核心價值的保護，全球行政法學說認為，全球行政法包括“那些促進或以其他方式影響全球行政機構問責性”，這一學說用行政行為來理解全球治理行為，從而通過對主體的規(guī)范來滿足對國際組織權力的監(jiān)督與規(guī)制。公權力說則用行使公權力的行為來解釋全球治理行為，即“單方面決定他方權力或限制其自由的法律權力”，著眼于國際機構權力行使的正當性與合法性。這些關于國際組織的理論發(fā)展，為國際金融機構的問責機制的產(chǎn)生提供了一定的理論上的支撐。

3.2國際組織責任

從性質上看，亞投行屬于國際組織，在其職權范圍內具有獨立的權利能力和行為能力，其出臺的運營政策《環(huán)境與社會保障框架》屬于國際組織自身法律規(guī)則的范圍，其中關于環(huán)境與社會標準的規(guī)定、亞投行角色與責任的規(guī)定成為亞投行實施貸款等業(yè)務時應予以遵循的法律規(guī)范，而歸因于銀行自身的行為對該類規(guī)則的違反，則可能應承擔由此而產(chǎn)生的國際責任。

從國際組織責任對象看，根據(jù)《國際組織責任法草案》的規(guī)定，能夠主張國際組織承擔責任的只有國家和國際組織，但其仍沒有否定國家和國際組織之外的其他主體依據(jù)其他的法律規(guī)定要求國際組織向其承擔責任，因此，當項目所在地國家出于建設、發(fā)展等考慮并不能夠積極向銀行主張國際組織責任時，國際金融機構所建立起的自身法律規(guī)則成為權益受影響的私主體向銀行主張責任的必要依據(jù)。

3.3個人申訴權的保障

《公民權利與政治權利國際公約》、《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》等國際人權公約均在其規(guī)定中保障了個人在國際法上所享有的實體性和程序性權利。而個人訴權也為許多條約、機構所實踐。《歐洲人權公約》最早確立了個人申訴的實踐，個人可以向歐洲人權法院起訴，由法院審查國家對于該公約的遵守情況。聯(lián)合國人權條約中規(guī)定了個人申訴來文程序，由人權機構審查締約國的行為。這些條約與實踐的存在，保障了個人在國際法中的權利。但是，由于國際條約直接約束的是締約方，而國際金融機構并不是這一類人權條約的締約方，那么，能夠使得國際金融機構對該類人權公約加以遵循的理由是什么？有學者認為，“國際金融機構的成員國是該類公約的締約方，成員國的人權義務延及國際組織”，也有學者認為，這些公約雖為國際金融機構的外部法律，但這些人權法律規(guī)則構成國際社會主體的習慣國際法及一般國際法規(guī)則，國際組織有義務遵守。因此，亞投行作為國際金融機構，有義務依據(jù)國際法的一般實踐，建立自身問責機制，以確保受建設項目影響方有渠道實現(xiàn)個人權利的申訴。

4亞投行問責機制的完善建議

第一，從機構設立上看，亞投行需要一個獨立機構來負責調查、處理相關申訴事項。傳統(tǒng)的國際金融機構的實踐中，大部分都會在其內部設立一個相對獨立的部門，世界銀行于1993年創(chuàng)建監(jiān)察組，作為內部監(jiān)督機構，監(jiān)察組享有咨詢權、調查權、規(guī)章制定權等權力，其作出的關于銀行是否違反其內部政策及程序要求的調查報告成為執(zhí)行董事會對相關業(yè)務作出是否停止貸款、是否暫停項目決定和采取何種措施的依據(jù)。再如，亞洲開發(fā)銀行設立特殊項目協(xié)調員（SPF）負責審查申訴是否符合條件、促成相關各方達成解決方案，還設立合規(guī)審查組（CRP）負責調查亞開行是否遵循了其政策和程序，并將對之后董事會所批準的補救措施的實施進行監(jiān)督。那么，對于亞投行而言，在現(xiàn)有的治理結構中，理事會為最高權力機關，董事會為最高行政機關，亦需要一個獨立于內部其他部門的監(jiān)督機構來受理申訴、調查銀行方行為，促進受影響方的利益得以解決。

第二，從功能上看，一項問責制的建立通常要承擔合規(guī)審查、爭端解決等職能。在世行成立監(jiān)察組的初期，其核心職能僅為合規(guī)審查，即回應受項目影響方的申訴，對世行的行為是否符合其政策作出調查。而90年代后期，國際金融公司與多邊投資擔保機構設立的合規(guī)顧問辦公室，主要職能則包括三項，即合規(guī)審查、解決爭端和顧問職能。2003年，亞洲開發(fā)銀行所建立起的新型問責機制不僅僅局限于合規(guī)審查職能，還增加了問題解決功能。歐洲投資銀行內部投訴機制也包含合規(guī)審查、爭議解決、建議、監(jiān)督等四項職能。由此可見，多邊開發(fā)銀行的申訴機制已由單一性的“合規(guī)審查”型申訴向“合規(guī)審查與問題解決”型申訴發(fā)展。亞投行將要建立的申訴問責機制仍可以延續(xù)這一趨勢，構建合規(guī)審查與問題解決雙重功能的機制，以降低項目可能引發(fā)的負面影響和可能受到的阻礙。

第三，從具體程序上看，在其他金融機構實踐中，有權利提出申訴的主體通常包括利益相關者，即認為自己受到或者可能受到銀行貸款項目影響的個人或群體，就具體范圍而言，世行監(jiān)察組進行調查的僅為違反世行政策、程序的行為、項目，而亞洲開發(fā)銀行在其磋商階段是不需要考慮項目是否違反政策或程序，只為促進達成解決方案。這些具體的程序可以為亞投行所借鑒。

綜上，亞投行銀行層面的問責機制需要綜合考量現(xiàn)有國際金融機構的實踐，并結合自身情況，從機構設立、具體職能、程序等方面加以完善。